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Traduction 
Avis 1/15 - 34 
Observations de l’Espagne 
Affaire Avis 1/15* 
Pièce déposée par:  
 
Nom usuel de l’affaire:  
AVIS RENDU EN VERTU DE L’ARTICLE 218, 
PARAGRAPHE 11, TFUE 
Date de dépôt:  
29 mai 2015  
 
OBSERVATIONS SUR L’AVIS 1/15 
présentées par le Royaume d’Espagne, représenté par 
 
, Abrogado del Estado du service juridique de l’État chargé des 
procédures devant la Cour de justice de l’Union européenne, en qualité d’agent, 
qui a accepté que les notifications lui soient adressées via e-Curia conformément à 
l’article 196, paragraphe 3, du règlement de procédure de la Cour de justice. Les 
présentes observations sont déposées dans le délai imparti par le Président de la 
Cour. [Or. 2] 
 
Table des matières 
 
I.- ANTÉCÉDENTS ................................................................................ 2 
II.- OBSERVATIONS ............................................................................. 2 
III.- CONCLUSION ................................................................................ 7 
 
 

Langues de procédure: français, bulgare, tchèque, danois, grec, anglais, espagnol, estonien, 
finnois, croate, hongrois, italien, le lituanien, letton, maltais, néerlandais, polonais, 
portugais, roumain, slovaque, slovène, allemand et suédois. 
 
FR 

AFFAIRE C-1/15 - 34 
I.- ANTÉCÉDENTS 

Le 27 février 2015, le Parlement européen a saisi la Cour, conformément à 
l’article 218 TFUE, d’une demande d’avis sur la compatibilité avec les traités de 
l’accord envisagé entre l’Union européenne et le Canada sur le transfert et le 
traitement de données des dossiers passagers. Il a notamment posé les questions 
suivantes: 
«L’accord envisagé est-il compatible avec les dispositions des traités 
(article 16 TFUE) et la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne 
(articles 7, 8 et 52, paragraphe 1) en ce qui concerne le droit des personnes 
physiques à la protection des données à caractère personnel? 
L’article 82, paragraphe 1, point d), et l’article 87, paragraphe 2, point a), TFUE 
constituent-ils la base juridique appropriée de l’acte du Conseil portant sur la 
conclusion de l’accord envisagé ou cet acte doit-il se baser sur 
l’article 16 TFUE?». 

Le Greffe de la Cour a notifié l’engagement de cette procédure d’avis par lettre du 
31 mars 2015, à laquelle il avait annexé une copie de la demande d’avis. 

Le Président a fixé un délai pour la présentation d’observations écrites 
conformément à l’article 196 du règlement de procédure, délai expirant le 
29 mai 2015. 
II.- OBSERVATIONS 

Le Royaume d’Espagne estime que l’accord envisagé entre l’Union européenne et 
le Canada sur le transfert et le traitement de données des dossiers passagers est 
compatible avec le droit de l’Union. Il est, notamment, compatible avec les 
dispositions des traités et de la Charte des droits fondamentaux de l’Union 
européenne en ce qui concerne le droit des personnes physiques à la protection des 
données à caractère personnel. 

Le Royaume d’Espagne ne souhaite pas formuler d’observations sur le point de 
savoir si l’article 82, paragraphe 1, point d), et l’article 87, paragraphe 2, point a), 
TFUE constituent la base juridique appropriée de l’acte du Conseil portant sur la 
conclusion de l’accord envisagé. Il se réserve néanmoins le droit de présenter les 
remarques qu’il jugera appartenir au cours de l’éventuelle audience [Or. 3] que la 
Cour déciderait d’organiser conformément à l’article 198 du règlement de 
procédure. 

Dans la première partie de sa demande d’avis, le Parlement européen s’interroge 
sur la compatibilité de l’accord avec les dispositions des traités et de la Charte des 
droits fondamentaux de l’Union européenne en ce qui concerne les droits des 
personnes à la protection de leurs données à caractère personnel. Il se demande, en 

 

AVIS RENDU EN VERTU DE L'ARTICLE 218, PARAGRAPHE 11, TFUE 
substance,  si cet accord est compatible avec les dispositions de l’article 52, 
paragraphe 1, de la Charte des droits fondamentaux 1. 

En premier lieu, le Parlement s’interroge sur la question de savoir si un accord 
international est une «loi» au sens de cet article 52, paragraphe 1, de la Charte 2. 
Selon lui, la notion de loi qui figure dans cette disposition coïncide avec la notion 
d’«acte législatif» qui résulte de la réforme des traités introduite pour la première 
fois par le traité de Lisbonne 3. 

Le Parlement s’inquiète ensuite de la «nécessité»  des restrictions aux droits 
fondamentaux que contient le projet d’accord. Selon lui, la nécessité du système 
PNR* d’un État tiers n’a pas été démontrée à suffisance de droit 4. 

Enfin, le Parlement met en cause la proportionnalité de la limitation des droits 
fondamentaux que contient le projet d’accord. Il évoque notamment son 
application généralisée à l’ensemble des passagers 5, les critères visant à limiter 
l’accès des autorités canadiennes aux données à caractère personnel 6, le délai de 
conservation de ces données 7 et le contrôle [Ndt:  du  respect des exigences de 
protection et de sécurité] par une autorité indépendante 8. Le Parlement applique 
en cela le critère que la Cour a défini dans son arrêt Digital Rights Ireland 9, 
auquel il se réfère à plusieurs reprises tout au long de cette partie de la demande 
d’avis. 
10  En ce qui concerne le premier point, le Royaume d’Espagne considère qu’un 
accord international est suffisant pour garantir que toute limitation de l’exercice 
des droits et libertés reconnus par la Charte est «prévue par la loi»  au  sens de 
l’article 52, paragraphe 1, de la Charte des droits fondamentaux*. [Or. 4] 
11  Cette question a déjà été traitée dans le cadre  des recours en annulation que le 
Parlement avait  formés à l’occasion de la conclusion d’un accord entre la 
Communauté européenne et les États-Unis d’Amérique sur le traitement et le 
 1  Point 53 de la demande d’avis. 

Point 55 de la demande d’avis. 

Points 58 et 59 de la demande d’avis. 

Ndt:  le sigle PNR correspond à l’expression anglaise «Passenger  Name Record», 
généralement traduite par «données des dossiers passagers». 

Point 66 de la demande d’avis. 

Points 73 et 74 de la demande d’avis. 

Points 74 à 84 de la demande d’avis. 

Points 85 à 90 de la demande d’avis. 

Points 91 à 97 de la demande d’avis. 

Arrêt Digital Rights Ireland et Seitlinger e.a., affaires jointes C-293/12 et C-594/12, 
EU:C:2014:238. 

Ndt: traduction libre. Traduction littérale: «un accord international est suffisant pour juger 
remplies les exigences d’établissement par la loi contenues à l’article 52, paragraphe 1, de 
la Charte des droits fondamentaux». 
 
 


AFFAIRE C-1/15 - 34 
transfert des données PNR par des transporteurs aériens au bureau des douanes et 
de la protection des frontières du ministère américain de la sécurité intérieure 10. 
12  Si la Cour elle-même ne s’est pas penchée sur cette question dans cette affaire, 
l’avocat général LÉGER a présenté des conclusions dans lesquelles il a évoqué 
des éléments éminemment précieux pour dissiper les doutes du Parlement 11. C’est 
peut-être  la raison pour laquelle le Parlement adopte une approche légèrement 
différente en l’espèce et ne met plus en question la prévisibilité et l’accessibilité 
de l’ingérence. Il pose ainsi la question de savoir si un accord international peut 
servir de base à une violation de droits fondamentaux. Concrètement, il voudrait 
savoir si les restrictions aux droits fondamentaux ne peuvent être prévues que dans 
des «actes législatifs» au sens du traité de Lisbonne pour l’application de l’article 
52, paragraphe 1, de la Charte. 
13  Le Gouvernement espagnol ne partage pas ce point de vue éminemment 
formaliste et qui ne repose sur aucune base juridique solide dans les traités. La 
distinction entre les actes législatifs et ceux qui ne le sont pas qui a été introduite 
dans le traité de Lisbonne répond à une finalité claire que l’on peut déduire du 
contexte dans lequel ce traité a été rédigé. En effet, le point 9, lettre v), du mandat 
adopté par le Conseil européen des 21 et 22 juin 2007 disposait que la décision, 
qui n’était pas fondée sur le système de sources approuvées par la conférence 
intergouvernementale de 2004, obligeait à adopter les innovations introduites par 
cette dernière. La seule distinction qui a été maintenue est la distinction entre les 
actes législatifs et ceux qui ne le sont pas 12. Il s’agit d’une distinction purement 
formelle, comme le rappelle l’article 289, paragraphe 3, TFUE. Les conséquences 
de cette catégorisation se réfèrent exclusivement à sa procédure d’adoption, mais 
la finalité de cette disposition n’a pas l’optique  matérielle  que le Parlement 
européen entend lui donner. 
14  Aux termes de l’article 218, paragraphe 6, sous a), point v), du TFUE, le Conseil 
adopte la décision de conclusion de l’accord après approbation du parlement 
européen lorsqu’il s’agit d’«accords couvrant des domaines auxquels s’applique la 
procédure législative ordinaire ou la procédure législative spéciale lorsque 
l’approbation du Parlement européen est requise».  C’est donc le droit primaire 
lui-même qui, [Or. 5]  d’une manière générale, permet que des accords 
internationaux aient une incidence sur le contenu réservé aux actes législatifs au 
sens de l’article 289, paragraphe 3, TFUE. En pareils cas, le traité garantit 
l’équilibre institutionnel entre les co-législateurs en exigeant l’approbation du 
 10  Arrêt Parlement/Conseil et Parlement/Commission, affaires jointes C-317/04 et C-318/04, 
EU:C:2006:346. 
11 
Voir les points 215 à 221 des conclusions que l’avocat général LÉGER a présentées dans 
les affaires jointes Parlement/Conseil, C-317/04 et Parlement/Commission, C-318/04, 
EU:C:2005:710. 
12 
Conclusions du Conseil de l’Europe des 21 et 22 juin 2007 (document n° 11177/1/07), 
point 19, sous v), p. 22. 

 

AVIS RENDU EN VERTU DE L'ARTICLE 218, PARAGRAPHE 11, TFUE 
Parlement, de sorte que rien n’empêche de régler des matières normalement 
réservées aux actes législatifs au moyen d’un accord international. 
15  Qui plus est, le droit primaire lui-même a créé la possibilité de légiférer en matière 
de protection des droits fondamentaux au moyen d’accords internationaux. C’est 
ainsi que l’article 6, paragraphe 2, TFUE *  non seulement permet à l’Union 
d’adhérer à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des 
libertés fondamentales, mais elle lui en fait même l’obligation. 
16  C’est pourquoi le Royaume d’Espagne considère qu’il est absurde de prétendre 
qu’on ne peut utiliser des accords internationaux pour réguler le contenu des droits 
fondamentaux et les éventuelles restrictions auxquelles ceux-ci peuvent être 
soumis. Non seulement ces accords sont un instrument utilisé de façon habituelle 
dans ce domaine, mais le point de vue du Parlement priverait l’article 218, 
paragraphe 6, sous a), point v), TFUE d’une grande partie de son contenu dans des 
domaines tels que l’espace de liberté, sécurité et justice. 
17  Le Parlement se demande si les restrictions aux droits fondamentaux introduites 
dans l’accord sont bien «nécessaires». Il perd de vue que l’accord s’inscrit dans le 
cadre de la résolution 2178/2014 que le Conseil de sécurité des Nations Unies a 
adoptée le 24 septembre 2014 13. Dans cette résolution, relative aux menaces 
contre la paix et la sécurité internationales résultant d’actes de terrorisme, le 
Conseil de sécurité «encourage les États membres à mettre en place des 
procédures de contrôle des voyageurs et d’évaluation des risques reposant sur des 
observations factuelles telles que la collecte et l’analyse de données relatives aux 
voyages, sans toutefois procéder à un profilage sur [la] base de stéréotypes fondés 
sur des motifs de discrimination interdits par le droit international» 14. 
18  La Cour a déjà dit pour droit que la lutte contre le terrorisme international en vue 
du maintien de la paix et de la sécurité dans le monde est un objectif d’intérêt 
général de l’Union. Elle a ajouté qu’il en va de même de la lutte contre la 
criminalité grave, [Or. 6] qui doit garantir la sécurité publique 15. C’est la raison 
pour laquelle le Royaume d’Espagne soutient que la communication et 
l’utilisation des données à caractère personnel des passagers (données PNR) 
prévues par l’accord répond à un objectif d’intérêt général 16. 
19  Enfin, le Parlement doute que la limitation des droits fondamentaux que prévoit 
l’accord soit proportionnelle à l’objectif poursuivi et se référe en cela aux critères 
que la Cour a déjà définis dans l’arrêt Digital Right Ireland, précité 17. Dans son 
analyse, le Parlement passe néanmoins sous silence les différences substantiels qui 
 *  Ndt: il s’agit en réalité de l’article 6, paragraphe 2, TUE. 
13 
http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=S/RES/2178(2014). 
14 
Paragraphe 2, dernière phrase, de la résolution 2178/2014 adoptée par le Conseil de sécurité 
des Nations Unies le 24 septembre 2014. 
15 
Arrêt Digital Right Ireland, précité, point 42 et jurisprudence citée. 
16 
Voir, par analogie, arrêt Digital Right Ireland, précité, point 44. 
17 
Arrêt Digital Right Ireland, précité, points 54 à 69. 
 
 


AFFAIRE C-1/15 - 34 
existent entre l’affaire Digital Right Ireland et celle qui nous occupe aujourd’hui 
et c’est pour cela qu’il en tire une conclusion erronée. 
20  En ce qui concerne le caractère global des données 18, la directive en cause dans 
l’affaire Digital Right Ireland incluait sans distinction toutes les personnes, tous 
les moyens de communication électronique et toutes les données relatives au trafic 
sans faire la moindre différence, restriction ou exception en fonction de l’objectif 
de la lutte contre les délits graves. La présente affaire, en revanche, concerne une 
activité concrète puisque le traitement des données concerne les  passagers des 
transports aériens. Il faut observer à ce sujet que l’utilisation du registre des noms 
des passagers (PNR) est fondamentale si l’on veut détecter des activités terroristes 
ou enquêter sur la criminalité internationale grave. En particulier, ce registre s’est 
avéré être un instrument éminemment utile pour suivre la piste des combattants 
djihadistes qui se rendent dans les zones de conflit. 
21  En ce qui concerne les limites de l’accès et de l’utilisation des données 19, la 
directive en cause dans l’affaire Digital Right Ireland, ne fixait aucun critère 
objectif. L’accord envisagé entre l’Union et le Canada, en revanche,  précise 
expressément les conditions dans lesquelles les données peuvent être utilisées 20. 
De la même manière, il énonce avec la plus grande minutie toute une série de 
garanties applicables au traitement des données et précise les limites qui 
s’appliquent à l’accès aux données et à leur utilisation 21. [Or. 7] 
22  En ce qui concerne la durée de conservation des données22 la directive en cause 
dans l’affaire Digital Right Ireland ne faisait aucune distinction entre les 
catégories de données en fonction de l’utilité qu’elles présentaient, le cas échéant, 
pour la réalisation de l’objectif poursuivi ou en fonction des personnes 
concernées. En revanche, l’article 16 de l’accord envisagé n’instaure pas un 
régime inconditionnel de conservation durant une période de cinq ans. En effet, il 
limite l’accès à un nombre restreint de personnes, met en place un régime de 
«dépersonnalisation par masquage» et déploie toute une série de garanties visant à 
éviter que les données soient «démasquées»  durant ces périodes. La période de 
cinq ans prévue par l’accord est indispensable si l’on tient compte de la 
complexité des enquêtes pénales sur les réseaux criminels organisés à l’échelon 
international. 
23  Enfin, la directive en cause dans l’affaire Digital Right Ireland  ne contenait 
aucune règle en matière de sécurité et de protection des données 23, et n’organisait 
aucun contrôle par une autorité indépendante. Or, tel est précisément l’objet du 
projet d’accord. Celui-ci instaure non seulement des règles exhaustives imposant 
 18  Arrêt Digital Right Ireland, précité, points 54 à 69. 
19 
Arrêt Digital Right Ireland, précité, points 60 à 62. 
20 
Voir l’article 3 du projet d’accord. 
21 
Voir les articles 7 à 21 du projet d’accord. 
22 
Arrêt Digital Right Ireland, précité, points 63 à 65. 
23 
Arrêt Digital Right Ireland, précité, points 66 à 68. 

 

AVIS RENDU EN VERTU DE L'ARTICLE 218, PARAGRAPHE 11, TFUE 
au Canada des obligations équivalentes à celles qui sont en vigueur dans 
l’Union 24, mais l’oblige également à organiser un régime de surveillance par une 
autorité indépendante 25  ainsi qu’un régime de recours juridictionnels  et 
administratifs effectif 26. 
24  Par conséquent, les dispositions du projet d’accord ne font rien d’autre qu’adapter 
les exigences énoncées par la Cour de justice en tenant compte des particularités 
des relations avec un pays tiers dans le domaines des données à caractère 
personnel des utilisateurs de transports aériens. 
III.- CONCLUSION 
25  Eu égard à l’exposé qui précède, le Royaume d’Espagne considère que l’accord 
envisagé entre l’Union européenne et le Canada sur le transfert et le traitement de 
données des dossiers passagers est compatible avec les traités et la Charte des 
droits fondamentaux de l’Union européenne et ne porte pas atteinte au droit des 
personnes à la protection de leurs données à caractère personnel. [Or. 8] 
26  Eu égard à tous les arguments qu’il vient d’exposer, le Royaume d’Espagne 
propose à la Cour de déclarer que l’accord envisagé entre le Canada et l’Union 
européenne sur le transfert et le traitement de données des dossiers passagers est 
compatible avec les traités (article 16 TFUE) et la Charte des droits fondamentaux 
de l’Union européenne (articles  7, 8 et 52, paragraphe 1)  et qu’il ne porte  pas 
atteinte au droit des personnes à la protection de leurs données à caractère 
personnel. 
Madrid, le 29 mai 2015 
, agent du Royaume d’Espagne 
 24  Voir les articles 7 et suiv. du projet d’accord. 
25 
Article 10 du projet d’accord. 
26 
Article 14 du projet d’accord.