Esta es la versión HTML de un fichero adjunto a una solicitud de acceso a la información 'EU Anti-Corruption Report'.

   The Secretary-General 
Brussels, 6.7.2017 
C(2017) 4931 final 
Ms Helen Darbishire 
Access Info Europe 
Calle Cava de san Miguel 8, 4ºc,  
E - 28005Madrid 
Your  confirmatory  application  for  access  to  documents  under 
Regulation (EC) No 1049/2001 - GESTDEM 2017/1364 

Dear Ms Darbishire, 
I refer to your e-mail of 11 May 2017, by which you submit a confirmatory application in 
accordance with Article 7(2) of Regulation (EC) No 1049/2001 regarding public access 
to European Parliament, Council and Commission documents ('Regulation 1049/2001').  
In your initial application of 2 March 2017 you requested access to: 
1.  copies of the current versions of the country chapters for each Member State for 
what would have been the 2017 EU Anti-Corruption Report; 
2.  copies  of  all  documents  relating  to  the  decision  not  to  publish  this  report, 
including minutes of all meetings at which this decision was discussed, the lists of 
participants in those meetings, copies of documents shared before or during such 
meetings, and relevant correspondence related to the decision-making process; 

3.  communications  between  the  Commission  and  Member  States  relating  to 
forthcoming  report  and  the  decision  not  to  make  it  public,  in  particular  any 
document  and  communication  received  from  Member  States  during  the  period 
since  the  first  report  was  published  in  2014  to  date,  in  which  the  government 


Official Journal L 345 of 29.12.2001, p. 94. 


representatives either object to or express an opinion in favour of finalising and 
publishing the reports. 

In  its  initial  reply  of  19  April  2017,  the  Directorate-General  for  Migration  and  Home 
Affairs (hereinafter 'DG HOME') identified the following documents: 
Category 1: 
  the  six  internal  documents  containing  draft  country  analyses  prepared  for 
discussion at the 13th and 15th meetings of the Expert Group on Corruption held 
on 30 June 2015 and on 28 June 2016 respectively; 
Category 2: 
  document 1 - Report of a meeting of 16 December 2016 (Ares(2017)1569514); 
  document  2  -  Preparatory  document  for  the  meeting  of  16  December  2016 
  document 3 - Note requesting to launch formal work on preparation of the second 
EU Anti-Corruption Report (Ares(2016)1595635); 
Category 3: 
  document 4 - Report of the meeting held on 6 February 2015 with the National 
Contact Points on corruption (Ares(2015)799245); 
  document  5  -  Letter to  National Contact  Points  on  corruption  dated  3 February 
2017 (Ares(2017)617150). 
DG  HOME  refused  access  to  the  six  draft  country  analyses,  based  on  the  exception  of 
Article 4(3), first and second subparagraphs of Regulation 1049/2001 (protection of the 
decision-making  process),  and  granted  wide  partial  access  to  the  documents  under 
categories 2 and 3, based on the exceptions in Article 4(1)(b) (protection of privacy and 
the  integrity  of  the  individual)  and  Article  4(3),  first  and  second  subparagraphs  of 
Regulation 1049/2001 (protection of the decision-making process). 
Through  your  confirmatory  application  you  request  a  review  of  this  position.  You 
furthermore  request  to  verify  whether  all  documents  falling  under  the  scope  of  your 
application  have  been  identified,  and  to  give  access  to  any  additionally  identified 
documents. You put forward a number of arguments to support your request. These  are 
addressed below. 
When  assessing  a  confirmatory  application  for  access  to  documents  submitted  pursuant 
to  Regulation  1049/2001,  the  Secretariat-General  conducts  a  fresh  review  of  the  reply 
given by the Directorate-General or service concerned at the initial stage. 
Having carried out such a detailed assessment of your request in light of the provisions of 
Regulation 1049/2001, I am pleased to inform you that: 


  full access is granted to document 5, 
  wider partial access is granted to documents 1 and 3, based on the exception of 
Article 4(1)(b) (protection of privacy and the integrity of the individual). 
However, I regret to inform you that the refusal of DG HOME to grant full access to the 
six  internal  documents  identified  containing  draft  country  analyses  (category  1),  and  to 
the  redacted  parts  of  documents  1-  4  has  to  be  confirmed,  based  on  the  exceptions  of 
Article  4(3),  first  subparagraph  (protection  of  the  decision-making  process)  and  Article 
4(1)(b)  (protection  of  privacy  and  the  integrity  of  the  individual)  of  Regulation 
The detailed explanations are provided below. 
2.1.  Protection of the decision-making process 
Article 4(3), first subparagraph of Regulation 1049/2001 provide that:  
Access  to  a  document,  drawn  up  by  an  institution  for  internal  use  or  received  by  an 
institution,  which  relates  to  a  matter  where  the  decision  has  not  been  taken  by  the 
institution, shall be refused if disclosure of the document would seriously undermine the 
institution's  decision-making  process,  unless  there  is  an  overriding  public  interest  in 

The six draft country analyses (category 1), to which you request access, were drawn up 
by  Commission  staff  as  part  of  the  follow-up  to  the  2014  EU  Anti-Corruption  Report. 
They contain internal, preliminary opinions on corruption issues in some Member States. 
The documents falling under categories 2 and 3 refer to the steps forward as regards the 
EU's anti-corruption policy, the decision of the Commission to publish further editions of 
the Anti-Corruption Report, and related communications with Member States. 
In the course of this follow-up, the Commission services started preparatory work for a 
second  EU  Anti-Corruption  report,  in  order  to  explore  formats  and  methodology  for 
analysis for possible country chapters. The Commission's expert group on corruption was 
also involved in these reflections.  However, such preparations never reached any of the 
formal  steps  in  the  Commission's  internal  decision-making  process:  neither  a  green 
light to  move  towards  the  adoption  of  a  report,  nor  a  discussion  on  drafts  with  the 
responsible Cabinet, nor an inter-service consultation.  
Consultations  with  Member  States  on draft country chapters formed part  of the process 
leading  up  to  the  2014  report.  Such  a  phase  was  never  reached  with  respect  to  the 
material drafted in view of a possible second report.  


The six above-mentioned documents are relevant also for other policy documents being 
prepared  by  the  Commission  services  in  the  framework  of  the  European  Semester  of 
Economic Governance, which follows a yearly cycle. On 22 May 2017 the Commission 
adopted  proposals  for  country  specific  recommendations2,  which  are  to  be  endorsed  by 
the Council. The analysis in the six documents will be updated and serve as a basis for 
the 2018 European Semester exercise and onwards. 
The  documents,  drafted  for  internal  use,  include  the  opinions,  perceptions,  and 
preliminary  considerations  of  Commission  staff  members  on  the  challenges,  possible 
strategies and the ways forward to address concerns regarding corruption issues in some 
Member States. The opinions were expressed for internal use. At the stage at which they 
were  drafted,  they  were  not  meant  to  be  transmitted  to  the  public,  at  least  while  the 
Commission's decision-making process is ongoing and the Commission has not yet taken 
any decision whether, and if so, what action should be taken. 
In  addition, as  some  parts  of these  documents reflect internal  considerations, as  well as 
references  to  views  and  positions  expressed  by  Member  States,  the  good  collaboration 
and dialogue with different Member States is paramount and the engagement with them 
is based on a relationship of mutual trust. Public disclosure of the positions of Member 
States would undermine that necessary climate of mutual trust.  
Furthermore,  the  Commission  is  treating  the  issue  with  the  utmost  care.  Due  to  the 
sensitivity of the topic and the attention to which it has given rise, and may further give 
rise in the media and among stakeholders and the wider public, premature disclosure of 
the  documents  would  seriously  undermine  the  Commission's  decision-making  process. 
Indeed, the release of the documents at this stage would disseminate preliminary, internal 
considerations  into  the  public  domain.  It  would  trigger  external  pressure  by  the  above-
mentioned groups, which could misinterpret the content of the draft documents and draw 
premature conclusions. 
Moreover,  such  disclosure  of  documents  which  are  of  a  preliminary  nature  would  also 
lead to  a risk of self-censorship as these internal documents  contain opinions, points of 
views  and  critical  remarks  that  will  help  building  the  steps  to  follow.  The  Commission 
staff concerned would be hesitant to freely exchange views, both internally and with third 
parties,  were  that  information  to  be  made  public.3  Public  disclosure  of  the  documents 
requested would also seriously undermine the serenity of the ongoing discussions within 
the relevant Commission services. Indeed, the Commission and its staff members would 
not be able to explore all possible options free from external pressure. 
This,  in  turn,  would  seriously  undermine  the  decision-making  process  protected  by 
Article 4(3), first subparagraph (protection of the decision-making process) of Regulation 
3   Judgment of 18 December 2008, Muñiz v Commission, case T-144/05 P, EU:T:2008:596, paragraph 


The EU Court, in the ClientEarth4 and AccessEuropeInfo5 judgments, acknowledged that 
there  may  be  a  need  for  the  Commission  to  protect  internal  reflections  on  the  possible 
policy options available to the institutions in the phase preceding the (inter-institutional) 
legislative procedure. There is a concrete risk that disclosing the information at this stage 
would  seriously  affect  the  Commission's  ability  to  defend  its  future  proposals. 
Furthermore,  as  established  in  the  Turco  judgment6,  the  Court  of  Justice  distinguished 
this preliminary assessment of the institution from the presumption of wider openness for 
the institutions when acting in their legislative capacity.  
The sensitive nature of the matter at stake provides further support to the conclusion that 
certain  preliminary  assessments  and  positions  must  be  protected  in  order  to  shield  the 
institution's internal assessment from outside pressure and premature conclusions, by the 
public, until the final decisions are taken7. 
In  light  of  the  foregoing,  access  to  the  documents  requested  is  refused  based  on  the 
exception of Article 4(3), first subparagraph (protection of the decision-making process) 
of  Regulation  1049/2001,  as  their  disclosure  would  seriously  undermine  the  decision-
making process.  
2.2.  Protection of personal data 
Article 4(1)(b) of Regulation 1049/2001 provides that the institutions shall refuse access 
to a document where disclosure would undermine the protection of (…) privacy and the 
integrity  of  the  individual,  in  particular  in  accordance  with  Community  legislation 
regarding the protection of personal data. 

In your confirmatory application you argue that the work telephone numbers of William 
Sleath (director f.f.) and Matthias Ruete (the Director-General of DG HOME) have been 
redacted  without  any  justification  as  the  data  is  publicly  available  in  the  Whoiswho 
directory and in the official initial reply of the Commission in regard to this case. 

I  confirm  that  the  European  Commission's  Staff  Directory8,  publically  available  on  the 
Europa  website,  includes  the  full  name,  surname  and  the  telephone  number  of  staff 
members holding a senior management position.  Therefore, I apologise for this mistake 
and  disclose  subsequently  the  previously  redacted  telephone  and  office  numbers  of  the 
above-mentioned  staff  of  the  Commission  who  hold  senior  management  positions,  in 
particular those mentioned in documents 1 and 5. 
4   Judgment  of  13  November  2015,  ClientEarth  v  Commission,  Joined  Cases  T-424/14  and  T-425/14, 
EU:T:2015:848, paragraph 95. 
5      Judgment of 17 October 2013, Council v Access Info Europe, case C-280/11 P, EU:C:2013:671. 
6      Judgment of 1 July 2008, Sweden & Turco v Council, case C-39/05 P and C-52/05 P, EU:C:2008:374. 
7   Judgments  of  1  July  2008,    Sweden  &  Turco  v  Council,  case  C-39/05  P  and  C-52/05  P, 
EU:C:2008:374, paragraph 69 and judgment of 15 September 2016,  Philip Morris v Commission, case  
T-796/14 and T-800/14, EU:T:2016:487. 
8   'Who is who' Directory. 


Nevertheless, documents 1, 3 and 4, which are partially disclosed to you, contain names 
of staff of the Commission not occupying any senior management position, or of national 
experts  taking  part  in  relevant  meetings  of  National  Contact  Points  on  Corruption  or 
personal  information  from  which  their  identity  can  be  deduced  (names,  initials, 
signatures, positions).  
In  this  respect,  Article  4(1)(b)  of  Regulation  1049/2001  provides  that  access  to 
documents  is  refused  where  disclosure  would  undermine  the  protection  of  privacy  and 
integrity  of  the  individual,  in  particular  in  accordance  with  Community  legislation 
regarding the protection of personal data.  

In its judgment in the Bavarian Lager case, the Court of Justice ruled that when a request 
is made for access to documents containing personal data, Regulation (EC) No. 45/20019  
(hereafter, 'Data Protection Regulation')  becomes fully applicable10. 
Article  2(a)  of  the  Data  Protection  Regulation  provides  that  'personal  data'  shall  mean 
any  information  relating  to  an  identified  or  identifiable  person  (…);  an  identifiable 
person is one who can be identified, directly or indirectly, in particular by reference to 
an  identification  number  or  to  one  or  more  factors  specific  to  his  or  her  physical, 
physiological,  mental,  economic,  cultural  or  social  identity.  According  to  the  Court  of 
Justice,  there  is  no  reason  of  principle  to  justify  excluding  activities  of  a  professional 
[…] nature from the notion of “private life"
11. The names12 of the persons concerned, as 
well  as  information  from  which  their  identity  can  be  deduced,  undoubtedly  constitute 
personal data in the meaning of Article 2(a) of the Data Protection Regulation. 
It  follows  that  public  disclosure  of  the  above-mentioned  information  would  constitute 
processing  (transfer)  of  personal  data  within  the  meaning  of  Article  8(b)  of  Regulation 
45/2001.  According  to  Article  8(b)  of  that  Regulation,  personal  data  shall  only  be 
transferred  to  recipients  if  the  recipient  establishes  the  necessity  of  having  the  data 
transferred and if there is no reason to assume that the data subject's legitimate interests 
might be prejudiced. Those two conditions are cumulative13.   
Only if both  conditions are  fulfilled and the processing  constitutes lawful  processing in 
accordance with the requirements of Article 5 of Regulation 45/2001, can the processing 
(transfer) of personal data occur. 
In  the  recent  judgment  in  the  ClientEarth  case,  the  Court  of  Justice  ruled  that  whoever 
requests such a transfer must first establish that it is necessary. If it is demonstrated to be 
necessary, it is then for the institution concerned to determine that there is no reason to 

9   Regulation (EC) No 45/2001 of the European Parliament and of the Council of 18 December 2000 on 
the  protection  of  individuals  with  regard  to  the  processing  of  personal  data  by  the  Community 
institutions  and  bodies  and  on  the  free  movement  of  such  data,  Official  Journal  L  8  of  12  January 
2001, page 1. 
10   Judgment of 29 June 2010, Commission v Bavarian Lager, C-28/08P, EU:C:2010:378, paragraph 63. 
11   Judgment  of  20  May  2003,  Rechnungshof  v  Österreichischer  Rundfunk  and  Others,  C-465/00,  C-
138/01 and C-139/01, EU:C:2003:294, paragraph 73. 
12   Judgment in Commission v Bavarian Lager, cited above, EU:C:2010:378, paragraph 68. 
13   Judgment in Commission v Bavarian Lager, cited above, EU:C:2010:378, paragraphs 77-78. 


assume  that  that  transfer  might  prejudice  the  legitimate  interests  of  the  data  subject.  If 
there is no such reason, the transfer requested must be made, whereas, if there is such a 
reason, the institution concerned must weigh the various competing interests in order to 
decide  on  the  request  for  access
14.  I  refer  also  to  the  Strack  case,  where  the  Court  of 
Justice ruled that the Institution does not have to examine by itself the existence of a need 
for transferring personal data15. 
In  your  confirmatory  application,  you  state  that  the  disclosure  of  the  names  of  any 
Commission  officials  responsible  for  and/or  intrinsically  engaged  in  those  decision-
making processes should be provided to the public as there is an evident public interest 
in knowing who is responsible for developing and taking decisions by EU bodies.
This  line  of  argumentation  is  not  relevant  in  the  present  case,  insofar  as  the  redactions 
only concern the names and contact details of Commission staff not occupying any senior 
management position, which by definition cannot be seen as being directly responsible in 
the orientations taken by the institution. The senior management level is the appropriate 
level to be taken into account for the necessary public scrutiny to which you refer. 
You also argue that the public has a strong right to know who has been engaged in this 
process  both  for  reasons  of  scrutiny  by  the  citizens  of  Member  States  of  their 
representatives  as  well  as  for  reasons  of  the  broader  scrutiny  of  all  EU  citizens  and 
residents of the persons involved in EU process. 

I would like to emphasise that the names of organisations and/or national authorities, to 
which the experts  whose  personal data appear in the documents are affiliated, were  not 
redacted. In the light of the above, I consider that the transfer of the personal data of the 
individual  national  experts  would  go  beyond  what  is  necessary  for  attaining  your 
Therefore,  the  use  of  the  exception  under  Article  4(1)(b)  of  Regulation  1049/2001  is 
justified,  as  there  is  no  need  to  publicly  disclose  the  personal  data  in  question,  and  it 
cannot be assumed that the legitimate rights of the data subjects concerned would not be 
prejudiced by such disclosure. 
REGULATION 1049/2001 
Following  a  renewed,  thorough  search  of  the  documents  in  possession  of  the 
Commission,  I  regret  to  inform  you  that  the  Commission  has  not  identified  any  other 
document falling under the scope of your initial request for access to documents.  
In accordance with Article 2(3) of Regulation 1049/2001, the right of access as defined in 
that Regulation applies only to existing documents held by an institution. This principle 
has been confirmed by the EU Court of Justice on several occasions. In its judgment of 
14   Judgment of 16 July 2015, ClientEarth v EFSA, C-615/13P, EU:C:2015:489, paragraph 47. 
15   Judgment of 2 October 2014, Strack v Commission, C-127/13 P, EU:C:2014:2250, paragraph 106. 


21  July  2011,  the  Court  of  Justice  concluded  that  Article  2(3)  of  that  regulation  states 
that the latter applies to all documents held by an institution, that is to say drawn up or 
received by it and in its possession, in all areas of Union activity16

In  part 1.1 of your  confirmatory  application you asked  the Commission  to  confirm  that 
the versions of the Country chapter presented at the 28 June 2016 meeting are indeed the 
latest  versions  and  that  no  work  was  done  on  them  between  that  date  and  the  16 
December 2016 meeting, when decision not to proceed with the publication of the Anti-
Corruption Report was taken.
In this respect, I would like to underline the preliminary status of these documents. These 
documents  were  subject  to  internal  discussion at  service  level  at  various  moments.  The 
Commission's  expert  group  on  corruption  was  also  involved  in  these  reflections.  
However, such  preparations never reached any of the  formal steps  in the  Commission's 
internal decision-making process: neither a green light to move towards the adoption of a 
report,  nor  a  discussion  on  drafts  with  the  responsible  Cabinet,  nor  an  inter-service 
consultation.  Nor  was  any  consultation  with  Member  States  held  on  draft  country 
In part 2.2 of your confirmatory application you refer to document 3 and argue that the 
Commission has failed to indicate which parts of the document and which proportion of 
the  redactions  are  exempted  under  the  protection  of  decision-making  and  which  under 
the  ground  that  they  fall  outside  the  scope  of  the  request.  
You  asked  that  this  be  made 

Please note in this respect that the very limited redactions on pages 1 and 2 of document 
3 are based on the exceptions of Article 4(3), first subparagraph (protection of decision-
making) and Article 4(1)(b) (protection of privacy and the integrity of the individual) of 
Regulation  1049/2001.  The  table  to  the  note  is  fully  disclosed.  The  parts  under  titles 
‘Reviewing the EU institutions’ and ‘Other international development’ of the minutes of 
the Inter-service Group on Corruption of 17 February 2017, annexed to this note, do not 
fall  under  the  scope  of  your  initial  request  for  access.  The  remaining  redacted  parts  of 
these  minutes  fall  under  the  exception  of  Article  4(3),  first  subparagraph  (protection  of 
the  decision-making  process)  of  Regulation  1049/2001.  The  new  version  of  this 
document  reflecting  the  above-mentioned  information  will  be  attached  to  the 
confirmatory decision. 
The exception laid down in Article 4(3) of Regulation 1049/2001 must be waived if there 
is an overriding public interest in disclosure. Such an interest must, firstly, be public and, 
secondly, outweigh the harm caused by disclosure. 
16   Judgement  of  21  July  2011,  Sweden  v  MyTravel  and  Commission,  C  506/08  P,  EU:C:2011:496, 
paragraph 88. 


In your confirmatory application, you argue that the public interest in this information is 
particularly strong. 

Anticorruption efforts are an issue of deep public interest, due to the fact that corruption 
directly Impacts the public, either via the stealing of public funds for private enrichment, 
the illicit capture of policy making and legislation by private interests, or including the 
negative effect on fundamental rights.  

Finally,  access  to  the  information  would  ensure  public  debate  is  carried  out  using  a 
comprehensive  compilation  of  facts  and  comparative  information-  data  and  evidence 
compiled  with  European  taxpayer’s  money-  rather  than  simply  through  selective 
evidence  or  high  profile  corruption  scandals  that  maybe  do  to  actually  represent 
adequately the most important blackspots in anticorruption efforts.
I would like to stress in this respect that the Commission remains fully convinced of the 
need  to  combat  and  prevent  corruption  and  is  committed  to  continuing  its  work  in  this 
field17. It is in the common interest to ensure that all Member States have effective anti-
corruption  policies  and  that  the  EU  supports  the  Member  States  in  pursuing  this  work. 
Most recently, fighting corruption has become a key element of the European Semester 
process of Economic Governance18. The latter will become the key vehicle for supporting 
Member States in pursuing anti-corruption work, the Commission will continue its anti-
corruption experience-sharing programme, legislative action at EU level in targeted areas 
where the EU can make a difference and work to fight irregularities and fraud and risks 
of corruption in the implementation of EU funds. 
To  the contrary,  as  explained  above,  since  the  decision-making  process is  ongoing,  full 
disclosure of the internal documents requested would affect the Commission's ability to 
act  freely  from  external  pressure  in  exploring  all  possible  options  at  the  current 
preparatory  stage.  I  therefore  consider  that  such  disclosure  would  be  contrary  to  the 
public interest, as it would have the effect of undermining the quality of the results of the 
Commission's deliberations.  
Furthermore,  please  be  assured  that  the  Commission  interpreted  and  applied  the 
exceptions of Article 4 of Regulation 1049/2001 strictly, which resulted in full access to 
document 5 and wider partial access to document 1. 
In  consequence,  I  consider  that  in  this  case  there  is  no  overriding  public  interest  that 
would outweigh the interests in safeguarding the protection of decision-making process, 
based on Article 4(3) of Regulation 1049/2001. 
17   For  more  information  please  see



In  accordance  with  Article  4(6) of Regulation 1049/2001,  if only parts of the requested 
document  are  covered  by  any  of  the  exceptions,  the  remaining  parts  of  the  document 
shall be released.  

In  accordance  with  that  provision,  I  have  granted  full  access  to  document  5,  and  wider 
partial  access  to  document  1  by redacting  only  personal  data  based  on  the  exception of 
Article 4(1)(b) (protection of privacy and the integrity of the individual). 
However,  for  the  reasons  explained  above,  no  further  partial  access  is  possible  to 
documents  1,  2,  3  and  4  without  undermining  the  Commission's  on-going  decision-
making process and the protection of privacy and the integrity of the individual. 
Finally,  I  would  like  to  draw  your  attention  to  the  means  of  redress  that  are  available 
against  this  decision,  that  is,  judicial  proceedings  and  complaints  to  the  Ombudsman 
under the conditions specified respectively in Articles 263 and 228 of the Treaty on the 
Functioning of the European Union. 
Yours sincerely, 
For the Commission 

Alexander ITALIANER 

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