Esta es la versión HTML de un fichero adjunto a una solicitud de acceso a la información 'National Emission Ceilings Directive'.

Concawe Comments on the Key Submissions Associated with 5th Stakeholder Expert Group 
of the Air Quality Policy Review held in Brussels, 3rd April 2013 
1.  General Points: 
 
a.  Concawe welcomes this opportunity to provide written comments on the key 
submissions made to 5th Stakeholder Expert Group meeting and understands 
that these comments along with other stakeholder comments will be posted 
on CIRCA. 
 
b.  Regarding the on-going review process, Concawe recognises that the period 
between  SEG-4  and  SEG-5  was  a  short  and  an  intense  period  for  IIASA  to 
undertake the substantial body of further work including many further GAINS 
runs  to  support  the  policy  review  process  and  to  prepare  the  extensive 
material submitted to and presented at SEG-5.  
However, to date (17th April) the detailed policy scenario data underpinning 
the  latest  IIASA  reports  (e.g.  Report  #10)  have  not  been  uploaded  on  the 
GAINS website. The availability of these data is vital to enable stakeholders to 
fully  assess  the  IIASA/DG  Environment  observations  and  conclusions 
regarding  the  final  policy  setting  process.  The  need  for  these  data  to  be 
available at an early stage of the two week commenting period was explicitly 
highlighted at SEG-5. 
For  example,  in  IIASA’s  report  #10  there  are  references  to  some  fourteen 
‘beyond baseline’ policy or sensitivity scenarios (A1-A14). However, detailed 
country/sector data, vital to a meaningful stakeholder review process, is only 
provided  for  A5.  While  it  is  understandable  that  detailed  tabulations  for  all 
scenarios  within  the  report  would  be  cumbersome,  the  timely  uploading  of 
such data on the GAINS website is surely not.  
The detailed comments that follow must therefore be seen in the light of this 
and we would urge DG Environment to provide for a second period of further 
commenting  once  these  data  are  uploaded.  With  the  strong  possibility that 
SEG-5 was the final stakeholder meeting prior to the finalisation of the formal 
Impact Assessment, the preparation of a draft DG Environment proposal and 
the Inter-services consultation process leading to the publication of a revised 
TSAP, this further round of commenting is vital to a robust and transparent 
process.  
 
 
 
 
 

2.  Comments on the presentation covering the Initial results of the online public 
consultation 
 
CONCAWE is disappointed that no analysis has been performed yet on the free text input to 
the  consultation.  We  believe  this  input  may  give  important  information  on  the  views  of 
some  key  stakeholders,  and  may  offer  a  different  perspective  to  some  of  the  conclusions 
that were drawn from the statistical analysis of the multiple choice questions.  
 
This  is  particularly  relevant  as the  form  of the questionnaire did not allow respondents to 
answer  every  question  online,  compared  to  what  was  available  on  the  paper  copy.    This 
resulted in the fact that, as an example, on question 1d concerning the NEC ambition level 
for 2020, only 8 out of 114 business respondents have actually answered the question. The 
“surprisingly  green  response”  from  business  to  this  question  is  thus  totally  misleading.  In 
this  particular  case  we  also  note  that  our  own  response  in  the  business  category  is  not 
reflected  in  the  analysis.    In  the  online  version  of  the  questionnaire,  question  1d  was  not 
available to any respondent who answered a specific way to earlier questions. 
 
We noted a similar issue with the response on question 34a reported in the presentation on 
Combustion Plants under 50 MWth. The responses on question 34a include responses from 
only  21  out  of  114  business  representatives  and  these  answers  cannot  be  considered  to 
properly  represent  the  views  of  the  business  community  with  respect  to  this  particular 
question. 
 
3.  Comments on IIASA Report #10:  
3.1: Major concern over lack of step-wise approach to establishment of so called ‘central 
policy  scenario  A5’:  
Given  the  general  comments  above  concerning  stakeholder  access  to 
the full range of scenarios examined by IIASA in preparation for SEG-5, Concawe believes it 
is premature for Report #10 to conclude that ‘TSAP-13 A5’ is an appropriate ‘central policy 
scenario’.  As  set  out  in  more  detail  below,  sensitivity  analysis  around  alternative  energy 
scenarios  (deeply  affecting  both  attainability  and  compliance  costs);  the  relationship 
between  binding  ceilings  and  practical  attainability  if  some  sectors  do  not  deliver  their 
reductions  (e.g.  transport  and  NOx,  Agriculture  and  Ammonia);  the  full  accounting  of  the 
CO2 implications of short lived climate forcers; and the inclusion of true sensitivity analysis  
based  on  alternative  and  more  recent  studies  aimed  at  monetising  impacts  (rather  than 
different  statistics  for  the  same  study),  all  need  to  be  in  the  frame  to  arrive  at  a  robust 
ambition setting process. Concawe has demonstrated the ‘policy importance’ of all but the 
last  element  in  its  submission  to  SEG-4  on  the  importance  of  appropriately  designed 
uncertainty  scenarios  for  the  development  of  robust  policy1.  The  last  element  on  the 
                                                           
Uncertainties under the Microscope: IAM Sensitivity Scenario Analysis Can Provide a Powerful Policy Lens, A Concawe contribution to 
the AQPR 

importance of exploring appropriate sensitivities for benefit analysis  will be presented in a 
separate contribution.  On this basis Concawe does not believe the A5 scenario is technically 
justified or prudent as the basis for a revised TSAP. 
 
3.2: Continued  serious concerns  over  the  focus  on  a  single  energy  scenario for the  main 
policy scenario analysis: 
Concawe has raised this concern from the outset of the Air Quality 
Review process. As indicated above, Concawe recently submitted a comprehensive paper to 
SEG-4.  This  included  a  quantified  demonstration  of  why  an  appropriate  range  of  future 
energy  worlds  is  vital  for  the  current  review.  Quoting  directly  from  the  summary  of  this 
analysis  given  in  the  submission:  “Given  the  uncertainties  in  defining  the  ‘future  world’  this 
sensitivity analysis highlights the need for policy to be tested for a range of energy scenarios. This is 
vital  to  ensure  that  ambition  levels  (expressed  as  revised  national  emission  ceilings)  based  on  one 
energy scenario do not result in significant escalation in compliance costs  or  non-achievability in a 
different actual future energy world.  The current difficulties in some Member States in meeting 2010 
NOx ceilings illustrates the vital need to include such energy uncertainties in policy development.” 
 
As highlighted in this submission, the problem of a narrow energy focus is  most serious at 
higher policy ambition  levels.  This  is  already indicated  in  IIASA’s  report #10  in  Tables  6.16 
and  6.17,  on  Page  50.    Table  6.16  indicates  that  the  SO2  ceiling  corresponding  to  A5 
(referred to as the ‘Central Scenario’) would be beyond MTFR in some eight Member States 
(only  six  are  shaded  in  the  report)  under  the  earlier  PRIMES  2010  energy  scenario 
(designated ‘TSAP-12’). This table also clearly shows that in a further ten Member States the 
A5 SO2 ceilings are at or very close to MTFR under the earlier PRIMES 2010. A similar picture 
emerges for Ammonia and to a lesser extent for NOx. Even with the relatively small changes 
from  PRIMES  2010  to  PRIMES  2012,  these  tables  serve  to  highlight  the  huge  potential  for 
non-attainability of binding emission ceilings at the A5 ambition level.  
Given  the  significance  of  the  above,  Concawe  has  started  to  explore  the  implications  for 
attainability of the A5 ceilings under the  alternative but recent European energy scenarios 
used  for  policy  (e.g.  the  National  Scenarios  submitted  by  a  limited  number  of  Member 
States for the work of the Gothenburg Protocol). The initial indications are that the situation 
would be significantly worse than indicated in tables 6.16 and 6.17. We will revert when this 
work is completed.  
3.3  Increases  in  compliance  costs  arising  from  alternative  energy  scenarios  or  sensitivity 
scenarios  is  another  key  consideration  for  the  ambition  setting  process:
  What  is  also 
missing in the IIASA sensitivity analysis of PRIMES 2012 v PRIMES 2010 are the implications 
for individual Member State compliance costs for meeting the A5 ceilings (or indeed any of 
the  other  ambition  level  scenario  ceilings)  under  the  alternative  PRIMES  2010  case.  Such 
considerations are currently absent in section 5 and only partially addressed in section 6.2 
of Report #10. 
                                                                                                                                                                                     
 

 
The significance of this increase in compliance costs is already apparent in IIASA Report #10. 
For  example,  Table  5.2  (p31)  shows  that  beyond  the  50%  gap  closure  scenario  for  PM 
impacts, costs quadruple by the 75% gap closure and increase forty fold in the case of MTFR. 
Recalling that IIASA’s own sensitivity analysis indicates a significant number of MS would be 
driven  to  or  beyond  MTFR,  this  serves  to  illustrate  the  economic  implications  of  attaining 
ceilings  set  in  a  PRIMES  2012  world  in  an  alternative  (e.g.  PRIMES  2010)  world.  This  said 
such implications need to be fully explored at an individual Member State level. As indicated 
above, such a perspective is a vital prerequisite for a robust ambition level setting process. 
 
3.4: Major concerns over the application of Marginal Cost versus Marginal Benefits in the 
Target  Setting  Process  (Reference  Section  5.1  of  Report  #10):
  The  approach  taken  in  this 
section  of  the  report,  as  highlighted  by  a  number  of  Stakeholders  at  the  SEG-5  meeting 
(including  Member  State  representatives),  is  new.  This  because  it  directly  compares  the 
marginal cost (‘real €/y’ from GAINS) to the marginal monetised benefits (‘virtual €/y’ largely 
based on a  single willingness to pay survey).  Unlike CAFE, where benefit analysis provided 
an  ex-post  perspective  on  costs  associated  with  the delivery of the  policy ambition  levels, 
what is significantly different here is that the monetised benefits (essentially virtual money) 
are  compared  in  a  ‘return  on  investment’ type process.  This  significant shift  in the  role of 
benefit analysis in the ambition setting process places enormous reliance on the robustness 
of the monetised benefits and largely overlooks other more central policy considerations. A 
number of these have already been elaborated above.   This shift from using CBA to inform 
the policy setting process, to using it to ‘define’ the central policy scenario is in  Concawe’s 
view  extremely  unwise  given  the  approach  to  and  associated  uncertainties  of  the 
monetisation of benefits.  
Before concluding on this matter, it is worth noting that the total and marginal cost  curves 
shown in Figure 5.1 of Report #10 are  given for the EU as a whole.  The 100% gap closure 
point on both these curves corresponds to the point where the last Member State reaches 
MTFR with the last available and most expensive control measure. However, well before the 
100% gap closure point, some individual Member States will already have been driven to the 
MTFR  point  on  some  or  all  pollutants  (clear  already  from  Tables  6.1  through  6.4).  Thus 
different marginal cost curves exist for every Member State. As a consequence the marginal 
cost v marginal benefit crossover point (gap closure point) would vary substantially between 
Member States. If this ‘new approach’ to policy target setting is to be further pursued, then 
such  country  specific  marginal  cost  versus  marginal  benefit  comparison  would  need  to  be 
fully explored and the implication for target setting accounted for.     
3.5: Concern over claiming the benefits of so-called ‘low hanging fruits’ as a basis for the 
additional  costs  of  moving  from  a  Single  Driver  (PM  Impacts  gap  closure)  to  Multiple 
Driver (PM+Eutrophication+Ozone gap closure):
 The joint optimisation process in GAINS is 
designed  to  meet  multiple  targets  in  the  most  cost-effective  way.  In  order  for  CBA  to 

properly  play  its  role  in informing the  ambition setting  process  for  such  joint  optimisation 
(and  provide  transparency  in  the  final  impact  assessment)  it  needs  to  be  in  a  position  to 
correctly  attribute  the  incremental  benefits  and  associated  incremental  costs  for  meeting 
each individual target. This is vital to ensure that benefits derived from achieving one target 
(e.g. PM health impact reduction) are not used to ‘subsidise’ the limited monetised benefits 
or lack of monetised benefits for meeting the additional target(s) (e.g. Ozone health impact 
reduction).  This  need  was  highlighted  by  Concawe  in  our  follow-up  comments  to  SEG-4. 
However,  in  Report  #10,  the  additional  cost  versus  impact  reductions  in  the  step  out 
scenarios  from  A3  (a  high  ambition  PM  only  gap  closure  scenario)  to  A4-A6  does  not 
develop such data but just asserts that the cost involved enables the capture of additional 
‘low  hanging  fruit’.  Concawe  is  currently  examining  the  additional  marginal  cost  versus 
additional  benefits  of  these  step-out  scenarios  using  the  CAFE  approach  for  ozone  health 
impacts and an ‘ecosystem services’ approach to eutrophication and acidification. The early 
results from this work indicate that for all three end points, the marginal costs exceed the 
marginal benefits above gap closures of 30% and that these gap closures are achieved as a 
‘come along’ consequence of PM only optimisation well below the A3 scenario.  Concawe 
therefore  urges  the  Commission  to  undertake  a  deeper  analysis  to  demonstrate  the 
justification for each proposed gap closure target.    
3.6: Concerns over Shipping Scenarios and Potential Integration into the Policy Package: In 
Section  6.3 of  IIASA  Report  #10 the  question of whether  further  marine emission  controls 
would be a cost effective alternative to further land based controls is explored drawing  on 
the  recent  work  of  VITO.  Such  comparisons  will  of  course  give  different  outcomes 
depending on the policy ambition level (gap closure) for the reference land scenario. At high 
ambition  levels,  the  slope  of  the  land  based  cost  curve  will  be  high  (high  marginal  cost) 
therefore savings for even small reductions in land based emission reductions will be high 
(see Figure 5.1 in Report #10); however at moderate ambition levels, cost reductions in land 
based  controls  for  the  same  emission  reduction  through  marine  measures  will  be 
significantly lower. Noting that in both cases the expenditures on marine controls would be 
exactly the same. Such differences are not visible in Report #10 since scenarios A10 and A11 
are based on and compared to the single A5 scenario which is a high ambition scenario. Yet 
even here, with the lowest cost ‘shipping controls’ option of 100% sulphur scrubbers in new 
SECAs,  the  costs  of  ship  measures  are  higher  than  the  savings  in  land  based  controls.  No 
comparison  scenarios  are  given  for the  A2  (50%  Gap  closure)  but  Concawe’s  own  analysis 
suggests  that  at  this  ambition  level  the  costs  of  further  ship  controls  would  significantly 
exceed  the  savings  in  land  based  controls,  which  supports  the  view  that  under  the  A5 
scenario setting new SECAs in the 200 nm zones of the EU Member States does not appear 
to be a cost-effective alternative to meeting ambition levels. Furthermore, the assumption 
that 100% of ships could be equipped with sulphur scrubbers is, in Concawe’s view, far too 
optimistic.   
  

Given  the  above  Concawe  urges  the  Commission  to  extend  the  ship  scenario  analysis  to 
other  ambition  levels  such  as  the  A2  (50%  gap  closure  on  PM  impacts)  and,  based  on 
discussions  with  the  shipping  sector  establish  a  more  realistic  split  between  sulphur 
scrubbers and low sulphur fuels in achieving the equivalent of a 0.10% sulphur SECA. 
 
 
3.7:  Does  the  TSAP-13 Baseline  deliver  the  Current  TSAP  Health  Base  Objectives?:  
There 
have been significant changes to the GAINS model since the finalisation of the 2005 TSAP. 
When the Health based objectives of the TSAP were established they were consistent with a 
certain  ‘impacts  calculation  approach’.  Recent  enhancements  to  the  GAINS  model  to 
provide additional capabilities (compliance with AQLV for PM10 and NO2) have resulted in a 
shift  away  from  the  original  approach.  To  ensure  an  ‘apples  with  apples’  comparison, 
Concawe have taken the 2020 Baseline Emissions for the TSAP-13 scenario and maintained a 
consistent “City Delta” urban increment and constant population above 30 years (in other 
words the original TSAP approach) to assess whether the 47% improvement target for PM 
and the 10% improvement target for Ozone is met. 
On  this  basis,  analysis  confirms  that  the  47%  target  for  EU-27  is  achieved  and  that  ozone 
target is more than met. 
 
The  fact  that  the  changes  in  GAINS  indicated  that  with  the  resulting  ‘revised  modelling 
approach’ the  numeric target of 47%  is not  achieved  suggests  it  would be  appropriate for 
some  scenarios  in  the  current  work  to  be  run  with  the  Gothenburg  version  of  GAINS  to 
provide  some  tie-points between  old  and  new modelling  approaches. We  had  understood 
that IIASA was in the process of providing a Report #8 covering these aspects. Such a report 
would  assist  in  providing  additional  stakeholder  confidence  in  the  move  from  the  peer 
reviewed  previous  version  (used  up  to  and  including  Gothenburg)  to  the  ‘not  yet  peer 
reviewed’ new version of GAINS.