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Ref. Ares(2015)3538285 - 27/08/2015
Ref. Ares(2016)5416325 - 16/09/2016
EUROPEAN COMMISSION 
 
 
SECRETARIAT-GENERAL 
  Unit B4 - Transparency 
 
Brussels, 27 August 2015 
 
G
1
UIDANCE NOTE    
WIDE-SCOPE INITIAL REQUESTS FOR ACCESS TO DOCUMENTS  
UNDER REGULATION 1049/2001 
1. 
BACKGROUND 
The  Commission  often  receives  requests  for  access  to  documents,  lodged  under 
Regulation 1049/2001, which have such a wide temporal and/or material scope that their 
detailed  treatment  could  substantially  impair  the  normal  functioning  of  the  relevant 
Commission services.  
The sections below provide guidance on the Commission services' possible responses, at 
the  level  of  initial  applications,  to  such  cases,  taking  into  account  the  recent  case  law 
reproduced in Annex 1. 
2. 
SUGGESTED APPROACH 
2.1. If appropriate, request a clarification under Article 6(2) 
If an initial application is worded in imprecise terms which do not enable the documents 
falling  under  the  scope  of  the  application  to  be  sufficiently  easily  identified,  the 
Commission  services  are  encouraged,  as  a  first  step  and  as  soon  as  possible  after 
registration, to:  
-  ask the applicant to further clarify his/her request pursuant to Article 6(2), by 
referring where relevant to the public register of documents; 
 
-  specify  that  the  time-limit  for  replying  to  the  application  will  be  suspended 
from the time of the request of the clarification and will be resumed from the 
receipt of such clarification;2 
 
-  only where appropriate, ask the applicant in this framework if he or she would 
agree that the request is dealt with as a request for information under the Code 
                                                 
1   Adopted in application of  Article  10 of the  Detailed Rules of Application of Regulation 1049/2001, 
which provides that ‘[t]he Secretariat-General shall ensure coordination and uniform implementation 
of these rules by Commission Directorates-General and departments. To this end, it shall provide all 
necessary advice and guidelines’
 (Commission Decision 2001/937 of 5 December 2001, OJ L 345, of 
29 December 2001). 
2   Article 2 of the Implementing Rules of Regulation 1049/2001 (OJ L 345 of 29.12.2001, p. 94), which 
provides  that  'the  deadline  for  reply  shall  run  only  from  the  time  when  the  Commission  has  this 
information.' 
 
Commission européenne/Europese Commissie, 1049 Bruxelles/Brussel, BELGIQUE/BELGIË - Tel. +32 22991111 
Office: 
 

 
of  Good  Administrative  Conduct,  outside  of  Regulation  1049/2001  and 
answered  with  information  and  not  documents  (for  example,  providing  a 
simple reply by letter or e-mail)3; However, the request should be dealt with 
under Regulation 1049/2001 if the applicant does not accept that it be treated 
as a request for information. 
This  possibility  should  only  be  used  for  genuinely  imprecise  requests  and  not  for  all 
wide-scope requests. 
2.2. Consider the following options  
2.2.1. Extension of the time-limit 
 
In the case of an initial request with a clear but too wide scope, involving one or several 
very long documents or a very large number of documents, the treatment of which would 
substantially  impair  the  normal  functioning  of  the  Commission  services,  those  services 
shall, as soon as they identify the need thereto, extend the time-limit by 15 working days 
(Article 7(3) of Regulation 1049/2001), notifying the applicant in advance and providing 
detailed reasons for that extension. 
 
2.2.2. Application of a general presumption 
 
Account should also be taken of the possibility of applying a general presumption based 
on the applicable legislative framework. The Court has so far recognised the existence of 
such  a  general  presumption  of  non-disclosure  with  regard  to  State  aid,  competition, 
merger,  infringement4  and  judicial  proceedings  (see  Annex  1).  A  general  presumption 
may be applied by analogy5  in  other fields  in  which the Union legislature  has provided 
for the confidentiality of the documents  lodged  with  the Commission or has  decided to 
exclude a right of access to the administrative file. 
 
If a general presumption based on the applicable legislative framework is not applicable, 
services may also try to rely on a general presumption which applies to certain categories 
of documents, as considerations of a generally similar kind are likely to apply to requests 
for  disclosure  relating  to  documents  with  the  same  characteristics  (see  Annex  1).  This 
second  kind  of  presumption  allows  to  regroup  the  requested  documents  into  different 
categories  according  to  the  common  characteristics  of  those  documents,  and  to  give 
common grounds for the (full or partial) refusal to disclose each category of documents. 
 
 
 
                                                 
3   Certain  wide-scope  requests  might  be  formulated  in  such  a  way  because  the  applicant  is  not  aware 
where and how to find the needed information. In certain cases, it might therefore be possible to confer 
with the applicant and provide him or her with the  specific information that he or she seeks (but has 
not specifically requested).   
4   For EU Pilot documents, please see Case T-306/12, Spirlea v Commission (EU:T:2014:816), which is 
however  subject  to  a  pending  appeal  (Case  C-562/14  P,  Spirlea  v  Commission).  In  view  of  the 
judgment in Case C-612/13 P, ClientEarth v Commission (EU:C:2015:486), paragraphs 77 to 82, it is 
not clear whether the Spirlea judgment of the General Court remains applicable and whether a general 
presumption of non-accessibility applies to the documents in a EU pilot file. 
5   For  instance,  in  anti-dumping  or  OLAF  cases.  Before  using  a  general  presumption  in  other  fields, 
services are advised to consult the SG's transparency unit, which will consult the Legal Service. 


 
2.2.3. Fair solution 
 
If  these  possibilities  are  not  available,  the  Commission  service  dealing  with  the  initial 
application  may  confer  with  the  applicant  informally  pursuant  to  Article  6(3)  of 
Regulation 1049/2001, as soon as possible after the application has been registered, to try 
to  find  a  fair  solution.  In  this  framework,  the  institution  may  also  ask  the  applicant  to 
specify his/her interest in in obtaining the documents requested. 
 
The solution under Article 6(3) may concern the number and content of the documents 
applied for, but not, in principle, the timeframe for dealing with the initial request. In any 
case,  the  institution  is  not  empowered  to  unilaterally  extend  the  time  limits  laid 
down in Regulation 1049/2001

However, the applicant may agree to withdraw explicitly or implicitly some parts of his 
or her initial request, to be reintroduced or deemed to be reintroduced at a later stage or 
stages, and to be dealt with in a staggered way according to the time-limits applicable to 
those later lodgings. 
Such  a  fair  solution  can  thus  consist  of  inviting  the  applicant  to  one  or  more  of  the 
following options: 
  reduce  the  temporal  and/or  material  scope  of  his/her  initial  request,  so  as  to 
enable the request to be dealt with within the double fifteen-day time limit; 
 
  split  his/her  request  into  several  requests  and  formally  withdraw  part(s)  thereof 
and/or to introduce them in successive stages; 
 
  set an order of priority and agree to a calendar for dealing with the documents, or 
define criteria enabling the Commission to establish such a calendar. This means 
that  parts  of  the  application  are  implicitly  and  provisionally  withdrawn  and  will 
be  considered  to  be  lodged  at  a  later  stage  or  stages,  and  dealt  with  within  the 
time-limits corresponding to that or those later lodgings.6 
The  applicant’s  agreement  with  any  of  these  possibilities  must  be  unequivocal  and 
recorded in writing.7 
The institution should provide the applicant with concrete elements enabling the latter to 
take an informed decision, in particular: 
-  a list of documents or of categories of documents; 
-  an  estimation  of  their  total  number  and  if  possible  the  total  of  number  of  pages 
covered; 
-  the estimated number and/or category(ies) of documents that could be dealt with 
within 30 working days; 
-  the estimated time needed to deal with the remaining parts of the application. 
                                                 
6   In such a case, the institution should be sure of the continued interest of the applicant in obtaining part 
of  the  documents  at  later  stage.  The  aim  is  to  avoid,  in  accordance  with  the  principles  of 
proportionality  and  good  administration,  dedicating  scarce  public  resources  to  parts  of  the  request 
which may have become obsolete when treated only at a later stage. 
7   Through a written declaration, letter or e-mail. 


 
If  the  applicant's  proposal  is  deemed  unreasonable,  the  Commission  service  concerned 
can  put  forward  its  own  counter-proposal,  with  a  clear  deadline  for  the  applicant's 
feedback.  
2.3.  In  exceptional  cases:  balance  the  interests  of  the  applicant  with  those  of  good 
administration  
 
In practice however, applicants do not always seem ready to confer with the Commission 
to  find  a  fair  solution.  In  other  cases,  a  solution  satisfying  both  the  applicant  and  the 
Commission cannot be found. 
In such cases, the institution may exceptionally refuse access to certain documents on 
the  ground  that  the  workload  relating  to  their  disclosure  would  be  disproportionate  in 
comparison with the interest of the applicant.  
In practice, this means that the institution would only deal with those documents which, 
having regard to their number and content, can be treated with within the time-limits laid 
down  in  Regulation  1049/2001.  It  must  explain  in  detail  why  the  full  treatment  of  the 
request  or  any  possible  alternative  solution  would  entail  an  unreasonable  amount  of 
work. 
The amount of work entailed in considering a request for access depends not only on the 
number of documents referred to in the request and their volume, but also on their nature 
and the diversity of their authors. 
 
In assessing  whether the  workload would be disproportionate as compared with the 
objectives  of  the  application
,  it  is  appropriate  to  consider  the  number  of  relevant 
resources  necessary  to  process  the  request  and  the  extent  to  which  this  would 
substantially  impair  the  Commission  services'  other  activities,  and  assess  whether  the 
interest of the applicant in receiving the documents would justify such an impairment of 
other activities.  In this  regard,  it is  relevant whether the necessary expertise for dealing 
with the application is concentrated only with a limited number staff8 or, to the contrary, 
widely spread within the service.  
 
This  "administrative  burden  threshold"  will  differ  substantially  from  one  service  to 
another,  depending  on  the  relevant  resources  available  to  process  access-to-documents 
requests, and the extent to which these resources are also involved in carrying out  other 
functions of the Commission. 
 
This  option  should  be  used  only  in  exceptional  and  manifest  cases,  where  the 
Commission  service  concerned  has  sufficient,  concrete  and  convincing  documentary 
evidence to establish both the disproportionate character of the request and the practical 
impossibility  of  dealing  with  it  effectively  in  view  of  the  workload  and  the  available 
human resources at the relevant time.9 
 
 
 
                                                 
8  For  instance,  if  only  a  limited  number  of  staff  know  the  file  and  are  in  a  position  to  assess  the 
applicability of the exceptions set out in Regulation 1049/2001. 
9 In case of doubt, services are advised consult the SG's transparency unit,  which  will, where  necessary, 
consult the Legal Service. 


 
This implies that, in the initial reply, the Commission service concerned: 
 
-  specifies  the  (actual  or  estimated)  number  of  documents  (and  if  possible  pages) 
covered by the request and describing the (categories of) documents in as detailed 
a manner as possible; 
 
-  specifies, based on a reasoned workload assessment, the estimated time needed to 
deal  with  the  successive  steps  in  handling  the  request,  i.e.:  identification, 
retrieval,  saving,  listing  and/or  scanning  of  the  documents,  assessment  of  their 
content,  conduct  of  third-party  consultations,  drafting  of  the  reply,  redaction  of 
those  parts  falling  under  one  or  several  exceptions  of  Regulation  1049/2001, 
clerical handling of the output; 
 
-  explains that the resulting workload has to be balanced against the general interest 
in ensuring that the Commission manages its resources efficiently; 
 
-  specifies which (categories of) documents can be reasonably dealt with within 30 
working  days  and  states  that  the  scope  of  the  request  has  been  limited 
accordingly, with reference to the Strack judgment (C-127/13); 
 
-  invites the applicant to introduce (a) new initial request(s) covering the remaining 
documents if he/she is still interested in receiving those documents. 
 
Annex 2 contains an example of a decision covering these different elements. 
 
 


 
Annex 1 
Relevant excerpts from the relevant case law 
 
Strack (C-127/13): the fair solution under Article 6(3) may concern only the number and 
content of the documents applied for, not the deadline for replying 
26.  In  the  case  of  an  application  relating  to  a  very  long  document  or  to  a  very 
large number of documents an extension of 15 working days of the time-limit laid 
down  in  Article  8(1)  of  that  regulation  is  authorised  in  exceptional  cases. 
Although,  in  such  a  case,  Article  6(3)  allows  the  institution  concerned  to  find  a 
fair  solution  
with  the  applicant  seeking  access  to  documents  in  its  possession, 
that  solution  can  concern  only  the  content  or  the  number  of  documents 
applied for

27. That finding cannot be undermined by the Commission’s argument relating to 
the  possibility  for  the  institutions  to  reconcile  the  interests  of  an  applicant  for 
access to documents in their possession with the interest of good administration. 
It  is  true,  as  stated  in  paragraph  30  of  the  judgment  in  Council  v  Hautala 
(C-353/99 P, EU:C:2001:661), that it flows from the principle of proportionality 
that the institutions may, in particular cases in which the volume of documents for 
which access is applied or in which the number of passages to be censured would 
involve  an  inappropriate  administrative  burden,  balance  the  interest  of  the 
applicant  for  access  against  the  workload  resulting  from  the  processing  of 
the  application  for  access  in  order  to  safeguard  the  interests  of  good 
administration

28.  Thus,  an  institution  may,  in  exceptional  circumstances,  refuse  access  to 
certain documents
 on the ground that the workload relating to their disclosure 
would  be  disproportionate  as  compared  to  the  objectives  set  by  the 
application
 for access to those documents. However, reliance on the principle of 
proportionality  cannot  allow  the  time-limits  laid  down  by  Regulation  No 
1049/2001 to be changed
 without creating a situation of legal uncertainty. 
 
Turco (C-39/05)10: possibility to use general presumptions for categories of documents 
 
50.  It  is,  in  principle, open to  the Council to  base its decisions in that regard on 
general  presumptions  which  apply  to  certain  categories  of  documents,  as 
considerations  of  a  generally  similar  kind  are  likely  to  apply  to  requests  for 
disclosure relating to documents of the same nature. However, it is incumbent on 
the Council to establish in each case whether the general considerations normally 
applicable  to  a  particular  type  of  document  are  in  fact  applicable  to  a  specific 
document which it has been asked to disclose. 
 
 
 
                                                 
10 Joined Cases C-39/05 P and C-52/05 P, Sweden and Turco v Council, paragraph 50. 


 
Strack  (F-121/07)11:  no  need  for  the  institution  to  conduct  the  preliminary  research  in 
case of imprecise requests 
 
87. Par conséquent, lorsque des dispositions claires, tel l’article 6, paragraphes 1 
et  2,  du  règlement  n° 1049/2001,  prescrivent  sans  équivoque  l’obligation  de 
formuler  une  demande  de  façon  suffisamment  précise  pour  permettre  à 
l’administration  d’y  répondre,  l’inexécution  de  cette  obligation  ne  saurait 
obliger  celle-ci  à  procéder  elle-même  à  des  recherches  pour  combler  cette 
imprécision
 en mobilisant, le cas échéant, des moyens considérables; 
 
88.  Or,  en  l’espèce,  dans  sa  lettre  du  22  décembre  2006,  le  requérant  a 
demandé,  un  accès  «complet  à  toutes  les  données  et  à  tous  les  documents 
disponibles  [le]  concernant».
  Cette  demande  était,  certes,  accompagnée  d’une 
énumération  de  dix  sujets  de  préoccupations  opposant  le  requérant  à  la 
Commission,  mais  celle-ci  n’était  pas  limitative.  En  outre,  cette  énumération 
consistait 
essentiellement 
en  un 
inventaire  indicatif  de  domaines 
d’investigation  dans  lesquels  le  requérant  sommait  la  Commission  de 
rechercher  des  documents,  le  cas  échéant  simplement  supposés  exister, 
susceptibles de le concerner

VKI (T-2/03)12: possibility to reconcile the interests of the applicant against those of good 
administration and the burden of work 
 
101.  (…)[I]t  is  possible  for  an  applicant  to  make  a  request  for  access,  under 
Regulation  No  1049/2001,  relating  to  a  manifestly  unreasonable  number  of 
documents
,  perhaps  for  trivial  reasons,  thus  imposing  a  volume  of  work  for 
processing  of  his  request  which  could  very  substantially  paralyse  the  proper 
working of the institution.  
 
(…)[W]here  a  request  relates  to  a  very  large  number  of  documents,  the 
institution’s right to seek a ‘fair solution’ together with the applicant, pursuant to 
Article 6(3) of Regulation No 1049/2001, reflects the possibility of account being 
taken,  albeit  in  a  particularly  limited  way,  of  the  need,  where  appropriate,  to 
reconcile the interests of the applicant with those of good administration.  
 
102.  An  institution  must  therefore  retain  the  right,  in  particular  cases  where 
concrete, individual examination of the documents would entail an unreasonable 
amount of administrative work
, to balance the interest in public access to the 
documents  against  the  burden  of  work  so  caused
,  in  order  to  safeguard,  in 
those particular cases, the interests of good administration.  
 
(…)  115.  It  follows  that  the  institution  may  avoid  carrying  out  a  concrete, 
individual  examination
  only  after  it  has  genuinely  investigated  all  other 
conceivable options and explained in detail in its decision the reasons for which 
those various options also involve an unreasonable amount of work. 
 
 

 
                                                 
11 Judgment of the Civil Service Tribunal of 20 January 2011, Guido Strack v European Commission
12 Judgment of the General Court (then: "Court of First Instance") of 13 April 2005 in Case T-2/03, Verein 
für Konsumenteninformation v Commission of the European Communities


 
EnBW (T-344/08)13: possibility to ask the applicant to specify his interest, and to forego 
an individual examination of the documents 
 
105.  (…)  [W]here  the  institution  has  adduced  proof  of  the  unreasonableness  of 
the  administrative  burden  entailed  by  a  concrete,  individual  examination  of  the 
documents  referred  to  in  the  request,  it  is  obliged  to  try  to  consult  with  the 
applicant  in  order,  on  the  one  hand,  to  ascertain  or  to  ask  him  to  specify  his 
interest in obtaining the documents in question
 and, on the other, to consider 
specifically  whether  and  how  it  may  adopt  a  measure  less  onerous  than  a 
concrete, individual  examination of the documents
. Since a right  of access  to 
documents  is  the  principle,  the  institution  nevertheless  remains  obliged,  against 
that  background,  to  prefer  the  option  which,  whilst  not  itself  constituting  a  task 
which exceeds  the limits  of what may reasonably be required,  remains the most 
favourable to the applicant’s right of access […]. 
 
 
VKI (T-2/03): in case of refusal of access, the Commission must explain why individual 
examination or alternative options represented an unreasonable amount of work 
 
122.   In  this  case,  therefore,  there  are  a  number  of  factors  which  suggest  that 
concrete,  individual  examination  of  all  the  documents  in  the  Lombard  Club  file 
might  represent  a  very  large  amount  of  work.  Nevertheless,  without  there  being 
any  need  to  take  a  definitive  view  as  to  whether  those  factors  demonstrate 
sufficiently in law that the amount of work involved exceeded the limits of what 
might reasonably be required of the Commission, it must be pointed out that the 
contested  decision,  which  refuses  altogether  to  grant  the  applicant  any 
access,  could  in  any  event  be  lawful  only  if  the  Commission  had  previously 
explained  specifically  the  reasons  for  which  the  alternatives  to  a  concrete, 
individual examination of each of the documents referred to also represented 
an unreasonable amount of work

 
VKI (T-2/03): the amount of work entailed in considering a request depends not only on 
the  number  of  documents  and  their  volume,  but  also  on  their  nature  and  the  resulting 
depth of the analysis 
 
111. Sixthly, the amount of work entailed in considering a request for access 
depends  not  only  on  the  number  of  documents
  referred  to  in  the  request  and 
their  volume,  but  also  on  their  nature.
  Consequently,  the  need  to  undertake  a 
concrete,  individual  examination  of  very  numerous  documents  does  not,  on  its 
own,  provide  any  indication  of  the  amount  of  work  entailed  in  processing  a 
request for access, since that amount of work also depends on the required depth 
of that examination

 
 
 
                                                 
13  Judgment  of  the  General  Court  of  22  May  2012,  EnBW  Energie  Baden-Württemberg  AG  v  European 
Commission


 
Co-Frutta  (T-355/04):  the  number  of  documents  and  the  diversity  of  their  authors  are 
factors  to  be  taken  into  account  when  qualifying  a  request  as  “complex”  enough  to 
warrant a time extension 
 
72. With regard to  the lawfulness of the extension of the period for responding, 
the  second  paragraph  of  Article  2  of  the  Annex  to  Decision  2001/937  provides 
that  the  period  may  be  extended  in  the  event  of  a  complex  application.  The 
number  of  documents  requested  and  the  diversity  of  their  authors  –  the  factual 
situation  in  the  present  case  –  are  factors  to  be  taken  into  account  in  the 
classification  of  an  application  for  access  to  documents  as  complex.  In  that 
regard, the Commission informed the applicant of the need to extend the period, 
in accordance with the legislation in force. The argument that the extension of the 
period was unlawful must therefore be rejected. 
 
 
EnBW (C-365/12 P): general presumptions in four particular cases 
 
66.  The  Court  has  already  acknowledged  the  existence  of  such  presumptions  in 
four particular cases
, namely with regard to the documents in the administrative 
file  relating  to  a  procedure  for  reviewing  State  aid
  [Case  C-139/07  P, 
Commission  v  Technische  Glaswerke  Ilmenau,  paragraph  61],  the  documents 
exchanged between the  Commission  and notifying parties or third parties in  the 
course of merger control proceedings
 [Case C-404/10 P, Commission v Éditions 
Odile  Jacob
,  paragraph  123,  and  Case  C-477/10  P,  Commission  v  Agrofert 
Holding
,  paragraph  64],  the  pleading  lodged  by  one  of  the  institutions  in  court 
proceedings
  [see  C-532/07  P,  Sweden  and  Others  v  API  and  Commission
paragraph  94]  and  the  documents  concerning  an  infringement  procedure  during 
its  pre-litigation  stage
  [Case  C-514/11,  LPN  and  Finland  v  Commission
paragraph 65]’.14 
 
EnBW  (C-365/12  P):  general  presumption  which  applies  to  certain  categories  of 
documents: 
 
46. Secondly, a single justification may be applied to documents belonging to 
the  same  category
,  which  will  be  the  case,  in  particular,  if  they  contain  the 
same type of information
. … In contrast to the [general presumptions in the four 
particular  cases],  the  criterion  applied  to  all  the  documents  in  question  thus 
concerns  their  content,
  since  it  is  by  reference  to  the  information  contained  in 
the documents  requested that the institution  to which the request  has been made 
must justify its refusal to disclose them, under the various exceptions to the right 
of access which are laid down in Article 4 of Regulation No 1049/2001. 
 
 
 
 
 
                                                 
14 On EU-Pilot, see the judgment of 25 September 2014, in Case T-406/12, Spirlea v Commission
 


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