Esta es la versión HTML de un fichero adjunto a una solicitud de acceso a la información 'Submissions to the Court in case C-323/17'.



 
Ref. Ares(2017)3615167 - 18/07/2017
EUROPEAN COMMISSION 
 
 
 
  Legal Service 
 
 
Brussels, 18 July 2017   
 
sj.h(2017)4097785 
 
 
TO THE PRESIDENT AND THE MEMBERS OF THE  
COURT OF JUSTICE  
 
 
 
OBSERVATIONS 
 
 
Submitted by the EUROPEAN COMMISSION, represented by Mr. Christoph Hermes 
and Mr.  Emmanuel  Manhaeve, members of its  Legal  Service,  acting as agents, with  an 
address for service at the Legal Service, Greffe contentieux, BERL 1/169, 1049 Brussels, 
and consenting to service by e-curia, in  
 
 
Case C-164/17 
 
Edel Grace and Peter Sweetman v An Bord Pleanála 
 
 
on a request for a preliminary ruling pursuant to Article 267 TFEU by the Irish Supreme 
Court  concerning  the  interpretation  of  Article  6(3)  of  Council  Directive  92/43/EEC  of 
21 May 1992 on the conservation of natural habitats and of wild fauna and flora. 


 
I. 
INTRODUCTION 
1. 
The Irish Supreme Court referred to the Court of Justice a question for preliminary 
ruling under Article 267 TFEU concerning the interpretation of Article 6(3) and (4) 
of  Directive  92/43/EEC  on  the  conservation  of  natural  habitats  and  of  wild  fauna 
and  flora1  (hereinafter  "the  Habitats  Directive"),  with  particular  reference  to  the 
distinction between compensatory and mitigatory elements of a project 
2. 
The case concerns the effects of a wind farm project on a special area of protection 
(SPA) under Directive 2009/147/EC on the conservation of wild birds2 (hereinafter 
"the Birds Directive") that was designated for the hen harrier (circus cyaneus). The 
key  question  is  whether  certain  positive  measures  set  out  in  a  plan  accompanying 
the project exclude adverse effects on the integrity of the site.  
3. 
The  Court  clarified  the  distinction  between  mitigation  and  compensation  measures 
under Article 6(3) and (4) of the Habitats Directive in a number of recent judgments 
in cases BrielsOrleans and Commission v Germany (Moorburg). Nevertheless, the 
Irish  Supreme  Court  perceives  a  difficulty  of  interpretation  because  one  feature  of 
the  site  beneficial  to  the  hen  harrier  is  “dynamic”  in  the  sense  that  it  necessarily 
changes over time. The Commission considers that this “dynamic” feature of the site 
is not decisive for the characterization of the measures in question. 
II. 
FACTS AND PROCEDURE 
4. 
In  the  proceedings  before  the  national  courts,  the  claimants,  Edel  Grace  and  Peter 
Sweetman, challenged the decision of An Bórd Pleanála, an Irish planning authority, 
which  granted  permission  for  the  development  of  a  wind  farm.  The  wind  farm 
project comprises the erection of 16 turbines and related infrastructure. It is located 
in  the  Slievefelim  to  Silvermines  Mountains  Special  Protection  Area  (thereinafter 
"the SPA"). 
  
 
 
 
                                                 
Official Journal L 206 , 22/07/1992 P. 0007 – 0050. 
Official Journal L 20, 26.1.2010, p. 7–25. 
 



The site 
5. 
The  SPA3  was  designated  in  2007  to  protect  the  hen  harrier  (Circus  cyaneus),  a 
species  listed  in  Annex  I  of  the  Birds  Directive.  The  hen  harrier  is  a  rare  and 
vulnerable breeding species in  Ireland with an estimated 108 to 157 breeding pairs 
in  2015.4 The designation  of the SPA  followed infringement  proceedings  in which 
the Commission  inter alia claimed that  Ireland  failed to  designate sufficient  SPAs, 
including  for  the  hen  harrier.  The  Court  ruled  against  Ireland  on  this  and  other 
claims  under  the  Birds  Directive  in  its  judgment  of  13  December  2007.5  The 
conservation  objective  of  the  SPA  is  “to  maintain  or  restore  the  favourable 
conservation condition” of the hen harrier.6   
6. 
According to the standard data form of the SPA, “(a)pproximately half of the site is 
afforested, including both first and second rotation plantations and clear fell areas. 
Roughly one-quarter of  the site is  unplanted blanket  bog and heath,  with both  wet 
and dry heath present. The remainder of the site is largely rough grassland that is 
used for hill farming. Some stands of deciduous woodland also occur, especially in 
the river valley”.7 The standard data form for the SPA indicates that the site covers 
a surface area of around 20.913 ha. According to the Schedule of facts submitted by 
the referring court (hereinafter "the Schedule"), commercial coniferous forest makes 
up 12.078  ha (57,7%) of the surface  area. The commercial forest  management has 
an  average  life  cycle  of  40  years  with  the  following  phases:  1st  rotation  (open 
canopy, closed canopy, clear-fell), 2nd rotation (open canopy, closed canopy). 
7. 
The standard data form for the SPA indicates that the site  “(s)upports c. 3% of the 
all-Ireland population of Circus cyaneus and among the top 5 most important sites 
in  the  country  for  the  species.  Habitat  excellent  for  both  nesting  and  foraging 
                                                 
3 S.I. No. 587/2011 - European Communities (Conservation of Wild Birds (Slievefelim to Silvermines 
Mountains Special Protection Area 004165)) Regulations 2011, schedule 3, available at 
http://www.irishstatutebook.ie/eli/2011/si/587/made/en/print 
4 Ruddock, M., Mee, A., Lusby, J., Nagle, A., O’Neill, S. & O’Toole, L. (2016) The 2015 National Survey 
of Breeding Hen Harrier in Ireland.  Irish Wildlife Manuals, No. 93, National Parks and Wildlife Service, 
Department 
of 
the 
Arts, 
Heritage 
and 
the 
Gaeltacht, 
Ireland, 
available 
at   
https://www.npws.ie/sites/default/files/publications/pdf/IWM93.pdf . 
5 Judgment, C-418/04, Commission v Ireland [2007] ECLI:EU:C:2007:780.  
6 See Conservation objectives for Slievefelim to Silvermines Mountains SPA, available at 
https://www.npws.ie/sites/default/files/protected-sites/conservation_objectives/CO004165.pdf 
7 Natura 200 Standard Data Form for site IE0004165, Slievefelim to Silvermines Mountains SPA, available 
at http://natura2000.eea.europa.eu/Natura2000/SDF.aspx?site=IE0004165 , section 4.1. 
 



purposes”.8  The  standard  data  form  gives  the  site  an  A-grade  for  the  hen  harrier 
identifying 7 permanent pairs on the site (see section 3.2 of the standard data form). 
This corresponds roughly to the information provided in the Schedule (at para. 2). 
 
The hen harrier 
8. 
According  to  this  Schedule  (paras.  3-5),  hen  harriers  are  primarily  birds  of  open 
countryside  that  need  extensive  areas  of  suitable  land  over  which  to  forage.  Prime 
hen harrier foraging habitat is unplanted bog and heath. Hen harriers however also 
forage  on  hill  farmland  with  rough  grazing  and  rushy  pasture,  new  forestry 
plantations  where  the  trees  are  under  2  meters  high  and  later  stages  of  second 
rotation pre-thicket plantations where the trees are between 3 and 10 years old. The 
birds  avoid  intensive  farmland,  mature  forest  plantations  with  closed  canopy  and 
recently cleared forest plantations.  
 
Impacts of the project 
9. 
The area of the proposed wind farm covers around 832 hectares and is fully within 
the SPA. About half the area is closed canopy forest not  currently suitable for hen 
harrier  foraging.  A  quarter  of  the  proposed  development  site  is  unplanted  bog  and 
heath. The remainder is pre thicket second rotation forest and rough grassland used 
for hill  farming.  From this  information  it would appear that at  least  half the site is 
currently suitable for hen harrier foraging and has potential for nesting too. 
10.  The  Schedule  identifies  a  range  of  potential  impacts  of  the  project  on  hen  harriers 
within the site (paras. 19-23). The construction of the wind farm and related access 
road and repository areas will generate the direct loss of 9 hectares of habitat. This 
loss  includes  one  hectare  of  cutover  bog  and  wet  grassland,  which  are  currently 
suitable foraging habitats, and an additional two hectares of cutover bog that could 
recover to some extent in the medium to long term. The remaining 6 hectares mostly 
consist of mature conifer forest that would be of value to the hen harrier if or when 
replanted,  which  is  excluded  during  the  lifetime  of  the  project.  In  addition  it  is 
assumed  that  an  additional  162.7  hectares  of  foraging  habitat  will  be  unavailable 
during the lifetime of the project due to the displacement effect within 250 meters of 
the  wind  turbines.  Aside  from  the  loss  of  habitat,  the  construction  activity  is 
                                                 
8 Natura 200 Standard Data Form for site IE0004165, Slievefelim to Silvermines Mountains SPA, available 
at http://natura2000.eea.europa.eu/Natura2000/SDF.aspx?site=IE0004165 , section 4.2. 
 



expected to generate disturbance to the species. Lastly, the risk of collision with the 
wind turbines has been determined to be low. 
  
The SHMP 
11.  The project is accompanied by  a species and habitat management plan (hereinafter 
"the SHMP") that seeks to address the adverse effects on the site though  a number 
of  positive  measures  (Schedule,  paras.  24-33).  First,  the  SHMP  aims  at  restoring 
three currently planted areas as blanket bog and wet heath involving a total of 41.2 
hectares  (of  which  14.2  hectares  are  located  within  250  meters  of  a  turbine). 
Secondly,  the  SHMP  subjects  another  area  of  further  137.3  hectares  of  second 
rotation  forest  to  "sensitive"  management.  This  “sensitive”  management  foresees 
phased  felling  and  replanting  of  the  current  closed  canopy  forest  with  the  goal  of 
ensuring 137.3 hectares of perpetually open canopy forest as foraging habitat for the 
hen  harrier.  Thirdly,  the  SHMP  confines  construction  works  to  times  outside  the 
main  breeding  season.  The  SHMP  also  foresees  monitoring  of  hen  harriers  in  the 
vicinity of the project so that temporary closedown of turbines could be envisaged. 
 
Procedure and question 
12.  The An Bórd Pleanála carried out an appropriate assessment within the meaning of 
Article  6(3)  of  the  Habitats  Directive  and  authorized  the  wind  farm  project. 
According  to  the  national  court  file  to  which  the  Commission  got  access,  the  An 
Bórd  Pleanála  concluded  that  "[s]ubject  to  the  implementation  of  the  identified 
mitigation  measures  […]  the  Board  is  satisfied  that  no  adverse  long  term 
implications for hen harrier would arise […]"(High Court, Grace & anor v An Bord 
Pleanála  &  ors  [2015]  IEHC  593,  para  37).  This  decision  followed  the  opinion  of 
the  Inspector  who  concluded  that  "the  Board  could  be  satisfied  that  the  proposed 
development  would  not  give  rise  to  loss  of  hen  harrier  habitat  within  the  site,  and 
the  measures  set  out  in  the  SHMP  would  in  fact  mitigate  the  loss  of  the  162.7 
hectares” (para 32). 
13.  In  the  proceedings  before  the  national  courts,  the  claimants  argued  that  the 
envisaged  replacement  of  lost  foraging  habitat  could  not  be  characterized  as  a 
mitigation  measure  under  Article  6(3)  of  the  Habitats  Directive.  The  An  Bórd 
Pleanála,  on  the  other  hand,  considered  that  habitats  within  the  site  are  not  of 
intrinsic  value,  but  are  only  valuable  to  the  extent  they  constitute  foraging  habitat 
for the hen harrier. Given that the suitable foraging habitat of the hen harrier in the 
 



site changes  over time,  one should assess  whether  the site  as a whole  continues to 
provide a sufficient amount of suitable habitat. 
14.  The  High  Court  dismissed  the  claimants’  challenge  of  the  permit.  On  appeal,  the 
Supreme Court referred the following question to the Court of Justice: 
“Where 
(a) a protected site has as its essential purpose the provision of 
habitat for a specified species  
(b) the nature of the habitat which is beneficial for that species 
means  that  the  part  of  the  site  which  is  beneficial  will 
necessarily alter over time, and 
(c) as part of a proposed development a management plan for 
the  site  as  a  whole  (including  changes  to  the  management  of 
parts of the site not directly affected by the development itself) 
is  to  be  put  in  place  which  is  designed  to  ensure  that,  at  any 
given  time,  the  amount  of  the  site  suitable  as  habitat  as 
aforesaid is not reduced and indeed may be enhanced; but  
(d)  some  of  the  site  will,  for  the  lifetime  of  the  development 
project,  be  excluded  from  having  the  potential  to  provide 
appropriate habitat,  
can such measures as are described in (c) properly be regarded 
as mitigatory?” 
 
III. 
THE LEGAL FRAMEWORK 
15.  Article 6 of the Habitats Directive provides: 
“(…) 
2.  Member  States  shall  take  appropriate  steps  to  avoid,  in 
the  special  areas  of  conservation,  the  deterioration  of 
natural  habitats  and  the  habitats  of  species  as  well  as 
disturbance  of  the  species  for  which  the  areas  have  been 
designated,  in  so  far  as  such  disturbance  could  be 
significant in relation to the objectives of this Directive. 
3.  Any  plan  or  project  not  directly  connected  with  or 
necessary to the management of the site but likely to have a 
significant  effect  thereon,  either  individually  or  in 
combination with other plans or projects, shall be subject to 
appropriate  assessment  of  its  implications  for  the  site  in 
view of the site's conservation objectives. In the light of the 
conclusions  of  the  assessment  of  the  implications  for  the 
site  and  subject  to  the  provisions  of  paragraph  4,  the 
competent  national  authorities  shall  agree  to  the  plan  or 
project  only  after  having  ascertained  that  it  will  not 
adversely  affect  the  integrity  of  the  site  concerned  and,  if 
appropriate,  after  having  obtained  the  opinion  of  the 
general public. 
 



4.  If,  in  spite  of  a  negative  assessment  of  the  implications 
for  the  site  and  in  the  absence  of  alternative  solutions,  a 
plan  or  project  must  nevertheless  be  carried  out  for 
imperative  reasons  of  overriding  public  interest,  including 
those  of  a  social  or  economic  nature,  the  Member  State 
shall  take  all  compensatory  measures  necessary  to  ensure 
that  the  overall  coherence  of  Natura  2000  is  protected.  It 
shall  inform  the  Commission  of  the  compensatory 
measures adopted. 
Where  the  site  concerned  hosts  a  priority  natural  habitat 
type  and/or  a  priority  species,  the  only  considerations 
which may be raised are those relating to human health or 
public  safety,  to  beneficial  consequences  of  primary 
importance  for  the  environment  or,  further  to  an  opinion 
from  the  Commission,  to  other  imperative  reasons  of 
overriding public interest.” 
16.  Pursuant  to  Art.  7  of  the  Habitats  Directive,  the  obligations  arising  under  Article 
6(2), (3), and (4) apply to classified SPAs.   
IV. 
CONSIDERATION OF THE QUESTIONS REFERRED 
17.  The Supreme Court essentially wants to know whether Article 6(3) of the Habitats 
Directive  must  be  interpreted  as  meaning  that  a  project  which  has  negative 
implications  for a site  because it excludes, during the lifetime of the project,  some 
area  from  being  suitable  habitat  for  the  species  for  which  the  site  was  designated, 
but  which  is  accompanied  by  a  plan  which  is  designed  to  ensure  that  the  overall 
amount  of  suitable  habitat  is  not  reduced  and  indeed  may  be  enhanced,  does  not 
adversely affect the integrity of the site. In the view of the Supreme Court it may be 
relevant  that  some  habitat  on  the  site  is  "dynamic"  in  the  sense  that  it  is  not 
constantly suitable for the species, but only from time to time. 
18.  Pursuant  to  Article  6(3)  of  the  Habitats  Directive,  competent  national  authorities 
may only approve a plan or project after having ascertained that it will not adversely 
affect the integrity of the site concerned. The Court has considered that "[t]his is so 
when there is no reasonable doubt from a scientific point of view as to the absence 
of  such  adverse  effects".9  Based  on  the  precautionary  principle,  the  national 
competent  authorities  must  therefore  refrain  from  approving  a  plan  or  project  if 
there remain any sort of scientific uncertainties as to the absence of adverse effects 
                                                 
9  Case  C-142/16,  European  Commission  v  Federal  Republic  of  Germany  [2017]  ECLI:EU:C:2017:301, 
para 33 and case-law cited therein.  
 



on the integrity of the site.10 According to the Court, the integrity of the site will not 
be  adversely  affected  if  the  site  is  preserved  at  a  favourable  conservation  status, 
which "entails the lasting preservation of the constitutive characteristics of the site 
concerned  that  are  connected  to  the  presence  of  a  natural  habitat  type  whose 
preservation was the objective justifying the designation of that site […]"11 
19.  By  analogy,  where  a  site  is  designated  for  the  maintenance  or  restoration  of  a 
species, this entails the lasting preservation of the constitutive characteristics of the 
site  concerned  that  are  connected  to  the  presence  of  a  species  and  species'  habitat 
whose preservation was the objective justifying the designation of that site. 
 
Integrity of the site 
20.  In the present case, the SPA was designated for the preservation of the Hen Harrier. 
Its  conservation  objective  is  to  maintain  or  restore  the  favourable  conservation 
condition of the Hen harrier.12  
21.  According  to  the  Schedule  and  confirmed  by  the  site  synopsis,13  it  is  the  foraging 
habitat,  rather  than  nesting  habitat,  which  limits  the  size  of  the  population. 
Unplanted  bog  and  heath  were  traditionally  recognised  as  prime  harrier  habitat. 
More  recently,  the  value  for  foraging  of  young  conifer  plantations  on  bog  (trees 
under 2m high) was observed. The birds avoid intensive farmland, mature plantation 
and recently cleared plantation. Thus, a forest which is not thinned or harvested, but 
is simply left to mature, resulting in a closed canopy, will not be a suitable foraging 
area.14  
 
 
 
 
                                                 
10  Case  C-127/02,  Waddenvereniging  and  Vogelbeschermingsvereniging  [2004]  ECLI:EU:C:2004:482, 
paras 57 and 58;  Case C-258/11, Sweetman and others [2013] ECLI:EU:C:2013:220, para 41; Case C-
521/12, T.C. Briels and Others [2014] ECLI:EU:C:2014:330, para 26. 
11 Judgment Sweetman, C-258/11, above n 10, para 39; Judgment Briels C-521/12, above n 10, para 21; 
Joined Cases C-387/15 and C-388/15, Orleans and Others [2016] ECLI:EU:C:2016:583, para 47. 
12 NPWS (2016) Conservation objectives for Slievefelim to Silvermines Mountains SPA [004165]. Generic 
Version 5.0. Department of Arts, Heritage, Regional, Rural and Gaeltacht Affairs, 
https://www.npws.ie/sites/default/files/protected-sites/conservation_objectives/CO004165.pdf 
13 SITE SYNOPSIS, https://www.npws.ie/sites/default/files/protected-sites/synopsis/SY004165.pdf 
14 Schedule, paras. 3-4. 
 



Adverse effects on the integrity of the site 
22.  According to  the  information provided by  the Supreme Court, the project  entails a 
number of "potential impacts on hen harriers" within the site (see paras. 19-23 of the 
Schedule). 
23.  First, the turbines and related infrastructure will cause a direct permanent loss of 1 
hectare of cutover bog and wet grassland and a direct temporary loss of additional 2 
hectares  of  cutover  bog  (Schedule,  para.  21).  These  habitats  are  currently  suitable 
prime foraging habitats for the hen harrier. 
24.  Secondly,  the  project  will  entail  the  direct  loss  of  6  hectares  currently  covered  by 
mature conifer forest. This habitat is not presently of value as foraging habitat to hen 
harriers, but would be so if or when replanted. During the lifetime of the project, it 
cannot become foraging habitat any longer (Schedule, para. 21). 
25.  Thirdly, an additional 162.7 hectares of foraging habitat will be unavailable  during 
the  lifetime  of  the  project  due  to  the  displacement  effect  within  250  meters  of  the 
wind turbines (Schedule, para. 22) 
26.  Fourth,  the  construction  activity  is  expected  to  generate  disturbance  to  the  species 
(Schedule, para. 20). 
27.  Lastly,  the  risk  of  collision  with  the  wind  turbines  was  determined  to  be  low 
(Schedule, para. 23). 
28.  Consequently, in the Commission's view there can be no doubt that the project will 
have adverse effects on the integrity of the site. 
 
No exclusion of adverse effects on the integrity of the site through the SHMP 
29.  The  SHMP  aims  at  restoring  bog  and  heath  land  in  other  areas  of  the  site,  at 
providing  "optimum  habitat  for  hen  harriers"  within  the  site  during  the  lifetime  of 
the project, and at providing a corridor linking suitable bog habitats for hen harriers 
(Schedule, para. 24). 
30.  In order to achieve these goals,, the SHMP sets out the following positive measures: 
–  Restoration  of  three  currently  planted  areas  as  blanket  bog  and  wet  heath 
involving  a  total  of  41.2  hectares  (of  which  14.2  hectares  are  located  within  250 
meters of a turbine) (Schedule, para. 25); 
–  "sensitive"  management  of  another  area  of  further  137.3  hectares  of  second 
rotation  forest  (phased  felling  and  replanting  of  the  current  closed  canopy  forest 
with  the  goal  of  ensuring  137.3  hectares  of  perpetually  open  canopy  forest) 
(Schedule, paras. 26-29); 
 


10 
–  confining  construction  works  to  times  outside  the  main  breeding  season 
(Schedule, para. 30); 
–  monitoring  of  hen  harriers  in  the  vicinity  of  the  project  to  enable  temporary 
closedown of turbines (Schedule, para. 31). 
31.  In the view of the Commission, these positive measures set out in the SHMP cannot 
exclude  the  negative  effects  on  the  integrity  of  the  site  identified  above.  In  other 
words,  the  measures  of  the  SHMP  cannot  be  characterized  as  mitigatory  for  the 
purpose of Article 6(3) of the Habitats Directive. 
32.  The  Court  held  in  the  Briels  case  that  pursuant  to  Article  6(3)  of  the  Habitats 
Directives, authorities may 
"tak[e] into  account  the  protective measures forming part  of  that project aimed at 
avoiding or reducing any direct adverse effects for the site, in order to ensure that it 
does not adversely affect the integrity of the site. 
However,  protective  measures  provided  for  in  a  project  which  are  aimed  at 
compensating for the negative effects of the project on a Natura 2000 site cannot be 
taken into account in the assessment of the implications of the project provided for 
in Article 6(3)."15 
33.  This  distinction  between  mitigating  and  compensatory  measures  was  confirmed  in 
the judgments in cases Orleans16 and Commission v Germany (Moorburg).17 
34.  The Court has also repeatedly held that positive effects of measures which cannot be 
predicted  with  certainty  in  the  moment  of  authorization  of  the  project  cannot  be 
taken into account under Article 6(3) of the Habitats Directive. Thus, the Court held 
in Briels 
"It should further be noted that, as a rule, any positive effects of a future creation of 
a  new  habitat  which  is  aimed  at  compensating  for  the  loss  of  area  and  quality  of 
that same habitat type on a protected site, even where the new area will be bigger 
and  of  higher  quality,  are  highly  difficult  to  forecast  with  any  degree  of  certainty 
and, in any event, will be visible only several years into the future, a point made in 
paragraph  87  of  the  order  for  reference.  Consequently,  they  cannot  be  taken  into 
                                                 
15 Judgment Briels, C-521/12, above n 10, paras. 28-29. 
16 Judgment Orleans, C-388/15, above n 11. 
17 Judgment Commission v Germany, C-142/16, above n 9. 
 
10 

11 
account  at  the  procedural  stage  provided  for  in  Article  6(3)  of  the  Habitats 
Directive."18 
35.  Similarly, the Court found in Orleans 
"In the present  cases, first, the adverse effects  on the Natura 2000 site in question 
are certain, since the referring court was able to quantify them. Second, the benefits 
resulting  from  the  creation  of  the  nature  reserves  have  already  been  taken  into 
account  in  the assessment  and in  demonstrating the absence of  significant  adverse 
effects  on  the  site  even  though  the  result  of  the  creation  of  those  reserves  is 
uncertain, since it is not complete. 
 Consequently,  the  circumstances  of  the  cases  in  the  main  proceedings  and  those 
that  gave  rise  to  the  judgment  of  15 May  2014  in  Briels  and  Others  (C-521/12, 
EU:C:2014:330)  are  similar  in  so  far  as  they  involve,  at  the  time  of  assessing  the 
implications of the plan or project for the site concerned, the identical premise that 
future benefits will mitigate the significant adverse effects on that site, even though 
the development measures in question have not been completed."19 
36.  This  was  confirmed  in  the  case  Commission  v  Germany  (Moorburg)  in  which  the 
Court stated that 
However, it is clear that the impact assessment itself did not contain definitive data 
regarding the effectiveness of the fish ladder, and merely stated that its effectiveness 
could only be confirmed following several years of monitoring.20 
In  that  regard,  it  should  be  noted  that  it  is  at  the  date  of  adoption  of  the  decision 
authorising implementation of the project that there must be no reasonable scientific 
doubt  remaining  as  to  the  absence  of  adverse  effects  on  the  integrity  of  the  site  in 
question  (judgment  of  26 October  2006,  Commission  v  Portugal,  C-239/04, 
EU:C:2006:665, paragraph 24 and the case-law cited).21 
37.  The  Court  also  emphasized  the  importance  of  properly  distinguishing  between 
mitigating  and  compensatory  measures  stating  that  "the  effectiveness  of  the 
protective measures provided for in Article 6 of the Habitats Directive is intended to 
avoid a situation where competent national authorities allow so-called ‘mitigating’ 
measures  –  which  are  in  reality  compensatory  measures  –  in  order  to  circumvent 
                                                 
18 Judgment Briels, C-521/12, above n 10, para 32. 
19 Judgment Orleans, C-388/15, above n 11, paras 55-56. 
20 Judgment Commission v Germany, C-142/16, above n 9, para 37. 
21 Ibid, para 42. 
 
11 

12 
the  specific  procedures  provided  for  in  Article  6(3)  and  authorise  projects  which 
adversely affect the integrity of the site concerned."22  
38.  Against this  legal  standard,  only  the third measure of the SHMP (i.e. the  temporal 
restriction  of  construction  works  depending  on  the  breeding  season)  qualifies  as 
mitigatory.  However,  it  only  addresses  one  of  several  identified  negative  impacts 
(i.e.  disturbance  of  the  species  resulting  from  construction  activity)  and  can, 
therefore, not mitigate all identified negative effects on the site's integrity. 
39.  Importantly, there is no measure to mitigate the negative impact resulting from the 
direct  permanent  loss of 1 hectare of cutover bog and wet  grassland and  the direct 
temporary  loss  of  additional  2  hectares  of  cutover  bog.  According  to  the  Schedule 
(para. 4), this is the prime foraging habitat of the hen harrier.  The first  measure of 
the SHMP (i.e. restoration of blanket bog and wet heath areas) may compensate for 
that loss in other parts of the site but does not in any way reduce or avoid it. 
40.  This conclusion can be deduced from the Briels case in which the Court considered 
that the future creation of molinia meadows was designed to compensate but not to 
avoid or reduce the impact of the project on the existing molinia meadows23 and the 
Orleans  case  in  which  the  Court  similarly  considered  that  the  creation  of  habitats 
and habitats of species in ecological core area was designed to compensate but not 
to avoid or reduce the impact on existing natural habitats.24  
41.  The same goes for the direct loss of 6 hectares of mature conifer forest which will 
not develop into suitable foraging habitat (i.e. open canopy forest following felling 
and replanting) during the lifetime of the project. The second measure of the SHMP, 
the  "sensitive"  management  of  other  forest  areas,  does  not  address  this  loss  of 
potentially  suitable  foraging  habitat.  It  merely  seeks  to  ensure  that  globally  there 
will be a certain amount of perpetually open canopy forest throughout the site. 
42.  Neither  does  the  "sensitive"  management  of  certain  forest  areas  mitigate  the 
negative  impact  resulting  from  the  unavailability  of  additional  162.7  hectares  of 
foraging habitat due to the displacement effect of the wind turbines. 
43.  The  planned  restoration  and  "sensitive"  management  are  not  designed  to  avoid  or 
reduce  these  adverse  effects.  They  rather  seek  to  compensate  for  those  effects. 
Indeed, the project will undoubtedly result in the direct loss of 9 hectares of suitable 
                                                 
22 Judgment Briels, C-521/12, above n 10, para 33; Judgment Orleans, C-388/15, above n 11, para 58. 
23 Judgment Briels, C-521/12, above n 10, para 39. 
24 Judgment Orleans, C-388/15, above n 11, para 64. 
 
12 

13 
and/or potential habitat and the additional loss of 162.7 hectares of foraging habitat 
during the life of the project as a result of the displacement effect. 
44.  In  addition,  any  benefits  expected  from  the  planned  restoration  of  bog  land  or  the 
envisaged "sensitive" management could not be predicted with the required certainty 
in  the  moment  the  authorities  authorized  the  project.  With  regard  to  the  envisaged 
"sensitive" forest management, this uncertainty is explicitly acknowledged with the 
inclusion  of  planting  of  certain  tree  species  "on  a  trial  basis"  (at  para.  29). 
Furthermore,  any  benefits  expected  from  bog  land  restoration  or  "sensitive" 
management  can  only  be  expected  at  some  point  in  the  future  whereas  the  loss  of 
foraging habitat will be immediate and certain.  
45.  In  this  regard,  the  condition  that  the  measures  be  implemented  before  negative 
impacts occur is not sufficient. Indeed, in Orleans, the Court specifically considered 
that hypothesis and stated that measures to be completed before the adverse effects 
"but  the completion of  which will  take place  subsequently to  the assessment  of  the 
significance of any adverse effects on the integrity of that site, may not be taken into 
consideration  in  that  assessment".25  Thus,  measures  that  are  not  completed  before 
the appropriate assessment may not be considered in the context of Article 6(3).  
 
No other assessment because of the "dynamic" nature of part of the site  
46.  According to the Supreme Court, "the difficulty of interpretation which arises on the 
facts  of  this  case stems  from the fact that part of the  habitat which is beneficial to 
the hen harrier, and thus which is essential to the maintenance of the integrity of the 
site, is itself a changing habitat which will, over time, be located in different parts of 
the site" (Referral, p. 3). 
47.  In the view of the Commission, it is correct that part of the site is "dynamic" in the 
sense  that  forests  only  constitute  suitable  foraging  ground  for  the  hen  harrier  at 
certain  phases  of  the  forestry  cycle.  Whereas  hen  harriers  forage  on  new  forestry 
plantations  where  the  trees  are  under  2  meters  high  and  later  stages  of  second 
rotation pre-thicket plantations where the trees are between 3 and 10 years old, they 
avoid  mature  forest  plantations  with  closed  canopy  and  recently  cleared  forest 
plantations. 
48.  Therefore,  the  envisaged  "sensitive"  forest  management  which  seeks  to  ensure  the 
availability of forest habitats that are suitable for the hen harrier is certainly positive 
                                                 
25 Ibid. 
 
13 

14 
and may even be a necessary  conservation measure for the site pursuant  to  Article 
6(1)  of  the  Habitats  Directive.  However,  this  "sensitive"  management  does  not 
qualify as a mitigating measure under Article 6(3) of the Habitats Directive for the 
reasons set out above, in particular since it is not designed to prevent the identified 
and  certain  loss  of  foraging  habitat  and  because  of  the  uncertainty  of  the  benefits 
expected from the "sensitive" forest management. 
49.  Furthermore, the Commission would stress that important aspects of the site are not 
"dynamic"  at  all.  This  applies  in  particular  to  bog  and  heather  areas  which  are  the 
prime foraging habitat of the hen harrier, irrespective of any "dynamics" relating to 
forest management cycles. 
V. 
CONCLUSION 
50.  For  the  above  reasons,  the  Commission  submits  that  the  answer  to  the  question 
referred by the Supreme Court should be: 
 
"Article 6(3) of the Habitats Directive must be interpreted as meaning that a project 
which has negative implications for a site because it excludes, during the lifetime of 
the project, some area from being suitable habitat for the species for which the site 
was  designated,  and  which  is  accompanied  by  a  plan  which  is  designed  to  ensure 
that  the  overall  amount  of  suitable  habitat  is  not  reduced  and  indeed  may  be 
enhanced, adversely affects the integrity of the site, even if some habitat on the site 
is  'dynamic'  in  the  sense  that  it  is  not  constantly  suitable  for  the  species,  but  only 
from time to time." 
 
Christoph HERMES 
Emmanuel MANHAEVE 
Agents for the Commission 
 
14