Esta es la versión HTML de un fichero adjunto a una solicitud de acceso a la información 'Memos, guidance and guidelines on record creation'.

 
DG TRADE 
 
 

VADEMECUM ON  
ACCESS TO DOCUMENTS 
 
 
 

This vademecum will be updated regularly on the basis of the practical 
 experience gained in handling requests for access to documents  
 
 
 

 
 

Article 42 of the Charter of Fundamental Rights of the EU 
 
Any citizen of the Union, and any natural or legal person residing or 
having its registered office in a Member State, has a right of access to 
documents of the institutions, bodies offices and agencies of the Union, 
whatever their medium. 
 
Article 15 of the Treaty on the Functioning of the EU  
  
1.  In  order  to  promote  good  governance  and  ensure  the  participation  of 
civil  society,  the  Union's  institutions,  bodies,  offices  and  agencies  shall 
conduct their work as openly as possible. 
 
3.  Any  citizen  of  the  Union,  and  any  natural  or  legal  person  residing  or 
having its registered office in a Member State, shall have a right of access 
to  documents  of  the  Union's  institutions,  bodies,  offices  and  agencies, 
whatever their medium (…). 
 
 
 
 
 
 
 


10 things to remember on Access to Documents 
 
1. 
All documents, including e-mails and meeting reports, created by us and 
received  from  third  parties,  can  be  the  subject  of  access  to  document 
requests.  
 
2. 
Applicants do not have to indicate who they are nor the reasons for their 
request. However, they have to indicate a valid postal address. 
 
3. 
The European Commission is committed to the widest possible access.  We 
must  give  reasons  for  any  refusal  to  grant  access;  the  only  grounds  are 
those  set  out  in  the  exceptions  in  the  Regulation  1049/01  (i.e.  public 
security,  defence  and  military  matters;  harm  to  international  relations; 
economic  policy;  protection  of  privacy  and  integrity  of  individuals; 
protection  of  commercial  interests,  court  proceedings  and  legal  advice; 
investigations;  and  serious  harm  to  decision-making  -  which  can  include 
the negotiating process). 
4. 
No  type  of  documents  held  by  DG  Trade  can  be  automatically  excluded 
from  access:  each  document  has  to  be  examined  case-by-case,  on  the 
basis of its actual content  to see whether any exception applies. Even if 
an exception applies, it may still be in the public  interest to release the 
information. 
 
5. 
If  only  parts  of  a  document  are  subject  to  an  exception,  the  rest  of  the 
document must be released ("partial disclosure"). 
 
6. 
It is for  the  Commission  to  decide whether a document is released or 
not. Third parties will only be consulted in case of doubt. 
 
7. 
Deadlines to reply are very tight,  i.e.  generally within 15 or 30 working 
days. Failure to reply is equivalent to refusing access.  
 
8. 
Remedies: Refusals or partial disclosure  can be appealed ("confirmatory 
application")  to  the  Secretary  General.  If  the  refusal  is  upheld,  the 
applicant  can  bring  an  action  for  annulment  to  the  General  Court  or 
complain to the Ombudsman. 
 
9. 
When  you  share  or  request  information  from  third  parties  (e.g.  FTA 
questionnaires,  exchanges  with  negotiating  parties),  do  not  forget  to 
mention that the information provided is subject to the EU rules on Access 
to Documents. 
 
10. 
Make  sure  your  filing  allows  you  to  find  documents,  even  after  people 
have left the unit. Documents, except those that are short-lived, should be 
filed in ARES. 
 
 


I. 
OVERALL PRINCIPLES 
 
 
–  Any document is public unless its content is covered fully or partially by exception/s in 
the Regulation.  
–  A  document  corresponds  to  any  content  whatever  its  medium  (written  on  paper, 
stored in electronic form and even sound, visual or audiovisual material) concerning a 
matter  relating  to  the  policies,  activities  and  decisions  falling  within  the  institution's 
sphere of responsibility. 
–  In  a  democratic  system,  openness  enables  citizens  to  participate  more  closely  in  the 
decision-making  process,  guarantees  that  the  administration  enjoys  greater 
legitimacy, is more effective and more accountable to the citizen. 
 
A legal obligation 
 
–  Article 15 Treaty on the functioning of the EU ("TFEU") 
–  Article 42 Charter of Fundamental Rights of the EU 
–  Regulation No 1049/2001 of 30 May 2001 regarding public access to European 
Parliament, Council and Commission documents (O.J. L 145, 31.5.2001, p. 43) (the 
"Regulation"), available at http://eur-lex.europa.eu/legal-
content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2001.145.01.0043.01.ENG&toc=OJ:L:2001:145:T
OC 
 
–  Implementing decision adopted by the Commission on 5 December 2001 (O.J. L 345, 
29.12.2001, p. 94) (the "Implementing decision"), available at http://eur-
lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1454323698846&uri=CELEX:32001D0937 
 
 
Who can apply? 
 
–  Any EU citizens, and natural or legal persons residing or having its registered office in 
a Member State (Art. 2(1) of the Regulation), as well as  
–  Citizens of third countries not residing in a Member State and legal persons not having 
their  registered  office  in  one  of  the  Member  States  (Art.  2(2)  of  the  Regulation  and 
Art. 1 of the Implementing decision). The latter category does not have the possibility 
of  raising  the  issue  with  the  EU  Ombudsman,  but  may  bring  an  action  before  the 
General Court (Art. 228(1) TFEU and Art. 1 of the Implementing decision). 
 
What documents? 
 
–  The right of access applies to all  documents  held  by  the  Commission (Art. 2(3)), 
i.e. not only those drawn up by it but also those received from third parties and in 
its possession, in all areas of activity of the EU, whatever the medium1.  
                                                 
1   The  Regulation  (Art.  3)  defines  a  document  as  "any  content  produced  or  received  by  the 
Commission  and  its  departments,  concerning  a  matter  relating  to  the  policies,  activities  and 
decisions  falling  within  the  institution's  sphere  of  responsibility  in  connection  with  its  official 
duties and whatever its medium - written on paper or stored in electronic form or as a sound, 
visual or audiovisual recording"; 
 


–  This also includes  e-mails. For instance: official exchanges between  the Commission 
and  outside  organisations,  institutions  or  businesses  are  Commission  documents 
within the meaning of the Regulation, if they constitute an essential part for a given 
file.  This  can  also  include  e-mails  which  we  receive  only  in  copy  (for  example,  an 
exchange between DG Development and outside organisations, where we are in copy. 
In such a case we would contact DG Development prior to releasing the documents)

This highlights the importance of having an effective filing system for your e-mails and 
having important correspondence registered in ARES. 
–  No  category  of  documents  is  excluded  a  priori  from  the  right  of  access.  This 
includes  classified  documents2.  Each  application  for  access,  and  each  requested 
document,  must  be  examined  thoroughly,  case  by  case.  This  would  include,  for 
example, responses to public consultations or questionnaires, records of meetings with 
third parties, etc.  
–  The  right  of  access  applies to existing  documents. This may sound obvious, but 
it means that the Regulation does not require us to create documents to meet a given 
request (although we do normally provide lists of meetings or documents covered in a 
request)  nor  to  reply  under  the  Regulation  to  requests  for  information  rather  than 
documents  per  se.  Requests  for  information  should  be  handled  under  the  Code  of 
Good 
Administrative 
Behaviour
3
 (see: 
http://ec.europa.eu/transparency/code/_docs/code_en.pdf).  
–  Existing  documents  are  under  no  circumstances  to  be  modified  to  satisfy  a 
request, other than masking the parts that are covered by the exceptions, if relevant, 
and information that does not fall under the scope of the request.   
 
Exceptions
 (Article 4 of the Regulation) 
–  Access to a document can only be refused : 
  for reasons  of protection of  public  interest, as regards public security, defence 
and military matters,  international  relations and the  financial,  monetary  or 
economic policy
 of the Community or a Member State (Art. 4(1)(a)); 
  for reason of protection of privacy and integrity of individuals in accordance 
with Community legislation on protection of personal data4 (Art. 4(1)(b));   
                                                 
2   Documents classified as "sensitive" (top secret, secret or confidential according to the rules of 
Commission Decision 2001/844) are not excluded from the scope of the Regulation. However, 
there  are  specific  rules  as  to  the  handling  of  such  requests:  they  must  be  handled  by 
authorised  persons,  using  protected  procedures  (Art.  9).  In  addition,  a  decision  by  the 
Commission to declassify a document is required before transmission can take place – this is a 
relatively straightforward process. DG Trade rarely handles such sensitive documents, but the 
issue  of  access  to  documents  classified  as  "Restreint  UE"  does  arise  from  time  to  time  and 
again, in the event of its release, the document must be declassified before it is shared with 
the person making the request  
3   Published in OJ L 267 of 20.10.2000 
4   Regulation (EC) No 45/2001 of the European Parliament and the of the Council of 18 December 
2000  on  the  protection  of  individuals  with  regard  to  the  processing  of  personal  data  by  the 
Community institutions and bodies and on the free movement of such data, OJ L 8, 12.1.2001, 
p. 
1, 
available 
at 
http://eur-
lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2001:008:0001:0022:en:PDF  
 


  for  reasons  of  protection  of  commercial  interests  (including  intellectual 
property),  court  proceedings  and  legal  advice,  investigations;  unless  there  is  an 
overriding public interest in disclosure (Art. 4(2)); 
  for  reasons  of  "decision  making",  which  includes  negotiating  processes,  (Art. 
4(3)), i.e. for : 
1)  documents  drawn  up  by  an  institution  for  internal  use  or  received  by  an 
institution, which relates to a matter where the decision has not been taken by 
the institution; 
2) documents containing opinions for internal use as part of deliberations and 
preliminary  consultations  within  the  Commission  even  after  the  decision  has 
been  taken
  if  disclosure  of  the  document  would  seriously  undermine  the 
institution's  decision-making  process.  However  please  note  that  following the 
My  Travel 5 judgment  it  will  be  extremely  difficult  to  protect  an  internal 
document even after a final decision has been adopted. 
unless there is an overriding public interest in disclosure.  
–  A refusal to disclose a document on the basis of the exceptions must be justified on a 
case-by-case basis according to the document's content and not its status. A refusal, 
which fails to give the reasons on which it is based, could give rise to a complaint on 
the  grounds  that  the  Commission  is  not  meeting  its  commitments  with  regard  to 
transparency (see Art. 2 of the Implementing decision). 
–  Nb:  Notwithstanding  the  exceptions  foreseen  above  there  is  a  public  interest  test 
which  applies  in  relation  to  the  exemptions  foreseen  in  Arts.  4(2)  and  4(3):  when 
disclosure of a document or parts of it would undermine the protection of commercial 
interests;  court  proceedings  and  legal  advice;  investigations;  or  serious  harm  the 
decision-making  process;  a  refusal  is  justified  unless  there  is  an  overriding  public 
interest in disclosing the information concerned6. 
–  Time-limit:  the  exceptions  only  apply  for  the  period  during  which  protection  is 
justified,  on  the  basis  of  the  content  of  the  document,  with  a  maximum  limit  of  30 
years.  However,  this  limit  does  not  automatically  apply  in  the  case  of  documents 
covered  by  exceptions  relating  to  privacy  or  commercial interests  and  in  the  case  of 
sensitive  documents  where  exceptions  can  continue  to  apply  after  this  period  (Art. 
4(7)). 
–  If  information  contained  in  a  document  has  already  been  transmitted  to  a  large 
number of people or put onto an institution web site, a refusal would not be justified, 
even if the document  was initially intended for internal use.  However, the Court has 
recently  recognised  that  a  document  is  not  put  in  the  public  domain  simply  by  its 
release to a limited number of recipients.7 
–  Any refusal to grant access must be based on one, or more, of the exceptions in 
the Regulation. In case of refusal to grant access, the applicant is informed of the 
type  of  documents  or  information  withheld  and  the  reasons  for  the  refusal.  The 
                                                 
5   Judgment  in  Kingdom  of  Sweden  v  European  Commission  and  MyTravel  Group  plc,  Case  C-
506/08 P, EU:C:2011:496. 
6   Judgment in  Kingdom of Sweden and Maurizio Turco v Council, Joined cases C-39/05 and C-
52/05, EU:C:2008:374. 
7   Judgment  in  Stichting  Corporate  Europe  Observatory  v  Commission,  C-399/13  P, 
EU:C:2015:360. 
 


reply is usually accompanied by a list of all the documents which have been identified 
as  falling  within  the  applicant's  request  –  including  those  which  have  been  withheld. 
Even  in  case  of  complete  refusal,  the  reply  should  indicate  at  least  the  type  of 
documents identified (and the reason why access is refused). The list should contain 
for  each  of  the  documents  identified:  a  description  of  the  document  including  dates 
and  subject  matter,  the  ARES  (or  BASIS)  reference  number,  and  a  mention  of  the 
legal  basis  pursuant  to  the  Regulation  under  which  the  document,  or  part  of  it,  are 
withheld. 
–  If  only  part  of  the  document  requested  is  covered  by  one  or  more  exceptions,  the 
other  parts  of  the  documents  must  be  disclosed  ("partial  release",  Art.  4(6)  –  see 
below), unless it is considered that the document makes up an integral whole and it is 
not  possible  to  separate  out  specific  parts,  or  doing  so  would  represent  a 
disproportionate burden. 
–  Refusals  must  effectively  be  based  on  the  legal  exceptions,  explaining  in 
sufficient detail why the release of the information would "specifically and effectively" 
undermine the interest foreseen in the relevant exception8.    
 
Partial release of documents 

–  Under certain conditions, documents can be partially released.  
–  There are two different situations to distinguish however: 
  First, when the released document covers issues which were not mentioned in the 
applicant's  request,  any  parts  that  are  not  relevant  to  the  request  are  not 
usually  disclosed.  This  is  not  a  refusal  to  grant  access  in  the  sense  of  the 
Regulation, nor is it an additional exception to the Regulation; rather it allows us 
to reflect better the scope of the applicant's request. 
For example : an applicant asked for a report related to negotiations with country 
X which are contained in a report covering two other countries, only those parts 
referring to country X are relevant to the request. The 
other 
parts 
of 
the 
document will be replaced by the indication "[out of scope]". 
  Second, where only parts of a document are covered by the exceptions foreseen 
in  Article  4,  the  document  must  be  partially  released.  Those  parts  that  are 
withheld are replaced in the electronic version with redactions in light grey (using 
Adobe  Acrobat  Professional  XI)  and  an  indication  in  brackets  of  the  legal  basis 
under Article 4 of Regulation 1049/2001 for withholding each of those parts (e.g. 
for the protection of the public interest as regards international relations "[Article 
4(1)(a) third indent]"). 
 
Third party documents 

–  Documents received from third parties "held" by the Commission are  subject  to  the 
Regulation. 
–  There are no specific  exceptions for third party documents other than those of Art. 
4(1), (2) and (3), i.e. the exceptions under Article 4 apply to Commission documents 
and to third party documents.  
                                                 
8   Judgment in Council v Sophie in’t Veld, C-350/12 P, EU:C:2014:2039, paragraphs 51-52. 
 


–  It is for the Commission to decide whether a third party document can be disclosed 
or not. It does not have an obligation to consult a third party, except when there is a 
doubt as to whether the exceptions of Article 4(1) and 4(2) apply, in which case the 
third party shall be consulted. 
  At  the  initial  stage,  the  practice  is  to  accept  the  third  party’s  objection,  and  we 
can state that the third party opposes the release of the document. However, we 
need  to  provide  a  reasoning  to  explain  why  the  document  is  withheld  based  on 
that provided by the third party. 
  In practice, it is rare for DG Trade to consult a third party regarding release. As a 
matter  of  good  practice  we  nonetheless  inform  correspondents  of  the 
Commissioner that their letters and the Commissioner's replies are to be released. 
–  When a third party is consulted, it should be given at least 5 working days to reply. In 
the  case  of  third  party  governments  those  contacts  can  sometimes  be  facilitated  by 
the EU Delegation.  
–  In  the  confirmatory  stage  if  the  Commission  intends  to  disregard  the  third-party 
author's  refusal  to  disclose  a  document  (because  their  ground  for  refusal  was  not 
based on Art. 4, or because, in the Commission's view, none of these grounds apply), 
it  must  inform  the  author  10  working  days  before  releasing  the  document.  The 
deadline for reply may then need to be extended. 
–  The author can bring an action before the General Court requesting the suspension of 
the Commission's decision and the deadline (see Art. 5 of the Implementing decision). 
Note that DG Trade practice is that: 
  When  the  third  party  is  a  third  country,  we  will  normally  consult 
them. If they  refuse that access  is given, we  will in any case take 
our own view at the documents identified and decide on the basis of 
the  content  of  the  documents  whether  the  exceptions  in  the 
regulation  apply.  However,  a  third  country  request  not  to  disclose 
will have a bearing on our assessment of the possible impact of any 
release  on  our  relations  with  them,  which  could  give  rise  to 
concerns under Article 4(1)(a) (international relations). 

–  Documents originating from Member  States can be treated in the same way as the 
"third-party" category.  
–  Documents  originating  from  other  Institutions  are  also  treated  as  third-party 
documents, but they are always consulted. Trade A3 will take care of the consultation 
in such cases on the basis of the Memorandum of Understanding in this area.  
Processing of applications and time limits 
–  Applications for access must be handled promptly. Incoming requests are registered 
by the Secretariat General (SG) or Trade A3. An acknowledgment of receipt must be 
sent to the applicant, either by the SG (in case of applications via the Europa website) 
or by Trade A3, if the request is directly addressed to DG Trade. The default deadline 
for the reply is fifteen working days. 
–  If a request is addressed to a Unit other than Trade  A3,  Trade  A3 must be promptly 
informed, so it can register the application and send an acknowledgment of receipt. 
 


–  All replies – even positive ones – should be checked with Unit A3 before they are 
sent out to ensure coherence of our overall approach.  
–  How to identify an application for access to documents? Most applications carry 
a  reference  to  Regulation  1049/2001,  but  there  is  no  obligation  for  a  request  to 
mention  the  Regulation.  Any  request  that  refers  to  documents  should  therefore  be 
considered as an application within the meaning of Regulation 1049/2001. In case of 
doubt,  Trade  A3  should  be  consulted.  This  is  important  as  failure  to  "recognize"  an 
access to documents request may lead you to forget to indicate means of redress if a 
full or partial refusal were to be given.   
–  Applicants are not obliged to state the reasons for their application, nor give details of 
organisations they may represent. 
–  If an application is insufficiently clear, we usually ask the applicant for a clarification 
or a narrowing down of the request, ask for clearer parameters for the period covered 
by the request, etc. (and if necessary, offer to help the applicant in defining these). In 
such a  case the 15  working  days term only starts when the request is clarified (Art. 
6(2)  of  the  Regulation  and  Art.  2  of  the  Implementing  decision).  The  request  for 
clarification should be discussed with, and sent out via, Trade A3. 
–  In exceptional cases, e.g. in case of an application covering a very long period or for 
a very large number of documents, this time limit can be extended by 15 extra days. 
–  However, for complex  requests (involving numerous documents, concerning several 
different  units  and/or  requiring  consultation  of  another  DG  and/or  of  third  parties), 
Art.  6.3.  of  the  Regulation  allows  the  Commission  the  possibility  to  confer  with  the 
applicant,  with  a  view  to  finding  a  fair  solution.  The  solution  under  Article  6(3) 
may concern the number and content of the documents applied for, but not, 
in principle, the timeframe for dealing with the initial request
. In any case, the 
institution  is  not  empowered  to  extend  unilaterally  the  time  limits  laid  down  in 
Regulation  1049/2001.9 However,  the  applicant  may  agree  to  withdraw  explicitly  or 
implicitly some parts of his or her initial request, to be reintroduced or deemed to be 
reintroduced  at  a  later  stage  or  stages,  and  to  be  dealt  with  in  a  staggered  way 
according to the time-limits applicable to those later  requests. In all cases, Trade A3 
will keep the applicant regularly informed of the progress. 
–  Documents  are  made  available  to  the  applicant  in  the  form  of  a  copy  in  electronic 
format  and,  in  exceptional  cases  (if  there  is  a  very  large  volume  of  material  or  if 
documents are difficult to handle), the DG concerned can offer the possibility for the 
applicant to consult the documents on the spot.  
–  For  complex  requests,  particularly,  for  which  Art.  6.3  is  invoked,  you  may  want  to 
consider  releasing  documents  in  packages  or  batches  with  the  agreement  of  the 
applicant.  Documents  to  be  fully  released  should  be  sent  first  and  as  rapidly  as 
possible.  
Remedies 
–  Refusal  to  provide  access  to  all  or  part  of  a  requested  document  gives  the  applicant 
the  right  to  submit  a  confirmatory  application  to  the  Secretary  General  within  15 
working days of receiving DG Trade's reply. 
                                                 
9   Judgment in Guido Strack v Commission, C-127/13 P, EU:C:2014:2250, paragraphs 25-28. 
 


–  Failure  to  reply within the 15-day period for the initial request or any unannounced 
extension of that period is equivalent  to  refusing  access, giving the applicant the 
right to make a "confirmatory application" to the Secretary-General, as is the failure to 
give reasons for refusing access to an identified document. 
–  In  case  of  a  refusal  being  upheld  within  the  reply  to  a  confirmatory  request,  or  a 
failure to reply by the SG within the prescribed deadlines, the applicant is entitled to 
bring an action in the General Court or to make a complaint to the Ombudsman.   
For further info on the Secretariat General's role in access to documents, see the SG's 
Access to Documents website: 
http://www.cc.cec/home/dgserv/sg/docinter/index_en.htm 
II.  ACCESS IN RELATION TO PARTICULAR TYPES OF DG TRADE 
DOCUMENTS 
 
–  The basic rule is that every document has to be assessed on a case by case basis
on  the  basis  of  its  content.  No  single  type  of  DG  Trade  document  is  automatically 
excluded from the right to access.  
Negotiating directives 
–  Negotiating  directives  as  such  are  not  necessarily  excluded.  A  difference,  however, 
needs  to  be  made  between  final  negotiating  directives  incorporated  in  the  Council 
decision authorising the opening of the negotiations of international agreements, and 
the draft negotiating directives as included in the Commission recommendation to the 
Council.  
–  As  regards  Council  decisions,  the  recent  Communication  of  the  Commission  entitled 
"Trade for All: Towards a more responsible trade and investment policy" provides that 
the  Commission  will  in  relation  to  future  decisions  of  the  Council  authorising  the 
opening  of  negotiations  of  free  trade  agreements,  invite  at  launch  the  Council  to 
disclose  the  negotiating  directives  immediately  after  their  adoption.10 It  is  therefore 
expected that more and more of the Council decisions authorising negotiations and the 
associated  negotiating directives  will  be  made  public  on  a  case-by-case  basis  by  the 
Council  itself  on  its  website.  As  regards  existing  Council  authorisations  relating  to 
negotiations  launched  before  the  adoption  of  the  above-mentioned  Communication, 
the Commission favours in principle their publication. Yet it is for the Council to decide 
on the basis of a case-by-case assessment, whether to publish these documents. 
–  As  regards  the  Commission  recommendations  incorporating  the  draft  versions  of  the 
negotiating  directives,  we  have  found  until  now  that  a  refusal  of  access  has  been 
justified  on  the  basis  of  the  exceptions  provided  for  the  protection  of  the  decision-
making  process  without  a  supervening  public  interest,  and  of  international  relations. 
This  is  because,  in  the  event  that  the  Council  published  the  final  version  of  the 
negotiating  directives,  the  disclosure  of  their  draft  version  as  proposed  by  the 
Commission  could  allow  a  comparison,  revealing  the  shifts  of  position  in  the  EU 
decision  making  process  and  the  internal  debates  of  the  Council,  thus  conferring  an 
undue  advantage  to  the  EU  negotiating  partners  in  those  or  other  negotiations 
                                                 
10   See  Commission  Communication  on  "Trade  for  All:  Towards  a  more  responsible  trade  and 
investment 
policy"
p. 
19, 
available 
at 
http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2015/october/tradoc_153846.pdf. 
 


covering  similar  areas. 11 But  this  does  not  mean  that  this  will  necessarily  always  be 
the  case:  the  assessment  must  be  based  on  the  content  and  context  of  those 
negotiations. (For instance, when negotiations were concluded some time ago and the 
agreement is being implemented there may be no reason to withhold access; on the 
other  hand,  for  example,  negotiations  in  the  context  of  rendez-vous  clauses  in  the 
agreement  several  years  after  a  deal  is  applied  may  still  be  based  on  the  original 
guidelines and so they may need to be viewed in a different light). This needs to be 
examined on a case-by-case basis.  
–  The  Explanatory  Memorandum  and  the  recommendations  of  any  decision  to 
authorise  the  opening  of  negotiations  needs  to  be  looked  at  carefully  on  a  case-by-
case basis: parts of these texts may be factual and already be public knowledge and 
therefore are often made available, while other parts may be covered, for example, by 
exceptions12.  
Negotiating documents 
–  Negotiating  positions  and  documents  exchanged  between  the  Commission  and 
negotiating partners, as well as information notes to the College on the state of play of 
negotiations are not automatically excluded. They can under certain circumstances be 
covered by the exceptions of Art. 4(1) (protection of international relations) and Art. 
4(3) (documents for internal use relating to a matter where the decision has not yet 
been taken), but this has to be assessed on a case-by-case basis for each document.  
–  In particular, it is to be noted that in the recent Communication on "Trade for All", the 
Commission  has  committed  to,  during  negotiations,  extend  the  TTIP  practices  of 
publishing EU texts online for all trade and investment negotiations and make it clear 
to all new partners that negotiations will have to follow a transparent approach.13 
–  In  case  of  documents  originating  from  negotiating  partners,  the  exception  of 
"international  relations"  may  apply  if  that  country  does  not  agree  with  its  disclosure 
(see above), and/or we may find that information contained in these documents would 
harm  the  interests  protected  in  the  Regulation  without it  being in  the  general  public 
interest for them to be released. 
–  The time  factor may be important here. Depending on the state of advancement of 
negotiations (or indeed, the fact that the negotiations have successfully closed), past 
                                                 
11   See  Judgment  in  Leonard  Besselink  v.  Council  of  the  European  Union,  T-331/11, 
EU:T:2013:419,  paragraph  71,  where  the  General  Court  found  that  "the  consideration  that 
knowledge of the negotiating directives might have been exploited by the other parties to the 
negotiations  is  sufficient  to  establish  a  risk  that  the  interest  of  the  Union  as  regards 
international relations might be undermined."
 
12   Such  decisions  to  open  negotiations  are  normally  classified  on  the  basis  of  their  content  as 
restricted  documents.  Where  access  is  being  given  to  parts  of  a  Restreint  UE  document, 
Directorate  A  in  DG  Trade  asks  the  SG  to  declassify  those  parts  of  the  document  if  the 
documents  exist  under  a  "COM"  code.  For  documents  under  a  SEC  code,  Directorate  A 
declassifies relevant parts and informs the SG which in turn updates the Commission's SG Vista 
database and the document register. If no particular code applies to the document, DG Trade 
as the author service can decide to declassify the relevant parts.  
13   See  Commission  Communication  on  "Trade  for  All:  Towards  a  more  responsible  trade  and 
investment 
policy"
p. 
19, 
available 
at 
http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2015/october/tradoc_153846.pdf. 
 
10 

positions  may  already  be  publicly  known  in  which  case  the  impact  of  disclosure  on 
decision-making or on our international relations may be reduced.14  
–  On the other hand, possibility of maintaining confidentiality beyond the 30 years time 
-  limit  (see  above)  provided  for  in  Art.  4.7  for  sensitive  documents  may  in  certain 
exceptional circumstances also apply to negotiating documents.  
Reports and minutes of meetings 
–  Reports  or  minutes  of  meetings  are  not  excluded:  a  case-by-case  assessment 
must  be  made  as  to  whether  the  exceptions  apply  to  part(s)  or  the  whole  of  the 
document.  The  full  document  must  be  considered,  including  comments,  summaries, 
follow up points etc. 
–  For  the  reports  of  meetings  involving  the Commissioner, Trade A3 will check with 
the Cabinet based on your recommendation. 
Content of documents: business secrets and names of persons 
–  Business  confidential  information that industry shares with us may fall under the 
protection  of  commercial  interests;  however,  only  those  parts  that  fall  under  the 
exception  in  question  can  be  withheld;  the  other  parts  of  the  report,  minutes  or 
correspondence  would  be  potentially  released.  Obviously,  we  will  not  always  be  in  a 
position  to  determine  whether  something  is  a  "business  secret",  in  which  case  it  is 
better to cross check with the company concerned, but it will be for the Commission to 
make the final assessment.  
 
 
The  name  of  the  company,  date  of  the  meeting  and  factual  elements  and  views 
expressed  would  normally  be  released,  unless  we  can  establish  that  releasing  that 
information could affect their business interests, for example, vis-à-vis the authorities 
of a third country. 
–  Names  of  individuals  (e.g.  participants  in  a  meeting,  signatories  to  a  letter  etc…) 
are  normally  released  where  the  person  holds  a  public  function  and  acts  within  his 
normal functions, unless it appears from the context that disclosure would be harmful.  
In  that  case,  the  person  will  be  consulted15.  The  current  approach  recommended  by 
the SG in relation to names and functions of Commission staff is to grant access to the 
names and functions of Commissioners and their cabinet members and staff in senior 
management  positions  starting  from  the  Director  level  (included).  This  access  is 
exceptionally extended  to the names and functions of staff not occupying any senior 
management  position,  if  the  need  thereto  has  been  clearly  substantiated  by  the 
applicant  and  there  are  no  reasons  to  assume  that  the  legitimate  rights  of  the 
individuals concerned might be prejudiced.16 
                                                 
14   In this respect, the recent Communication on "Trade for All: Towards a more responsible trade 
and  investment  policy"  provides  that  after  finalising  the  negotiations,  the  Commission  will 
publish  the  text  of  the  agreement  immediately,  as  it  stands,  without  waiting  for  the  legal 
revision 
to 
be 
completed. 
See 
http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2015/october/tradoc_153846.pdf, p. 19. 
15   Art.  4(1)(b)  of  Reg.  1049/2001,  Arts.  8b  and  18  of  Reg.  45/2001  and  Court  jurisprudence 
(Judgment in Commission v The Bavarian Lager, C-28/08 P, EU:C:2010:378). 
16   As required by Article 8(b) of Regulation 45/2001. 
 
11 

Industry consultations and other consultations 
–  Replies  to  public  consultations  are  made  publicly  available  on  line,  in  line  with 
Commission  practice.  As  regards  more  specific  consultation  exercises,  the  right  of 
access  applies  to  documents  held  by  the  Commission  including  those  received  from 
third parties. Hence, replies to industry consultations, or consultations of other 
stakeholders
 (for instance in the context of Market Access cases, preparations of FTA 
negotiations, identification  of offensive and defensive interests  in negotiations,  etc…) 
fall under the Regulation and would, in principle, also be released.  
–  Such  replies  must  be  considered  on  a  case-by-case  basis,  –  but  they  may  – 
particularly in the case of responses from business  - be covered by the exceptions
and most notably commercial  interests (Art. 4(2), first indent). This exception can 
potentially apply to sensitive information provided in such consultations, and in cases 
where  the  disclosure  of  the  fact  that  a  given  company  has  participated  in  a 
consultation  and/or  given  specific  information  to  the  Commission  could  harm  their 
interests  or  their  competitive  position  in  the  EU  or  in  third  country.  However,  the 
bottom  line  is  that  third  parties  participating  in  consultations  need  to  be  aware  that 
documents and information shared with the Commission may fall under the access to 
documents rules. 
  You may wish to add a disclaimer to any consultation document or 
questionnaire where the results are not intended to be made public, 
explaining  that  contributions  received  are  subject  to  EU  rules  on 
public  access  to  documents  and  the  exceptions  provided  within 
those rules.  

Dispute settlement procedures and legal opinions  
 
–  Legal  opinions  on  potential  cases  brought  (compatibility  of  third-country  measures 
with WTO rules or bilateral rules) or defended in the WTO (compatibility of Community 
measures with WTO rules or bilateral rules), may fall under the exception of Art. 4(2) 
only if it originates from the Legal  Service, would effectively harm the protection  of 
legal advice and there is no overriding public interest17.  Notes giving opinions of the 
DG Trade Legal Unit cannot be excluded automatically on the basis of Art. 4(2). 
–  However, notes to prepare the decision on whether or not to bring a WTO case
or  relating  to  cases  under  way  or  concluded  at  the  WTO  may  fall  under  the 
exceptions linked to court proceedings (Art. 4(2) - and/or decision-making (Art. 4(3)). 
–  Submissions received from  other  parties to a dispute at the WTO would need to be 
assessed on a case by case basis, but may well fall under the exception in Art. 4(1)(a) 
third  indent  (international  relations)  since  they  are  governed  by  Article  18  of  the 
WTO's  Dispute  Settlement  Body  (DSB)  Regulation,  which  obliges  us  to  maintain 
confidentiality of proceedings.  
Staff and budget issues 
  
–  Such  documents  must  be  considered  on  a  case  by  case  basis,  but,  based  on 
experience, are likely to be partly covered by the exception in Art. 4(1)(b) (protection 
of privacy), partly by the exceptions in Art. 4(3) (documents for internal use relating 
to  a  matter  where  the  decision  has  not  yet  been  taken),  and  in  very  specific  cases 
                                                 
17   See Judgement in Kingdom of Sweden and Maurizio Turco v Council, Joined cases C-39/05 P 
and C-59/05 P, EU:C:2008:374. 
 
12 

where  retroactive  transmission  could  seriously  undermine  the  decision-making 
process. 
–  Tender  dossiers  must  be  considered  on  a  case  by  case  basis,  but,  based  on 
experience,  are  likely  to  be  considered  in  relation  to  the  exception  in  Art.  4(2) 
(protection  of  commercial interests  including intellectual  property)  unless  there  is  an 
overriding  public  (and  not  private)  interest,  and/or  partially  by  Art.  4(1)(b) 
(protection  of  privacy)  such  as  names,  resumes,  etc.  Separate  rules  on  tender  files 
apply (see rules of DG for budgetary affairs). 
Anti-dumping,  anti-subsidy,  safeguard  and  Trade  Barriers  Regulation 
proceedings
  
–  The documents received in this context may be covered by the exception in Art. 4(2) 
(protection of commercial interests of a natural or legal person court proceedings and 
legal advice, and of the purpose of investigations) and partly by the exception in Art. 
4(1)(a)  third  indent  (protection  of  public  interest  as  regards  international  relations), 
on the basis of their content. 
–  Information  received  from  a  third-party  during  an  investigation  is  covered  by  the 
exception  in  Art.  4(2)  which  includes  all  the  information  received  pursuant  to 
regulations  or  decisions  in  the  field  of  trade  defence  instruments  throughout 
proceedings  initiated  in  accordance  with  the  basic  Regulations  in  this  field,  and  until 
the conclusion of any court proceedings and/or dispute settlements at the WTO which 
may  result  from  these  administrative  procedures.  This  corresponds  to  the  practice 
adopted since 1994. The exception in Art. 4(3), first sub-paragraph, applies to internal 
or  preparatory  documents  produced  in  the  course  of  proceedings.  The  exception  in 
Article  4(3),  second  sub-paragraph,  may  be  applied  to  internal  or  preparatory 
documents produced in the course of proceedings which contain policy positions of a 
horizontal  nature  and  are  not  case-specific.  Information  received  from  a  third-party 
during an investigation is covered by the exception in Art. 4(2) since it is governed by 
Art.  6  of  the  WTO  Anti-dumping  Agreement,  which  obliges  us  to  maintain 
confidentiality. 
N.B.:  in  the  recent  Communication  "Trade  for  All:  Towards  a  more  responsible 
trade and investment policy"
 the Commission announced that transparency will be 
increased  also  in  the  area  of  trade  defence.  In  particular,  the  Commission 
committed from the first half of 2016 onwards, to provide more transparency vis-
à-vis  
the  general  public,  for  instance  in  relation  to  the  publication  of  the  non-
confidential version of complaints and requests for reviews of existing measures, 
including  expiry  reviews.  The  Commission  also  promised  to  explore  initiatives  to 
further  increase  transparency  in  the  medium  term,  such  as  the  possibility  of 
improving access to anti-dumping and anti-subsidy investigation files by the legal 
representatives of interested parties and extending access to the non-confidential 
file to the general public. 
–  Under Art. 4(7), even after a proceeding is terminated, the exception can continue to 
apply  to  documents  that  might  disclose  business  secrets,  investigation  practices  or 
methods,  or  personal  positions  that  could  jeopardise  the  internal  decision-making 
process, which are not to be disclosed.  
–  «Horizontal»  documents  (policy  notes,  procedural  or  investigation  manuals)  are 
closely  linked  to  investigations  and  can  be  included  in  the  general  category  of 
documents  preparatory  to  a  decision,  but  are  not  necessarily  exempted  from  the 
Regulation: they have to be examined on a case-by-case basis.  
 
13 

–  The same holds for all documents relating to the EU's defence against the actions of 
third  countries.  They  can  remain  protected  even  after  the  initiation  of  court 
proceedings  or  dispute  settlement  and,  if  necessary,  even  longer  after  these 
procedures under one of the statutory exceptions in force (case-by-case decision).  
–  Where  TDI  cases  are  pending  before  the  General  Court/Court  of  Justice,  the  file 
related  to  that  case  is  considered  to  fall  fully  under  the  exception  in  Article  4(3), 
second indent. 
–  For  the  EU's  trade  barriers  regulation:  the  same  type  of  approach  as  identified 
above is likely to apply.  
Non-public Commission documents put on third party websites  
–  Requests  for  non-public  documents  which  have  been  leaked  to  the  public,  or  which 
have  been  put  on  web-sites  by  third  parties,  must  be  handled  as  if  the  documents 
were not yet public i.e. a case by case assessment must be made. Nevertheless, the 
fact that the document is already legitimately or otherwise in the public domain will be 
a  factor  in  assessing  whether  their  release  under  the  Regulation  would  have  any 
consequences  beyond  those already  caused by the leak  of the document,  and hence 
whether the exemptions in the regulation could still apply. 
Studies  
–  Studies carried out for the Commission by an external consultant should be treated in 
the  same  way  as  any  internal  Commission  document.  The  letter  accompanying  a 
positive  reply  to  a  request  for  access  to  a  study  must  specify  that  the  study  was 
carried  out  by  independent  experts  and  that  the  Commission  cannot  be  held 
responsible for its content. 
 
 
III.  PRACTICAL IMPLICATIONS FOR DG TRADE 
 
 
Drafting of documents 
 
–  Practice  shows  that  when  writing  a  report,  you  should  be  aware  of  how  statements 
may look if taken out of context. For this reason you should limit giving personal as 
opposed to professional opinions. 
Filing and registration of documents 
 
–  Given  the  very  short  time  frames  in  which  documents  have  to  be  found  and  the 
request has to be handled, it is important that documents can be easily identified and 
found. Hence the importance of proper filing and registration of documents, according 
to  the  rules  and  guidelines  of  the  Commission  and  of  DG  Trade  (see: 
http://www.trade.cec.eu.int/intra/how/docmanag/index.cfm).  
–  The  principal  tools  are  likely  to  be  ARES  (the  document  management  database), 
BASIS  (where  records  /  reports  of  meetings  for  briefings  requested  via  the  BASIS 
database  can  be  stored),  Outlook  (to  establish  dates  of  possible  meetings)  and  the 
unit's  own  filing  system.  Trade  A3  liaises  with  the  Commissioner's  cabinet  regarding 
requests extending to the Commissioner's or Cabinet's meetings and correspondence. 
 
14 

–  Registration  of  key  documents  (incoming  and  outgoing  letters,  e-mails,  notes)  is 
done 
through 
the 
ARES 
system. 
See 
http://www.trade.cec.eu.int/intra/how/docmanag/doc.cfm?cat=74  
–  It is up to each Unit to ensure that its current filing and archiving system is 
reliable so that it is easy to find documents in the short time-limits laid down 
by the Regulation.  

Internal handling of requests for Access to Documents in DG Trade 
–  Management  of  document  access  is  coordinated  by  Trade  A3  (functional  mailbox 
TRADE ACCES DOCUMENTS), which will pass  on applications to the units concerned, 
collect  the  documents  selected  by  them  and  advise,  if  necessary,  on  the  proper 
application of the Regulation. Trade A3 ensures consistency of DG Trade practices as 
regards  access  to  documents,  maintains  contacts  with  the  SG  service  in  charge  of 
access  to  documents  and  keeps  track  of  case  law  and  Ombudsman  Decisions  on 
access to documents.  
 
–  Replies are prepared by the units in charge of the relevant file (on the basis of 
the  available  templates18).  Heads  of  Units  must  ensure  that  these  replies  meet  the 
requirements of the Regulation and that the necessary justifications are set out clearly 
in cases of refusal or partial refusal of access.  
 
  Replies  releasing  documents  in  full  may  be  sent  out  directly  by  the  unit 
concerned, after having checked with Trade A3 prior to sending these out. 
  Replies refusing access to all or parts of the requested documents, or confirming 
that no relevant documents exist, must be signed by the Director-General, as well 
as positive replies that are part of a wider request from the same applicant which 
includes  some  negative  answers.  The  signataire  should  go  via  the  relevant 
Director and Trade A3. 
 
  If  a  longer  deadline  is  needed  because  of  the  time  needed  to  identify  and 
review  a  large  number  of  documents,  to  consult  third  parties  and/or  coordinate 
with  different  teams,  Trade  A3  must  be  informed  so  that  it  can  update  the 
applicant.  
–  In  accordance  with  the  Regulation,  which  provides  for  the  protection  of  the 
Commission's copyright (Article 16), the draft reply shall contain certain dissemination 
disclaimers 
(see 
SG 
template 
for 
positive 
replies 
available 
at 
https://myintracomm.ec.europa.eu/sg/docinter/Pages/tools.aspx)  
 
–  The Secretariat  General is in charge of replying to confirmatory applications. In this 
case,  Trade  A3  is  consulted  and  provides  elements  (including  additional  factual 
justifications for non-disclosure and copies of all relevant documents) for reply to the 
SG  on  the  basis  of  the  elements  provided  by  the  relevant  unit,  which  is  always 
consulted before replying to the SG. 
 
–  Trade  A3  has  established  a  network  of  "Access  to  Documents"  contact  points  in  the 
relevant units, who can help follow requests and provide advice on specific cases. 
 
 
*************** 
                                                 
18   See https://myintracomm.ec.europa.eu/sg/docinter/Pages/tools.aspx  
 
15