Esta es la versión HTML de un fichero adjunto a una solicitud de acceso a la información 'Documents filed by Member States in ECJ cases'.


Ref. Ares(2016)154343 - 12/01/2016
Vertaling C-601/15 

35 
Antwoord van de Italiaanse regering 
Zaak C-601/15 * 
Stuk ingediend door: 
Italiaanse Republiek 
Naam van de zaak: 
J. N. 
Datum van indiening: 
21 december 2015 
 
AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO 
Ct. 45814/15 
AAN HET HOF VAN JUSTITIE VAN DE EUROPESE UNIE 
OPMERKINGEN 
van de regering van de Italiaanse Republiek, vertegenwoordigd door de voor 
deze procedure aangewezen gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te 
Luxemburg ter Italiaanse ambassade, 
in zaak C-601/15 PPU, 
betreffende een verzoek aan het Hof om een prejudiciële beslissing krachtens 
artikel 267 VWEU, ingediend door de Raad van State (Nederland) in het geding 
tussen 
J. N., appellant, 
en 
STAATSSECRETARIS VAN VEILIGHEID EN JUSTITIE, geïntimeerde 
*** 
 
* Procestaal: Nederlands. 
NL 

ANTWOORD VAN DE ITALIAANSE REGERING – ZAAK C-601/15 
I. Prejudiciële 
vraag 

Bij beslissing van 17 november 2015, diezelfde dag neergelegd ter griffie van het 
Hof, heeft de Raad van State in het hoger beroep tussen de hierboven vermelde 
partijen de volgende vraag gesteld aan het Hof: 
„Is artikel 8, derde lid, aanhef en onder e, van richtlijn 2013/33/EU van het 
Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van normen voor 
de opvang van verzoekers om internationale bescherming (PB 2013 L 180) geldig 
in het licht van artikel 6 van het Handvest van de grondrechten van de Europese 
Unie (PB 2007, C 303/01): 
(1)  in de situatie dat een onderdaan van een derde land krachtens artikel 8, derde 
lid, aanhef en onder e, van deze richtlijn in bewaring is gesteld en krachtens 
artikel 9 van richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad 
van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de 
toekenning en intrekking van de internationale bescherming (PB 2013 
L 180) het recht heeft om een in een lidstaat te mogen blijven totdat in eerste 
aanleg een beslissing op zijn asielverzoek is genomen, en 
(2)  gelet op de Toelichting (PB 2007 C 303/02) dat de beperkingen die 
rechtmatig aan de rechten van artikel 6 kunnen worden gesteld, niet verder 
mogen strekken dan die welke door het EVRM in de tekst zelf van artikel 5, 
aanhef en onder f, zijn toegestaan en de uitleg van het Europees Hof voor de 
Rechten van de Mens van deze laatste bepaling in onder meer het arrest van 
22 september 2015, Nabil e.a. tegen Hongarije, 62116/12, dat een bewaring 
van een asielzoeker in strijd is met voormeld artikel 5, eerste lid, aanhef en 
onder f, indien deze bewaring niet is opgelegd met het oog op 
verwijdering?” 
II. Analyse 
II.1 
Eerste vraag van het Hof aan de in artikel 23 van het Statuut bedoelde 
belanghebbenden 

Met inachtneming van de op de partijen rustende plicht om met name in 
prejudiciële spoedprocedures beknoptheid na te streven, zal de Italiaanse regering 
– die de in de verwijzingsbeslissing beschreven feiten en weergegeven relevante 
bepalingen als vaststaand beschouwt – zich ertoe beperken de vragen van het Hof 
te beantwoorden. 

Met de eerste daarvan verzoekt het Hof de interveniërende partijen een standpunt 
in te nemen „over de materiële werkingssfeer van artikel 8, lid 3, onder e), van 
richtlijn 2013/33 en met name over de vraag of deze bepaling kan dienen als 
rechtvaardiging voor een preventieve inbewaringstelling die is opgelegd om 
redenen van nationale veiligheid of openbare orde”. 

 

J. N. 

Zoals bekend zijn bij artikel 
8 van richtlijn 
2013/33/EU (hierna: 
„opvangrichtlijn”), alsook bij de artikelen 9 tot en met 11 daarvan, bijzonder 
innovatieve bepalingen toegevoegd aan het stelsel dat was vervat in de vorige 
richtlijn (2003/9/EG), waarin de Uniewetgever zich er in wezen van had 
onthouden de inbewaringstelling te regelen.1 Het in de vraag van het Hof bedoelde 
voorschrift bepaalt met name dat de lidstaten – onder eerbiediging van de in 
artikel 8, lid 2, en artikel 9, lid 1, van de opvangrichtlijn gestelde voorwaarden van 
evenredigheid –  een  derdelander of een staatloze die een verzoek om 
internationale bescherming heeft ingediend, in bewaring mogen houden „wanneer 
de bescherming van de nationale veiligheid of de openbare orde dat vereisen”. 

In overweging 17 van de opvangrichtlijn wordt verduidelijkt dat „[d]e in deze 
richtlijn vermelde redenen van bewaring gelden onverminderd andere redenen van 
bewaring die van toepassing zijn krachtens het nationale recht en geen verband 
houden met het verzoek om internationale bescherming van de onderdaan van een 
derde land of staatloze, met inbegrip van redenen van bewaring in het kader van 
een strafprocedure”. 

Bijgevolg moet er kennelijk van worden uitgegaan dat artikel 8, lid 3, onder e), 
van de opvangrichtlijn niet ziet op dergelijke „andere redenen van bewaring” – 
waaraan de richtlijn hoe dan ook niet afdoet, zoals zojuist is uiteengezet – maar 
een  bijzondere reden van bewaring invoert, die haar rechtvaardiging vindt in de 
bescherming van de nationale veiligheid en de openbare orde en die ook 
toepassing kan vinden als een andere krachtens het nationale recht toepasselijke 
maatregel wordt getroffen, zoals een maatregel in het kader van een 
strafprocedure. 

Met andere woorden: de inbewaringstelling van de asielzoeker in de zin van 
artikel 8,  lid 3,  onder e),  – waarvan  de verenigbaarheid met het in de 
verwijzingsbeslissing geciteerde internationale recht zal worden onderzocht bij de 
beantwoording van de volgende vragen 
– is een „bij de opvangrichtlijn” 
ingestelde zelfstandige reden van bewaring die kan worden toegepast wanneer de 
nationale autoriteiten naar aanleiding van een bij hen ingediend verzoek om 
internationale bescherming vaststellen dat de indiener daarvan een bedreiging 
vormt voor de nationale veiligheid of de openbare orde. 

Met de invoering van deze rechtvaardigingsgrond voor inbewaringstelling – 
waarin ook de door de Europese Commissie opgestelde documenten ter 
voorbereiding van de opvangrichtlijn al voorzagen (zowel het voorstel voor 
herschikking van 2008, dat uiteindelijk niet is goedgekeurd, als het herziene 
 
1  
Zoals blijkt uit het verslag van de Europese Commissie van 2007 over de toepassing van de 
opvangrichtlijn, had dit in de verschillende lidstaten geleid tot erg uiteenlopende praktijken 
op het gebied van inbewaringstelling van asielzoekers. Wat in het bijzonder bewaring om 
redenen van nationale veiligheid of openbare orde betreft, bepaalde artikel 7, lid [3], van de 
richtlijn van 2003 slechts dat de asielzoeker kon worden verplicht op een bepaalde plaats te 
verblijven, „bijvoorbeeld om juridische redenen of om redenen van openbare orde”. 
 
 3 

ANTWOORD VAN DE ITALIAANSE REGERING – ZAAK C-601/15 
voorstel voor herschikking van 2011) – heeft de opvangrichtlijn aansluiting 
gezocht bij de regels van aanbeveling [Rec (2003)5] van het Comité van Ministers 
van de Raad van Europa van 16 april 2003 over detentiemaatregelen voor 
asielzoekers. Punt 2 daarvan, dat de werkingssfeer van de aanbeveling afbakent, 
luidt als volgt: „Cette recommandation ne concerne pas les mesures de détention 
des demandeurs d’asile tombant sous le coup d’accusations pénales
 et des 
demandeurs d’asile déboutés détenus dans l’attente de leur départ du pays 
d’accueil” (onze cursivering). Meteen daarna heet het in punt 
3 van de 
aanbeveling: „[...] Les mesures de détention concernant les demandeurs d’asile ne 
peuvent être utilisées que pour l’une ou l’autre des raisons suivantes: [...] lorsque 
la protection de la sécurité nationale et l’ordre public l’exigent”. In punt 4 van de 
aanbeveling wordt vervolgens in herinnering gebracht dat het 
evenredigheidsbeginsel moet worden geëerbiedigd en dat bij de toepassing van de 
bewaringsmaatregelen de wet, de bepalingen van internationaal recht en de 
rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: 
„EHRM”) in acht dienen te worden genomen. 

Dit bevestigt dus dat – 
ook uit het perspectief van de aanbeveling 
– de 
inbewaringstelling van de verzoeker een eigen grondslag kan hebben, die verschilt 
van de grondslag voor de maatregelen die overeenkomstig het strafrecht van 
toepassing zijn op de betrokkene, die los van het verzoek om internationale 
bescherming zijn vastgesteld, en dat een dergelijke zelfstandige grondslag kan 
worden gevonden in het feit dat bij de indiening van het verzoek om bescherming 
door de asielzoeker duidelijk is geworden dat hij een bedreiging vormt voor de 
nationale veiligheid of de openbare orde, die bijgevolg bescherming behoeven. 
10  Tot besluit van dit onderdeel neemt de Italiaanse regering het standpunt in dat 
artikel 8, lid 3, onder e), van de opvangrichtlijn de lidstaten de mogelijkheid 
beoogt te bieden om, met inachtneming van de in lid 2 van hetzelfde artikel 
gestelde evenredigheidsvoorwaarde, inbewaringstelling te gelasten van een 
persoon die een verzoek om internationale bescherming heeft ingediend, wanneer 
de bescherming van de nationale veiligheid of de openbare orde dat vereisen, 
ongeacht of ook een andere krachtens het nationale recht toepasselijke specifieke 
maatregel met een dergelijke inhoud is genomen. 
II.2 
Tweede vraag van het Hof 
11  Met zijn tweede vraag verzoekt het Hof partijen een standpunt in te nemen „over 
de vraag of een, in rechte vaststaand, inreisverbod een inbewaringstelling kan 
rechtvaardigen in omstandigheden als in casu, waarin de betrokkene een nieuwe 
asielaanvraag heeft ingediend, met dien verstande dat als gevolg hiervan de 
bevoegde instanties een uitwijzings- of uitleveringsprocedure tijdelijk niet kunnen 
voortzetten”. 
12  Artikel 8, lid 2, van de opvangrichtlijn bepaalt dat de lidstaten een asielzoeker in 
bewaring mogen houden „op grond van een individuele beoordeling van elk 

 

J. N. 
geval”. Volgens de Italiaanse regering impliceert dit dat de lidstaten zich niet 
mogen beperken tot vermoedens, maar specifiek moeten nagaan of er in het 
concrete geval gegronde redenen zijn om bewaring te gelasten en dat uit de 
motivering van het besluit moet blijken dat die beoordeling heeft plaatsgevonden. 
13  In beginsel rechtvaardigt het feit dat jegens de betrokkene een ander besluit is 
uitgevaardigd, op zichzelf beschouwd, dus niet het nemen van een maatregel tot 
inbewaringstelling. Vanzelfsprekend kan evenwel niet worden uitgesloten dat i) 
bepaalde feitelijke omstandigheden die reeds zijn onderzocht met het oog op de 
vaststelling van een ander besluit, opnieuw worden beoordeeld om uit te maken of 
tot bewaring moet worden overgegaan, of dat ii) bij een dergelijke beoordeling – 
bijvoorbeeld de beoordeling of het wenselijk is inbewaringstelling te gelasten 
overeenkomstig artikel 8, lid 3, onder e), van de opvangrichtlijn – er rekening mee 
wordt gehouden dat de betrokkene bij rechterlijke beslissing is veroordeeld of dat 
er jegens hem bestuurlijke besluiten zijn vastgesteld op basis van het feit dat hij 
een bedreiging vormt voor de openbare veiligheid of de openbare orde. 
14  Zoals de omstandigheden van het hoofdgeding suggereren, kan de maatregel tot 
inbewaringstelling bovendien noodzakelijk blijken om ervoor te zorgen dat een 
andere maatregel die is genomen in overeenstemming met het afgeleide 
Unierecht, in het bijzonder overeenkomstig de „terugkeerrichtlijn”2, werking 
sorteert. Op deze situatie ziet artikel 8, lid 3, onder d), van de opvangrichtlijn. 
15  In dit geval rijst het probleem voor zover vaststaat dat de Nederlandse autoriteiten 
in januari 2014 jegens de betrokkene een terugkeerbesluit hebben uitgevaardigd, 
samen met een inreisverbod in de zin van artikel 11 van de „terugkeerrichtlijn”, 
voor de duur van tien jaar. Dit besluit is onherroepelijk geworden in april 2014, 
toen het door de betrokkene ingestelde beroep definitief werd verworpen. 
16  Volgens artikel 
11, lid 
2, van de terugkeerrichtlijn kan de duur van het 
inreisverbod – dat overeenkomstig artikel 3, punt 6, van deze richtlijn, mede 
gelezen in samenhang met overweging 14 ervan, effect sorteert in alle lidstaten – 
„meer dan vijf jaar bedragen indien de onderdaan van een derde land een ernstige 
bedreiging vormt voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale 
veiligheid”. 
17  Bijgevolg moet worden aangenomen dat de Nederlandse bestuurlijke en 
rechterlijke instanties hebben onderzocht of de betrokkene een bedreiging vormde 
voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale veiligheid. Zoals 
reeds is uiteengezet, kan dit in aanmerking worden genomen – zij het niet 
automatisch – bij de beoordeling of de rechtvaardigingsgrond van artikel 8, lid 3, 
onder e), van de opvangrichtlijn zich voordoet. 
18  Op de verhouding tussen de terugkeerrichtlijn en het besluit tot inbewaringstelling 
van een verzoeker om internationale bescherming is ingegaan in het arrest 
 
2  
Richtlijn 2008/115/EG. 
 
 5 

ANTWOORD VAN DE ITALIAANSE REGERING – ZAAK C-601/15 
Arslan3, dat echter een situatie betreft die niet volledig samenvalt met die welke 
thans aan de orde is, aangezien in die zaak tegen de vreemdeling een maatregel tot 
inbewaringstelling was uitgevaardigd met het oog op zijn toekomstige 
verwijdering in de zin van artikel 15 van de terugkeerrichtlijn, daar was 
vastgesteld dat het risico bestond dat hij zou onderduiken. 
19  In die zaak heeft het Hof gepreciseerd dat in dat soort situaties, waarin „het 
asielverzoek lijkt te zijn ingediend met als enig doel de uitvoering van het tegen 
hem genomen terugkeerbesluit uit te stellen of zelfs te verijdelen, moet worden 
vastgesteld dat dergelijke omstandigheden inderdaad kunnen rechtvaardigen dat 
die derdelander zelfs na het indienen van een asielverzoek in bewaring wordt 
gehouden” (punt 57). Dit is de grond voor inbewaringstelling van de verzoeker 
om internationale bescherming die de Uniewetgever volgens het Hof heeft 
vastgelegd in artikel 8, lid 3, onder d), van de opvangrichtlijn.4 
20  In dergelijke omstandigheden is de inbewaringstelling immers „niet het gevolg 
[...] van het indienen van het asielverzoek, maar van omstandigheden die verband 
houden met het persoonlijke gedrag van die asielzoeker vóór en tijdens de 
indiening van dat verzoek” (punt 58): het gaat dus om het geval waarnaar thans 
overweging 17 van de opvangrichtlijn verwijst, aangezien de bewaring het gevolg 
is van een ander besluit „[dat] van toepassing [is] krachtens het nationale recht en 
geen verband houd[t] met het verzoek om internationale bescherming van de 
onderdaan van een derde land of staatloze”. 
21  Het Hof heeft derhalve overwogen dat „hoewel richtlijn 2008/115 niet van 
toepassing is gedurende de procedure voor de behandeling van het asielverzoek, 
dit niet betekent dat de terugkeerprocedure daardoor definitief wordt beëindigd, 
aangezien deze kan worden voortgezet indien het asielverzoek wordt afgewezen. 
[Er] zou afbreuk worden gedaan aan de doelstelling van die richtlijn, te weten de 
doeltreffende terugkeer van illegaal verblijvende derdelanders, indien de lidstaten 
niet zouden kunnen voorkomen dat, in omstandigheden als die welke in punt 57 
van het onderhavige arrest zijn uiteengezet, de betrokkene door het indienen van 
een asielverzoek automatisch zijn invrijheidstelling zou verkrijgen (zie naar 
analogie arrest van 6 
december 2011, Achughbabian, C-329/11, Jurispr. 
blz. I-12695, punt 30)” (punt 60 van het arrest). 
22  Ook in deze situatie mag men volgens het Hof echter niet in vormen van 
automatismen vervallen, daar „op basis van het loutere feit dat jegens een 
asielzoeker op het tijdstip van de indiening van zijn verzoek een terugkeerbesluit 
was genomen en dat hij krachtens artikel 15 van richtlijn 2008/115 in bewaring 
was gesteld, zonder een beoordeling in het individuele geval van alle relevante 
omstandigheden niet kan worden aangenomen dat hij dat verzoek enkel heeft 
 
3  
C-534/11, EU:C:2013:343. 
4  
Vroeger werd deze situatie uitdrukkelijk vermeld in artikel 23, lid 4, onder j), van richtlijn 
2005/85/EG – de oude „procedurerichtlijn” – als een rechtvaardigingsgrond voor het 
versneld of bij voorrang behandelen van het verzoek. 

 

J. N. 
ingediend om de uitvoering van het terugkeerbesluit uit te stellen of te verijdelen 
en dat het objectief noodzakelijk en evenredig zou zijn om de maatregel van 
inbewaringstelling te handhaven” (punt 62). 
23  Deze beginselen lijken op het eerste gezicht niet rechtstreeks toepassing te vinden 
op het onderhavige geval, aangezien – 
volgens hetgeen uit de 
verwijzingsbeslissing kan worden opgemaakt 
– jegens de appellant geen 
maatregel tot inbewaringstelling is genomen met het oog op zijn verwijdering in 
de zin van artikel 15 van de terugkeerrichtlijn. 
24  Het verbod om de staat in de reizen – dat wil zeggen de maatregel die in het 
onderhavige geval tegen de vreemdeling is getroffen – moet echter worden geacht 
noodzakelijkerwijs ook een verbod op verblijf te behelzen, zoals wordt bevestigd 
in het reeds geciteerde artikel 3, lid 6, van de terugkeerrichtlijn, volgens hetwelk 
het inreisverbod „een administratieve of rechterlijke beslissing of handeling [is] 
waarbij de betrokkene de toegang tot en het verblijf op het grondgebied van de 
lidstaten voor een bepaalde termijn wordt verboden, samen met een 
terugkeerbesluit” (onze cursivering). 
25  Hieruit volgt dat de adressaat van een inreisverbod die op het grondgebied van de 
staat wordt aangehouden, op grond van dat besluit kan worden verwijderd. De 
Italiaanse regering is bijgevolg van mening dat ook in dit geval is voldaan aan de 
voorwaarden voor toepassing, indien niet rechtstreeks van artikel 
8, lid 
3, 
onder d), van de opvangrichtlijn, dan toch van de in de rechtspraak Arslan 
geformuleerde beginselen, en dat derhalve na een per geval en met eerbiediging 
van het evenredigheidsbeginsel te verrichten beoordeling zou kunnen blijken dat 
inbewaringstelling wordt gerechtvaardigd door de noodzaak om de doelstellingen 
van de terugkeerrichtlijn – 
en dus van een overeenkomstig deze richtlijn 
vastgesteld besluit tot verwijdering van de vreemdeling – niet in gevaar te 
brengen. 
26  Dit geldt ook gelet op het feit dat de „procedurerichtlijn” (2013/32/EU) het recht 
om in de lidstaat te blijven, totdat de procedure die is ingeleid met het verzoek om 
internationale bescherming, is afgerond, niet in absolute bewoordingen vastlegt. 
Ten eerste bepaalt artikel 9, lid 1, van deze richtlijn dat het „recht om te blijven 
[niet inhoudt] dat de betrokkene recht heeft op een verblijfsvergunning”. Hieruit 
blijkt dat het indienen van een verzoek om internationale bescherming op zich niet 
alle gevolgen van een inreisverbod ongedaan kan maken – zelfs niet voor de duur 
van de procedure 
– maar er enkel toe leidt dat de uitvoering van het 
terugkeerbesluit wordt opgeschort. Ten tweede bepaalt artikel 9, lid 2, van deze 
richtlijn dat de lidstaten een uitzondering mogen maken op het recht om in de 
lidstaat te blijven „voor de gevallen waarin een verzoeker een volgend verzoek 
doet, zoals bedoeld in artikel 41”. 
 
 7 

ANTWOORD VAN DE ITALIAANSE REGERING – ZAAK C-601/15 
II.3 Derde vraag van het Hof 
27  Met zijn derde vraag verzoekt het Hof de partijen een standpunt in te nemen „over 
de relevantie van de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de 
Mens over artikel 5, lid 1, van het Europees Verdrag tot bescherming van de 
rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, met name van het arrest Nabil 
e.a. / Hongarije, [...] voor de uitlegging van artikel 6 van het Handvest van de 
grondrechten van de Europese Unie”. 
28  Het recht van eenieder op vrijheid en veiligheid, dat wordt gewaarborgd door 
artikel 6 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: 
„Handvest”), heeft dezelfde reikwijdte als het recht dat wordt gegarandeerd door 
artikel 5 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens 
(hierna: „EVRM”). Overeenkomstig de artikelen 52, lid 3, en 53 van het Handvest 
en de „Toelichtingen bij het Handvest van de grondrechten”, met name de 
toelichting bij artikel 52, is de rechtspraak van het EHRM over artikel 5 EVRM 
bijgevolg zeker relevant voor de toepassing van artikel 6 van het Handvest. 
29  Deze vraag van het Hof brengt ons er uiteraard toe niet alleen een standpunt in te 
nemen over de abstracte relevantie van die rechtspraak, maar ook over de inhoud 
ervan. 
30  Artikel 5, lid 1, EVRM stelt aan een besluit dat ingrijpt in de vrijheid van het 
individu enerzijds voorwaarden die als „formeel” kunnen worden aangemerkt en 
anderzijds „materiële” voorwaarden. 
31  Tot de formele voorwaarden van artikel 
5 behoort de voorwaarde van 
rechtmatigheid, die inhoudt dat de vrijheidsbeneming moet volgen uit de 
toepassing van een reeds bestaande wet op de feiten die de detentie 
rechtvaardigen. Als noodzakelijk uitvloeisel van dit beginsel moet in de vigerende 
wet voldoende nauwkeurig zijn bepaald in welke gevallen en op welke wijze zij 
moet worden toegepast. Het is duidelijk dat een geheel vage bepaling de 
rechtmatigheidsvoorwaarde haar betekenis zou ontnemen en de besluiten van de 
bevoegde autoriteiten willekeurig zou maken. 
32  In het onderhavige geval lijkt aan deze voorwaarde zowel te zijn voldaan wanneer 
men het standpunt inneemt dat artikel 8, lid 3, onder d), van de opvangrichtlijn 
van toepassing is, als wanneer men van mening is dat het bepaalde onder e) van 
diezelfde bepaling toepassing vindt. Aangezien onder e), zoals is uiteengezet in 
het antwoord op de eerste vraag, een zelfstandige grond voor inbewaringstelling is 
opgenomen, dient het nationale recht vanzelfsprekend voldoende precies te 
vermelden in welke gevallen sprake kan zijn van een bedreiging voor de openbare 
veiligheid of de openbare orde – zodat de vereiste nauwkeurigheid van de 
maatregel gewaarborgd is – en moet dat recht de betrokkene in staat stellen om in 
rechte tegen de maatregel op te komen. 

 

J. N. 
33  Wat vervolgens de materiële voorwaarden betreft, dient ten eerste te worden 
ingegaan op de rechtspraak van het EHRM over artikel 5,  lid 1,  onder f),  eerste 
deel, EVRM
, volgens hetwelk een persoon zijn vrijheid mag worden ontnomen „in 
het geval van [diens] rechtmatige arrestatie of detentie [...] teneinde hem te 
beletten op onrechtmatige wijze het land binnen te komen”. 
34  In dit verband moet het arrest Saadi / Verenigd Koninkrijk5 in herinnering worden 
gebracht, waarin het EHRM heeft verduidelijkt dat die bepaling kan dienen als 
rechtvaardiging voor de inbewaringstelling van een persoon die zich zonder 
inreisvisum op het grondgebied van de staat bevindt, ook al heeft die persoon de 
vluchtelingenstatus aangevraagd.6 Het is juist dat het EHRM er in het latere arrest 
Suso Musa / Malta7 op heeft gewezen dat overeenstemming met die bepaling van 
het EVRM moet worden uitgesloten wanneer de wettelijke regeling van de staat in 
kwestie – zelfstandig of op grond van het Unierecht – de betrokkene toestemming 
geeft om op zijn grondgebied te blijven.8 Zoals is uiteengezet in punt 26 van deze 
opmerkingen, verleent het Unierecht, met name de procedurerichtlijn, de 
betrokkene echter geen recht van verblijf voor de periode van behandeling van 
zijn verzoek om internationale bescherming, maar schort het slechts de gevolgen 
van een verwijderingsmaatregel op (zoals aangegeven, volgt een dergelijke 
maatregel automatisch op een besluit houdende een inreisverbod). In die 
omstandigheden kan de aanwezigheid van de vreemdeling op het grondgebied, 
ook al heeft hij een verzoek om internationale bescherming ingediend, nog steeds 
worden aangemerkt als onregelmatig of onrechtmatig in de zin van artikel 5, lid 1, 
onder 
f), eerste deel, EVRM, wat het opleggen van een maatregel tot 
inbewaringstelling kan rechtvaardigen. 
35  Ten tweede moet worden ingegaan op de rechtspraak van het EHRM over 
artikel 5, lid 1, onder f), tweede deel, EVRM, volgens hetwelk iemand zijn vrijheid 
 
5  
Arrest van 29 januari 2008, zaak nr. 13229/03. 
6  
Zie punt 65 van het arrest (niet-officiële vertaling): „[...] de Grote kamer deelt de zienswijze 
van het hof van beroep, de kamer van de Lords en de kamer dat, zolang een staat een 
persoon niet heeft ‚gemachtigd’ het land binnen te komen, elk betreden van zijn 
grondgebied ‚onrechtmatig’ is, en dat de detentie van een persoon die het land wil 
binnenkomen, maar het daartoe vereiste inreisvisum nog niet heeft gekregen, kan beogen – 
zonder dat de bewoordingen worden verdraaid – ‚hem te beletten het land onrechtmatig 
binnen te komen’. De Grote kamer wijst het idee af dat een asielzoeker die zich eigener 
beweging bij de immigratiedienst meldt, probeert het land „rechtmatig” binnen te komen, 
zodat de detentie niet kan worden gerechtvaardigd op basis van artikel 5, lid 1, onder f). 
Een uitlegging van artikel 5, lid 1, onder f), eerste deel, in die zin dat het op grond van deze 
bepaling enkel mogelijk is iemand in hechtenis te nemen van wie vaststaat dat hij probeert 
zich te onttrekken aan de inreisbeperkingen, zou doen blijken van een te enge opvatting van 
de bewoordingen van de bepaling en van de bevoegdheid van de staat om zijn reeds hoger 
vermelde, onbetwistbare recht op controle uit te oefenen. [...]” 
7  
Arrest  van  23 juli  2013,  zaak nr. 42337/12. Zie ook arresten van 7 juni 2011, zaak 
nr. 2237/08, R.U. / Griekenland, punten 88-96, en 25 september 2012, zaak nr. 50520/09, 
Ahmade / Griekenland, punten 142-144. 
8  
Zie met name punt 97 van het arrest. 
 
 9 

ANTWOORD VAN DE ITALIAANSE REGERING – ZAAK C-601/15 
mag worden ontnomen als tegen hem „een uitwijzings- of uitleveringsprocedure 
hangende is”. 
36  Het EHRM heeft dienaangaande vastgesteld dat die bepaling niet hetzelfde 
beschermingsniveau verlangt als artikel 5, lid 1, onder c), EVRM – volgens 
hetwelk iemand zijn vrijheid slechts mag worden ontnomen indien er een concreet 
gevaar bestaat dat hij zal vluchten of dat hij het strafbare feit nogmaals zal begaan 
–, maar dat het voldoende is dat een uitwijzingsprocedure hangende is.9 Daarmee 
wordt dus bevestigd dat hangende de procedure voor toekenning van 
internationale bescherming, wanneer het nationale recht aldus bepaalt, 
inbewaringstelling kan worden gelast in het kader van een uitwijzingsprocedure, 
met dien verstande dat het verzoek om internationale bescherming belet dat de 
uitwijzing wordt uitgevoerd. 
37  Volgens de Italiaanse regering worden deze beginselen ook aangehangen in het 
arrest Nabil e.a. / Hongarije10, dat het Hof onder de aandacht van partijen heeft 
gebracht. 
38  In dat arrest heeft het EHRM allereerst herinnerd aan de voorwaarde inzake de 
rechtmatigheid van de maatregel (punt 3011), aan het vereiste dat de maatregel niet 
alleen voldoet aan de juridische voorwaarden, maar bovendien vrij is van 
willekeur (punten 31-34) en aan zijn eigen rechtspraak volgens welke in beginsel 
moet worden uitgesloten dat inbewaringstelling met het oog op uitwijzing 
verenigbaar is met artikel 5, lid 1, onder f), als het nationale recht verwijdering 
van de betrokkene niet toestaat zolang de aanvraag van de vluchtelingenstatus in 
behandeling is. 
39  Ten slotte heeft het EHRM in punt 38 geoordeeld dat de inbewaringstelling in dat 
concrete geval had kunnen worden geacht gerechtvaardigd te zijn met het oog op 
latere uitzetting aangezien bij afwijzing van de asielaanvraag een concreet uitzicht 
op uitvoering van het uitwijzingsbesluit bleef bestaan.12 
 
9  
Zie bijvoorbeeld arrest van 7 juni 2011, R.U. / Griekenland, reeds aangehaald, punt 93, en 
arrest van 1 augustus 2013, zaak nr. 70427/11, Horshill / Griekenland, punt 59. 
10  
Arrest van 22 september 2015, zaak nr. 62116/12. 
11  
„(...) where the ‚lawfulness’ of detention is at issue, including the question whether ‚a 
procedure prescribed by law’ has been followed, the Convention refers first to national law 
and lays down the obligation to conform to the substantive and procedural rules of national 
law. A detention is lawful if it was ordered in compliance with the substantive and 
procedural rules of national law and it is not arbitrary (see Suso Musa v. Malta, no. 
42337/12, § 92, 23 July 2013).” 
12  
„As regards the applicants’ further detention, the Court emphasises that detention ‚with a 
view to deportation’ can only be justified as long as the deportation is in progress and there 
is a true prospect of executing it (see paragraph 29 above). It notes that the applicants 
applied for asylum on 9 November 2011, formal asylum proceedings started on 10 
November 2011, and the case was admitted to the ‚in-merit’ phase on 12 December 2011. 
For the Court, the pending asylum case does not as such imply that the detention was no 
longer ‚with a view to deportation’ – since an eventual dismissal of the asylum applications 
10 
 

J. N. 
40  Uit die rechtspraak blijkt bijgevolg dat een maatregel tot inbewaringstelling van 
de asielzoeker in beginsel gerechtvaardigd is wanneer de asielaanvraag er naar 
nationaal recht enkel toe leidt dat de verwijderingsprocedure wordt opgeschort, en 
niet dat deze procedure definitief wordt beëindigd. Om van een evenredige 
maatregel te kunnen spreken, is uiteraard vereist dat het uitwijzingsbesluit met een 
redelijke waarschijnlijkheid concreet zal worden uitgevoerd. Zoals is uiteengezet 
in punt 34 van deze opmerkingen, is dat in casu op grond van artikel 8, lid [3], 
onder d), van de opvangrichtlijn, gelezen in samenhang met de artikelen 9 en 41 
van de procedurerichtlijn, het geval. 
II.4 
Vierde vraag van het Hof 
41  Met zijn vierde vraag verzoekt het Hof partijen hun standpunt kenbaar te maken 
„over de mogelijke rechtvaardigingsgrond van artikel 52, lid 1, van het Handvest 
om in de door artikel 6 van het Handvest gewaarborgde rechten in te grijpen in 
zeer bijzondere omstandigheden die betrekking hebben op de nationale veiligheid 
of de openbare orde, met dien verstande dat het Handvest niet voorziet in 
afwijkingen in geval van een noodsituatie die het bestaan van een democratische 
samenleving bedreigt”. 
42  Bij het beantwoorden van de vorige vraag zijn wij tot de bevinding gekomen dat 
artikel 8, lid 3, onder d), van de opvangrichtlijn verenigbaar is met de rechtspraak 
van het EHRM over artikel 5 EVRM, ook al kan uit eerstgenoemde bepaling de 
grondslag voor het opleggen van een maatregel tot inbewaringstelling aan een 
persoon die een verzoek om internationale bescherming heeft ingediend en jegens 
wie al een inreisverbod is uitgevaardigd, worden afgeleid, mits er gegronde 
redenen zijn om aan te nemen dat hij met zijn volgend verzoek om internationale 
bescherming enkel beoogt de uitvoering van een terugkeerbesluit (dat besloten ligt 
in het besluit houdende het inreisverbod) uit te stellen of te verijdelen. 
43  Volgens de Italiaanse regering zijn de gevallen waarin de inbewaringstelling van 
een persoon die om internationale bescherming verzoekt, verenigbaar is, echter 
niet beperkt tot de situatie waarin de inbewaringstelling plaatsvindt in een 
procedure voor het identificeren van de betrokkene, het hem verlenen van een 
inreisvisum of het uitwijzen van de betrokkene. 
44  Het is in deze context dat het Hof zijn vraag stelt, een vraag die bij nader toezien 
betrekking heeft – in verband met artikel 8, lid 3, onder e), van de opvangrichtlijn 
– op de afweging van het recht van eenieder op vrijheid tegen de fundamentele 
belangen van de staat, zoals de bescherming van de nationale veiligheid en de 
openbare orde. 
45  Kort gezegd rijst het probleem van een persoon van wie bij de indiening van zijn 
verzoek om internationale bescherming concreet is gebleken dat hij een 
 
could have opened the way to the execution of the deportation orders. The detention 
nevertheless had to be in compliance with the national law and free of arbitrariness.” 
 
 11 

ANTWOORD VAN DE ITALIAANSE REGERING – ZAAK C-601/15 
bedreiging vormt voor de nationale veiligheid of de openbare orde, maar op wie, 
behalve de rechtvaardigingsgrond van artikel 8, lid 3, onder e), geen van de andere 
gronden van toepassing is op basis waarvan overeenkomstig artikel 8 van de 
opvangrichtlijn inbewaringstelling kan worden gelast. 
46  De Italiaanse regering behoudt zich voor, deze kwestie uit te diepen in de 
mondelinge behandeling. Zij is hoe dan ook van mening dat een maatregel tot het 
ontnemen van bepaalde rechten die verband houden met de vrijheid van personen, 
zoals inbewaringstelling, in dergelijke gevallen gerechtvaardigd kan zijn, mits 
erop wordt toegezien dat die maatregel volstrekt evenredig is, ook wat de 
uitvoeringsvoorwaarden ervan betreft. 
47  Artikel 6 van het Handvest, dat niet voorziet in afwijkingen in verband met het 
mogelijke overwicht van het openbaar belang, bevat ontegenzeglijk geen 
uitdrukkelijke verwijzing naar de noodzaak van een dergelijke afweging, en ook 
artikel 5 EVRM bevat geen dergelijke bepaling, die het sluitstuk van het stelsel 
zou vormen. Een bepaling van dit type is daarentegen wél opgenomen in artikel 2 
van het vierde protocol bij het EVRM. Dit artikel heeft betrekking op de vrijheid 
van verplaatsing. In lid 1 ervan heet het dat eenieder die wettig op het 
grondgebied van een staat verblijft, „binnen dat grondgebied het recht [heeft] zich 
vrijelijk te verplaatsen en er vrijelijk zijn verblijfplaats te kiezen”. In lid 3 wordt 
daaraan toegevoegd dat „[d]e uitoefening van deze rechten [...] aan geen andere 
beperkingen [mag] worden gebonden dan die die bij de wet zijn voorzien en in 
een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale 
veiligheid of van de openbare veiligheid, voor de handhaving van de openbare 
orde, voor de voorkoming van strafbare feiten, voor de bescherming van de 
gezondheid of van de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden 
van anderen”. 
48  Het is bekend dat de grens tussen het in artikel 5 EVRM gewaarborgde recht van 
personen op vrijheid en de vrijheid van verplaatsing nogal vaag is: in de 
rechtspraak van het EHRM wordt het beginsel gehuldigd dat een situatie relevant 
is voor de toepassing van artikel 5 wanneer de ontneming van het recht op 
verplaatsing zodanig ingrijpend is – in termen van de mogelijkheid om sociale 
contacten te hebben, de intensiteit van de bewaking, enz. – dat zij in wezen 
neerkomt op een beroving van de „fysieke vrijheid”. Het is juist dat 
inbewaringstelling verschilt van detentie en moet voldoen aan de voorwaarden 
van artikel 10 van de opvangrichtlijn, maar er moet op worden gewezen dat het 
EHRM tot op heden heeft geoordeeld dat een maatregel tot inbewaringstelling 
relevant is voor de toepassing van artikel 5 EVRM, en niet alleen voor de vrijheid 
van verplaatsing. 
49  De Italiaanse regering stelt zich echter op het standpunt dat, bij de afweging tegen 
de voormelde hoogste belangen van de gemeenschap, bepaalde ingrepen in het 
recht dat wordt gewaarborgd door artikel 6 van het Handvest en door artikel 5 
EVRM, onder strikte eerbiediging van het legaliteits- 
en het 
12 
 

J. N. 
evenredigheidsbeginsel, kunnen worden gerechtvaardigd en hun grondslag vinden 
in de algemene bepaling die is vervat in artikel 52, lid 1, van het Handvest. 
III. Conclusie 
50  Gelet op een en ander geeft de Italiaanse regering het Hof in overweging om de 
prejudiciële vraag aldus te beantwoorden dat artikel 8, lid 3, onder e), van 
richtlijn 2013/33/EU verenigbaar is met artikel 6 van het Handvest van de 
grondrechten van de Europese Unie. 
Rome, 21 december 2015 
Sergio Fiorentino 
Avvocato dello Stato 
 
 13 

Document Outline