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Document 11
Ref. Ares(2020)3092549 - 15/06/2020
COMISIÓN EUROPEA 
Bruselas, 18.1.2019 
C(2019) 592 final 
OUT OF SCOPE
España 
DECISIÓN DE LA COMISIÓN EUROPEA DE CONFORMIDAD CON EL ARTÍCULO 4 DE LAS
NORMAS DE APLICACIÓN DEL REGLAMENTO Nº 1049/20011
Asunto: 
Su solicitud confirmatoria de acceso a documentos con arreglo al 
Reglamento (CE) n.º 1049/2001: GESTDEM 2018/5390  

Muy señor mío: 
Me  dirijo  a  usted  en  relación  con  su  carta  de  7  de  diciembre  de  2018,  registrada  en  la 
misma fecha, en la que presenta una solicitud confirmatoria conforme a lo dispuesto en el 
artículo 7, apartado 2, del Reglamento n.º 1049/2001 relativo al acceso del público a los 
documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión2 (en lo sucesivo, «el
Reglamento n.º 1049/2001»).  
1.
CONTENIDO DE SU SOLICITUD
En  su  solicitud  inicial,  pedía  usted  acceso  a  todos  los  documentos  relativos  a  dos 
expedientes de infracción: 
 el  expediente  de  infracción  n.º  2015/2200  relativo  a  la  compatibilidad  del
Derecho  procesal  español  con  la  Directiva  93/13/CEE  sobre  las  cláusulas
abusivas,  y  una  posible  infracción  del  artículo 47  de  la  Carta  de  los  Derechos
Fundamentales de la Unión Europea;
 y el expediente de infracción n.º 2017/4004 relativo a la compatibilidad, con los
principios  de  equivalencia  y  efectividad,  de  las  normas  españolas  en  materia  de
responsabilidad  del  Estado  por  incumplimiento  del  Derecho  de  la  UE  debido  al
legislador español.
1
DO L 345 de 29.12.2001, p. 94. 
2  
DO L 145 de 31.5.2001, p. 43. 
Commission européenne / Europese Commissie, 1049 Bruxelles/Brussel, BÉLGICA; tel. +32 22991111 

Esta  decisión  confirmatoria  se  refiere  a  la  última  parte  de  su  solicitud,  que  se  asignó  a 
nivel inicial al Servicio Jurídico de la Comisión Europea. 
En su respuesta inicial de 21 de noviembre de 2018, el Servicio Jurídico denegó el acceso 
a  los  documentos  en  cuestión  sobre  la  base  de  la  excepción  definida  en  el  artículo 4, 
apartado 2,  tercer  guion,  del  Reglamento  n.º 1049/2001  (protección  del  objetivo  de  las 
actividades de inspección, investigación y auditoría). 
En  su  solicitud  confirmatoria  pide  usted  una  reconsideración  de  esa  postura.  En 
particular, solicita que se le «[..] conceda acceso al expediente de infracción 2017/4004, 
mediante la facilitación  de copia del mismo, así  como de las actuaciones y documentos 
que  hayan  originado  dicho  expediente  y  de  los  documentos  que  traigan  causa  del 
mismo»).  Además,  esgrime  una  serie  de  argumentos  detallados  que  se  abordan  a 
continuación. 
2. 
EVALUACIÓN 

CONCLUSIONES 
DE 
CONFORMIDAD 
CON 
EL 
REGLAMENTO N.º 1049/2001 
A la hora de evaluar toda solicitud confirmatoria de acceso a documentos presentada con 
arreglo al Reglamento n.º 1049/2001, la Secretaría General emprende una nueva revisión 
de la respuesta dada por la Dirección General correspondiente en la fase inicial. 
A raíz de dicha revisión, lamento comunicarle que debo confirmar la decisión inicial del 
Servicio  Jurídico  de  la  Comisión  Europea  y  denegar  el  acceso  a  los  documentos  que 
forman parte del procedimiento de infracción en el asunto 2017/4004, sobre la base de la 
excepción  establecida  en  el  artículo 4,  apartado 2,  tercer  guion  (protección  del  objetivo 
de las actividades de investigación), por las razones que se exponen a continuación. 
Los documentos a los que solicita acceso se enmarcan en el procedimiento establecido en 
el  artículo 258  del  Tratado  de  Funcionamiento  de  la  Unión  Europea,  que  consta  de  dos 
fases  consecutivas:  una  fase  precontenciosa  de  índole  administrativa  y  una  fase 
contenciosa  ante  el  Tribunal  de  Justicia.  El  objetivo  del  procedimiento  administrativo 
previo  es  permitir  al  Estado  miembro  poner  fin  a  la  presunta  infracción,  colocarlo  en 
condiciones de ejercitar su derecho de defensa y delimitar el objeto del litigio con vistas a 
un posible recurso ante el Tribunal de Justicia3. 
El artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.º 1049/2001 dispone que «[l]as 
instituciones denegarán el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio 
para  la  protección  de  [...]  el  objetivo  de  las  actividades  de  inspección,  investigación  y 
auditoría». 
A  diferencia  de  lo  que  usted  afirma  en  su  solicitud  confirmatoria,  aun  cuando  el 
Reglamento n.º 1049/2001 no prevé expresamente una excepción al derecho de acceso a 
los documentos durante los procedimientos de infracción en curso, el Tribunal de Justicia 
                                                 
3   Sentencia  del  Tribunal  de  Justicia  de  10  de  diciembre  de  2002,  Comisión/Irlanda,  C-362/01, 
ECLI:EU:C:2002:739, apartados 15 y 16. 


ha interpretado en varias sentencias el  artículo 4, apartado 2, tercer guion, relativo  a los 
procedimientos de infracción. 
Además, el Tribunal de Justicia ha interpretado el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del 
Reglamento n.º 1049/2001, entre otras sentencias, en su sentencia LPN, en la que subrayó 
que  en  los  expedientes  de  infracción  en  curso  la  institución  podrá  basarse  en  una 
presunción  general  de  no  divulgación  aplicada  a  todos  los  documentos  en  cuestión.4 
Dicha  sentencia  confirmó  una  sentencia  anterior  del  Tribunal  de  Justicia,  la  sentencia 
Petrie
,  en  la  que  el  Tribunal  falló  que  «[...]  los  Estados  miembros  tienen  derecho  a 
esperar  la  confidencialidad  de  la  Comisión  durante  las  investigaciones  que  podrían 
eventualmente  dar  lugar  a  un  procedimiento  por  incumplimiento.  Dicha  exigencia  de 
confidencialidad  perdura  incluso  tras  la  interposición  del  recurso  ante  el  Tribunal  de 
Justicia  debido  a  que  no  puede  excluirse  que  las  negociaciones  entre  la  Comisión  y  el 
Estado miembro correspondiente, encaminadas a que éste se atenga voluntariamente a las 
exigencias  del  Tratado,  puedan  seguir  durante  el  procedimiento  judicial  y  hasta  el 
pronunciamiento  de  la  sentencia  del  Tribunal  de  Justicia».5  Asimismo,  en  el  asunto 
ClientEarth, el  Tribunal  General  declaró que  «la  excepción  basada en la  protección  del 
objetivo  de  las  actividades  de  investigación  no  se  aplica  sólo  a  documentos  relativos  a 
procedimientos por incumplimiento incoados, sino también a los documentos relativos a 
investigaciones que pudieran conducir, en su caso, a tal procedimiento»6. 
Por consiguiente, todos los documentos del expediente de infracción están amparados por 
la  presunción  general  de  inaccesibilidad,  basada  en  la  excepción  del  artículo 4, 
apartado 2,  tercer  guion,  del  Reglamento  n.º 1049/2001,  de  modo  que  la  institución  no 
está obligada a llevar a cabo una evaluación específica e individual del contenido de cada 
documento solicitado. 
En  su  caso  concreto,  los  documentos  solicitados  se  refieren  al  procedimiento  de 
infracción 2017/4004, que no ha alcanzado la fase de sentencia del Tribunal de Justicia ni 
ha  sido  archivado  por  la  Comisión  Europea  y  que,  por  tanto,  sigue  en  curso.  En  este 
procedimiento,  la  Comisión  Europea  ha  enviado  una  carta  de  emplazamiento  y  un 
dictamen motivado a las autoridades españolas. 
La divulgación pública de los documentos solicitados afectaría negativamente al diálogo 
entre  la  Comisión  y  el  Reino  de  España,  para  el  que  es  esencial  que  haya  un  clima  de 
confianza. Este clima de confianza mutua entre la Comisión y los Estados miembros en 
cuestión debe garantizarse a lo largo de las diferentes fases del procedimiento y hasta que 
se dé por concluida definitivamente la investigación.  La divulgación de los documentos 
solicitados en esta fase sería incompatible con ese objetivo. 
                                                 
4   Sentencia de 14 de noviembre de 2013, LPN y Finlandia/Comisión, asuntos C-514/11 P y C-605/11 P, 
EU:C:2013:738, apartados 55 y 65 a 68. 
5   Sentencia  de  11  de  diciembre  de  2001,  Petrie  y  otros/Comisión,  T-191/99,  ECLI:EU:T:2001:284, 
apartado 68. 

Sentencia 
de 
13 
de 
septiembre 
de 
2013, 
ClientEarth/Comisión 
Europea 
T-111/11, 
ECLI:EU:T:2013:482, apartado 80. 


Contrariamente  a  lo  que  usted  alega,  el  uso  de  la  excepción  en  este  caso  refleja  una 
interpretación  estricta  de  las  excepciones  del  Reglamento  n.º 1049/2001.  Además,  a 
diferencia  de  lo  que  usted  afirma  en  su  solicitud  confirmatoria,  el  razonamiento  de  la 
Comisión  Europea  no  infringe  el  artículo 15,  apartados 1  y  3,  del  Tratado  de 
Funcionamiento  de  la  Unión  Europea  en  relación  con  el  principio  general  de 
transparencia  y  apertura  que  guía  el  trabajo  de  las  instituciones.  El  artículo 15, 
apartado 3, no otorga derecho a un acceso ilimitado a los documentos. Efectivamente, el 
legislador de la Unión está facultado para establecer los principios y límites que regulan 
el acceso a los documentos, en particular mediante el Reglamento n.º 1049/2001. 
Usted  aduce  también  que  las  consideraciones  formuladas  por  la  Comisión  Europea 
infringen el derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 47 de la Carta 
de los Derechos Fundamentales, generando indefensión para los solicitantes al no poder 
estos presentar alegaciones contradictorias.  
No  obstante,  observo  que,  en  su  solicitud  confirmatoria,  usted  no  presenta  ningún 
elemento  que  explique  cómo  la  Comisión  Europea  le  deniega  a  usted  el  acceso  a  una 
tutela judicial efectiva. Tenga en cuenta a este respecto que las vías de revisión y recurso 
de  que  disponen  los  solicitantes  se  mencionan  habitualmente  al  final  de  cada  decisión 
inicial y confirmatoria, como así se hizo en la respuesta inicial a su solicitud y se hace en 
la presente decisión confirmatoria.  
Por  otra  parte,  la  práctica  general  de  la  Comisión  Europea  consiste  en  abordar  en  cada 
decisión confirmatoria las distintas cuestiones planteadas por el solicitante en su solicitud 
confirmatoria. 
Habida cuenta de todo lo anterior, considero que el uso de la excepción establecida en el 
artículo 4,  apartado 2,  tercer  guion,  del  Reglamento  n.º 1049/2001  por  razón  de  la 
protección  del  objetivo  de  las  actividades  de  inspección,  investigación  y  auditoría  está 
justificada y que el acceso a los documentos en cuestión debe denegarse sobre esta base. 
3. 
DENEGACIÓN DE ACCESO PARCIAL 
He examinado asimismo la posibilidad de conceder un acceso parcial a los documentos 
en cuestión, de conformidad con el artículo 4, apartado 6, del Reglamento n.º 1049/2001.  
No  obstante,  según  se  desprende  de  la  evaluación  realizada  anteriormente,  los 
documentos  que  entran  en  el  ámbito  de  su  solicitud  están  manifiesta  e  íntegramente 
cubiertos  por  la  excepción  establecida  en  el  artículo 4,  apartado 2,  tercer  guion,  del 
Reglamento n.º 1049/2001.  
Debe  subrayarse  también  que  el  Tribunal  de  Justicia  confirmó  que  la  presunción  de  no 
divulgación excluye la posibilidad de conceder acceso parcial al expediente.7  
                                                 

Sentencia de 25 de marzo de 2015, Sea Handling/Comisión,T-456/13, ECLI:EU:T:2015:185, apartado 
93.   


En consecuencia, no resulta posible conceder un acceso parcial,  ya que los  documentos 
solicitados  están  cubiertos  en  su  totalidad  por  la  citada  excepción  al  derecho  de  acceso 
público. 
4. 
INTERÉS PÚBLICO SUPERIOR EN SU DIVULGACIÓN 
Las excepciones establecidas en el artículo 4, apartado 2, del Reglamento n.º 1049/2001 
no deben aplicarse si existe un interés público superior en la divulgación. Dicho interés 
debe, en primer lugar, ser público y, en segundo lugar, compensar el daño ocasionado por 
la  divulgación,  es  decir,  en  este  caso  debe  ser  superior  al  interés  protegido  por  el 
artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.º 1049/2001. 
En  su  solicitud  confirmatoria,  invoca  usted  un  supuesto  interés  público  ligado  a  la 
importancia de la participación de los ciudadanos en situaciones contrarias al Derecho de 
la Unión. Además, afirma que, como abogado en ejercicio en el ámbito de la legislación 
sobre  los  derechos  de  los  consumidores,  y  como  solicitante  que  ha  presentado  una 
denuncia  relativa  a  determinados  aspectos  cubiertos  por  el  procedimiento  de  infracción 
2017/4004, estaría en condiciones de aportar nuevos elementos a la Comisión Europea en 
relación  con  una  presunta  infracción,  por  parte  de  España,  del  Derecho  europeo  de  los 
consumidores,  que  es  pertinente  para  reclamar  la  responsabilidad  del  Estado  por 
incumplimiento del Derecho de la UE. En el caso que nos ocupa, se trata de la legislación 
europea en materia de protección de los consumidores. 
Sin  duda,  el  papel  de  los  ciudadanos  es  muy  importante  a  la  hora  de  detectar  las 
infracciones  del  Derecho  de  la  Unión  Europea,  como  se  refleja  en  los  correspondientes 
procedimientos  establecidos  por  la  Comisión  Europea  que  permiten  a  los  ciudadanos 
llamar la atención de la misma sobre posibles infracciones. Sin embargo, la participación 
de los ciudadanos y su papel en la detección de infracciones no requiere el acceso de los 
denunciantes a los documentos intercambiados en los casos de infracción en curso. 
Por  otra  parte,  en  su  sentencia  en  el  asunto  Association  Justice  &  Environment,  el 
Tribunal sostuvo que consideraciones generales relativas al principio de transparencia  y 
al  derecho  del  público  a  ser  informado  del  trabajo  de  las  instituciones  no  pueden 
justificar  la  divulgación  de  documentos  relativos  a  la  fase  precontenciosa  de  los 
procedimientos  de  infracción,  ya  que  la  Comisión  [...]  garantiza  que  el  público  esté 
informado sobre el avance de los casos de infracción específicos mediante la publicación 
periódica de comunicados de prensa.8 
A este respecto, observo que las consideraciones contenidas en su solicitud confirmatoria 
son  de  carácter  general  y  no  pueden  constituir  una  base  apropiada  para  determinar  la 
existencia de un interés superior que prime sobre las razones que justifican la denegación 
de  la  divulgación  de  los  documentos  en  cuestión.9  Por  consiguiente,  considero  que  los 
intereses  en  los  que  usted  se  basa  no  demuestran  una  necesidad  apremiante  de 
                                                 

Sentencia del Tribunal General de 23 de enero de 2017, Association Justice & Environment/Comisión 
Europea
, T-727/15, EU:T:2017:18,, apartado 60. 
9   Sentencia  en  el  asunto  LPN  y  Finlandia/Comisión,  citada  anteriormente,  ECLI:EU:C:2013:738, 
apartado 93. 



divulgación  de  los  documentos  solicitados  ni  que  dichos  intereses  primen  sobre  las 
razones  que  justifican  la  denegación  de  la  divulgación  de  los  documentos  en  cuestión. 
Por  tanto,  tales  consideraciones  generales  no  demuestran  que  los  principios  de 
transparencia  y  democracia  planteados  en  el  presente  caso  sean  de  naturaleza 
especialmente apremiante que prevalezca sobre las razones que justifican la denegación 
de la divulgación de los documentos solicitados.  
Además,  en  lo  que  se  refiere  a  su  segunda  preocupación,  observo  que  recientemente  el 
Tribunal  General  confirmó  de  nuevo  que  el  derecho  de  acceso  a  los  documentos  no 
depende de la naturaleza del interés particular que el solicitante de acceso puede tener o 
no tener para obtener la información solicitada.10  
Por  lo  tanto,  considero  que  no  existe  en  este  caso  ningún  interés  público  superior  de 
divulgación  que  pese  más  que  el  interés  público  de  salvaguardar  la  protección  del 
objetivo de las actividades de investigación amparado por el artículo 4, apartado 2, tercer 
guion,  del  Reglamento  n.º 1049/2001.  Además,  considero  que  en  este  asunto  es  más 
conveniente,  en  aras  del  interés  público,  proteger  el  clima  de  confianza  mutua  entre  la 
Comisión y los Estados miembros que participan en el procedimiento de infracción.  
5. 
VÍAS DE RECURSO 
Por último, me permito recabar su atención sobre las vías de recurso de que dispone para 
impugnar  la  presente  decisión.  Puede  interponer  recurso  ante  el  Tribunal  General  o 
presentar  una  reclamación  al  Defensor  del  Pueblo  Europeo  en  las  condiciones 
establecidas  respectivamente  en  los  artículos 263  y 228  del  Tratado  de  Funcionamiento 
de la Unión Europea. 
Le saluda atentamente, 
Por la Comisión Europea 
Martin SELMAYR 
Secretario General 

 
                                                 
10  Sentencia  del  Tribunal  General  de  27  de  noviembre  de  2018,  VG/Comisión  Europea,  asuntos 
acumulados T-314/16 y T-435/16, EU:T:2018:841, apartado 55.