Dies ist eine HTML Version eines Anhanges der Informationsfreiheitsanfrage 'DG Trade and Nord Stream 2'.

 Oil, Gas

E rg
r y Law Intelligence
EU Gas Market Amendment - Despite of
Compromise, Problems Remain
February 2019
by K. Talus
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EU Gas Market Amendment - Despite of Compromise, Problems 

Kim Talus1 
After two unsuccessful attempts to affect the Nord Stream 2 pipeline project by virtue of EU 
gas market regulation, the Commission tabled a legislative proposal to amend the Gas Market 
Directive in a way that would extend its scope of application to external gas pipelines bringing 
gas to the EU internal market. After extended talks and several consecutive versions of a 
possible amendment, on 12 February 2019 the trilogue2 reached a compromise on key issues 
relating to the amendments to the Gas Directive.3 The trilogue cemented the agreement 
suggested by France and Germany, where the application of Gas Market Directive was 
restricted to “territory and territorial sea of the Member State where the first interconnection 
point is located”.4  

Unlike the initial proposal from the Commission, the new wording means that the Gas Market 
Directive amendment only applies to the section of the pipeline located in the territorial sea of 
the Member State where the first connection point is located. This is an improvement to the 
original proposal as it excludes the violation of United National Law of the Sea Convention 
(UNCLOS) as well as eliminates the problems arising from multiple jurisdictions applying the 
Gas Market Directive to their offshore territories. However, despite of this, several key issues 
in the amendment remain problematic.  

This article will first provide for some background to the amendment and then move to examine 
its details. Before concluding, the article will discuss the tension of the amendment with WTO 
rules and general principles of EU law.  

1 Kim Talus is the James McCulloch Chair in Energy Law and founding Director of the Tulane Center for Energy 
Law (Tulane Law School). He is also a Professor of European Energy Law at UEF Law School (University of 
Eastern Finland) and a Professor of Energy Law at Helsinki University. Kim Talus is also the Editor-in-Chief for 
OGEL  (www.ogel.org).  He  has  provided  legal  advice  on  cross-border  infrastructure  projects,  including  Nord 
Stream 2. The author can be contacted at xxxxxx@xxxxxx.xxx.   
2 Trilogue is a part of the EU legislative process where Parliament, the Council and the Commission negotiate 
over a legislative proposal.  
3  Proposal  for  a  Directive  of  the  European  Parliament  and  of  the  Council  amending  Directive  2009/73/EC 
concerning common rules for the internal market in natural gas (14 February 2019, 2017/0294(COD)) (hereafter 
the “amendment”). 
4 This has been widely reported in various news, see for example: https://www.france24.com/en/20190208-france-


1. Brief Background to the Amendment  
The Gas Market Directive amendment cannot be separated from the ongoing Nord Stream 2 
pipeline  project.5  Initially  the  Commission  claimed  that  the  existing  Gas  Market Directive6 
would apply to the offshore sections of the project. When the Commission legal service7 and 
various energy experts8 had made it clear that this is not the case, the Commission changed its 
strategy and sought a mandate to negotiate an intergovernmental agreement between EU and 
Russia on the operational aspects of the pipeline. This was based on a claim that the applicable 
regulatory framework was unclear, that there was a conflict of laws (between EU and Russian 
law) and that there was a legal void in the project. Because of these reasons, the Commission 
asked  EU  Member  States  for  a  mandate  to  negotiate  a  Nord  Stream  2  specific 
intergovernmental  agreement  with  Russia.  The  objective  was  that  general  principles  of  EU 
energy law would apply to the operation of the pipeline.9 
After examining the Commission’s request for the negotiating mandate, the Legal Service of 
the Council of the EU – the EU institution representing the Member States – rejected most of 
Commission’s claims.10 The Commission thereafter changed its strategy. Next the Commission 
tabled  a  proposal  for  a  legislative  change  extending  the  applicability  of  the  Gas  Market 
Directive to external pipelines bringing gas to the EU internal gas market. It is this Commission 
proposal and specifically the final version accepted by the trilogue on 12 February 2019 that is 
the focus of this article.   
2. The Commission Proposal for Amendment to the Gas Market Directive 
The European Commission tabled its proposal for the Gas Market Directive amendment in a 
rush.  The  first  indication  of  this  legislative  change  came  only  in  September  2017  in  the 
Commission President Juncker’s 2017 State of the Union letter of intent to the Parliament and 
Council.11  Less  than  two  months  later,  on  1  November  2017,  the  European  Commission 
presented a proposal for the amendment.12 The considerable haste in preparing this legislative 
5 Katja Yafimava explains: “Indeed, on 11 October 2017, the DG Energy’s Director for the Internal Energy Market 
(IEM), Klaus-Dieter Borchardt, presenting at the European Parliament’s Committee on Information, Research 
and Energy (ITRE) – which is responsible for scrutinizing the proposal – stated that one of the proposal’s main 
aims was to ensure that the amended Directive would apply to (the European end of) Nord Stream 2. The fact that 
the latter is scheduled to become operational at the end of 2019 explains the urgency with which the EC has been 
trying to advance the proposal, in order for it to be adopted prior to Nord Stream 2’s starting operation.” in Katja 
Yafimava, ‘Building New Gas Transportation Infrastructure in the EU – what are the rules of the game?’ Oxford 
Institute of Energy Studies (OIES Paper NG 134). 
6 Directive 2009/73/EC concerning common rules for the internal market in natural gas and repealing Directive 
2003/55/EC, 2009, O.J. L211/94 (hereafter the Gas Market Directive).  
7 ‘Legal opinion undermines EU’s ability to block Nord Stream pipeline’, Politico, 7. February 2016. 
8 For example, Andreas Goldthau, ‘Assessing Nord Stream 2: regulation, geopolitics & energy security in the 
EU’, Central Eastern Europe & the UK (EUCERS report 2016), Simon Pirani and Katja Yafimava, ‘Russian Gas 
Transit Across Ukraine Post-2019: pipeline scenarios, gas flow consequences, and regulatory constraints’ (OIES 
paper NG 105, February 2016), Kim Talus, ‘Application of EU energy and certain national laws of Baltic sea 
countries to the Nord Stream 2 pipeline project’, The Journal of World Energy Law & Business 10 (2017) 1, p. 
9 http://www.politico.eu/wp-content/uploads/2017/07/NS-Draft-Mandate.pdf. 
10 http://www.politico.eu/wp-content/uploads/2017/09/SPOLITICO-17092812480.pdf. 
11 Jean-Claude Juncker. State of the Union 2017 Letter of intent to President Antonio Tajani and to Prime Minister 
Jüri Ratas. 13 September 2017. 
12 European Commission, ‘Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending 
Directive 2009/73/EC concerning common rules for the internal market in natural gas’ COM(2017) 660 final, 
2017/0294 (COD) 


proposal  and  the  choice  not  to  conclude  a  separate  impact  assessment,  as  required  by  the 
Commission’s  own  “Better  regulation  guidelines”,  has  been  noted  and  criticized  by  most 
commentators.13 For example, Leigh Hancher and Anna Marhold note:  
’The targeted nature of the Commission proposal was used as justification for the 
choice not to pursue a full impact assessment. However, the latter decision may 
also reflect the sudden urgency attached to a legislative proposal that was not 
foreseen either in the Commission's energy union strategy of February 2015 or in 
subsequent updates on the state of energy union.’14 
This considerable rush can only be explained by the attempt to complicate one single project: 
Nord Stream 2. From the initial Commission proposal to the version accepted by the trilogue, 
the attempt to isolate the impact of the legislative change to this project with limited collateral 
damage to other pipelines has been clear. The intention to isolate the impact of the proposed 
legislative change to one pipeline only gets to almost comical proportions when examining 
some of the amendments that have been suggested to the original Commission proposal.15 For 
example, limiting the applicability of the amended Gas Market Directive to interconnectors 
with third countries to those interconnectors with annual transmission capacity of over 40 bcm 
would  have  conveniently  limited  the  applicability  to  Nord  Stream  1  and  Nord  Stream  2 
pipelines only, with exclusion of other pipelines bringing gas to EU internal gas market. Not 
only  is  this  problematic  from  EU  law  perspective,  it  also  raises  fundamentally  problematic 
questions of WTO law.16 These issues will be discussed in more detail below.  
3. The Compromise and the Amendment  
After more than one year of negotiations, EU Member States were divided in their approach to 
the proposal to amend the Gas Market Directive and extend the scope of the EU gas market 
regulation  to  external  pipelines.  This  in  itself  is  not  surprising,  given  that  this  would 
undoubtedly  ‘raise  political  controversy  as  well  as  complex  legal  issues’.17  The  lack  of  an 
impact assessment, the collateral damage to existing pipelines, the competence shift from the 
Member  States  to  the  European  Commission  in  deciding  the  faith  over  existing  and  future 
pipelines, amongst other problematic aspects of the proposal to amend the Gas Directive, made 
this amendment highly problematic for many EU Member States that would be affected. The 
core countries in favour of the amendment, Poland and certain other eastern European Member 
13 Katja Yafimava, ‘Building New Gas Transportation Infrastructure in the EU – what are the rules of the game?’ 
Oxford Institute of Energy Studies (OIES Paper NG 134), July 2018 and Leigh Hancher and Anna Marhold, ‘A 
Common EU Framework Regulating Import Pipelines for Gas? Exploring the Commission’s Proposal to Amend 
the 2009 Gas Directive’, Journal of Energy and Natural Resources Law (2019, online version available), Kim 
Talus, Discriminatory nature of the proposed changes to the gas market directive – extension to external pipelines 
or only one of them?’ Utilities Law Review 22 (2018) 2, 55-60. 
14  Leigh  Hancher  and  Anna  Marhold,  ‘A  Common  EU  Framework  Regulating  Import  Pipelines  for  Gas? 
Exploring  the  Commission’s  Proposal  to  Amend  the  2009  Gas  Directive’,  Journal  of  Energy  and  Natural 
Resources Law (2019, online version available). 
15 See for example, European Parliament: draft report, Jerzy Buzek 2017/0294(COD) (26.1.2018). 
16 Similarly, Leigh Hancher and Anna Marhold, ‘A Common EU Framework Regulating Import Pipelines for 
Gas? Exploring the Commission’s Proposal to Amend the 2009 Gas Directive’, Journal of Energy and Natural 
Resources Law (2019, online version available). 
17  Leigh  Hancher  and  Anna  Marhold,  ‘A  Common  EU  Framework  Regulating  Import  Pipelines  for  Gas? 
Exploring  the  Commission’s  Proposal  to  Amend  the  2009  Gas  Directive’,  Journal  of  Energy  and  Natural 
Resources  Law  (2019,  online  version  available).  Similarly,  Kim  Talus  and  Moritz  Wüstenberg,  ‘Risks  of 
Expanding the Geographical Scope of EU Energy Law’ (2017) 26 European Energy and Environmental Law 
Review 138, 138–41. 


States, like the Baltic States, have been vocal in their opposition to Nord Stream 2 pipeline and 
this appears to be their motivation to support the amendment. Germany, on the other hand, 
remained a supporter of the project as did a number of other EU Member States.  
After  the  change  in  Council  presidency,  Romania  tabled  a  legislative  text  to  be  voted  on. 
Germany  and  France  appeared  to  have  reached  a  compromise  on  some  key  details  of  the 
legislative text. Under the compromise that was subsequently accepted by other EU Member 
States, with the exception of Bulgaria,18 the amended Gas Market Directive would apply only 
in the “territory and territorial sea of the Member State where the first interconnection point 
is located
”. The text of the compromise states: “first, to unify the wording in order to clarify 
that  the  mentioned  rules  refer  to  the  territory  and  the  territorial  seas  of  the  Member  State 
concerned. Secondly, it is our understanding that the rules of the internal market should be 
applied  in  the  territory  and  the  territorial  sea  of  the  Member  State  where  the  first 
interconnection  point  with  the  Member  State’s  network  is  located.”19  This  compromise 
accepted by the Member States and subsequently in the trilogue is now reflected in the text of 
the amendment.  
4. Details of the Amendment 
4.1 Territorial Scope of the Amendment 
The most important amendment that was accepted is the definition of an ‘interconnector’ under 
Article 2, point (17), read in conjunction with recital five. The new wording now states: 
(17)‘interconnector’ means a transmission line which crosses or spans a border 
between Member States for the purpose of connecting the national transmission 
system of those countries or a transmission line between a Member State[ ] and 
a third country [ ] up to the territory [ ] of the Member States or the territorial sea 
of the Member State [ ]; 
As the new provision now indicates, the applicability of the Gas Market Directive and all the 
other instruments of EU energy law that follow, is now extended to the territorial sea of the 
Member State where the first interconnection point is located. Recital five of the amendment 
makes this clear:  
The applicability of Directive 2009/73/EC [ ] to gas [ ] transmission lines to and 
from third countries remains confined to the territory[ ] of the Member States. [ ] 
As  regards  offshore  [  ]  gas  transmission  lines,  it  should  be  applicable  in  the 
territorial [ ] sea [ ] of the Member State[ ] where the first interconnection point 
with the Member States’ network is located. 
This key amendment eliminates the violation of UNCLOS, which restricts the sovereignty of 
coastal  states  to  the  territorial  sea  and  does  not  extend  the  right  to  decide  over  operational 
details  of  a  pipeline  to  the  exclusive  economic  zone.20  Restricting  the  applicability  of  the 
Directive to the territorial sea of the Member State where the first interconnection point with 
18 For example, see http://bnr.bg/en/post/101079390/bulgaria-does-not-support-france-germany-compromise-on-
19 https://www.politico.eu/wp-content/uploads/2019/02/FR-DR-gas1.jpeg 
20 For more details, see Kim Talus, ‘Application of EU energy and certain national laws of Baltic sea countries to 
the Nord Stream 2 pipeline project’, The Journal of World Energy Law & Business 10 (2017) 1, p. 30-42. 


the Member States’ network is located also eliminates problems arising out of regulation of the 
pipelines  separately  in  various  neighboring  coastal  states  or  having  one  Member  State 
regulating the pipeline in the territory of other Member States. This solution is in line with the 
existing  situation  in  countries  like  Denmark  where  the  national  law  already  states  that 
transmission networks in the territorial sea or the EEZ that are not connected to the Danish 
natural gas system are excluded from the scope of the Act.21 This approach is logical as it would 
make little sense applying the national (or EU) laws to a pipeline that has no connection with 
the national gas markets.  
In practice, this means that a virtual entry point is established at the border of the territorial 
waters and EEZ of the country with the first physical connection. In the case of NSP2 that is 
Germany. The rules of EU energy law will start to apply from this entry point. For example, 
third party access is available from this entry point. Given however that there is no access to 
the pipeline at the other end, this third-party access is physically only possible later downstream 
of the pipeline.22  
4.2 Derogations Under Article 49a 
Article 49a of the amendment includes wording providing Member States the right to grant 
derogations from the applicable gas market rules: 
[ ]In respect of gas [ ] transmission lines between a Member State and a third 
country [ ] completed before [PO: date of entry into force of this Directive], the 
Member State[ ] where the first connection point of the said transmission line 
with a Member State's network is located may decide to derogate from Articles 
9, 10, 11 and 32 and Article 41(6), (8) and (10) for the sections of such [ ] gas 
transmission line located in its territory and territorial sea, [] for objective reasons 
[ ], such as enabling the recovery of the investment made or due to reasons of 
security of supply, provided that the derogation would not be detrimental to [ ] 
competition on or the effective functioning of the internal market in natural gas 
in the Union, or the security of supply in the Union. 
The  derogation  shall  be  limited  in  time  up  to  20  years  based  on  objective 
justification,  renewable  if  justified  and  may  be  subject  to  conditions  which 
contribute to the achievement of the above conditions. 
While  the  intention  is  to  provide  the  Member  State  where  the  first  connection  point  of  the 
transmission  line  with  a  Member  State's  network  is  located  the  right  to  decide  over  the 
derogation for existing pipelines located in its territory and territorial sea, the powers of the 
relevant Member State are significantly restricted by the wording of this provision. Even if the 
wording “such as” suggests that recovery of the investment made or security of supply are not 
the only reasons for a derogation, it clearly suggests that it is along these lines that the national 
21 Article 2(4) of the Danish Natural Gas Supply Act (Lov om naturgasforsyning) 
22 According to reporting from Euractive, Jerzy Buzek (EP) has noted that “By its very nature, therefore, the rules 
will apply to the entire length of the pipeline, because it would be physically impossible to differentiate between 
its  European  part  and  the  above-mentioned  short  one  outside  of  the  EU  territory.”  
eu/. This of course is inaccurate as a virtual entry point can easily be established to the outer limit of German EEZ.  


decisions will be evaluated by the Commission and possibly by the European Court of Justice. 
As such, very limited deviations from these criteria are likely to be accepted.  
Also, and very importantly, the same reference to recovery of the investment made or security 
of supply will also be central when evaluating the appropriate duration of a derogation. The 
new reference “recovery of the investment made” would clearly suggest that older pipelines to 
Italy and Spain, like Transmed or Maghreb and possibly Greenstream or Medgaz, would not 
be  subject  to  a  20-year  derogation.  As  such,  the  20-year  duration  is  not  likely  for  these 
Article 49a also includes a confusing element. The fourth section of the article provides that: 
Where the gas transmission line [ ] in question is located in the territory of more 
than one Member State, the Member State in the [ ] territory of which the first [] 
connection point with the Member States' network is located shall decide on a 
derogation for the [ ] gas transmission line [ ] after consultation with all concerned 
Member States. 
The  confusion  comes  from  the  reference  to  “all  concerned  Member  States”.  There  is  no 
explanation on who these “concerned Member States” may be. Given that the derogation can 
only apply to the “gas transmission line located in its territory and territorial sea” and the entire 
amendment is only “applicable in the territorial [ ] sea [ ] of the Member State [ ] where the 
first interconnection point with the Member States’ network is located”, there should be no 
other concerned Member States. One explanation for this provision could be that it has been 
left  in  the  text  from  an  earlier  version  and  was  made  redundant  by  the  German  –  French 
compromise confirmed by the trilogue.23  
4.3 Competence Shift Under Article 49a 
Given  the  substantial  and  restrictive  requirements  over  the  derogation  and  its  duration,  the 
competences of Member States to act in this area are significantly restricted. In practice the 
Commission  will  have  control  over  the  application  of  Article  49a  derogation.  Where  it 
considers that the derogation does not meet the requirements of EU law, European Commission 
may initiate infringement proceedings against a Member State. These proceedings could be 
based  both  on  the  amended  Directive,  which  includes  very  restricting  terminology,  and  on 
general Treaty law.  
When these new restrictions on national decision-making are combined with the new powers 
the  European  Commission  would  have  over  all  new  pipelines  under  Article  36  of  the  Gas 
Market  Directive,  as  these  pipelines  would  be  within  the  scope  of  the  Directive,  the 
Commission  is  effectively  granted  significant  control  over  all  existing  and  future  pipelines 
bringing gas to EU Member States. (I expect that all or most new pipelines will seek to benefit 
of the so-called merchant exemption24 where Commission would also have the final say over 
the application of Article 36 to a specific pipeline project.)  
23 This would not be a surprise as various revisions of the amendments have been consistently marked by mistakes 
and sections left from previous versions or unrelated EU regulations used as models for details of the amendment. 
This is another indication of the pressure to work (too) fast. 
24 This is also suggested in recital 35 of the Gas Market Directive. 


Arguably, this control over any existing or new pipelines may also impact the national energy 
rights under Article 194(2) TFEU. Were this the case, the amendment should not take place 
without  the  agreement  from  the  Member  State  concerned  and  impacted  by  the  change.  In 
practice, this means the Member State where the first physical connection takes place. It may 
also  be  that  this  agreement  is  not  enough  but  that  the  entire  proposal  is  outside  EU 
competence.25 This is significant as the lack of clarity over this question may lead to illegality 
of the amendment under Article 194(2) TFEU. The limits of Article 194(2) TFEU where first 
tested in T-356/15 - Austria v Commission where the General Court rose to defend the national 
energy rights.26 
4.4 Empowerment Procedure Under Article 49 aa Entails a Competence Shift 
The empowerment procedure under Article 49 aa does not change the transfer of competence 
to negotiate any future intergovernmental agreements over external pipelines or renegotiate 
any such existing intergovernmental agreements. This new Article provides the Commission 
with  full  control  over  any  negotiations  over  any  existing  or  future  intergovernmental 
In addition to this, the reference to “conflict with Union law” as a requirement for opening of 
formal negotiations as well as for the final agreement, seems to suggest that nothing in the 
agreement can be in conflict or deviate from the Gas Market Directive, Gas Regulations or 
network codes as these form part of “Union law”.  
As such, the amendment marks a significant change to status quo and entails a competence 
shift from the Member States to the European Commission. It appears that the Member States 
have accepted this as part of the collateral damage the amendment causes to all Member States.  
4.5 Protection of Existing Private Law Agreements 
Similarly to what has been described above, the rights that the amendment appears to give the 
national transmission system operators is largely illusionary. Article 48a provides that: 
This Directive does not affect the freedom of transmission system operators or other economic 
operators to maintain in force or to conclude technical agreements on issues concerning the 
operation of transmission lines between a Member State and a third country, insofar as these 
agreements are compatible with Union law and relevant decisions of the national regulatory 
authorities  of  the  Member  States  concerned.  These  agreements  shall  be  notified  to  the 
regulatory authorities of the Member States concerned. 
However,  given  that  Gas  Market  Directive,  Regulations  and  network  codes  (such  as  the 
Network  Code  on  Interoperability  and  Data  Exchange  Rules,  which  appears  particularly 
significant  here)  are  part  of  “Union  law”  and  as  “decisions  of  the  national  regulatory 
authorities” of course have to be compatible with Union law, this provision is largely empty of 
any real content. Transmission system operators cannot deviate from any of the applicable EU 
25 See also Leigh Hancher and Anna Marhold, ‘A Common EU Framework Regulating Import Pipelines for Gas? 
Exploring  the  Commission’s  Proposal  to  Amend  the  2009  Gas  Directive’,  Journal  of  Energy  and  Natural 
Resources Law (2019, online version available). The impact of Article 194(2) TFEU has been examined in detail 
in  K.  Talus  and  P.  Aalto,  ‘Competences  in  EU  energy  policy’,  J.  Wouters  ja  R.  Leal-Arcas  (eds)  Research 
Handbook on EU Energy Law and Policy 
(Edward Elgar 2017).  
26 T-356/15 - Austria v Commission (ECLI:EU:T:2018:439), the appeal C-594/18 P - Austria v Commission is 


rules and all existing private agreements with third country transmission system operators need 
to  be  renegotiated.  In  addition,  it  may  be  noted  that  it  remains  unclear  what  a  “technical 
agreement” actually is.  
5. The Amendment is in Tension with the WTO Rules 
In  examining  the  proposal  to  amend  the  Gas  Market  Directive,  Leigh  Hancher  and  Anna 
Marhold note that “[t]he proposal may open a Pandora’s box in terms and may raise serious 
issues of discrimination under the rules of the World Trade Organization – issues that have to 
be kept in mind by the Commission.”27 Indeed, given that the amendment appears to primarily 
target one pipeline, Nord Stream 2, with collateral damage to other pipelines, there is a real 
risk that the amendment violates WTO related obligations of the EU. This is clear from the 
recent  WTO  Panel  Report  in  the EU – Energy Package dispute  brought by  Russia  (“Panel 
The  Panel  Report  contains  elements  that  speak  against  the  WTO-consistency  of  this  new 
legislative  proposal.  A  key  message  from  the  EU-Energy Package Panel  Report  is  that 
measures  to  diversify  away  from  Russian  gas,  either  through  restrictions  on  imports  or 
advantageous treatment of gas of non-Russian origin could constitute quantitative restrictions 
and discrimination.29 The developments prior to the amendment and the attempts to restrict the 
impact of the new rules to Nord Stream 2 pipeline appear to do exactly that.     
6. Violations of General Principles of EU Law 
According to the amendment, the possibility for a derogation under Article 49a is available for 
pipelines, which are “completed before the date of entry into force of this Directive”. Recital 
four  of  the  amendment  provides  more  reasoning  for  this  and  explains  the  reason  for  the 
derogation under Article 49a:  
To take account of the previous lack of specific Union rules applicable to gas [ ] 
transmission lines to and from third countries, Member States should be able to 
grant derogations from certain provisions of Directive 2009/73/EC to such [ ] gas 
transmission  lines  which  are  completed  at  the  date  of  entry  into  force  of  this 
This presumably means legal certainty and protection of legitimate expectations for investors 
and  owners  of  pipelines  where  the  investments  have  already  been  made  under  the  current 
regulatory  framework  where  EU  energy  law  was  not  applicable  to  these  pipelines.  This 
reasoning, however, is problematic when it comes to pipeline projects were the final investment 
decision has been made and significant capital has been committed and spent already before 
the intended legislative change became known, while the pipeline has not yet been completed. 
27 Leigh Hancher and Anna Marhold, A Common EU Framework Regulating Import Pipelines for Gas? Exploring 
the Commission’s Proposal to Amend the 2009 Gas Directive, Journal of Energy and Natural Resources Law 
(2019, online version available). 
28 European Union and its Member States – Certain Measures Relating to the Energy Sector (EU Energy Package), 
Report of the Panel, WT/DS476/R, 10 August 2018  
29 This has been examined in detail in Kim Talus and Moritz Wustenberg, ‘WTO Panel Report in the EU – Third 
Energy Package
 and Commission proposal to amend the 2009 Gas Market Directive’, Journal of Energy and 
Natural Resources Law


Does this mean that these investments do not merit the legal protection under general EU law 
principles  like  non-discrimination,  non-retroactivity,  legal  certainty  and  protection  of 
legitimate expectations? It must be noted that in some cases, the capital already committed in 
ongoing projects may exceed the total costs of some existing pipelines. 
6.1 Principle of Non-discrimination 
As  I  have  argued  before,30  the  amendment  violates  the  general  EU  principle  of  non-
discrimination.  As  a  general  principle  of  EU  law,  it  requires  consistency  and  rationality:  it 
requires  the  EU  institutions  to  justify  their  policies  and  prohibits  them  from  engaging  in 
arbitrary conduct.31 A difference in treatment is only justified if it is based on an objective and 
reasonable criterion, that is, if the difference relates to a legally permitted aim pursued by the 
legislation in question, and it is proportionate to the aim pursued by the treatment.32 None of 
these requirements have been respected in this case. In fact, the entire amendment is designed 
to  affect  and  complicate  one  project,  Nord  Stream  2.  Certain  collateral  damage  to  other 
pipelines does not change this fact. 
The fact that Article 36 exemption would in principle be available for interconnectors that have 
not been completed by the cut-off point under Article 49a, one could argue that there is no 
unreasonable difference in treatment as pipelines that do not qualify for an exemption under 
Article  49a,  could  still  qualify  to  another  type  of  exemption  under  Article  36  of  the  same 
Directive. This reasoning however is flawed. There is a fundamental difference between the 
rationale and function of the two derogations: while the rationale and function of Article 36 
(exemption) is to enable investments, the rationale and function of the proposed Article 49 
(derogation)  is  to  protect  investments.  Projects  in  advanced  stages  should  fall  under  the 
derogation, rather than the exemption.  
For advanced projects like Nord Stream 2 where the investment decision has been made, it is 
the derogation under Article 49a that should be applied as its rationale is to protect investments 
and legal certainty. The rationale of promoting new investments like under Article 36, does not 
square well with such projects.  
There is also a significant practical difference between the two: while Article 36 exemption is 
subject to a wide range of requirements and the European Commission has the final say, Article 
49a exemption is more readily available for all projects and the decision-making is national.33 
Also, the requirements for the two are different and Article 36 exemption includes a stricter 
requirement of “must enhance competition” in gas supply and security of supply, whereas the 
derogation under Article 49a only requires that the derogation would not “be detrimental to [ ] 
competition on or the effective functioning of the internal market in natural gas in the Union, 
or the security of supply in the Union.” 
30 Kim Talus, Discriminatory nature of the proposed changes to the gas market directive – extension to external 
pipelines or only one of them?’ Utilities Law Review 22 (2018) 2, 55-60. 
31 Takis Tridimas, The General Principles of EU Law (OUP 2006), p.62. 
32 C-127/07, Arcelor Atlantique and Lorraine and Others [2008] ECR I-09895, para. 47, see also Case 114/76 
Bela-Mühle Bergmann [1977] ECR 1211, para. 7; Case 245/81 Edeka Zentrale [1982] ECR 2745, paras. 11 and 
13; Case C-122/95 Germany v Council [1998] ECR I-973, paras. 68 and 71; and Case C-535/03 Unitymark and 
North Sea Fishermen’s Organisation
 [2006] ECR I-2689, paras. 53, 63, 68 and 71. 
33 As noted above, in practice the Commission will have control over the application of Article 49a derogation. 
European Commission may initiate infringement proceedings against a Member State where it considers that the 
derogation does not meet the requirements of EU law.  


For  projects  like  Nord  Stream  2,  this  difference  is  significant.  Applying  for  a  merchant 
exemption  is  riddled  with  uncertainty  due  to  different  requirements  (based  on  different 
rationale than Article 49a) as well as Commission’s public opposition against the project. This 
uncertainty was not known at the time of the investment decision (as the Gas Market Directive 
was not applicable to the project at that time) and could have affected the decision. As such, 
Article 36 exemption, even if it was available to projects like Nord Stream 2, does not change 
the discriminatory nature of Article 49a. Here it must be noted that the wording of Article 36 
would suggest that it may not be available for projects where the final investment decision has 
been taken. 
It must finally be added that this discriminatory intent of the amendment becomes all the more 
apparent when it is placed in its context and various developments prior to the proposal to 
amend  the  Gas  Market  Directive  are  considered.34  When  considering  background 
developments towards the proposal to amend the Gas Market Directive and Article 49a that 
excludes its applicability to Nord Stream 2, it becomes clear that there are no objective and 
reasonable criteria that would distinguish various pipelines and enable different treatment. The 
true objective behind the proposal appears to be an attempt to limit the ability of Gazprom to 
import more gas to EU through this new pipeline.35 That is not a legally permitted aim pursued 
by the legislation in question. The decisions on the use of different energy sources and structure 
of energy supply is reserved for the Member States under Article 194(2) of the Treaty on the 
Functioning of the European Union. Not only would this run contrary to the Member State 
national energy rights, but it would also risk being contrary to the rules of the WTO system, as 
noted earlier.  
6.2 Legal Certainty and Protection of Legitimate Expectations 
The principles of legal certainty and the protection of legitimate expectations are among the 
fundamental principles of the EU.36 Relevant for the purposes of the amendment is, that they 
among other things require that rules involving negative consequences for individuals should 
be clear and precise and their application predictable for those subject to them.37 This is hardly 
the case with the amendment, which appeared without warning and which would be applied 
The principle of legal certainty normally precludes measures from taking effect from a point 
in time before their publication. It may exceptionally be otherwise where the purpose to be 
achieved  so  demands  and  where  the  legitimate  expectations  of  those  concerned  are  duly 
respected.38  Neither  of  the  two  requirements  are  met  in  this  particular  case.  Contrary  to 
legitimate expectations of Nord Stream 2 being respected, the fact that Nord Stream 2 project 
34 The linkage between the three attempts to complicate the pipeline project is obvious and has also bee noted in 
Katja Yafimava, ‘Building New Gas Transportation Infrastructure in the EU – what are the rules of the game?’ 
Oxford Institute of Energy Studies (OIES Paper NG 134), July 2018 and Leigh Hancher and Anna Marhold, ‘A 
Common EU Framework Regulating Import Pipelines for Gas? Exploring the Commission’s Proposal to Amend 
the 2009 Gas Directive’, Journal of Energy and Natural Resources Law (2019, online version available).  
35  http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-17-4422_en.htm.  The  Commission  notes  that  its  priority  is 
diversification away from Russian gas.  
36 C-17/03, VEMW [2005] E.C.R. I-4983; C-104/97 P Atlanta v European Community [1999] ECR I-6983, para. 
52; and Joined Cases C-37/02 and C-38/02 Di Lenardo and Dilexport [2004] ECR I-6945, para. 70. 
37 C-17/03, VEMW [2005] E.C.R. I-4983, para 80; 325/85 Ireland Commission [1987] ECR 5041; C-143/93 
Van Es Douane Agenten [1996] ECR I-431, para. 27; and Case C-63/93 Duff and Others [1996] ECR I-569, para. 
38 98/78, A. Racke v Hauptzollamt Mainz [1979] ECR 69, para. 20. 

is the only project to fall into the scope of this retroactive application suggests that this change 
in  the  regulatory  framework  is  specifically  designed  to  intervene  with  the  Nord  Stream  2 
As sovereign actors, States and their governments, including EU and its institutions, have broad 
rights in amending the regulatory frameworks for the future consequences of situations that 
arose under the former rules.40 However, this right is not without boundaries. Among other 
things, this right is restricted by the legitimate expectations of affected market players. In order 
to  protect  those  affected  by  sudden  legislative  changes,  the  European  Court  of  Justice  has 
required that the implementation of new rules is combined with a transitional period to allow 
market  players  to  adapt  to  the  new  "rules  of  the  game".41  This  transitional  period  may  be 
excluded where there is an overriding consideration of public interest.42  
There  are  no  public  interest  considerations  involved  in  this  particular  situation  that  would 
require  the  exclusion  of  a  transitional  period.  On  the  contrary,  circumstances  (including 
publicly made statements by European Commission) indicate that the rapid change in law is 
connected  to  one  specific  project,  the  Nord  Stream  2  pipeline,  and  is  only  based  on 
discriminatory  considerations,  rather  than  a  legitimate  public  interest,  security  of  supply  or 
functioning of the EU gas markets.  
The  retroactive  application  of  the  new  rules  amounts  to  violations  of  legal  certainty  and 
protection of legitimate expectations. The situation is made worse by the fact that the sudden 
legislative change targets only one project and one company, Nord Stream 2. The collateral 
damage that the change causes to other pipelines does not change this intent.     
7. Conclusion 
After  two  unsuccessful  attempts  to  complicate  the  Nord  Stream  2  project,  the  Commission 
tabled its proposal to amend the Gas Market Directive. After a compromise between Germany 
and  France  was  reached,  the  Member  States  accepted  the  new  wording  and  the  trilogue 
confirmed the compromise. The amended Gas Market Directive, if formally approved by the 
EU co-legislators, will now apply to gas transmission lines in the territorial sea of the Member 
State where the first interconnection point with the Member States’ network is located. This is 
an improvement to the original proposal which included a number of difficult legal issues. 
The amendment still includes a number of confusing elements as well as violations of WTO 
rules  and  EU  legal  principles.  Given  its  clear  objective  to  undermine  one  project  and  the 
retrospective application of new rules to Nord Stream 2, it may also be regarded as unfair and 
unequitable treatment under the Energy Charter Treaty. As such, it may well be that we are yet 
to experience the last turns of this ongoing development. 
39 Both the intention to apply the new changes primarily to Nord Stream 2 and the problematic aspects of the 
retroactive application of the new rules to Nord Stream 2 have also been noted in Katja Yafimava, ‘Building New 
Gas Transportation Infrastructure in the EU – what are the rules of the game?’ Oxford Institute of Energy Studies 
(OIES Paper NG 134), July 2018. 
40 C-60/98, Butterfly Music Srl v Carosello Edizioni Musicali e Discografiche Srl (CEMED) [1999] ECR I-3939 
para. 25; 1/73, Westzucker GmbH v Einfuhr und Vorratsstelle für Zucker [1973] ECR. 723, para. 5. 
41 C-17/03, VEMW [2005] ECR I-4983 and C-347/06, ASM Brescia C-347/06, ASM Brescia [2008] ECR I-5641. 
See also Anatole Boute, The Quest for Regulatory Stability in the EU Energy Market: An Analysis Through the 
Prism of Legal Certainty (2012) 37 European Law Review, p. 675-692.  
42 74/74, Comptoir national technique agricole (CNTA) SA v Commission [1975] ECR 53.