Esta es la versión HTML de un fichero adjunto a una solicitud de acceso a la información 'IKEA Tax Investigagtion'.


 
 
 
EUROPEAN COMMISSION 
Competition DG 
 
 
  The Director General 
 
 
Brussels, 03 April 2023 
COMP/H5/BB/SVE/2023/1773 
Ian Driver 
45 Sea View Road  
Broadstairs, Kent  
CT10 1BX  
UNITED KINGDOM 
 
By e-mail: ask+request-12765-
xxxxxxxx@xxxxxxxx.xxx 
 
 
Subject: EASE 2023/1773 – Your request of 18 March 2023 for access to documents 
pursuant  to  Regulation  (EC)  No.  1049/2001  relating  to  Case  COMP/SA.46470  – 
Potential aid to IKEA - NL 

 
Dear Sir, 
Thank  you  for  your  mail  of  18  March  2023,  registered  on  23  March  2023  under  EASE 
number  2023/1773,  concerning  Case  COMP/SA.46470  –  Potential  aid  to  IKEA  -  NL,  in 
which  you  request  access  to  documents  in  the Commission's case file in accordance with 
Regulation (EC) No. 1049/20011 ("Regulation 1049/2001").  
1. 
DOCUMENTS CONCERNED 
In your  message  you request  access  to all documents which are part of the administrative 
file of DG Competition concerning Case COMP/SA.46470 – Potential aid to IKEA - NL.  
Under  the  right  of  access  to  documents  in  the  EU  treaties,  as  developed  in  Regulation 
1049/2001,  I  am  requesting  documents  which  relate  to  the  investigation  into  IKEAs  tax 
affairs. Could you also tell me when the investigation is likely to be completed.
” 
The  documents  you  request  access  to  form  part  of  the  case  file  in  a  pending  State  aid 
investigation  under  Article  107  of  the  TFEU  in  which  an  opening  decision2  has  been 
adopted. In that decision, the Commission expresses its doubts on the potential existence of 
                                                 
1   Regulation  (EC)  N°  1049/2001  regarding  public  access  to  European  Parliament,  Council  and 
Commission documents, OJ L145 of 31.5.2001, p. 43 
2   The  opening  decision  and  its  extension  can  be  found  on  the  website  of  the  Directorate-General 
Competition: https://ec.europa.eu/competition/elojade/isef/case_details.cfm?proc_code=3_SA_46470.  
 
Commission européenne, B-1049 Bruxelles / Europese Commissie, B-1049 Brussel - Belgium 

 
State aid in relation to the taxation of IKEA’s profits. Currently, no final decision has yet 
been adopted by the Commission.  
Having carefully examined your request in the light of Regulation 1049/2001, I have come 
to the conclusion that the documents you have requested access to fall under the exceptions 
of  Article  4  of  Regulation  1049/2001.  Access  to  these  documents,  therefore,  has  to  be 
refused.  Please  find  below  the  detailed  assessment  as  regards  the  application  of  the 
exceptions of Article 4 of Regulation 1049/2001.  
2. 
APPLICABLE EXCEPTIONS  
As the effects of granting access to documents under Regulation 1049/2001 are erga omnes
in the sense that such documents become public, the disclosure of the requested documents 
at  this  stage  might  hurt  the  protection  of  lawful  interests,  as  set  forth  in  Article  4  of 
Regulation 1049/2001. Once access is granted, any potential requester receives access to the 
documents  in  question,  irrespective  of  its  legal  standing,  involvement  in  the  competition 
case  or  not  or  other  specific  interests  it may have, as "the purpose of the  regulation is to 
guarantee access for everyone to public documents and not just access for the requesting 
party to documents concerning it
".3 
Article  4(2),  third  indent,  protection  of  the  purpose  of  investigations  and  Article  4(3) 
protection of the institution's decision making process 

Pursuant to Article 4(2), third indent of Regulation 1049/2001 the Commission shall refuse 
access to a document where its disclosure would undermine the protection of the purpose of 
inspections, investigations and audits.  
Pursuant to Article 4(3), access to the documents drawn by the Commission or received by 
the  Commission  shall  be  refused  if  the  disclosure  of  the  documents  would  seriously 
undermine the Commission's decision making process. 
These exceptions aim at protecting the Commission's capacity to ensure that Member States 
and undertakings comply with their obligation under European Union law. For the effective 
conduct  of  pending  investigations  it  is  of  utmost  importance  that  the  Commission's 
investigative strategy, preliminary assessments of the case and planning of procedural steps 
remain confidential. 
In TGI4, a case which concerned an access to documents request to all documents in two 
State aid cases, the Court of Justice upheld the Commission's refusal and held that there 
exists  with  regard  to  the  exception  related  to  the  protection  of  the  purpose  of 
investigations  a  general  presumption  that  disclosure  of  documents  in  the  file  would 
undermine the purpose of State aid  investigations.  The Court reasoned that this follows 
from the fact that under the State aid procedural rules the interested parties, other than the 
Member  State  concerned,  have  no  right  to  consult  the  documents  in  the  administrative 
file  and  should  such  access  be  granted  under  Regulation  1049/2001  the  nature  of  the 
procedure is likely to be modified and thus the system for review of State aid would be 
                                                 
3   See Joined Cases T-110/03, T-150/03 and T-405/03, Sison v Council, paragraph 50; Case T-181/10, 
Reagens SpA v Commission, paragraph 143 
4   See Case C-139/07 P, Commission v Technische Glaswerke Ilmenau GmbH 
 


 
called into question5. This line of reasoning was upheld by the Court in Sea Handling v 
Commission
 even when it comes to a reduced number of documents pertaining to a State 
aid file6. 
It is noteworthy that in State aid procedures the Commission relies on submissions by the 
Member  State  concerned  which  typically  contain  sensitive  data,  including  information 
related  to  the  economic  activities  of  undertakings.  It  therefore  follows  that,  similarly  to 
Agrofert7,  disclosure  of  this  information  in  State  aid  investigations  would  risk 
jeopardising  the  willingness  of  the  Member  State  to  cooperate  with  the  Commission's 
State aid investigations even after the definitive closure of the case. 
The State  aid procedural regulations, especially Regulation 2015/15898, contain specific 
rules regarding treatment of information obtained in the context of such proceedings and 
allowing  public  access  to  it  on  the  basis  of  Regulation  1049/2001  would,  in  principle, 
jeopardise  the  balance  which  the  Union  legislature  wished  to  ensure  in  State  aid 
procedures between the obligation on Member States to communicate possibly sensitive 
information  (including  sensitive  commercial  information  related  to  undertakings)  to  the 
Commission  and  the  guarantee  of  increased  protection  in  accordance  with  the  State  aid 
procedural  regulations.  In  essence,  the  State  aid  procedural  regulations  and  Regulation 
1049/2001  have  different  aims  but  must  be  interpreted  and  applied  in  a  consistent 
manner. The rules on access to file in the above-mentioned regulations are also designed 
to  ensure  observance  of  professional  secrecy  and  are  of  the  same  hierarchical  order  as 
Regulation 1049/2001 (so that neither of the two sets of rules prevails over the other). 
As  mentioned  above,  the  requested  documents  relate  to  a  pending  State  aid  investigation 
and  contain  a  preliminary  assessment  of  the  facts  and  other  information  from  which  the 
direction of the investigation, the future procedural steps which the Commission may take, 
as well as its investigative strategy may be revealed to the public. This information could 
easily be misinterpreted or misrepresented as indications of the Commission's possible final 
assessment in this case. Such misinterpretations and misrepresentations may cause damage 
to the reputation and standing of the potential beneficiaries investigated, in particular if no 
decision is adopted establishing a violation of the competition rules.  
The  requested  documents  would  reveal  the  Commission's  investigation  strategy  and  their 
disclosure would therefore undermine the protection of the purpose of the investigation and 
would  also  seriously  undermine  the  Commission's  decision  making  process.  The 
Commission's  services  must  be  free  to  explore  all  possible  options  in  preparation  of  a 
decision free from external pressure. 
In view of the foregoing, the requested documents are manifestly covered in their entirety 
by  the  exception  related  to  the  protection  of  the  purpose  of  the  Commission's  State  aid 
investigations set out in Article 4(2), third indent of Regulation 1049/2001. Moreover, the 
internal Commission documents and documents received by the Commission in the file are 
                                                 
5   See Case C-139/07 P, Commission v Technische Glaswerke Ilmenau GmbH, paragraphs 58-59 
6   See Case T-456/13, Sea Handling SPA v Commission, paragraphs 55-58 and 61 
7   See Case C-477/10 P, Commission v Agrofert, paragraph 66 
8   Council Regulation (EU) 2015/1589 of 13 July 2015 laying down detailed rules for the application of 
Article 108 of the Treaty on the Functioning of the European Union (Text with EEA relevance) OJ L 
248 of 24.9.2015, p. 9–29 
 


 
also  covered  by  the  exception  related  to  the  protection  of  the  Commission's  decision-
making process, set out in Article 4(3) of Regulation 1049/2001. 
Article 4(2), first indent, protection of commercial interests 
Pursuant to Article 4(2), first indent of Regulation 1049/2001 the Commission shall refuse 
access  to  a  document  where  disclosure  would  undermine  the  protection  of  commercial 
interests of a natural or legal person. 
Economic  entities  have  a  legitimate  commercial  interest  in  preventing  third  parties  from 
obtaining strategic information on their essential, particularly economic interests and on the 
operation  or  development  of  their  business.  Moreover,  the  assessments  made  by  the 
Commission  and  contained  in  Commission's  documents  are  commercially  sensitive, 
particularly at a stage where an investigation has not been finally concluded yet. 
The documents requested by you, as specified above, are part of the file in a competition 
case, have not been brought into the public domain and are known only to a limited number 
of  persons.  In  particular,  the  documents  you  request  access  to  contain  commercial  and 
market-sensitive information regarding the activities of the potential beneficiaries and other 
third  parties,  as  well  as  intellectual  property  rights  of  the  beneficiary/third  parties,  whose 
public  disclosure  would  undermine  the  latter’s  commercial  interests.  This  information 
concerns in particular commercial strategies, contractual relationships and IP development 
activities.  Disclosure  of  these  documents  could  bring  serious  harm  to  the  undertakings' 
commercial interests.  
In view of  the foregoing the requested documents are covered by the exception set out in 
Article 4(2), first indent of Regulation 1049/2001. 
The  general  presumption  recognised  in  the  case-law  cited  above  does  not  exclude  the 
possibility of demonstrating that certain documents, of which disclosure is sought, are not 
covered by the presumption. However, you have not demonstrated this in your application. 
3. 
OVERRIDING PUBLIC INTEREST IN DISCLOSURE 
Pursuant  to  Article  4(2)  and  (3)  of  Regulation  1049/2001,  the  exception  to  the  right  of 
access contained in that Article must be waived if there is an overriding public interest in 
disclosing  the  documents  requested.  In  order  for  an  overriding  public  interest  in 
disclosure to exist, this interest, firstly, has to be public (as opposed to private interests of 
the  applicant)  and,  secondly,  overriding,  i.e.  in  this  case  it  must  outweigh  the  interest 
protected under Article 4(2), first and third indents, and 4(3) of Regulation 1049/2001. 
In your application you have not established arguments that would present an overriding 
public  interest  to  disclose  the  documents  to  which  access  has  been  hereby  denied. 
Consequently, the prevailing interest in this case lies in protecting the effectiveness of the 
Commission’s  investigations,  its  decision-making  process  and  the  commercial  interests 
of the undertakings concerned. 
4. 
PARTIAL ACCESS 
 


 
I  have  also  considered  the  possibility  of  granting  partial  access  to  the  documents  for 
which access has been denied in accordance with Article 4(6) of Regulation 1049/2001. 
However, the general presumption of non-disclosure invoked above also applies to partial 
disclosure  for  all  documents  concerned  and,  consequently,  no  partial  access  can  be 
granted. 
5. 
MEANS OF REDRESS 
If you want this position to be reviewed you should write to the Commission's Secretary-
General  at  the  address  below,  confirming  your  initial  request.  You  have  fifteen  (15) 
working days in which to do so from receipt of this  reply after which your initial request 
will be deemed to have been withdrawn. 
 
The  Secretary-General  will  inform  you  of  the  result  of  this  review  within  fifteen  (15) 
working  days  from  the  registration  of  your  request,  either  granting  you  access  to  the 
documents  or  confirming  the  refusal.  In  the  latter case, you will be informed of how you 
can take further action. 
 
All correspondence should be sent to the following address: 
 
European Commission 
Secretariat-General 
Transparency, Document Management & Access to Documents (SG.C.1)  
BERL 7/076 
B-1049 Bruxelles 
 
or by email to: xxxxxxxxxx@xx.xxxxxx.xx. 
 
 
Yours faithfully, 
 
e-signed 
Linsey MCCALLUM 
p.o. Olivier GUERSENT