Euroopa Kohus
Kohtukantselei
Rue du Fort Niedergrünewald
L-2925 Luxembourg
e-curia teel
29. mai 2015 nr 15.3-3/1980-1
ARVAMUSETAOTLUS, MILLE ON ESITANUD EUROOPA PARLAMENT
EUROOPA LIIDU TOIMIMISE LEPINGU ARTIKLI 218 LÕIKE 11 ALUSEL
(ARVAMUS 1/15)
EESTI VABARIIGI VALITSUSE KIRJALIKUD MÄRKUSED
arvamusetaotluse 1/15 kohta,
mis on esitatud vastavalt Euroopa Kohtu kodukorra artikli 196 lõikes 3 sätestatule
Kohtudokumentide kättetoimetamine e-Curia teel või aadressil Välisministeerium, Islandi
väljak 1, 15049 Tallinn, Eesti Vabariik; faks +372 6377 098
Islandi väljak 1 / 15049 Tallinn / 6 377 000 / xxxxxx@xx.xx / www.vm.ee
Registrikood 70002526
Sisukord
I
Sissejuhatus ........................................................................................................................ 3
II
Vastuvõetavus .................................................................................................................... 3
III Õiguslik analüüs ................................................................................................................. 4
3.1. Esimene küsimus ............................................................................................................. 4
3.1.1. Sissejuhatavad märkused .......................................................................................... 4
3.1.2. Õigus isikuandmete kaitsele ning õigus era- ja perekonnaelu puutumatusele ......... 4
3.1.3. ELTL artikli 16 lõikega 1 ning harta artiklitega 7 ja 8 tagatud õiguste riive
õigustatus ............................................................................................................................ 6
Hartaga tunnustatud õiguste ja vabaduste teostamise piiramine ainult seadusega ............. 6
Hartaga tagatud õiguste olemus ......................................................................................... 8
Üldist huvi pakkuv eesmärk ............................................................................................... 9
3.1.4. ELTL artikli 16 lõikega 1 ning harta artiklitega 7 ja 8 tagatud õiguste riive
proportsionaalsus .............................................................................................................. 10
Kõigi isikute andmete töötlemine .................................................................................... 12
Piisavalt objektiivsed kriteeriumid, mis võimaldavad piiritleda Kanada asutuste
juurdepääsu andmetele ..................................................................................................... 14
Andmete säilitamise tähtaeg ............................................................................................. 16
Sõltumatu asutus .............................................................................................................. 17
3.2. Teine küsimus ............................................................................................................... 19
3.2.1.
Väljakujunenud kohtupraktika ........................................................................... 19
3.2.2.
Lepingu eesmärk ja sisu ..................................................................................... 20
3.2.3.
Tuginemine erisättele ......................................................................................... 23
IV Järeldus ............................................................................................................................ 24
2
I
Sissejuhatus
1. Euroopa Parlament (edaspidi ka
parlament) on esitanud Euroopa Kohtule
arvamusetaotluse, et Euroopa Kohus kontrolliks Euroopa Liidu ja Kanada vahelise
kavandatava lepingu, mis käsitleb broneeringuinfo edastamist ja töötlemist, (edaspidi
ka
kavandatav leping või
leping) kooskõla aluslepingutega.
2. Täpsemalt on Euroopa Parlament esitanud järgmised küsimused:
1) Kas kavandatav leping on kooskõlas aluslepingute (Euroopa Liidu toimimise
lepingu (ELTL) artikkel 16) ja Euroopa Liidu põhiõiguste harta (artiklid 7, 8 ja
artikli 52 lõige 1) sätetega, mis puudutavad üksikisikute õigust isikuandmete
kaitsele?
2) Kas kavandatava lepingu sõlmimist käsitleva nõukogu õigusakti asjakohane
õiguslik alus on ELTL artikli 82 lõike 1 punkt d ja artikli 87 lõike 2 punkt a või
peaks õigusakti aluseks olema ELTL artikkel 16?
II
Vastuvõetavus
3. ELTL artikli 218 lõikest 11 tulenevalt võib Euroopa Parlament taotleda Euroopa
Kohtult arvamust selle kohta, kas kavandatav leping on aluslepingutega kooskõlas.
Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt võib Euroopa Kohtu arvamust taotleda mis
tahes hetkel enne seda, kui liit väljendab lõplikult oma nõusolekut olla lepinguga
seotud. Kuni sellist nõusolekut ei ole antud, jääb leping kavas olevaks lepinguks.1
4. Lepingule kirjutati küll alla 25. juunil 2014. a., kuid nõukogu otsuse ettepanek, mida ei
ole veel heaks kiidetud, lepingu sõlmimise kohta esitati Euroopa Parlamendile 7. juulil
2014. a. Seega on kohtupraktikast tulenevalt endiselt tegemist kavandatava lepinguga,
sest liit ei ole väljendanud lõplikult oma nõusolekut olla lepinguga seotud2.
1 Euroopa Kohtu arvamus 1/94, EU:C:1994:384, punkt 12.
2 Näiteks Euroopa Kohtu arvamus 2/00, EU:C:2001:664, kus EL ja liikmesriikide poolt juba allkirjastatud
Cartagena protokoll bioloogilise ohutuse kohta, käsitleti endiselt kavandatava lepinguna, kuna komisjon ei olnud
veel nõukogule teinud ettepanekut lepingu sõlmimise kohta.
3
5. Eesti asub seisukohale, et arvamusetaotluses on tegemist kavandatava lepinguga,
mistõttu võib Euroopa Parlament esitada Euroopa Kohtule arvamusetaotluse selle
lepingu kooskõla hindamiseks aluslepingutega. Seega on arvamusetaotlus vastuvõetav.
III
Õiguslik analüüs
3.1. Esimene küsimus
3.1.1. Sissejuhatavad märkused
6. Parlament leiab arvamusetaotluses, et puudub õiguskindlus kavandatava lepingu
kooskõla kohta aluslepingutega, eelkõige ELTL artikli 16 lõikega 1 ja Euroopa Liidu
põhiõiguste harta (edaspidi ka
harta) artiklitega 7, 8 ja artikli 52 lõikega 1, mis
puudutavad üksikisikute õigust isikuandmete kaitsele. Seetõttu soovib Euroopa
Parlament teada, kas kavandatav leping on kooskõlas ELTL artikliga 16 ning harta
artiklite 7, 8 ja artikli 52 lõikega 1.
7. Eesti leiab, et kavandatav leping on kooskõlas aluslepingutega ja Euroopa Liidu
põhiõiguste hartaga. Esiteks analüüsib Eesti, kas kavandatav leping riivab õigust
isikuandmete kaitsele (ELTL artikli 16 lõige 1 ja harta artikkel 8) ja/või õigust era- ja
perekonnaelu puutumatusele (harta artikkel 7) (alajaotus 3.1.2.). Seejärel uurib Eesti,
kas nende õiguste riive toimub seaduslikul alusel, kas riive on õigustatud ega kahjusta
õiguste olemust (alajaotus 3.1.3.). Viimaks hindab Eesti riive proportsionaalsust kõigi
Euroopa Parlamendi poolt välja toodud etteheidete kontekstis (alajaotus 3.1.4.).
3.1.2. Õigus isikuandmete kaitsele ning õigus era- ja perekonnaelu puutumatusele
8. Kavandatava
lepingu
alusel
hakatakse
Kanadale
edastama
lennureisijate
broneeringuinfot (edaspidi ka
PNR andmed) eesmärgiga tagada üldsuse julgeolek ja
ohutus (lepingu artikkel 1). Kuigi kavandatava lepingu artiklis 1 sätestatud eesmärk on
lai, piiritleb seda selgelt lepingu artikkel 3, mille kohaselt tohib Kanada kasutada
edastatud PNR andmeid üksnes terroriaktide või raskete rahvusvaheliste kuritegude
ärahoidmiseks, avastamiseks, uurimiseks või nende eest vastutusele võtmiseks.
Isikuandmete kaitse on PNR andmete edastamisel olulise tähtsusega, sest õigus
isikuandmete kaitsele tuleneb nii aluslepingust kui ka EL põhiõiguste hartast.
4
9. ELTL artikli 16 lõige 1 sätestab, et igaühel on õigus oma isikuandmete kaitsele.
Euroopa Liidu põhiõiguste harta sätestab eraldi õiguse era- ja perekonnaelu
puutumatusele (artikkel 7) ning õiguse isikuandmete kaitsele (artikkel 8). Harta artikli
8 kohaselt on igaühel õigus oma isikuandmete kaitsele ning selliseid andmeid tuleb
töödelda asjakohaselt, kindlaksmääratud eesmärkidel, puudutatud isiku nõusolekul või
seaduses sätestatud õiguslikul alusel. Lisaks tuleneb harta artiklist 8 sõnaselgelt igaühe
õigus tutvuda tema kohta kogutud andmetega ning nõuda nende parandamist. Viimaks
tuleneb harta artiklist 8 nõue, et eespool nimetatud tingimuste täitmist peab kontrollima
sõltumatu asutus. On oluline silmas pidada, et õigus isikuandmete kaitsele ei keela
andmete töötlemist, vaid kaitseb ebaseadusliku ja/või ebaproportsionaalse andmete
töötlemise eest.
10. Siinkohal nõustub Eesti Euroopa Parlamendiga, et lennureisijate broneeringuinfo (PNR
andmed) on käsitletav isikuandmetena ning sellise teabe kavandatavas lepingus
ettenähtud viisil edastamine ja säilitamine kujutab endast isikuandmete töötlemist.
Samas võimaldavad lepingu alusel esitatavad andmed teha teatud järeldusi vaid
piiratud hulga isikute eraelu kohta teatud piiratud eluvaldkonnas. Nimelt võimaldab
nende andmete töötlemine pädevatel asutustel saada teavet ainult nende isikute
isikuandmete ja eraelu kohta, kes kasutavad lennuteenuseid reisimiseks Euroopa Liidu
ja Kanada vahel ning teiseks võimaldavad need andmed teha vaid järeldusi isiku
reisiharjumuste ja sellega seotud asjaolude kohta (nt sama broneeringu alusel reisivate
isikute andmed, isiku istekoha eelistused jt).
11. Vaatamata kavandatavas lepingus ettenähtud PNR andmete töötlemise piiratud mõjule,
võib PNR andmete säilitamine, et need vajadusel pädevatele riigisisestele asutustele
kättesaadavaks teha, puudutada otse ja konkreetselt eraelu ning seeläbi ka harta
artikliga 7 tagatud õigusi. Samuti, kuna kavandatava lepingu alusel toimub PNR
andmete säilitamine, kuulub niisugune andmete säilitamine ka ELTL artikli 16 lõike 1
ja harta artikli 8 kaitsealasse. Järelikult kujutab kavandatavas lepingus ettenähtud
isikuandmete töötlemine nii isikuandmete kaitse kui ka era- ja perekonnaelu
puutumatuse riivet.
5
12. Eesti rõhutab, et ELTL artikli 16 lõikest 1 ning harta artiklitest 7 ja 8 tulenev õigus
eraelu puutumatusele ja isikuandmete kaitsele ei ole absoluutsed. Järgnevalt selgitab
Eesti, millistel tingimustel tohib neid õigusi piirata ning hindab, kas need tingimused
on täidetud.
3.1.3. ELTL artikli 16 lõikega 1 ning harta artiklitega 7 ja 8 tagatud õiguste riive õigustatus
13. Vastavalt harta artikli 52 lõikele 1 tohib hartaga tunnustatud õiguste ja vabaduste
teostamist piirata ainult seadusega ja nende olemust arvestades ning proportsionaalsuse
põhimõtte kohaselt võib nende õiguste ja vabaduste piiranguid seada üksnes juhul, kui
need on vajalikud ning vastavad tegelikult liidu tunnustatud üldist huvi pakkuvatele
eesmärkidele või kui on vaja kaitsta teiste isikute õigusi ja vabadusi. Seega tuleb
järgnevalt hinnata, kas ELTL artikli 16 lõikega 1 ning harta artiklitega 7 ja 8 tagatud
õiguste riive, mis kaasneb
kavandatava lepinguga ettenähtud PNR andmete edastamisel
Kanadale, on selline, mis kahjustab nende õiguste olemust. Samuti tuleb hinnata, kas
selline riive võiks olla õigustatud avaliku julgeolekuga ning kas tingimus, et neid
õigusi tohib piirata ainult seadusega, on täidetud.
Hartaga tunnustatud õiguste ja vabaduste teostamise piiramine ainult seadusega
14. Eesti leiab erinevalt Euroopa Parlamendist, et “hartaga tunnustatud õiguste ja
vabaduste teostamise piiramine ainult seadusega” tingimus on täidetud.
15. Esmalt juhib Eesti tähelepanu harta artikli 52 lõikele 3, mis näeb ette, et hartas
sisalduvate selliste õiguste tähendus ja ulatus, mis vastavad Euroopa inimõiguste ja
põhivabaduse kaitse konventsiooniga tagatud õigustele, on samad, mis neile nimetatud
konventsiooniga ette on nähtud.
16. Hartas sisalduvate õiguste tähenduse ja ulatuse mõistmisel ning harta tõlgendamisel on
väärtuslikuks vahendiks “Selgitused EL põhiõiguste harta kohta”3. Selgitustest harta
artikli 7 kohta tuleneb, et harta artikliga 7 tagatud õigused vastavad Euroopa
inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artikliga 8 tagatud õigustele. Seega
3 Selgitused põhiõiguste harta kohta, ELT C 303, 14.12.2007, lk 17-35, arvutivõrgus kättesaadav: http://eur-
lex.europa.eu/legal-content/ET/TXT/PDF/?uri=CELEX:32007X1214(01)&rid=4
6
on piirangud, mida võib sellele õigusele seadusega kehtestada, samad kui Euroopa
inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artikliga 8 lubatavad piirangud.
Samuti on selgitustes välja toodud, et harta artikkel 8 põhineb mh ka Euroopa
inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artiklil 8.
17. Seega saab järeldada, et harta artiklid, mis reguleerivad era- ja pereelu puutumatust
ning isikuandmete kaitset, vastavad Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse
konventsioonis sätestatud põhimõtetele ning on nendega kooskõlas. Eesti leiab, et
kuna harta artiklitel 7 ja 8 vastavad konventsiooniga tagatud õigustele, siis on harta
artikli 52 lõikes 1 sätestatud tingimuse “piiramine ainult seadusega” tõlgendamisel
kohane arvesse võtta ka Euroopa Inimõiguste Kohtu asjakohast praktikat.
18. Euroopa Inimõiguste Kohus on konventsiooni artiklit 8 tõlgendades jõudnud
järeldusele, et väljend „seadusega kooskõlas” ei tähenda „üksnes, et meetmel (…)
peaks olema alus riigisiseses õiguses, vaid viitab ka kõnealuse seaduse omadustele
(…), [mis peab] olema asjaomasele isikule juurdepääsetav ning mille mõju peaks
olema etteaimatav”4. Tulenevalt sellest kohtupraktikast, mis mõistab tingimust
“kooskõlas seadusega” eelkõige materiaalses mitte formaalses tähenduses, on vajalik
täita eelkõige järgmised tingimused: meetmel peab olema õiguslik alus liidu õiguses,
meede peab olema isikule juurdepääsetav ning selle mõju peab olema etteaimatav.
19. Eesti leiab, et kõik nimetatud tingimused on täidetud või täidetavad. Kavandataval
lepingul on liidu õiguses kohane õiguslik alus (õigusliku aluse valikut käsitleb Eesti
alajaotuses 3.2.). Leping avaldatakse Euroopa Liidu Teatajas ning on peale seda
juurdepääsetav kõigile õiguse adressaatidele. Etteaimatavuse tingimuse puhul on vaja,
et kavandatav leping oleks koostatud „piisavalt täpselt, et see võimaldaks isikul –
vajaduse korral eksperditeabe abil – oma käitumist kohandada”5. Kavandatav leping
peab seega „pakkuma teatavat kaitset avaliku võimu poolse [Euroopa inimõiguste ja
põhivabaduste kaitse konventsiooniga] tagatud õiguste kasutamise omavolilise
riivamise eest. Kui täidesaatvat võimu teostatakse salaja, on olemas selge omavoli
4 Euroopa Inimõiguste Kohtu 4. mai 2000. aasta otsus kohtuasjas Rotaru Rumeenia vastu, nr 2841/95, punkt 52,
kättesaadav http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-58586 .
5 Euroopa Inimõiguste Kohtu 4. detsembri 2008. aasta otsus kohtuasjas S ja Marper Ühendkuningriigi vastu, nr
30562/04 ja 30566/04, punkt 95, kättesaadav http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-90051.
7
oht“6. Eesti analüüsib seda, kas on olemas selged ja üksikasjalikud eeskirjad, millega
reguleeritakse PNR andmete säilitamist ja kasutamist, kas on piisavalt objektiivseid
kriteeriume, mis võimaldavad piiritleda kolmandate isikute juurdepääsu andmetele,
sõltumatu järelvalveasutuse olemasolu ja andmete säilitamise tähtaeg (alajaotuses
3.1.4.), ning jõuab järeldusele, et kavandatavas lepingus võetud meetmed on piisavalt
selged, täpsed ning proportsionaalsed. Seega on kavandatava meetme mõju
etteaimatav. Ülaltulenevatel põhjustel on täidetud ka harta artikli 52 lõikes 1 sätestatud
“õiguste piiramine seadusega” tingimus.
Hartaga tagatud õiguste olemus
20. Selleks, et ELTL artikli 16 lõikega 1 ning harta artiklitega 7 ja 8 tagatud õiguste riive,
mis kaasneb kavandatava lepinguga ettenähtud PNR andmete edastamisel Kanadale,
oleks kooskõlas harta artikli 52 lõikega 1, ei tohi see kahjustada nende õiguste olemust.
21. PNR andmete olemus ei võimalda teha isiku eraelu kohta ulatuslikke järeldusi. EL-
Kanada PNR andmete edastamise lepingu lisa punktides 1-19 on selgelt piiritletud,
milliseid andmeid lepingu alusel edastatakse. Lisaks on lepingu artikli 4 lõikes 3
sätestatud, et sellised andmed, mis ei ole lepinguga hõlmatud, tuleb pädeval
õigusasutusel kustutada kohe pärast selliste andmete kättesaamist. Samuti näeb lepingu
artikkel 8 ette selged tingimused ja piirangud delikaatsete isikuandmete kasutamiseks
kehtestades selliste andmete töötlemisele ranged nõuded. Kavandatava lepingu lisas
loetletud andmekoosseisude sisust ilmneb, et PNR andmed võimaldavad pädevatel
asutustel saada teavet isiku reisiharjumuste kohta. Reisimine ja sellega seotud asjaolud
(nt sama broneeringu alusel reisivate isikute andmed, isiku istekoha eelistused jt) ei
võimalda aga teha isiku kohta selliseid järeldusi, mille puhul saaks rääkida niivõrd
suurest eraelu puutumatuse riivest nagu see oli käsitlusel ühendatud kohtuasjades C-
293/12 ja C-594/12
Digital Rights Ireland7
(edaspidi
Digital Rights Ireland
kohtuotsus), millele Euroopa Parlament oma arvamusetaotluses on korduvalt viidanud
(arvamusetaotluse punkt 47 jj).
6 Euroopa Inimõiguste Kohtu 4. mai 2000. aasta otsus kohtuasjas Rotaru, nr 2841/95, punkt 55 ja seal viidatud
kohtupraktika, kättesaadav http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-58586.
7 Kohtuotsus Digital Rights Ireland, C-293/12, EU:C:2014:238.
8
22. Eesti peab oluliseks märkida, et
Digital Rights Ireland kohtuotsuses oli kohtuasja
sisuks isikute telekommunikatsiooni andmete ulatuslik säilitamine, mis kujutab endast
ulatuslikumat põhiõiguste riivet kui PNR andmete edastamine. Telekommunikatsiooni
andmed võimaldavad tuvastada, kui sageli abonent või registreeritud kasutaja teatud
isikutega mingil ajavahemikul suhtles ning teha väga täpseid järeldusi selliste isikute
eraelu kohta, kelle andmeid säilitatakse. Näiteks on võimalik teha järeldusi nende
igapäevaelu harjumuste, alalise või ajutise elukoha, igapäevaste või muude liikumiste,
tegevuste, sotsiaalsete suhete ja ühiskonnagruppide kohta, kellega nad läbi käivad8.
23. Telekommunikatsiooni andmete säilitamine on oluliselt ulatuslikum riive ka seetõttu, et
inimestel on andmeside valdkonnas ka tugevam privaatsuseootus, mis tuleneb sellest,
et andmeside puhul ei toimu isikute tuvastamist, mis võimaldab teatavat anonüümsust
ja sellest tulenevalt ka andmete mittesäilitamise ootust. Lennureisidel on selline ootus
märkimisväärselt nõrgem, kuna lennureiside puhul on isikuandmete tuvastamine
vajalik.
24. Kuna PNR andmete töötlemine ei võimalda pädevatel asutustel luua ettekujutust isiku
igapäevase elu ja harjumuste kohta, on Eesti seisukohal, et ELTL artikli 16 lõikega 1
ning harta artiklitega 7 ja 8 tagatud õiguste riive, mis kaasneb
kavandatava lepinguga
ettenähtud PNR andmete edastamisel Kanadale, ei kahjusta nende õiguste olemust
.
Üldist huvi pakkuv eesmärk
25. Selleks, et ELTL artikli 16 lõikega 1 ning harta artiklitega 7 ja 8 tagatud õiguste riive,
mis kaasneb kavandatava lepinguga ettenähtud PNR andmete edastamisel Kanadale,
oleks kooskõlas harta artikli 52 lõikega 1, peab riive vastama üldist huvi pakkuvale
eesmärgile.
26. Nagu Eesti on alajaotuses 3.1.2. selgitanud, on kavandatava lepingu eesmärgiks tagada
üldsuse julgeolek ja ohutus. Euroopa Kohus on kinnitanud, et võitlus raske
kuritegevuse
vastu
avaliku
julgeoleku
tagamiseks
ning
rahvusvaheline
terrorismivastane võitlus rahvusvahelise rahu ja julgeoleku säilitamiseks kujutavad
8 Kohtuotsus Digital Rights Ireland, EU:C:2014:238, punktid 26-27.
9
endast üldist huvi pakkuvat liidu eesmärki9. Samuti on Euroopa Kohus rõhutanud, et
võitlus raske kuritegevuse, eeskätt organiseeritud kuritegevuse ja terrorismi vastu on
avaliku julgeoleku tagamiseks mõistagi esmatähtis ning selle tõhusus võib suures
ulatuses sõltuda nüüdisaegse uurimistehnika kasutamisest10.
27. Ülatoodust tulenevalt on Eesti seisukohal, et kavandatava lepinguga ette nähtud PNR
andmete edastamine Kanadale vastab üldist huvi pakkuvale eesmärgile.
28. Kokkuvõttes on Eesti seisukohal, et harta artikli 52 lõikes 1 sätestatud tingimused on
täidetud − õiguste teostamist tohib piirata ainult seadusega, õiguste riive vastab üldist
huvi pakkuvale eesmärgile ega kahjusta ELTL artikli 16 lõikega 1 ning harta artiklitega
7 ja 8 tagatud õiguste olemust. Järgnevalt analüüsib Eesti riive proportsionaalsust
lähtuvalt Euroopa Parlamendi poolt arvamusetaotluses väljatoodud kahtlustest
kavandatava lepingu kooskõla kohta aluslepingutega.
3.1.4. ELTL artikli 16 lõikega 1 ning harta artiklitega 7 ja 8 tagatud õiguste riive
proportsionaalsus
29. Proportsionaalsuse põhimõtet on käsitletud arvukalt Euroopa Kohtu praktikas, mille
kohaselt nõuab proportsionaalsuse põhimõte, et liidu institutsioonide aktid oleksid
vastava õigusaktiga taotletavate õiguspäraste eesmärkide saavutamiseks sobivad ega
läheks kaugemale sellest, mis on nende eesmärkide saavutamiseks sobiv ja vajalik11.
Seega on arvamusetaotluses esitatud esimesele küsimusele vastamiseks esmatähtis
analüüsida, kas kavandatav leping on kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega.
30. Tulenevalt kavandatava lepingu eesmärgist, mida on Eesti käsitlenud alajaotuses 3.1.2.,
soovib Eesti rõhutada, et PNR andmete edastamine teenib üldsuse huve. Arvestades
isikute järjest kasvavat mobiilsust ning lennuliikluse tihedust, on broneeringuinfo
kaudu võimalik saada väärtuslikku infot ohu ärahoidmiseks ning kuritegude
uurimiseks. Lennuliiklus võimaldab nii kuritegusid kavandatavatel isikutel kui ka
9 Kohtuotsus Digital Rights Ireland, EU:C:2014:238, punkt 42 ja seal viidatud kohtupraktika.
10 Kohtuotsus Digital Rights Ireland, EU:C:2014:238, punkt 51.
11 Näiteks kohtuotsus Digital Rights Ireland, EU:C:2014:238, punkt 46 ja seal viidatud kohtupraktika; kohtuotsus
Afton Chemical, C-343/09, EU:C:2010:419, punkt 45 ja seal viidatud kohtupraktika.
10
kuritegude toimepanijatel kiiresti liikuda erinevate sihtpunktide vahel ning
lennuliikluse jälgimine PNR andmete töötlemise kaudu on vajalik, et tuvastada nii
potentsiaalsete kui tegelike kurjategijate liikumist ning selgitada välja üldsuse jaoks
ohtliku tegevuse mallid.
31. Terrorismi ja raskete rahvusvaheliste kuritegude ennetamine, avastamine, uurimine ja
nende eest vastutusele võtmine on iga liikmesriigi kohustus, kuivõrd selliste kuritegude
läbi seatakse ohtu või riivatakse teiste isikute põhiõigusi. Üksikisikul on õigus eeldada
riigi kaitset kuritegevuse vastu ning riigil on kohustus luua kohased eeldused, et
takistada kuritegude toimepanemist. Iga kuritegu, liiatigi terroriakt või raske piiriülene
kuritegu, riivavad üksikisikute põhiõigusi, sh õigust elule, tervisele. Riigil on kohustus
kasutada kõiki asjakohaseid meetmeid selleks, et tagada isikutele vajalik kaitse ning
samas leida tasakaal erinevate põhiõiguste vahel - ühelt poolt eraelu puutumatuse ja
isikuandmete kaitse, teiselt poolt avaliku korra hoidmise, üldsuse turvalisuse tagamise
ning kuritegevuse takistamise kaudu isikute põhiõiguste kaitse. Seejuures võib liidu
seadusandja kaalutlusõigus põhiõiguste riive korral olla piiratud sõltuvalt teguritest,
mille hulka kuuluvad asjassepuutuv valdkond, hartaga tagatud õiguse olemus, riive
laad ja raskus ning riive eesmärk12.
32. Euroopa Kohus on isikuandemete kaitse erandeid ja piiranguid üksikasjalikult
käsitlenud
Digital Rights Ireland kohtuotsuses, millest tuleneb, et isikuandmete kaitse
erandite ja piirangute puhul tuleb piirduda rangelt vajalikuga13. Samuti tuleneb
nimetatud kohtuotsusest, et liidu õigusakt peab sätestama selged ja täpsed reeglid
meetme ulatuse ja kohaldamise kohta ning kehtestama miinimumnõuded, nii et isikutel,
kelle andmeid säilitatakse, oleksid piisavad garantiid, mis võimaldavad tõhusalt kaitsta
nende isikuandmeid kuritarvitamise ohu ning ebaseadusliku juurdepääsu ja kasutamise
eest14.
33. Järgnevalt näitab Eesti, et isikuandmete kaitse piirangute puhul on piirdutud rangelt
vajalikuga ning kavandatavast lepingust tulenevad selged ja täpsed reeglid, mis
võimaldavad tõhusalt kaitsta PNR andmeid kuritarvitamise ohu ning ebaseadusliku
12 Kohtuotsus Digital Rights Ireland, EU:C:2014:238, punkt 47 ja seal viidatud kohtupraktika.
13 Kohtuotsus Digital Rights Ireland, EU:C:2014:238, punkt 52.
14 Kohtuotsus Digital Rights Ireland, EU:C:2014:238, punkt 54.
11
juurdepääsu ja kasutamise eest. Eesti analüüsib proportsionaalsuse põhimõttele ning
Digital Rights Ireland kohtuotsuses väljatoodud tingimustele
vastavust käsitledes
ükshaaval Euroopa Parlamendi poolt arvamusetaotluses väljatoodud etteheiteid
kavandatava lepingu kooskõla kohta ELTL artikliga 16 ning Euroopa Liidu põhiõiguste
harta artiklitega 7 ja 8.
Kõigi isikute andmete töötlemine
34. Euroopa Parlament heidab arvamusetaotluse punktis i) ette, et kavandatavat lepingut
kohaldatakse kõigile isikutele, kes Kanadasse reisivad tegemata vahet, kas need isikud,
kelle andmeid töödeldakse, on olukorras, mis võiks anda alust kriminaalmenetluse
algatamiseks.
35. Siinkohal märgib Eesti, et andmete edastamise kohustuse piiritlemine üksnes selliste
isikute grupiga, kelle puhul esineb kasvõi kaudselt alus kriminaalmenetluse
alustamiseks, on asjakohane olukorras, kus andmete töötlemise eesmärgiks on
kuritegude uurimine ja nende eest vastutusele võtmine. Siiski on PNR andmete
edastamise eesmärk kavandatava lepingu artikli 3 lõike 1 kohaselt laiem ning hõlmab
täiendavalt ka kuritegude ärahoidmist ning avastamist, mistõttu ei saa kohaldada
Digital Rights Ireland kohtuotsuses toodud nõuet, et isikute andmete töötlemiseks peab
olema kaudne alus kahtlustada neid isikuid kuritegude toimepanemises.
36. On oluline silmas pidada, et kuritegude avastamine ja ärahoidmine kuulub
ennetustegevuse valdkonda ning sellistel juhtudel ei ole konkreetse kriminaalasja
alustamine ega isiku kahtlustamine üldjuhul võimalik, kuivõrd ennetustegevus on
suunatud võimalike potentsiaalsete kurjategijate identifitseerimisele ja võimalike
kuritegude tuvastamisele enne, kui vastavad teod on toime pandud. Ennetustegevus ei
toimu konkreetse kriminaalmenetluse piires, vaid tegemist on õiguskaitseasutuste
ettevaatava tegevusega, mille eesmärgiks on selgitada välja avalikku korda ja üldsust
tulevikus ähvardada võiv oht ning võtta tarvitusele meetmed sellise ohu ärahoidmiseks.
37. PNR andmete edastamise kohustuse piiritlemine üksnes teatud isikutega looks selged
alused diskrimineerimiseks, mis on aga EL põhiõiguste harta artikli 21 alusel keelatud,
12
kuivõrd ennetustegevuse puhul puuduvad objektiivsed kriteeriumid, mis võimaldaksid
piiritleda isikute ringi, kelle andmeid töödeldakse. Kui kriteeriumite ring hõlmaks kas
teatud lähte- või sihtkohti, isikute päritolu, kodakondsust või mistahes muid andmeid,
siis asetataks automaatselt nendele kriteeriumidele vastavad isikud ebasoodsamasse
olukorda võrreldes teiste isikutega. Samuti ei oleks sellisel juhul tagatud
ennetustegevuse eesmärgi saavutamine, sest andmete analüüsist võivad ilmneda ka
sellised kuritegelike organisatsioonide liikmed, keda varem mingite kriteeriumite
põhjal raskete kuritegude toimepanemises alust kahtlustada ei olnud. Seega oleks
täiendavate kriteeriumide loomine konkreetsete inimeste kohta andmete kogumiseks nii
diskrimineeriv kui ka takistaks lepinguga seatud eesmärgi saavutamist.
38. Sellisel juhul võib tekkida olukord, kus avalikku korda ohustavateks peetakse kõiki
isikuid, kes reisivad kohast A sihtkohta B, kuid mitte isikuid, kes alustavad oma reisi
kohast C. Arvestades ennetustegevuse olemust ei ole võimalik piiritleda ka
ajavahemikku, mille kohta andmeid töödeldakse, sest taaskord looks see eelduse isikute
diskrimineerimiseks - perioodil A reisivate isikute põhiõigusi riivataks tugevamalt kui
perioodil B reisivate isikute põhiõigusi ning see omakorda asetaks samas olukorras
olevad isikud ebavõrdsesse olukorda ning takistaks samuti ennetustegevuse eesmärgi
saavutamist.
39. Ülaltulenevatel põhjustel ei ole Eesti hinnangul PNR andmete puhul võimalik
ennetustegevuse iseloomu arvestades piiritleda isikute ringi, kelle andmeid töödeldakse
ilma, et see rikuks diskrimineerimiskeeldu. Lisaks on oluline silmas pidada, et
isikuandmete kaitse aspektist aitab isiku õigusi paremini tagada ka lepingus ettenähtud
andmete anonüümseks muutmine. Isikute ringi piiritlemine ei ole seega võimalik
diskrimineerimiskeeldu rikkumata ega ka ilmtingimata vajalik, kuna isikuandmete
kaitse on tänu lepingus sätestatud tingimustel juba niigi tagatud (vt selle kohta ka
analüüs isikuandmete säilitamistähtaja juures).
40. Seega leiab Eesti, et kavandatava lepingu üldine kohaldamine kõigi reisijate suhtes on
põhjendatud ja kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega.
13
Piisavalt objektiivsed kriteeriumid, mis võimaldavad piiritleda Kanada asutuste
juurdepääsu andmetele
41. Euroopa Parlament heidab arvamusetaotluse punktis ii) ette, et kavandatavas lepingus
ei ole nõuetekohaselt ette nähtud objektiivseid kriteeriume, mis võimaldaksid piiritleda
Kanada asutuste juurdepääsu PNR andmetele. Eesti selle seisukohaga ei nõustu.
42. Eesti analüüsib objektiivsete kriteeriumide olemasolu, et tagada pädevate asutuste
juurdepääs üksnes selliste kuritegude ennetamise, avastamise või kohtus menetlemise
eesmärgil, mida võib harta artiklites 7 ja 8 ette nähtud põhiõiguste riive ulatust ja
raskust arvestades pidada piisavalt rasketeks kuritegudeks, et õigustada sellist
riivet. Siinkohal on oluline märkida, et kavandatava lepingu artikkel 17 näeb ette
Kanada kohustuse dokumenteerida ning registreerida PNR andmete töötlemine.
43. Arvestades kavandatava lepingu artikli 10 alusel kehtestatud kohustust luua sõltumatu
asutus, kes teostab järelevalvet PNR andmete töötlemise üle ning artikli 14 alusel
üksikisikule antud võimalust kasutada õiguskaitsevahendeid PNR andmete töötlemise
õiguspärasuse hindamiseks, asub Eesti seisukohale, et kavandatavas lepingus on ette
nähtud piisavad kaitsemeetmed, et tagada lepingu alusel edastatud andmete sihipärane
kasutamine üksnes määratletud eesmärkide saavutamiseks. Artikliga 10 loodud
sõltumatul asutusel on vastavalt artikli 17 lõikele 2 võimalus saada andmete töötlemise
kohta kogutud teavet järelevalve teostamiseks, et kontrollida mh andmete töötlemise
aluseks olevate asjaolude esinemist.
44. Samuti peab Eesti oluliseks märkida, et arvestada tuleb ennetustegevuse eripära.
Nimelt eeldab ennetustegevuse läbiviimine üldjuhul ulatuslike andmete töötlemist, et
saada vajalikku teavet potentsiaalse ohu kohta. Alles ennetustegevuse faasis ei ole
õiguskaitseasutustel võimalik üldjuhul öelda, millistele kriteeriumidele vastava
sündmuse ennetamiseks andmeid töödeldakse, sest selline tegevus oleks juba
konkreetse kuriteo ärahoidmine ja mitte potentsiaalse ohu väljaselgitamine. Tulevikus
potentsiaalselt aset leidva teoreetilise sündmuse tuvastamine ja sellise sündmuse
toimumise ärahoidmine eeldab suurel hulgal erinevate andmete töötlemist, mille alusel
on vastavalt erinevatele tehnoloogiatele võimalik välja selgitada kahtlustäratavad
käitumis- või tegevusmustrid, mida seejärel põhjalikumalt uurida.
14
45. Samas nagu eelpool juba käsitletud, on kavandatavas lepingus selgelt piiritletud, et
PNR andmete kasutamine on lubatud üksnes lepingu artikli 3 lõikes 1 loetletud
eesmärkidel. Seejuures lepingu artikli 3 lõikes 2 on piisava detailsuse astmega
täpsustatud lepingu kohaldamisala määratlemisel kasutatud termineid.
46. Arvamusetaotluses on kavandatavale lepingule mh ette heidetud, et raskete
rahvusvaheliste
kuritegude
määratlemine
toimub
Kanada
õiguse
järgi
(arvamusetaotluse punkt 78). On asjakohane märkida, et Euroopa Liidul puudub üldine
pädevus karistusõiguse ühtlustamise valdkonnas ning ELTL artikkel 83 näeb ette
kindlad tingimused, millistel juhtudel on liidul võimalik teostada pädevust kuritegude
ühtlustamisel. Ühtlasi saab liidu õigusega kehtestada üksnes miinimumeeskirjad
kuritegude ja karistuste määratlemiseks eriti ohtlike piiriülese mõõtmega kuriteoliikide
puhul tulenevalt nende kuritegude olemusest või mõjust või erivajadusest võidelda
nende vastu ühistel alustel. Arvestades liidu piiratud pädevust, on liikmesriikides
mitmeid selliseid kuritegusid, mille puhul ei saa ega ole liit ühtseid eeskirju
kehtestanud. Samuti saavad liikmesriikide karistused olla oluliselt karmimad kui EL
kehtestatud miinimumeeskirjad. Seega, arvestades EL piiratud pädevust materiaalse
karistusõiguse valdkonnas ja liidusiseselt kehtivat karistusõiguse mitmekesisust, ei ole
võimalik liidul kehtestada, milliste kuritegude ja karistuste puhul saab PNR andmeid
Kanadale edastada. Seejuures ongi oluline, et lepingu artikkel 3 näeb ette kindlad ja
objektiivsed kriteeriumid, mille puhul on andmete kasutamine lubatud.
47. Seega leiab Eesti, et asjaolu, et konkreetsed kuriteod määratletakse Kanada õiguse
kohaselt on kooskõlas EL pädevusega karistusõiguse valdkonnas ning sellest
kaugemale ulatuv lähenemine oleks vastuolus EL õigusega. Seega ei ole
arvamusetaotluse punktis 78 esitatu asjakohane. Arvestades kavandatavas lepingus
määratletud kohaldamisala, mis on piiratud terroriaktide ja raskete rahvusvaheliste
kuritegude vastu võitlemisega, on Eesti seisukohal, et nende eesmärkide saavutamiseks
on asjakohane, vajalik ning õigustatud broneeringuinfo töötlemisega kaasnev teatud
privaatsuse riive.
15
Andmete säilitamise tähtaeg
48. Euroopa Parlament heidab arvamusetaotluse punktis iii) ette, et kuigi kavandatavas
lepingus on ette nähtud viieaastane andmete säilitamise tähtaeg, ei ole selles
täpsustatud objektiivseid kriteeriume, mille alusel määrata andmete säilitamise aeg, et
tagada selle piirdumine vältimatult vajalikuga. Eesti selle seisukohaga ei nõustu.
49. Euroopa Kohus on selgitanud, et põhiõiguste kaitse aspektist vaadatuna on väga
oluline andmete säilitamise tähtaeg15. Eesti selgitab, et kavandatav leping näeb ette
selged ajalised piirangud andmete säilitamisele. Isikustatud kujul säilitatakse andmed
kõigest 30 päeva jooksul (artikkel 16 lõige 3). Kuigi pärast andmete anonüümseks
muutmist on võimalik need uuesti isikuga seostada, näeb kavandatav leping selleks
ette selged tähtajad ning kindlad piirangud (artikkel 16 lõige 4). Eesti hinnangul on nii
artikli 16 lõikes 3 kui ka lõikes 4 sätestatud tähtajad proportsionaalsed ning
asjakohased, arvestades lepingu artikli 3 lõikes 1 sätestatud kohaldamisala.
50. Eesti leiab, et artikli 16 lõikes 1 sätestatud 5-aastane broneeringuinfo säilitamistähtaeg
on samuti asjakohane. Raskete kuritegude uurimine on üldjuhul aeganõudev, mistõttu
ei pruugi vajadus broneeringuinfot kasutada selguda kriminaalmenetluse algfaasis ning
selline vajadus võib tekkida menetluse hilisematel etappidel. Liialt lühike
säilitamistähtaeg piiraks oluliselt raskete kuritegude uurimist, kuivõrd vajalikul hetkel
ei oleks nõutud andmed enam saadaval, mis aga takistaks kuritegude uurimist.
Arvestades, et pärast 30-päevase tähtaja möödumist säilitatakse PNR andmed
anonüümsel kujul, on loodud täiendavad kriteeriumid isikute põhiõiguste kaitseks.
51. Isiku võimalus oma andmete töötlemist teatud määral kontrollida, on üks andmekaitse
nurgakive ning seda on rõhutanud ka Euroopa Kohus16. Euroopa Kohus on asunud
seisukohale, et andmekaitsepõhimõtted peavad kajastuma ühelt poolt töötlemise eest
vastutavatele isikutele kehtestatud kohustustes ja teisest küljest õigustes, mis on antud
üksikisikule, kelle andmeid töödeldakse. Isiku õiguste tagamiseks tuleb talle
töötlemisest teatada, võimaldada tal andmetega tutvuda ning ta võib nõuda andmete
15 Kohtuotsus Digital Rights Ireland, EU:C:2014:238, punktid 63-65.
16 Näiteks kohtuotsuses Rijkeboer, C-553/07, EU:C:2009:293.
16
korrigeerimist ja teatavatel asjaoludel isegi esitada vastuväiteid andmete töötlemise
suhtes17.
52. Kavandatav leping näeb ette mitmeid tagatisi isiku andmekaitsealaste õiguste
tagamiseks. Nii on Kanadal kohustus avalikustada PNR andmete töötlemise reegleid
käsitlev teave (artikkel 11), tagada isiku võimalus üldjuhul tutvuda tema kohta
töödeldavate andmetega (artikkel 12), isiku õigus andmeid parandada ja esitada nende
kohta märkusi (artikkel 13), isiku õigus kasutada kohaseid õiguskaitsevahendeid
(artikkel 14). Seega tuleneb kavandatavast lepingust isikule võimalus osaleda teda
puudutavate andmete töötlemises.
53. Järelikult tuleneb ülaltoodust, et kavandatavas lepingus on täpsustatud objektiivseid
kriteeriume, mille alusel määrata andmete säilitamise aeg, et tagada selle piirdumine
vältimatult vajalikuga. Seega leiab Eesti, et arvestades kavandatava lepingu eesmärki
on andmete säilitamistähtaeg asjakohane ja proportsionaalne.
Sõltumatu asutus
54. Euroopa Parlament heidab arvamusetaotluse punktis iv) ette, et kavandatava lepinguga
ei ole tagatud, et andmekaitse ja andmeturbega seotud nõuete täitmist kontrollib
sõltumatu asutus. Eesti selle seisukohaga ei nõustu.
55.
Digital Rights Ireland kohtuotsuses käsitleb kohus ka isikuandmete töötlemise
eelkontrolli sõltumatu asutuse kaudu18. Sõltumatu asutuse läbiviidav eelkontroll on
tingimata tõhus meede andmete töötlemise õiguspärasuse tagamiseks. Seejuures aga
tuleb meeles pidada, et eelkontrolli teostamine on võimalik kahel juhul – kas
konkreetse menetluse raames (nt konkreetne kriminaalmenetlus, mille raames
kogutakse teavet konkreetse isikute ringi kohta) või tuleb üldine eelkontroll teostada
juba eelnevalt enne vastava seadusandliku regulatsiooni välja töötamist. Sellisel juhul
annavad seadusandja poolt õigusaktis sätestatud tingimused aluse teatud tegevusteks
ning asutuste tegevuse vastavus tingimustele on kontrollitav.
17 Kohtuotsus Rijkeboer, EU:C:2009:293, punktid 49 ja 51 .
18 Kohtuotsus Digital Rights Ireland, EU:C:2014:238, punkt 62.
17
56. Eesti selgitab, et ennetustegevuse puhul ei ole võimalik enne igat toimingut või
päringut saada eelnevat luba, sest nagu eespool käsitletud (objektiivsete kriteeriumite
analüüsi all), puudub võimalus piiritleda mistahes kriteeriumid, millele vastavaid
andmeid töödeldakse. Seega saaks ennetustegevuse raames antav eelluba olla üksnes
üldise iseloomuga ning sellisel juhul ei oleks sellel lisandväärtust. Seega piisab
siinkohal seadusandja poolt sätestatud tingimustest, mille puhul on PNR andmete
töötlemine lubatud. Andmete kasutamise kohaldamisala on piiratud lepingu artikliga 3.
Pädev asutus määratakse Kanada riigisisese õiguse kohaselt (artikkel 16 lõige 2) ning
asutuse määramise raames peab Kanada seadusandja hindama erinevaid kriteeriume,
millele pädev asutus peab vastama. Seega viiakse läbi eelnev kontroll, et hinnata, kas
andmete töötlemise õigusega asutus vastab kehtestatud tingimustele ning täidab temale
esitatud nõudeid.
57. Ühtlasi on oluline rõhutada, et kavandatav leping täidab ka
Digital Rights Ireland
kohtuotsuses märgitud tingimust, mille kohaselt peab seadusandja selgelt sätestama
tingimused andmete turvalisuse tagamiseks19. Lepingu artiklis 9 nähakse ette selged ja
detailsed reeglid selle kohta, millised meetmed tuleb võtta tarvitusele, et tagada
andmete turvalisus.
58. Seega on kavandatava lepinguga tagatud, et andmekaitse ja andmeturbega seotud
nõuete täitmist kontrollib sõltumatu asutus.
59. Kokkuvõttes on Eesti seisukohal, et kuigi kavandatavas lepingus ette nähtud
broneeringuinfo edastamine riivab õigust isikuandmete kaitsele (ELTL artikkel 16
lõige 1 ja harta artikkel 8) ning õigust era- ja perekonnaelu puutumatusele (harta
artikkel 7), on see riive õigustatud ning kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega.
Seega leiab Eesti, et kavandatav leping on kooskõlas ELTL artikli 16 lõikega 1 ja
Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklitega 7, 8 ja artikli 52 lõikega 1.
19 Kohtuotsus Digital Rights Ireland, EU:C:2014:238, punkt 66.
18
3.2. Teine küsimus
60. Lisaks seab Euroopa Parlament arvamusetaotluses kahtluse alla kavandatava lepingu
sõlmimist käsitleva nõukogu õigusakti õigusliku aluse valiku (arvamusetaotlusse
punkt 99 jj). Euroopa Parlamendil tekkis kahtlus, kas õiguslikuks aluseks võivad olla
ELTL artikli 82 lõike 1 punkt d ja artikli 87 lõike 2 punkt a, mis käsitlevad õigusalast
koostööd kriminaalasjades ja politseikoostööd, või peaks olema õiguslikuks aluseks
ELTL artikkel 16, mis käsitleb isikuandmete kaitset.
61. Eesti esitab seisukoha, mille kohaselt on kavandatava lepingu sõlmimist käsitleva
nõukogu õigusakti õiguslik alus (ELTL artikli 82 lõike 1 punkt d ja artikli 87 lõike 2
punkt a) õigesti valitud. Alljärgnevalt analüüsib Eesti lepingu eesmärki ja sisu
(alajaotus 3.2.2.) ning seda, milline on ELTL artikli 82 lõike 1 punkt d ja artikli 87
lõike 2 punkt a, mis käsitlevad õigusalast koostööd kriminaalasjades ja
politseikoostööd, ja ELTL artikkel 16, mis käsitleb isikuandmete kaitset, omavaheline
seos, eesmärgiga kindlaks teha, milline neist on konkreetsem säte (alajaotus 3.2.3.).
3.2.1. Väljakujunenud kohtupraktika
62. Õigusliku aluse valiku kohta leidub rohkelt Euroopa Kohtu praktikat, millest
tulenevalt peab õigusliku aluse valik põhinema objektiivsetel asjaoludel, nagu lepingu
eesmärk ja sisu, mida on võimalik kohtulikult kontrollida20. Kohus on lisanud, et kui
meetme kontrollimise käigus selgub, et see taotleb kahte eesmärki või et sellega
reguleeritakse kahte valdkonda ning üks neist eesmärkidest või valdkondadest on
määratletav peamisena, samas kui teine on kõrvalise tähtsusega, peab õigusaktil olema
üksainus õiguslik alus, see tähendab peamisest eesmärgist või valdkonnast tulenev
õiguslik alus21.
63. Lisaks tuleneb Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikast, et õigusliku aluse valikul
tuleb muuhulgas lähtuda ka põhimõttest, et kui asutamislepingus on konkreetsem säte,
20 Kohtuotsus parlament vs nõukogu, C-155/07, EU:C:2008:60, punkt 34 ja seal viidatud kohtupraktika.
21 Kohtuotsus parlament vs nõukogu, C-155/07, EU:C:2008:605, punktid 35-37 ja seal viidatud kohtupraktika.
19
mis võib olla teatud õigusakti õiguslik alus, peab selle õigusakti vastu võtma
nimetatud sätte alusel22.
3.2.2. Lepingu eesmärk ja sisu
64. Euroopa Parlament leiab (arvamusetaotluse punktis 105), et lepingul on kaks eesmärki.
Lepingu artiklist 1 tuleneb, et käesolevas lepingus sätestavad lepinguosalised
broneeringuinfo edastamise ja kasutamise tingimused, eesmärgiga tagada üldsuse
julgeolek ja ohutus (1. eesmärk) ning näha ette vahendid andmete kaitsmiseks (2.
eesmärk). Eesti selle seisukohaga ei nõustu.
65. Lepingu eesmärk on sõnastatud eelkõige lepingu artiklis 1, lisaks selgitab lepingu
eesmärki ka preambuli viies põhjendus. Lepingu artikli 1 kohaselt sätestavad
lepinguosalised broneeringuinfo edastamise ja kasutamise tingimused, eesmärgiga
tagada üldsuse julgeolek ja ohutus ning ette näha vahendid andmete kaitsmiseks.
Preambuli viiendas põhjenduses tunnistavad lepingupooled, et avaliku julgeoleku
kindlustamiseks ja korrakaitse eesmärkidel tuleks sätestada eeskirjad, et reguleerida
broneeringinfo edastamist lennuettevõtjatelt Kanadale. Sellest artiklist ning preambuli
põhjendusest tuleneb üheselt, et lepingu eesmärk ei ole mitte isikuandmete kaitse,
nagu ekslikult väidab Euroopa Parlament, vaid avaliku julgeoleku ja ohutuse
kindlustamine ning korrakaitse.
66. Selleks, et kindlustada avalik julgeolek ja ohutus ning korrakaitse – lepingu eesmärgi
saavutamine, lepivad lepinguosalised kokku broneeringuinfo edastamise ja kasutamise
tingimused ning vahendid andmete kaitsmiseks. Preambuli neljandas punktis tõdevad
lepinguosalised
expressis verbis, et teabe jagamine on terrorismi ning muude raskete
rahvusvaheliste kuritegude vastu võitlemise oluline osa ning sellega seoses on
broneeringuinfo kasutamine kõnealuste eesmärkide poole püüdlemisel olulise
tähtsusega töövahend. Seega näeb kavandatav leping broneeringuinfo jagamises
eelkõige töövahendit lepingu eesmärkide saavutmisel.
22 Kohtuotsus parlament vs nõukogu, C-155/07, EU:C:2008:60, punkt 34 ja seal viidatud kohtupraktika.
20
67. Preambuli teises põhjenduses tõdevad lepinguosalised, et on tähtis ära hoida terroriakte
ja terroristliku tegevusega seotud õigusrikkumisi, samuti muid raskeid rahvusvahelisi
kuritegusid ning nende vastu võidelda, neid vähendada ja need kõrvalda, austades
samas põhiõigusi ja vabadusi, eelkõige eraelu puutumatust ja andmekaitset. Sellest
põhjendusest ning lepingu artiklist 1 tuleneb ühemõtteliselt, et põhiõiguste ja
vabaduste, eelkõige eraelu puutumatuse ja isikuandmete kaitse ei ole mitte lepingu
sõlmimise eesmärk, vaid tingimus broneeringuinfo kasutamiseks.
68. Kokkuvõttes leiab Eesti, et kavandatava lepingu eesmärk on eelkõige tagada üldsuse
julgeolek ja ohutus. See eesmärk saavutatakse broneeringuinfo edastamisega ja
kasutamisega. Oluliseks tingimuseks broneeringuinfo edastamisel on põhiõiguste ja
vabaduste, eelkõige eraelu puutumatuse ja isikuandmete kaitse ning selle tingimuse
täitmiseks nähakse lepingus ette vajalikud vahendid.
69. Isegi kui nõustuda Euroopa Parlamendi eksliku seisukohaga, et kavandataval lepingul
on kaks eesmärki, peab Eesti oluliseks märkida, et ka sellisel juhul peaks üht lepingu
eesmärki – tagada üldsuse julgeolek ja ohutus – lugema peamiseks ja teist – näha ette
vahendid andmete kaitsmiseks – sellega kaasnevaks eesmärgiks.
70. Kavandatava lepingu preambulist tuleneb, et teabe jagamine on terrorismi ja sellega
seotud kuritegude ning muude raskete rahvusvaheliste kuritegude vastu võitlemise
oluline osa ning et sellega seoses on broneeringuinfo kasutamine kõnealuste
eesmärkide poole püüdlemisel olulise tähtsusega töövahend. Sellest järeldub selgelt, et
isikuandmete kaitse on pigem kaasnev eesmärk broneeringuinfo edastamisel, mille
põhiliseks eesmärgiks on terrorismi ja muude rahvusvaheliste kuritegude vastu
võitlemine.
71. Igal juhul ei saa Eesti nõustuda Euroopa Parlamendi väitega justkui oleks kavandatava
lepingu sõlmimise peamiseks eesmärgiks isikuandmete ja eraelu puutumatuse kaitse
ning üldsuse julgeoleku ja ohutuse tagamine oleks vaid kõrvalise tähtsusega. Piltlikult
öeldes ei sõlmita kavandatavat lepingut mitte selleks, et tagada põhiõiguste ja
vabaduste, eelkõige eraelu puutumatuse ja isikuandmete kaitse, vaid selleks, et oleks
võimalik tõhusalt võidelda terrorismi ja teiste rahvusvaheliste kuritegudega ning selle
eesmärgi saavutamiseks broneeringuinfot edastada. Kuna sedalaadi tundlikku teavet ei
21
saa edastada mistahes tingimustel, on vajalik lepingus reguleerida ka broneeringuinfo
edastamise tingimused viisil, mis tagavad isikute põhiõigused, sh õigust isikuandmete
kaitsele ja eraelu puutumatusele. Seega ei saa andmekaitset kuidagi lugeda
kavandatava lepingu peamiseks eesmärgiks.
72. Lisaks juhib Eesti tähelepanu ka komisjoni 21. septembri 2010 teatisele23
broneeringuinfo kolmandatele riikidele edastamist käsitleva üldise lähenemisviisi
kohta. Teatise punktis 3.1. on välja toodud, et EL-l on kohustus teha koostööd
terrorismi ja raskete rahvusvaheliste kuritegude vastases võitluses. Üheks selliseks
koostöö vormiks on andmevahetus kolmandate riikidega. Broneeringuinfole
juurdepääsu võimaldamine õiguskaitse eesmärgil on vajalik vahend nimetatud ohtude
vastases võitluses. Lisaks tuleneb teatise punktist 3.1., et EL on võtnud endale
kohustuse tagada isikuandmete kõrgetasemeline ja tõhus kaitse, mis hõlmab
broneeringuinfo edastamist kolmandatele riikidele turvalisel viisil kooskõlas EL
nõuetega. Teatise punktist 3.2. tuleneb, et kuna broneeringuinfo edastamine,
kasutamine ja töötlemine mõjutab üksikisikute põhiõigust nende isikuandmete
kaitsele, siis on oluline, et EL teeks koostööd ainult selliste kolmandate riikidega, kes
suudavad EL-ist pärit broneeringuinfole tagada piisava andmekaitse taseme.
73. Komisjoni teatisest tuleneb selgelt, et isikuandmete kaitse ei ole PNR lepingute
peamiseks eesmärgiks, vaid see on vajalik selleks, et riigid saaks broneeringuinfot
edastada ja andmeid omavahel vahetada. Broneeringuinfo edastamisega peab liit
tagama, et isikute põhiõigused, sh õigus isikuandmete kaitsele, oleksid tagatud.
Broneeringuinfo edastamise peamiseks eesmärgiks on aga see, et saaks tõhusalt
võidelda terrorismi ja teiste rahvusvaheliste kuritegudega. Isikuandmete kaitse on
seejuures kaasnevaks tingimuseks.
74. Kuna kavandatava lepinguga nähakse ette broneeringuinfo edastamise ja kasutamise
tingimused eesmärgiga tagada üldsuse julgeolek ja ohutus (nagu Eesti on seda
eesmärki ka korduvalt selgitanud), leiab Eesti, et asjakohasteks õiguslikeks alusteks on
23 Komisjoni 21. septembri 2010 teatis broneeringuinfo kolmandatele riikidele edastamist käsitleva üldise
lähenemisviisi kohta, KOM(2010)492 lõplik, arvutivõrgust kättesaadav: http://eur-lex.europa.eu/legal-
content/ET/TXT/PDF/?uri=CELEX:52010DC0492&rid=8
22
sätted, mis käsitlevad õigusalast koostööd kriminaalasjades ja politseikoostööd, st
ELTL artikli 82 lõike 1 punkt d ja artikli 87 lõike 2 punkt a.
3.2.3. Tuginemine erisättele
75. Eesti leiab, et on oluline kindlaks teha, milline on seos ELTL artikkel 16 ning ELTL
artikli 82 lõike 1 punkt d ja artikli 87 lõike 2 punkt a vahel, eelkõige eesmärgiga
kindlaks teha, kas ühte neist võiks pidada erisätteks.
76. ELTL artiklist 16 tuleneb, et igaühel on õigus oma isikuandmete kaitsele. ELTL
artiklid 82 ja 87 reguleerivad õigusalast koostööd kriminaalasjades ja politseikoostööd.
Täpsemalt tuleneb ELTL artikli 82 lõike 1 punktist d, et Euroopa Parlament ja nõukogu
võtavad vastu meetmed, et hõlbustada liikmesriikide õigusasutuste või samaväärsete
asutuste vahelist koostööd kriminaalasjade menetlemisel ja otsuste täitmisel. ELTL
artiklist 87 tuleneb, et liit seab kõikide liikmesriikide pädevate asutuste, sealhulgas
politsei-, tolli- ja teiste õiguskaitseasutuste vahel sisse politseikoostöö, mis hõlmab
kuritegude ennetamist, avastamist ja uurimist. Sellel eesmärgil võivad Euroopa
Parlament ja nõukogu kehtestada meetmeid seoses mh asjakohaste andmete kogumise,
säilitamise, töötlemise, analüüsi ja vahetuse.
77. Nimetatud artiklite sõnastusest tuleneb selgelt, et artikkel 16 reguleerib üleüldiselt
isikuandmete kaitsega seonduvat, mil artiklid 82 ja 87 sätestavad konkreetsed
tingimused õigusalaseks koostööks ja politseikoostööks, mh sel eesmärgil toimuvaks
andemete kogumiseks, säilitamiseks, töötlemiseks, analüüsimiseks ja vahetamiseks.
Kuna kavandatava lepingu eesmärgiks on üldsuse julgeoleku tagamine, siis on
asjakohane kasutada aluslepingutest tulenevaid konkreetsemaid sätteid, mis
võimaldavad sõnaselgelt nendel eesmärkidel andemete kogumise, töötlemise ja
vahetamise.
78. Eesti leiab lisaks, et selleks, et ELTL artikkel 16 kohalduks kavandatavale lepingule ei
pea nimetatud artikkel olema välja toodud eraldi õigusliku alusena. Kuna nimetatud
artikkel asub ELTL-s üldkohaldatavate sätete all, siis kehtib isikuandmete kaitse nõue
kavandatavale lepingule ka siis, kui see säte ei ole eraldi välja toodud õigusliku
alusena. Eraldi õigusliku alusena peaks nimetatud säte olema välja toodud vaid siis, kui
23