COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 19.12.2019
C(2019) 9439 final
Sr. D. Nicolás del Solar
C/Alonso Heredia 18, 2 d.
28028 Madrid
España
DECISIÓN DE LA COMISIÓN EUROPEA ADOPTADA DE CONFORMIDAD CON EL
ARTÍCULO 4 DE LAS DISPOSICIONES DE APLICACIÓN DEL REGLAMENTO (CE)
N.º 1049/20011
Asunto:
Su solicitud confirmatoria de acceso a documentos con arreglo al
Reglamento (CE) n.º 1049/2001 (GESTDEM 2019/1804)
Estimado Sr. Del Solar,
Me dirijo a usted en relación con su correo electrónico de 9 de julio de 2019, registrado
en la misma fecha, en el que presenta una solicitud confirmatoria conforme a lo dispuesto
en el artículo 7, apartado 2, del Reglamento (CE) n.º 1049/2001 relativo al acceso del
público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión2 (en lo
sucesivo, «el Reglamento (CE) n.º 1049/2001»).
1.
CONTENIDO DE SU SOLICITUD
En su primera solicitud, de 23 de marzo de 2019, dirigida a la Dirección General de
Migración y Asuntos de Interior, solicitaba acceso a información estadística
proporcionada a la Comisión Europea por las Unidades de Información sobre Pasajeros
de Alemania, Francia y el Reino Unido, de conformidad con el artículo 20 de la Directiva
(UE) 2016/681, que incluyera, como mínimo, el número total de pasajeros cuyos datos
del registro de nombres de los pasajeros hubieran sido recopilados e intercambiados y el
número de pasajeros identificados para un examen ulterior.
1 DO L 345 de 29.12.2001, p. 94.
2 DO L 145 de 31.5.2001, p. 43.
Commission européenne/Europese Commissie, 1049 Bruxelles/Brussel, BELGIQUE/BELGIË - Tel. +32 22991111
La Comisión Europea considera que los siguientes documentos corresponden a lo
requerido en su solicitud:
Francia: estadísticas sobre el registro de nombres de los pasajeros
[Ares(2019)35120969, en adelante denominado «primer documento»].
Alemania: estadísticas sobre el registro de nombres de los pasajeros
[Ares(2019)93511935, en adelante denominado «segundo documento»].
Reino Unido: estadísticas sobre el registro de nombres de los pasajeros
[Ares(2019)3512195, en adelante denominado «tercer documento»].
En su primera respuesta, de 19 de junio de 2019, la Dirección General de Migración y
Asuntos de Interior denegó el acceso a dichos documentos sobre la base de las
excepciones contempladas en el artículo 4, apartado 1, letra a), primer guion (protección
del interés público por lo que respecta a la seguridad pública) y en el
artículo 4, apartado 3, párrafo primero (protección de los procesos en marcha de toma de
decisiones) del Reglamento (CE) n.º 1049/2001.
En su solicitud confirmatoria, pide que se reconsidere esa postura. En nuestra evaluación,
cuyos resultados se muestran a continuación, se han tenido en cuenta sus argumentos.
2.
EVALUACIÓN Y CONCLUSIONES CON ARREGLO AL REGLAMENTO (CE)
N.º 1049/2001
Al evaluar una solicitud confirmatoria de acceso a documentos presentada con arreglo al
Reglamento (CE) n.º 1049/2001, la Secretaría General emprende una nueva revisión de la
respuesta dada en la fase inicial por la Dirección General correspondiente.
Tras haber efectuado esta revisión, lamento informarle de que debo confirmar la decisión
inicial de la Dirección General de Migración y Asuntos de Interior de denegar el acceso a
los documentos solicitados, sobre la base de la excepción contemplada en el artículo 4,
apartado 1, letra a), primer guion (protección del interés público en lo que respecta a la
seguridad pública) del Reglamento (CE) n.º 1049/2001, por las razones que se exponen a
continuación. Igualmente, de conformidad con el artículo 4, apartado 1, letra a), tercer
guion (protección del interés público en lo que respecta a las relaciones internacionales) y
el artículo 4, apartado 2, segundo guion (protección de los procedimientos judiciales) del
mismo Reglamento, procede denegar el acceso a los documentos solicitados.
De acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de la Unión Europea, cuando la Comisión
Europea evalúa una solicitud de acceso a documentos que obren en su poder, puede
considerar varios de los motivos de denegación previstos en el artículo 4 del Reglamento
(CE) n.º 1049/20013. El Tribunal también declaró que, como sucede en este asunto,
puede ser que existan varias excepciones estrechamente relacionadas4.
3 Sentencia del Tribunal General de 13 de septiembre de 2013, Países Bajos/Comisión, T-380/08,
EU:T:2013:480, apartado 34.
4
Ibid.
2
Como observación preliminar pertinente en el caso de las cuatro excepciones, cabe
destacar
que,
si
se
otorga
acceso
a
un
documento
en
virtud
del
Reglamento (CE) n.º 1049/2001, este documento pasa a ser accesible al público general.
2.1. Protección del interés público en lo que respecta a la seguridad pública
El artículo 4, apartado 1, letra a), primer guion, del Reglamento n.º 1049/2001 dispone
que «[l]as instituciones denegarán el acceso a un documento cuya divulgación suponga
un perjuicio para la protección de: [...] el interés público en lo que respecta a [...] la
seguridad pública [...]».
La Directiva (UE) 2016/681 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de
2016, relativa a la utilización de datos del registro de nombres de los pasajeros (PNR)
para la prevención, detección, investigación y enjuiciamiento de los delitos de terrorismo
y de la delincuencia grave5 (en adelante «la Directiva (UE) 2016/681») es un instrumento
fundamental en la respuesta de la Unión Europea ante la amenaza del terrorismo y la
delincuencia grave. Como señala en su solicitud inicial, el artículo 20 de la Directiva
(UE) 2016/681 exige al Estado miembro que facilite, anualmente, un conjunto de
información estadística de los datos del registro de nombres de los pasajeros facilitados
por las Unidades de Información sobre Pasajeros.
En su solicitud confirmatoria, afirma que las estadísticas que figuran en los documentos
no pueden contener «información sensible», como se señalaba en la respuesta inicial,
debido a que la Directiva (UE) 2016/681 prohíbe explícitamente el tratamiento de datos
sensibles. A este respecto, quisiera hacer hincapié en que el término «sensible» no hace
referencia a «datos [personales] sensibles» y que el concepto de información sensible que
se emplea debe entenderse como información sensible en materia de conocimiento y
seguridad que, de divulgarse, podría traducirse en una pérdida o disminución de la
seguridad pública.
Los documentos solicitados ofrecen información cuantitativa de los datos del registro de
nombres de los pasajeros recabados por las Unidades de Información sobre Pasajeros de
Francia, Alemania y el Reino Unido, del número total de pasajeros identificados para un
examen ulterior y del número de solicitudes recibidas por las Unidades de Información
sobre Pasajeros de parte de las autoridades nacionales competentes y otros Estados
miembros.
Esta información permitiría al receptor, y al público más amplio, realizar comparaciones
entre los Estados miembros correspondientes y, junto con los datos accesibles
públicamente (como los relativos al número de pasajeros), extraer conclusiones sobre el
desarrollo relativo de la capacidad de tratamiento del registro de nombres de los
pasajeros en los Estados miembros.
5 DO 119 de 4.5.2016, p. 132.
3
Estas conclusiones podrían tener que ver con, por ejemplo, el nivel de cobertura de la
recogida de datos del registro de nombres de los pasajeros en relación con el flujo de
pasajeros, los resultados alcanzados por las Unidades de Información sobre Pasajeros
mediante el tratamiento de los datos del registro de nombres de los pasajeros, y el
volumen de información intercambiada tanto a escala nacional como de la UE.
Resulta imposible ofrecer detalles adicionales que justifiquen la necesidad de mantener la
confidencialidad de los documentos solicitados sin divulgar su contenido y, por
consiguiente, sin privar a la excepción de su principal objetivo6.
Ha sido ampliamente constatado que los delincuentes y grupos de delincuentes son muy
flexibles y tienen gran capacidad de adaptación de sus métodos de trabajo a los cambios
de su entorno, especialmente para eludir las medidas de respuesta7. A este respecto,
existe un riesgo creíble de que los delincuentes o terroristas usen información operativa
que esté disponible en los sistemas de registro de nombres de los pasajeros en los Estados
miembros, como las estadísticas que figuran en los documentos solicitados, a fin de
adaptar sus pautas de viaje para evitar que se les detecte, especialmente cuando se
desplazan dentro de la zona Schengen, sin fronteras interiores.
Conviene prestar especial atención a este riesgo en vista del nivel de amenaza terrorista,
que sigue siendo elevado8. En este contexto, cabe destacar también que el Tribunal de
Justicia reconoció explícitamente que la divulgación de información relativa a la lucha
contra el terrorismo perjudica la protección de la seguridad pública9.
Finalmente, es preciso señalar que el Tribunal de Primera Instancia (actualmente,
Tribunal General) reconoció que «las instituciones tienen una amplia facultad de
apreciación cuando examinan si el acceso a un documento puede perjudicar el interés
público y, en consecuencia, [...] el control de legalidad que ejerce el Tribunal de Primera
Instancia sobre las decisiones de las instituciones por las que se deniega el acceso a los
documentos invocando las excepciones obligatorias relativas al interés público debe
limitarse a comprobar el cumplimiento de las normas de procedimiento y de motivación,
la exactitud material de los hechos, la falta de error manifiesto en la apreciación de los
hechos y la inexistencia de desviación de poder»10.
6
Sentencia del Tribunal General, de 8 de febrero de 2018, Pagpyprios organismos
ageladotrofon/Comisión Europea, T-74/16, EU:T:2018:75, apartado 71.
7 Véase, por ejemplo, la Evaluación de la amenaza de la delincuencia grave y organizada en la UE de
2017, elaborada por Europol.
8 Europol, Unión Europea, Informe sobre la situación y las tendencias del terrorismo en Europa, 2019.
9 Sentencia del Tribunal de Justicia, de 1 de febrero de 2007, Sison/Consejo,
C-266/05, EU:C:2007:75, apartado 66.
10 Sentencia del Tribunal de Primera Instancia, de 25 de abril de 2007, WWF European Policy
Programme/Consejo de la Unión Europea, T-264/04, EU:T:2007:114, apartado 40.
4
Además, el Tribunal General dictaminó recientemente que, en lo que se refiere a los
intereses protegidos por el artículo 4, apartado 1, letra a), del Reglamento (CE)
n.º 1049/2001, es necesario aceptar que el carácter particularmente sensible y
fundamental de dichos intereses, sumado al hecho de que, en virtud de esta disposición,
la institución debe denegar el acceso cuando la divulgación de un documento al público
general pudiera ser perjudicial para dichos intereses, otorga a la decisión que debe
adoptar la institución una complejidad y delicadeza que instan a prestar una atención
especial. Consecuentemente, esta decisión requiere de un cierto margen de apreciación11.
Por consiguiente, llego a la conclusión de que, en esta fase, no es posible divulgar los
documentos solicitados, en virtud de la excepción contemplada en el artículo 4, apartado
1, letra a), primer guion, del Reglamento (CE) n.º 1049/2001.
2.2. Protección del interés público en lo que respecta a las relaciones
internacionales
El artículo 4, apartado 1, letra a), tercer guion, del Reglamento n.º 1049/2001 dispone
que «[l]as instituciones denegarán el acceso a un documento cuya divulgación suponga
un perjuicio para la protección de: [...] el interés público en lo que respecta a [...] las
relaciones internacionales [...]».
En lo que se refiere a la protección de las relaciones internacionales, el Tribunal de
Justicia ha reconocido que las instituciones gozan de un amplio margen de apreciación a
la hora de determinar si el acceso a determinado documento puede menoscabar el interés
público12.
La cuestión de la transmisión de datos del registro de nombres de los pasajeros resulta
muy delicada en lo que se refiere a las relaciones internacionales de la UE con terceros
países. Prueba de ello son la consulta del Parlamento Europeo al Tribunal de Justicia en
torno al Acuerdo UE-Canadá sobre el registro de nombres de los pasajeros previsto en
2014, y el correspondiente Dictamen del Tribunal en este asunto13.
Actualmente, la UE se encuentra en medio de negociaciones sobre el registro de nombres
de los pasajeros con varios terceros países. En diciembre de 2017, el Consejo autorizó a
la Comisión Europea a que negociara un nuevo acuerdo sobre el registro de nombres de
los pasajeros con Canadá14, que todavía está pendiente de ser concluido.
11 Sentencia del Tribunal General, de 11 de julio de 2018, Client Earth /Comisión Europea, T-644/16,
EU:T:2018:429, apartado 23.
12 Sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 25 de abril de 2007, WWF European Policy
Programme/Consejo, T-264/04, EU:T:2007:114, apartado 40.
13 Dictamen 1/15 del Tribunal (Gran sala) de 26 de julio de 2017.
14 Documento del Consejo 15567/17.
5
Además, la Comisión Europea está llevando a cabo una evaluación conjunta y una
revisión conjunta del Acuerdo sobre el registro de nombres de los pasajeros de la UE con
Australia15 y una evaluación conjunta del Acuerdo sobre el registro de nombres de los
pasajeros de la UE con los Estados Unidos16. En el ámbito mundial, la Organización de
Aviación Civil Internacional ha dado algunos pasos para crear nuevas medidas en torno a
la recogida, el uso, el tratamiento y la protección de los datos del registro de nombres de
los pasajeros, tal como exige la Resolución 2396 de 2017 del Consejo de Seguridad de
las Naciones Unidas17. En el marco de estas conversaciones, los socios internacionales de
la UE han mostrado interés por obtener acceso a las estadísticas del registro de nombres
de los pasajeros presentadas por los Estados miembros. La Comisión Europea ha
denegado estas solicitudes, y ha explicado que se trata de información confidencial.
Por consiguiente, la información estadística contenida en los documentos solicitados
debe considerarse como parte de la estrategia de la Unión Europea sobre los intercambios
en marcha con terceros países en torno al registro de nombres de los pasajeros.
Concretamente, la negativa de la Comisión Europea a permitir el acceso a las estadísticas
del registro de nombres de los pasajeros de los Estados miembros a los socios
internacionales quedará privada de objeto si se publican los documentos solicitados. En
un contexto en el que el registro de nombres de los pasajeros es objeto de complejas
conversaciones internacionales, revelar a terceros países las estadísticas de los Estados
miembros sobre el funcionamiento de sus sistemas de registro de nombres de los
pasajeros supone un riesgo elevado para los intereses de la Unión Europea y su posición
en las negociaciones.
A la luz de lo anterior, considero que existe un riesgo razonable de que la publicación del
documento en cuestión pueda dañar el interés protegido por el artículo 4, apartado 1, letra
a), tercer guion, del Reglamento (CE) n.º 1049/2001.
2.3. Protección de los procedimientos judiciales
El artículo 4, apartado 2, segundo guion, del Reglamento 1049/2001 dispone que «las
instituciones denegarán el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio
para la protección de [...] los procedimientos judiciales y el asesoramiento jurídico, salvo
que su divulgación revista un interés público superior».
15 Acuerdo entre la Unión Europea y Australia sobre el tratamiento y la transferencia de datos del
registro de nombres de los pasajeros (PNR) por los transportistas aéreos al Servicio de Aduanas y de
Protección de las Fronteras de Australia, DO L 186 de 14.7.2012, p. 4.
16 Acuerdo entre los Estados Unidos de América y la Unión Europea sobre la utilización y la
transferencia de los registros de nombres de los pasajeros al Departamento de Seguridad del Territorio
Nacional de los Estados Unidos, DO L 215 de 11.8.2012, p. 5.
17 Resolución 2396 relativa a la amenaza de los actos terroristas a la paz y la seguridad internacionales,
adoptada por el Consejo de Seguridad el 21 de diciembre de 2017.
6
En su sentencia del asun
to T-84/03, el Tribunal de Primera Instancia18 hizo hincapié en
que la excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, segundo guion, protege dos
intereses distintos: los procedimientos judiciales y el asesoramiento jurídico19. En el
caso que nos ocupa, la negativa de acceso a los documentos en cuestión se basa en la
necesidad de proteger los procedimientos judiciales en curso.
El 17 de octubre de 2019, el Tribunal Constitucional belga planteó al Tribunal de Justicia
una cuestión prejudicial sobre la Directiva (UE) 2016/68120. Las cuestiones dirigidas al
Tribunal de Justicia se refieren, especialmente, a la compatibilidad de dicha Directiva
con el derecho de respeto de la vida privada y la protección de los datos personales. La
Directiva (UE) 2016/681 y sus medidas nacionales de aplicación han sido impugnadas
ante los tribunales nacionales de Austria21 y Alemania22 en casos que pretenden ser
remitidos al Tribunal de Justicia. Es probable que las estadísticas sobre el registro de
nombres de los pasajeros facilitadas por los Estados miembros, especialmente las que
figuran en los documentos solicitados, se encuentren entre los elementos considerados
por el Tribunal al evaluar la necesidad y proporcionalidad de la medida en todos los
casos que se interpongan ante él.
No obstante, me gustaría destacar que, en su sentencia del asunto T-796/14, el Tribunal
confirmó la aplicabilidad de la excepción mencionada anteriormente no solo a la
información presentada, sino también a los documentos que «tengan un vínculo relevante
con un litigio pendiente ante el juez de la Unión» o con «procedimientos pendientes ante
un órgano jurisdiccional nacional [...] siempre y cuando en esos procedimientos se
plantee una cuestión de interpretación o de validez de un acto del Derecho de la Unión de
modo que, habida cuenta del contexto del asunto, resulta especialmente probable que se
produzca una remisión prejudicial»23.
Por consiguiente, la divulgación, en esta fase, de los documentos solicitados perjudicaría
gravemente al buen funcionamiento de la justicia, y existe un riesgo real de que su
publicación tenga graves repercusiones negativas en los procedimientos judiciales en el
sentido del artículo 4, apartado 2, segundo guion, del Reglamento (CE) n.º 1049/2001, en
lo que se refiere a los procedimientos judiciales en curso ante los tribunales nacionales o
de la UE.
18 En la actualidad: Tribunal General.
19 Sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 26 de abril de 2004, Turco/Consejo,
T-84/03,
EU:T:2004:339, apartado 65.
20 Sentencia n.° 135/2019.
21 Epicenter.works, «Denuncia relativa al registro de nombres de los pasajeros ante el Tribunal
Federal de lo Contencioso-Administrativo», 8 de octubre 2019, disponible (en inglés) en:
https://en.epicenter.works/content/our-pnr-complaint-to-the-federal-administrative-court
[último
acceso 28 de octubre de 2019].
22 Denuncia y aplicación de una suspensión temporal en relación con el almacenamiento, el tratamiento y
la transmisión de los datos de los pasajeros en virtud de la Ley relativa al registro de nombres de los
pasajeros (FlugDaG), Tribunal Administrativo de Wiesbaden, 13 de mayo de 2019.
23 Sentencia del Tribunal General, de 15 de septiembre de 2016, Philip Morris/Comisión Europea,
T-794/14, EU:T:2016:483, apartado 64.
7
En vista de estos elementos, considero que debe denegarse el acceso público a los
documentos solicitados sobre la base del artículo 4, apartado 2, segundo guion, del
Reglamento (CE) n.º 1049/2001 (protección de los procedimientos judiciales).
3.
INTERÉS PÚBLICO SUPERIOR EN SU DIVULGACIÓN
Tenga en cuenta que el artículo 4, apartado 1, letra a), del Reglamento (CE)
n.º 1049/2001 no prevé la posibilidad de eludir las excepciones en él establecidas en
razón de un interés público superior.
La excepción establecida en el artículo 4, apartado 2, del Reglamento (CE) n.º 1049/2001
no debe aplicarse si existe un interés público superior en la divulgación. Tal interés debe,
en primer lugar, ser público y, en segundo lugar, ser mayor que el daño causado por
dicha divulgación.
Como confirmó el Tribunal General en la sentencia Franchet y Byk, «[...] este
Reglamento persigue garantizar el acceso de todos a los documentos, y no sólo el acceso
del solicitante a los documentos que le afectan. Por consiguiente, el interés particular que
puede alegar un solicitante para acceder a un documento que le afecta personalmente no
debe tomarse en consideración.»24.
Este hecho lo corroboró el Tribunal de Justicia en el asunto C-266/05 (Sison/Consejo), en
el que alegó que «la institución que debe decidir si la divulgación de determinados
documentos puede perjudicar los intereses protegidos por el artículo 4, apartado 1, letra
a), del Reglamento nº 1049/2001 –y, a denegar, en tal caso, el acceso solicitado– no
puede tener en cuenta el interés particular que puede tener un demandante para acceder a
dichos documentos.»25.
Incluso en los casos en que miembros del público hayan manifestado un interés en la
cuestión tratada en los documentos solicitados y hayan señalado una necesidad general
de transparencia pública al respecto, quisiera remitir de nuevo a la sentencia del caso
Strack26, en la que el Tribunal de Justicia sentenció que, a fin de determinar la existencia
de un interés público superior en materia de transparencia, no basta con limitarse a
invocar este principio y su importancia. Por el contrario, el solicitante debe demostrar
que en el caso particular el principio de transparencia presenta «un carácter tan acusado
como para prevalecer sobre las razones que justificaban denegar la divulgación»27.
Sobre la base de mi propio análisis, no he podido detectar ningún elemento que
demuestre la existencia de un interés público que se anteponga a la necesidad de proteger
los procedimientos judiciales, tal como se establece en el artículo 4, apartado 2, segundo
guion, del Reglamento (CE) n.º 1049/2001.
24 Sentencia del Tribunal General, de 6 de julio de 2006, Franchet y Byk/Comisión, asuntos acumulados
T-391/03 y T-70/04, EU:T:2006:190, apartados 136 y 137.
25
Sentencia del caso Sison/Consejo, citado anteriormente, apartado 47.
26 Sentencia del Tribunal de Justicia, de 2 de octubre de 2014, Strack/Comisión, C-127/13 P,
EU:C:2014:2250, apartado 128.
27 Ibid., apartado 129.
8
4.
ACCESO PARCIAL
De conformidad con el artículo 4, apartado 6, del Reglamento (CE) n.º 1049/2001, he
considerado la posibilidad de conceder un acceso parcial a los documentos solicitados.
Como se detalla en las líneas anteriores, precisamente la información contenida en la
presente decisión constituye el tipo de información cuya divulgación iría en detrimento
del interés público en lo que respecta a la seguridad pública, las relaciones
internacionales y los procedimientos judiciales, tal como contemplan el artículo 4,
apartado 1, letra a), primer y tercer guion, y el artículo 4, apartado 2, segundo guion, del
Reglamento (CE) n.º 1049/2001, respectivamente.
Por consiguiente, quisiera señalar que no es posible conceder un acceso parcial
significativo sin dañar dichos intereses protegidos, y que los documentos deben
protegerse en su totalidad.
5.
VÍAS DE RECURSO
Me permito, por último, recabar su atención sobre las vías de recurso de que dispone para
impugnar la presente decisión. Puede interponer recurso ante el Tribunal General o
presentar una reclamación al Defensor del Pueblo Europeo en las condiciones
determinadas, respectivamente, en los artículos 263 y 228 del Tratado de Funcionamiento
de la Unión Europea.
Le saluda atentamente
Por la Comisión
Ilze JUHANSONE
Secretaria General en funciones
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