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"Elements for draft legally binding instrument on transnational corporations 
and other enterprises with respect to human rights" circulated by Ecuador on 
2 October 2017 
Draft EU Questions – 20-10-2017 
Details:  
1. General framework 
1.1. Preambles (p.1-3) 
  Is  there  a  reason  for  various  instruments  to  be  presented  on  an  equal  footing  given  that 
some of those mentioned are legally binding and others are not. For example under "other 
Conventions",  the  draft  refers  to  the  "Universal  Declaration  on  the  Rights  of  Indigenous 
Peoples", the "Declaration on the Right to Development" and puts these on an equal footing 
with conventions such as the ILO Conventions. 
 
  The  EU  is  very  committed  to  foster  the  universal  ratification  of  the  8  ILO  fundamental 
Conventions  including  the  new  ILO  Protocol  on  Forced  Labour.  The  ILO  has  launched  a 
campaign for achieving this universal ratification.  All EU member states have ratified the 8 
ILO  fundamental  conventions  and  many  EU  member  have  already  ratified  the  new  ILO 
Protocol or are close to finalise ratification. However a number of countries, including large 
economies,  have  not  yet  ratified  these  conventions  and  this  weakens  the  protection  of 
human rights at work. Mixing up Declarations with conventions that are legally binding after 
ratification  will  not  help  in  strengthening  business  and  human  rights  .Why  is  the  text  not 
referring to the need for supporting the global ratification of these ILO conventions. 
 
  When listing Declarations the text does not include the 2008 ILO Declaration on Social Justice 
for a Fair Globalisation. This is the most comprehensive Declaration relevant for business and 
human rights. Why is this missing?  
 
  Is there not a risk that some of the draft's provisions undermine the important progress in 
other  areas  such  as  responsibility  to  protect?  E.g.  "  State  Parties  shall  carry  out  their 
obligations  under  this  Convention  in  a  manner  consistent  with  the  principles  of  sovereign 
equality and territorial integrity of States and that of non-intervention in the domestic affairs 
of other States, and that nothing in this Convention shall entitle a State Party to undertake in 
the  territory  of  another State  the  exercise  of  jurisdiction and  performance  of  functions  that 
are  reserved  exclusively  for  the  authorities  of  that  other  State  by  its  domestic  law";
  similar 
language  under  1.2.  (p.4).  Referring  to  UN  Guiding  Principle  2  and  the  commentary  which 
says  that while  states  may  not  be  required  they  are  also  not  prohibited  from  exercising 
jurisdiction  where  there  is  a  reasonable  basis  -  and  that  basis  is  not  simply “exclusive 
reservation by the other states’ domestic law”. For example, genocide is subject to universal 
jurisdiction regardless of what national law says. Is that being contested here?  
1.2. Principles (p.3) 
  Is the provision: "Primary responsibility of States to protect against human rights violations 
meant to be understood as "obligation of the State" as recalled by the UN Guiding Principles 
on Business and Human Rights?  
 

  The Elements recognise as a Principle that 'The universality, indivisibility, independence and 
inter-relationship  of  all  human  rights  which  therefore  must  be  treated  in  a  fair  and  equal 
manner,  on  the  same  footing  and  with  the  same  emphasis.'    This  position  is  supported  by 
academia  internationally.  How  does  this  principle  agree  with  another  statement  under  the 
Principles recognising the necessity of special protection of certain human rights?  
 
  Is  the  provision  "Recognition  of  the  primacy  of  human  rights  obligations  over  trade  and 
investment agreements" mean to be understood as: "trade and investment agreements need 
to be  consistent with the implementation of human rights obligations". How  would this  be 
seen to impact any future negotiations - would this mean the involvement of colleagues from 
WTO,  UNCTAD,  WIPO?  A hierarchy  of  international  obligations  has  not  previously  been 
agreed - how would the challenges identified in the International Law Commission’s report 
on this topic be addressed? 
 
  The  provision  on  "Duty  of  State  Parties  to  prepare  human  rights  impact  assessment"  is 
already a practice in the EU. Here you can recall the obligation of EU institutions and bodies, 
offices and agencies and EUMs to assess the impact of all EU Charter of Fundamental Rights 
obligations when they are implementing Union law.1 
1.3. Purpose (p.3/4) 
  The  main  points  seem  to  match  provisions  of  the  UN  Guiding  Principles.  Could  the 
Chairperson Rapporteur elaborate on whether there is major difference?  
 
  Is  there  Possible  contradiction  between  "Reaffirm  that  State  Parties'  obligations  regarding 
the protection of human rights do no stop at their territorial borders" and provisions under 
1.1.? 
 
  The purpose of the Treaty is unclear, because the focus is on the transnational nature of the 
actors,  instead  of  the  transnational  nature  of  the  problem  requiring  an  international 
response. What exactly is intended to be covered? A) Domestic violations by TNCs and OBEs 
established  domestically;  B)  Domestic  violations  by  companies  which  are  established  (or 
moved) abroad; C) Violations which domestic companies commit abroad?  
 
(NB Such aspects need to be decided before engaging in detailed discussions.) 
 
  The  Elements  do  not  specify  very  clearly  the  exact  problems  that  the  Treaty  will  try  to 
address.  Is  there a  legal  justification  as  to  which extent  each  of  the  proposed  Elements:  A) 
Addresses issues that can only be solved at the international level, as compared to domestic; 
B)  Addresses  issues  that  are  not  covered  in  existing  international  instruments;  or  C) 
Addresses issues that are already covered in existing international instruments but cannot be 
achieved  to  the  same  extent  in  those  instruments  and  D)  Does  not  go  beyond  what  is 
necessary to address the respective issues? 
(NB The EU should insist that the principles of subsidiarity, proportionality and necessity re respected 
– these are core principles in EU and international law)  

1.4. Objectives (p.4) 
                                                            

Tool 
28 
"fundamental 
rights 
and 
human 
rights" 
of 
the 
Better 
Regulation 
Toolbox: 
https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/file_import/better-regulation-toolbox-28_en_0.pdf.  
Explanations to the Charter: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32007X1214(01) 
 

  Could  the  Chairperson-Rapporteur  elaborate  on  the  provision  (similar  to  the  point  under 
1.3.): "To reaffirm the primacy of human rights law over trade and investments agreements 
and establish specific State obligations in this regard"? 
 
  Was there any legal analysis regarding the relationship between the Elements for the Treaty 
and other legal instruments? To which extent there is assumed that there is a legal conflict or 
an  inconsistency  of  international  law  between  this  Treaty  and  trade  and  investment 
agreements?  
 
(NB:  If  questions  are  raised  on  investment  agreements,  we  should  point  to  the  fact  that  such 
discussions are already taking place in  UNCTAD, which is the right forum for such discussions  – 
the  latest  meeting  was  held  early  this  month  and  was  open  to  civil  society,  academics,  States, 
etc.). 

2. Scope of application (p.4) 
  Isn't  there  much  ambiguity  on  the  language  the  "activities  of  TNCs  and  OBEs  that  have  a 
transnational  character,  regardless  of  the  mode  of  creation,  control,  ownership,  size  or 
structure"?  Does  it/can  it  exclude  domestic  enterprises?  Would  this  cover  a  national  oil 
company  engaged  in  a  joint venture  with a  multinational?  Would  it cover  a  corner  grocery 
store that sells tomatoes imported from across the border? If not, what would be the basis 
for distinction and for saying these companies don’t have to respect rights?  
 
  How  will  the  proposed  Treaty  guarantee  non-discrimination  between  the  legal  regime 
applicable to foreign-owned companies and the one applicable to domestic companies? 
 
(NB The question is about legal guarantees in international law, i.e. specific provisions that should 
be  included  in  this  respect  in  the  Treaty.  This  must  be  presented  as  a  condition  for  the  EU  to 
participate  in  further  discussions.  Mere  reassurances  or  promises  that  countries  would  try  to 
apply the same obligations to their domestic companies are not acceptable.) 

 
  What are the reasons behind the proposed obligations with regard to human rights do not or 
should  not  apply  to  domestic  companies?  If  the  argument  is  that  domestic  companies  are 
regulated by the domestic law of their country, the same applies to the TNCs and OBEs which 
are established in the territory of the same country – why should they be regulated and the 
others not? 
 
2.2. Acts subject to its application (p.5) 
  In line with opening remarks, we see the risk of limiting the scope with language such as "any 
business activity that has a transnational character": could we have reassurances that clear 
provisions  will  be  inserted  in  the  text  in  order  to  guarantee  that  the  Treaty  will  cover  all 
enterprises in a non-discriminatory way? 
 
  Could the Chairperson-Rapporteur elaborate on the paragraph which is unclear to us: is the 
aim  to  establish  causation?  A  contribution  to  an  abuse?  A  linkage?  What  does “resulting 
from” mean - is this causation only? Also what is meant by “indirectly controlled” - is it about 
economic control, strategic control or...? If a multinational company is the main purchaser of 
goods  from  a  small,  local  company  in  a  given  country,  would  this  mean  that  this  national 
company  would  be  brought  within  this  definition  because  its  sales  are “controlled”  by  a 
single purchaser?   
 

  To  which  extent  is  the  transnational  character  of  the  addressee  of  the  obligations  (TNCs, 
OBEs)  relevant  for  the  scope  of  the  Treaty,  instead  of  the  transnational  character  of  the 
human rights violations? 
 (NB In the first case, the Treaty would target domestic breaches of companies which are established 
domestically  but  are  foreign-owned,  while  excluding  domestic  breaches  of  companies  which  are 
domestically-owned.  Both  types  of  companies  are  regulated  domestically  and  only  one  type  of 
company  (foreign-owned)  would  be  regulated  internationally.  In  the  second  case,  the  Treaty  would 
prevent  and  address  any  breaches  which  entail  a  transnational  element  (i.e.  the  risk  of  companies 
escaping jurisdiction or "shopping" for lower standards) – these are issues that cannot be addressed 
at  national  level.  The  choice  between  the  two  approaches  should  result  from  negotiations  prior  to 
deciding  on  all  the  other  aspects  and  the  discussion  should  be  based  on  clear  arguments  for  each 
option.) 
 
2.3. Actors subject to its application (p.5) 
  The lack of definition raises questions as this means acts committed by any business entity, 
including  local  businesses  that  produce  any  part  of  any  product  that  might  cross  a  border. 
Would the ultimate corporate parent or buyer of any such product be held liable irrespective 
of whether or not it caused or contributed to the harm.  
 
  How  will  the  proposed  obligations  with  regard  to  human  rights  apply  to  State-owned 
enterprises in the exercise of business activities? 
 
(NB SOEs can be covered if they have delegated powers, so it is important to emphasize the context of 
business activities, which puts them in the same circumstances as the TNCs.) 
 

  How  will  the  potential  Treaty  address  corporations  which  are  mixed  in  ownership/cross 
owned and where 'nationality' is not evident? 
 
3. General obligations (p.5) 
  Is the provision: "primary responsibility of States and the recognition of general obligations of 
TNCs  and  other  BEs"  departing  from  the  UNGPs  referring  to  States  obligations  and 
responsibility of enterprises? 
 
  Is  there  a  limitation  in  the  scope  with  the  provision  "negative  impact  on  human  rights 
resulting from transnational operations"? 
 
  To  which  extent  the  Treaty  will  contain  commitments  for  the  States  themselves?  Will  the 
Treaty  contain  general  obligations  for  the  signatory  States  to  respect  and  enforce  "all 
internationally  recognized  human  rights"  (as  stated  in  scope  2.1-  protected  rights)?  Or  will 
the Treaty only contain obligations for the States to ensure the respect of human rights by 
TNCs  and  OBEs?  In  the  latter  case,  how  will  the  Treaty  guarantee  that  there  will  be  no 
transfer  of  responsibility  from  State  to  private  actors,  i.e.  how  will  the  Treaty  prevent  that 
States impose on TNCs/OBEs obligations that they do not accept or enforce for themselves 
or their agents? 
 
(NB the EU view is that human rights are underlying all activities carried out and have to be respected 
by  signatories  of  human  rights  treaties  and  conventions.  We  see  major  failing  when  it  comes  to 
enforcement of the already existing obligations!)  


 
3.1. Obligation of States (p.5) 
  Several obligations contained in the draft already exist and are recalled  in the UN Guiding 
Principles:  as  outlined  in  our  opening  remarks,  wouldn’t  implementation  and  efficient 
enforcement of existing instruments constitute a way forward? 
 
  What mechanisms are foreseen that would hold states that are yet to act on the UNGPs to 
account  for  this  failure?  A  treaty provision  restating  states’ existing  obligations  is  not  self-
enforcing. The later section on mechanisms talks about a court for companies but apparently 
only another treaty body for states - what effect is this expected to have?   
 
  Provisions  on  disclosure: The EU can  share  its  experience  on  the Directive  on  Disclosure 
on non-financial information. 
3.2. Obligations of Transnational Corporations and other Business Enterprises (9.6) 
  Can you clarify the provision that TNCs and other business enterprises shall comply with all 
applicable laws and respect internationally recognized human rights, wherever they operate, 
and  throughout  their  supply  chains?  
Would  enterprises  be  expected,  for  instance,  to 
implement all rights including those outside their remit such as the right to education? How 
would this work in practice for TNCs and OBEs? " 
 
  It appears that provisions extend obligations with regard to all rights into companies when 
the  international  community  has,  until  now,  been  unable  to  agree  on  a  treaty  stating  that 
companies are at least subject to obligations for international crimes. Could the Chairperson-
Rapporteur respond to this challenge?  
 
  Implementation of other provisions seem equally difficult to assess 
3.3. Obligations of International Organisations (p.6) 
4. Preventive measures (p.7) 
  This section seems to refer to existing obligations. Could you shed light on the new additional 
envisaged obligations applicable to states?  
 
  What is meant by “all other related enterprises through the supply chain”? Again, would this 
include small, national businesses?  
 
5. Legal liability (p.7) 
  Could  the  Chairperson  elaborate  on  the  reasons  for  adding  the  term  "applicable"  when 
referring to "international applicable human rights instruments"?  
 
  What  is  meant  by  the  term “complicit”  and  by  the  terms “participating  in  or  benefitting 
from” human rights abuses? Would this mean that a small local business that is a reseller of 
electronic  products  manufactured  abroad  with  human  rights  abuses  connected  to 
conflict minerals in its supply chain would be criminalized for selling that product?  
 

  Some  sections  seem  to  build  on  OHCHR’s  Accountability  and  Remedy  Project  (such  as 
ensuring  that  corporate  liability  is  not  contingent  on  a  finding  of individual  guilt),  which  is 
positive - is that intended?   
 
  What would it mean for a State to be complicit in a company’s abuses - if it is a state-owned 
enterprise, is the complicity then automatic for any harms that that company commits?  
 
6. Access to justice, effective remedy and guarantees of non-repetition (p.10-12) 
  Whilst we could agree on an assessment in the chapeau regarding current barriers for access 
to  justice,  can  the  Chairperson  Rapporteur  indicate  how  the  OHCHR  Accountability  and 
Remedy Project provide pragmatic and tangible recommendations?   
 
  Rather clear provisions – to be checked against notably the 2017 FRA Opinion and the 2016 
Council of Europe Recommendations of the Committee of Ministers;  
 
  Clear language on "human rights defenders" is welcomed given their important role on this 
issue worldwide. But many of these provisions are well-established obligations of states that 
clearly need to be enforced in relation to business-related human rights harms but are not 
specific to those situations. How would this section go beyond restating the obligations that 
States are already subject to and help ensure real action?  
7. Jurisdiction and applicable law  
  The  EU  has  clear  provisions  under  Brussels  I  and  Rome  I  and  II  regulations.  This  is  very 
important area yet these provisions are very lightly sketched out:  how would these work in 
practice? What about the provision regarding supply chains - how to reconcile this with the 
strict limitation in 1.1 above?   
 
8. International cooperation  
  At first sight, interesting provisions as EU has often advocated for additional steps on mutual 
legal assistance, progress on cross border investigation: isn’t there already much being done 
for  instance  with  the    current  workstreams,  the  OHCHR  Accountability  and  Remedy 
Project on cross border corporation? 
 
  What lessons have been learned from implementation of United Nations Convention against 
Corruption (UNCAC) which is also heavily focused on enhanced cooperation? 
 
  Can  the  Chairperson  rapporteur  explain  how  the  provisions  will  allow  for  implementation 
and pragmatic steps given current constraints e.g. lack of resources of prosecutor's office to 
investigate cases involving TNCs and OBEs? 
 
9. Mechanisms for promotion, implementation and monitoring 
  Can the Chairperson-Rapporteur elaborate as to whether the proposal for an "International 
court" derives from past discussion at the time of the elaboration of the Rome Statute? Is it 
an appeal to broaden the jurisdiction of the ICC? 
 
  How would  the Chairperson-Rapporteur propose to achieve  progress on corporate liability 
for international crimes given the resistance at the time of the ICC negotiations?