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EUROPEAN COMMISSION 
 
 
Brussels, 6.3.2019 
C(2019) 1930 final 
 
 
Ms Myriam Douo  
Friends of the Earth Europe 
Mundo B Building 
Rue d’Edimbourg 26 
1050 Brussels 
Belgium 
 
 
DECISION OF THE EUROPEAN COMMISSION PURSUANT TO ARTICLE 4 OF THE 
IMPLEMENTING RULES TO REGULATION (EC) NO 1049/20011 
Subject: 
Your confirmatory application for access to documents under 
Regulation (EC) No 1049/2001 - GESTDEM 2018/3460 

Dear Ms Douo, 
I  refer  to  your  email  of  4  December  2018,  registered  on  the  same  date,  in  which  you 
submitted a confirmatory application in accordance with Article 7(2) of Regulation (EC) 
No 1049/2001 regarding public access to European Parliament, Council and Commission 
documents2 (hereafter, ‘Regulation (EC) No 1049/2001').   
1. 
SCOPE OF YOUR REQUEST 
On  15  May  2018  you  submitted  an  initial  application  for  access  to  documents  under 
Regulation  (EC)  No  1049/2001,  in  which  you  requested  access  to  ‘all  correspondence, 
including  emails,  agendas,  records  of  meetings,  minutes  of  meetings,  participants  lists 
and 
any 
other 
reports 
of 
such 
meetings 
involving 
officials/representatives/Commissioner/[C]abinet  member[s]  of  [the]  D[irectorate] 
G[eneral]  [for  Trade]  and  officials/representatives/Commissioner/[C]abinet  member  of 
the  E[uropean]  E[xternal]  A[ction]  S[ervice]  about  the  international  legally  binding 
instrument  on  transnational  corporations  and  other  business  enterprises  with  respect  to 
                                                 

Official Journal L 345 of 29.12.2001, p. 94. 
2    Official Journal L 145 of 31.5.2001, p. 43.  
 
Commission européenne/Europese Commissie, 1049 Bruxelles/Brussel, BELGIQUE/BELGIË - Tel. +32 22991111 

human  rights  being  currently  negotiated  in  the  Human  Rights  [C]ouncil  of  the  United 
Nations’. 
Following the initial assessment, it was established that the subject matter of your initial 
application fell within in the remit of the Directorate-General for Trade of the European 
Commission  and  the  European  External  Action  Service.  Consequently,  your  initial 
application was attributed to the above-mentioned Directorate-General and the European 
External  Action  Service,  which  provided  their  replies  on,  respectively,  22  November 
2018 and 10 July 2018.   
With regard to the reply of the Directorate-General for Trade, the European Commission 
identified  29  documents  as  falling  under  the  scope  of  your  application3.  The  European 
Commission  identified  two  additional  documents  as  falling  under  the  scope  of  your 
application at the confirmatory stage4.  
Please note that document 21 identified at the initial stage by the Directorate-General for 
Trade  is  an  early  version  (draft)  of  document  21.1.  It  bears  the  reference  number  WK 
10606/17 INIT, due to an administrative error. Indeed, the authentic version of document 
WK 10606/17 INIT is included in document 21.2.   
In its reply, the Directorate-General for Trade granted full access to documents 1 to 7 and 
12 and wide partial access to document 8, 9 and 11, with personal data reacted, based on 
the  exception  protecting  privacy  and  the  integrity  of  the  individual,  provided  for  in 
Article  4(1)(b)  of  Regulation  (EC)  No  1049/2001.  The  Directorate-General  for  Trade 
also granted partial access to document 10, with the relevant part redacted, based on the 
above-mentioned exceptions in Article 4(1)(b) of Regulation (EC) No 1049/2001 and in 
Article 4(1)(a), third indent, of the said regulation (protection of international relations). 
With  regard  to  the  remaining  documents  13  to  29,  the  Directorate-General  for  Trade 
refused  access  thereto,  based  on  the  exceptions  protecting  international  relations, 
provided for in  Article 4(1)(a), third indent, of Regulation  (EC) No  1049/2001, and  the 
decision-making process, provided for in Article 4(3) of the said Regulation.  
In  your  confirmatory  application,  you  requested  a  review  of  the  position  of  the 
Directorate-General for Trade.   
2. 
ASSESSMENT AND CONCLUSIONS UNDER REGULATION (EC) NO 1049/2001 
When  assessing  a  confirmatory  application  for  access  to  documents  submitted  pursuant 
to Regulation (EC) No 1049/2001, the Secretariat-General conducts a review of the reply 
given by the relevant Directorate-General at the initial stage. 
                                                 
3   A detailed list of documents was enclosed with the initial reply of the Directorate-General for Trade of 
22 November 2018.  
4   Non-Paper on preparation of the open ended intergovernamental group on transnational corporations 
and  other  business  enterprises  with  respect  to  human  rights,  WK  11654/2017  REV  1  and  WK 
10606/2017  INIT.  These  newly  identified  documents  are  referred  to  as  ‘document  21.1’  and 
‘document 21.2’ in this decision.  


Having  carried  out  a  detailed  assessment  of  your  request  in  light  of  the  provisions  of 
Regulation  (EC)  No  1049/2001,  I  wish  to  inform  you  that  partial  access  is  granted  to 
documents 13 to 16, 18 to 21, 21.1, 21.2, 23 to 26 and 29, to which access was refused in 
entirety  at  the  initial  stage.  The  relevant  withheld  parts  of  these  documents  contain 
personal data and were redacted, based on the exception in Article 4(1)(b) of Regulation 
(EC)  No  1049/2001.  The  remaining  withheld  information  requires  protection  under  the 
exceptions protecting international relations, provided for in Article 4(1)(a), third indent, 
of  Regulation  (EC)  No  1049/2001,  and  the  decision-making  process,  provided  for  in 
Article 4(3), first subparagraph, of the said regulation.   
With regard to documents 10, 17, 22, 27 and 28, partially or fully withheld at the initial 
stage,  I  confirm  the  refusal  to  grant  (further)  access  thereto.  The  underlying  exceptions 
are those protecting privacy and the integrity of the individual, international relations and 
the decision-making process, provided for, respectively, in Article 4(1)(b) of Regulation 
(EC) No 1049/2001, the third indent of Article 4(1)(a) of the said regulation and Article 
4(3), first subparagraph, of the above-mentioned regulation.   
The detailed reasons are set out below. In my assessment, I took into account the position 
of the European External Action Service,  as far as the documents originating therefrom 
are concerned.  
2.1.  Protection of privacy and the integrity of the individual 
Article  4(1)(b)  of  Regulation  (EC)  No  1049/2001  provides  that  ‘[t]he  institutions  shall 
refuse  access  to  a  document  where  disclosure  would  undermine  the  protection  of  […] 
privacy and the integrity of the individual, in  particular in  accordance  with  Community 
legislation regarding the protection of personal data’. 
In  its  judgment  in  Case  C-28/08  P  (Bavarian  Lager)5,  the  Court  of  Justice  ruled  that 
when  an  application  is  made  for  access  to  documents  containing  personal  data, 
Regulation  (EC)  No  45/2001  of  the  European  Parliament  and  of  the  Council  of  18 
December 2000 on the protection of individuals with regard to the processing of personal 
data by the Community institutions and bodies and on the free movement of such data6 
(‘Regulation (EC) No 45/2001’) becomes fully applicable.  
Please  note  that,  as  from  11  December  2018,  Regulation  (EC)  No  45/2001  has  been 
repealed  by  Regulation  (EU)  No  2018/1725  of  the  European  Parliament  and  of  the 
Council  of  23  October  2018  on  the  protection  of  natural  persons  with  regard  to  the 
processing of personal data by the Union institutions, bodies, offices and agencies and on 
the free movement of such data, and repealing Regulation (EC) No 45/2001 and Decision 
No 1247/2002/EC7 (‘Regulation (EU) No 2018/1725’). 
                                                 
5   Judgment of the Court of Justice of 29 June 2010, European Commission v The Bavarian Lager Co. 
Ltd,  (hereafter  referred  to  as  ‘European  Commission  v  The  Bavarian  Lager  judgment’)  C-28/08  P, 
EU:C:2010:378, paragraph 59.  
6   Official Journal L 8 of 12.12001, p. 1.  
7   Official Journal L 205 of 21.11.2018, p. 39. 


However, the case law issued with regard to Regulation 45/2001 remains relevant for the 
interpretation of Regulation (EU) No 2018/1725. 
In  the  above-mentioned  judgment,  the  Court  stated  that  Article  4(1)(b)  of  Regulation 
1049/2001 ‘requires that any undermining of privacy and the integrity of the individual 
must  always  be  examined  and  assessed  in  conformity  with  the  legislation  of  the  Union 
concerning  the  protection  of  personal  data,  and  in  particular  with  […]  [the  Data 
Protection] Regulation’.8 
Article  3(1)  of  Regulation  (EU)  No  2018/1725  provides  that  personal  data  ‘means  any 
information relating to an identified or identifiable natural person […]’. 
As the Court of Justice confirmed in Case C-465/00 (Rechnungshof), ‘there is no reason 
of principle to justify excluding activities of a professional […] nature from the notion of 
private life’.9 
Documents  10,  13  to  16,  20,  23,  25  and  26  contain  personal  data  such  as  the  names, 
surnames  and  contact  details  (telephone  and  office  numbers)  of  staff  members  of  the 
European Commission who do not hold any senior management position.  
The names10 of the persons concerned as well as other data from which their identity can 
be  deduced  undoubtedly  constitute  personal  data  in  the  meaning  of  Article  2(a)  of 
Regulation (EU) No 2018/1725.  
Pursuant to Article 9(1)(b) of Regulation  (EU) No 2018/1725, ‘personal  data shall only 
be  transmitted  to  recipients  established  in  the  Union  other  than  Union  institutions  and 
bodies if  ‘[t]he recipient establishes that it is necessary to have the data transmitted for a 
specific  purpose  in  the  public  interest  and  the  controller,  where  there  is  any  reason  to 
assume that the data subject’s legitimate interests might be prejudiced, establishes that it 
is  proportionate  to  transmit  the  personal  data  for  that  specific  purpose  after  having 
demonstrably weighed the various competing interests’. 
Only if these conditions are fulfilled and the processing constitutes lawful processing in 
accordance with the requirements of Article 5 of Regulation (EU) No 2018/1725, can the 
transmission of personal data occur. 
In Case C-615/13 P (ClientEarth), the Court of Justice ruled that the institution does not 
have  to  examine  of  its  own  motion  the  existence  of  a  need  for  transferring  personal 
data.11 This  is  also  clear from Article 9(1)(b) of Regulation  (EC) No  2018/1725, which 
requires  that  the  necessity  to  have  the  personal  data  transmitted  must  be  established  by 
the recipient. 
                                                 
8   European Commission v The Bavarian Lager judgment, quoted above, paragraph 59. 
9   Judgment  of  the  Court  of  Justice  of  20  May  2003,  preliminary  ruling  in  proceedings  between 
Rechnungshof  and  Österreichischer  Rundfunk,  Joint  Cases  C-465/00,  C-138/01  and  C-139/01, 
EU:C:2003:294, paragraph 73. 
10   European Commission v The Bavarian Lager judgment, quoted above, paragraph 68. 
11   Judgment  of  the  Court  of  Justice  of  16  July  2015,  ClientEarth  v  European  Food  Safety  Agency,  
C-615/13 P, EU:C:2015:489, paragraph 47. 


According  to  Article  9(1)(b)  of  Regulation  (EU)  No  2018/1725,  the  European 
Commission has to examine the further conditions for the lawful processing of personal 
data  only  if  the  first  condition  is  fulfilled,  namely  if  the  recipient  establishes  that  it  is 
necessary to  have the data transmitted for a specific purpose in  the public interest.  It  is 
only in this case that the European Commission has to examine whether there is a reason 
to  assume  that  the  data  subject’s  legitimate  interests  might  be  prejudiced  and,  in  the 
affirmative, establish the proportionality of the transmission of the personal data for that 
specific purpose after having demonstrably weighed the various competing interests. 
In your confirmatory application, you do not put forward any arguments to establish the 
necessity  of  having  the  data  transmitted  for  a  specific  purpose  in  the  public  interest. 
Therefore, the European Commission does not have to examine whether there is a reason 
to assume that the data subject’s legitimate interests might be prejudiced. 
Notwithstanding the above, there are reasons to assume that the legitimate interests of the 
data  subjects  concerned  would  be  prejudiced  by  the  disclosure  of  the  personal  data 
reflected  in  the  documents,  as  there  is  a  real  and non-hypothetical  risk  that  such  public 
disclosure would harm their privacy and subject them to unsolicited external contacts.  
Consequently,  I  conclude  that,  pursuant  to  Article  4(1)(b)  of  Regulation  (EC)  No 
1049/2001,  access  cannot  be  granted  to  the  personal  data,  as  the  need  to  obtain  access 
thereto  for  a  purpose  in  the  public  interest  has  not  been  substantiated  and  there  is  no 
reason  to  think  that  the  legitimate  interests  of  the  individuals  concerned  would  not  be 
prejudiced by the disclosure of the personal data concerned. 
2.2   Protection  of  the  public  interest  as  regards  international  relations  and  of  the 
decision-making process   
Article  4(1)(a),  third  indent  of  Regulation  (EC)  No  1049/2001  provides  that  ‘[t]he 
institutions  shall  refuse  access  to  a  document  where  disclosure  would  undermine  the 
protection of […] the public interest as regards […] international relations […]’. 
Article  4(3),  first  subparagraph  of  Regulation  1049/2001  provides  that  ‘access  to  a 
document, drawn up by an institution for internal use or received by an institution, which 
relates  to  a  matter  where  the  decision  has  not  been  taken  by  the  institution,  shall  be 
refused  if  disclosure  of  the  document  would  seriously  undermine  the  institution's 
decision-making process, unless there is an overriding public interest in disclosure’. 
In the case at hand, the two above-mentioned exceptions are interlinked and therefore the 
corresponding reasons justifying their applicability are closely related.   
As  far  as  the  protection  of  international  relations  is  concerned,  the  EU  Court  has 
acknowledged  that  the  institutions  enjoy  wide  discretion  when  considering  whether 
access to a document may undermine that public interest12. 
                                                 
12   Judgment  of  the  Court  of  First  Instance  of  25  April  2007,  WWF  European  Policy  Programme  v 
Council, T-264/04, EU:T:2007:114, paragraph 40. 


The  relevant  undisclosed  parts  of  document  10  contains  the  opinions  of  the 
representatives of third parties and EU Member States concerning various aspects of an 
international legally binding instrument on transnational corporations and other business 
enterprises with respect to human rights. 
The relevant undisclosed parts of documents 13 to 16, 25 and 26 are the reports prepared 
by  the  delegation  of  the  EU  to  the  United  Nations  Office  in  Geneva.  The  undisclosed 
parts  thereof  include  the  reproduction  of  the  positions  of  the  representatives  of  various 
Members  States  of  the  United  Nations,  provided  in  the  context  of  the  negotiations 
regarding  the  above-mentioned  international  instrument  on  transnational  corporations. 
They  also  include  the  comments  of  the  various  Member  States  concerning  their 
expectations regarding the involvement of the EU in the negotiations. The documents in 
question  also  include  assessments  of  the  authors  of  the  reports  of  these  positions  or 
comments  or anticipations  regarding  the further  stages of the process  of negotiating the 
instrument.    
Documents 18, 19, 20, 21, 21.1, 21.2, 22, 23, 24 and 29 are position papers, non-papers 
and internal notes regarding discussions on business and human rights. The undisclosed 
parts of these documents contain the reproduction of the positions of the representatives 
of  various  Members  States  of  the  United  Nations  and  the  assessment  thereof  by  the 
services of the European Commission.  
Documents 1713, 27 and 28 contain the proposals of the positions of the EU on a legally 
binding instrument on business and human rights, as well as the outline of the next steps 
of the actions for the EU in this context.  
As  explained  by  the  Directorate-General  for  Trade  in  the  initial  reply,  the  public 
disclosure of documents 17, 22, 27 and 28 and the information included in the withheld 
parts  of  documents  10,  13  to  16,  18  to  26  and  29  would  undermine  the  ongoing 
negotiations  in  the  Council  of  Human  Rights  of  the  United  Nations  concerning  an 
international legally binding instrument on transnational corporations.  
In  your  confirmatory  application,  you  contest  this  position  and  underline  that  ‘[…] 
anybody who has been following this process [negotiations concerning the international 
instrument  on  transnational  corporations]  can  attest  that  the  EU  is  hardly  negotiating’. 
Furthermore, in your view, ‘[…] the EU has been blocking the process, even attempting 
to stop it altogether’.  
Nonetheless,  contrary  to  what  you  argue  in  your  confirmatory  application,  the  EU, 
represented by the European External Action Service, does participate in the negotiating 
process  within  its  current  remits.  Furthermore,  regardless  of  the  EU’s  involvement,  the 
negotiation process as such is still fully ongoing. The public disclosure of the positions of 
                                                 
13   Document  17  contains  also  the  series  of  emails  concerning  organisational  aspects  of  the  planned 
meeting,  exchanged  between  the  staff  members  of  the  European  Commission  and  the  European 
External  Action  Service.  These  exchanges  fall  outside  the  scope  of  your  initial  and  confirmatory 
applications.  


the  EU,  as  well  as  the  assessment  of  the  positions  of  the  Member  States  of  the  United 
Nations  by  the  EU  services,  which  are  included  in  the  documents  in  question,  would 
undermine the position of the EU in  the negotiations.  Indeed, revealing the information 
regarding the EU assessment of the further stages of the negotiations would weaken that 
position by making the negotiating tactics known to the partners and the public at large. 
As confirmed by the case law of the EU Court, ensuring the room for negotiation needed 
by the EU and other partners represented in the Council of Human Rights of the United 
Nations is an interest that qualifies for protection under the exception in Article 4(1)(a), 
third indent, of Regulation (EC) No 1049/2001, as it is necessary in order to bring those 
negotiations to a conclusion14.  
Given  that  the  positions  of  the  Member  States  of  the  United  Nations  involved  in  the 
negotiations and the positions of  the EU involved in the same negotiations are part of the 
same discussion concerning the ongoing negotiations and that the positions of the former 
have certainly a direct impact on the position and tactics employed in these negotiations 
by the latter, their public disclosure would also undermine  the internal decision-making 
process within the EU linked to the shaping of that position. 
I consider this risk as reasonably foreseeable and not purely hypothetical. 
Having  regard  to  the  above,  I  consider  that  the  use  of  the  exceptions  under  Article 
4(1)(a), third indent (protection  of the public interest  as regards  international  relations), 
of  Regulation  (EC)  No  1049/2001  and  Article  4(3),  first  subparagraph,  of  the  said 
Regulation,  is  justified  concerning  (parts  of)  the  documents  in  question  and  that  access 
thereto must be refused on that basis. 
3. 
PARTIAL ACCESS 
Partial access is granted to documents 10, 13 to 16, 18 to 21, 21.1, 21.2, 23 to 26 and 29.  
With  regard  to  documents  17,  22,  27  and  28,  no  meaningful  partial  access  is  possible, 
given that the entire content of the documents concerned is covered in its entirety by the 
exceptions provided for in Article 4(1)(a), third indent, of Regulation (EC) No 1049/2001 
and Article 4(3), first subparagraph, of that regulation.   
4. 
OVERRIDING PUBLIC INTEREST IN DISCLOSURE 
The  exceptions  laid  down  in  Article  4(1)(a)  and  Article  4(1)(b)  of  Regulation  (EC)  No 
1049/2001 do not need to be balanced against any possible overriding public interest in 
disclosure.   
The  exception  laid  down  in  Article  4(3)  of  Regulation  (EC)  No  1049/2001  must  be 
waived  if  there  is  an  overriding  public  interest  in  disclosure.  Such  an  interest  must, 
firstly, be public and, secondly, outweigh the harm caused by disclosure. 
                                                 
14   Judgment  of  the  Court  of  First  Instance  of  25  April  2007,  European  Policy  Programme  v  Council,  
T-264/04, EU:T:2007:114, paragraph 41. 


In your confirmatory application, you argue that such overriding public interest exists in 
the case at hand. You base your reasoning on two aspects.  
Firstly, you underline that ‘[…] the international legally binding instrument […] aims to 
protect citizens worldwide against corporate human rights violations’. In this context you 
point out  that, ‘[i]n 2017, 207 activists around the world  were killed opposing projects 
that would damage their communities, environment and land. More often than not, these 
projects  are  being  developed  by  European  transnational  companies’.  Consequently,  in 
your view, ‘[d]iscussions at  EU level  about  U[nited] N[ations] negotiations on a treaty 
that would hold these companies accountable has an overriding general interest […]’.  
Secondly, you argue that, taking into account that ‘[…] a future binding EU treaty will 
need to be implemented in the EU and Member States as legislation’, the involvement of 
the EU in the negotiation process in question falls under ‘legislative capacity of the EU’.  
In  conclusion,  you  emphasise  that  ‘[c]itizens  have  right  to  know  how  the  European 
Union  […]  established  its  negotiating  position  before  entering  the  negotiations  at  the 
Human Rights [C]council of the United Nations’.   
However,  without  prejudice  to  the  question  of  whether  there  could  indeed  be  a  public 
interest in the subject matter and a general need for public transparency related thereto, I 
would  like  to  refer  to  the  judgment  in  the  Strack  case15,  wherein  the  Court  of  Justice 
ruled  that  in  order  to  establish  the  existence  of  an  overriding  public  interest  in 
transparency,  it  is  not  sufficient  to  rely  merely  on  that  principle  and  its  importance. 
Instead,  an  applicant  has  to  show  why  in  the  specific  situation  the  principle  of 
transparency  is  in  some  sense  especially  pressing  and  capable,  therefore,  of  prevailing 
over the reasons justifying non-disclosure16.  
Nor  have  I,  based  on  my  own  analysis,  been  able  to  identify  any  elements  capable  of 
demonstrating  the  existence  of  a  public  interest  that  would  override  the  need  to  protect 
the independence of the Commission's decision-making process, grounded in Article 4(3) 
of Regulation (EC) No 1049/2001.  
The fact that the document requested was not drafted in the framework of the legislative 
activities of the European Commission, for which the Court of Justice has acknowledged 
the existence of wider openness17, provides further support to this conclusion. 
 
 
                                                 
15   Judgment of the  Court of Justice  of 2 October 2014, Strack v  Commission (hereafter referred to as 
‘Strack v Commission judgment’), C-127/13 P, EU:C:2014:2250, paragraph 128. 
16   Strack v Commission judgment, quoted above, paragraph 129. 
17   Judgment  of  the  Court  of  Justice  of  29  June  2010,  Commission  v  Technische  Glaswerke  Ilmenau,  
C-139/07 P, EU:C:2010:376, paragraph 60. 



5. 
MEANS OF REDRESS 
I would like to draw your attention to the means of redress that are available against this 
decision,  that  is,  judicial  proceedings  and  complaints  to  the  Ombudsman  under  the 
conditions  specified  respectively  in  Articles  263  and  228  of  the  Treaty  on  the 
Functioning of the European Union. 
Yours sincerely, 
 
 
For the Commission 
Martin  SELMAYR 
Secretary-General 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 


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