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Document 16
Ref. Ares(2020)3092549 - 15/06/2020
EUROPEAN COMMISSION 
Brussels, 22.1.2019 
C(2019) 639 final 
OUT OF SCOPE
Ireland
DECISION OF THE EUROPEAN COMMISSION PURSUANT TO ARTICLE 4 OF THE
IMPLEMENTING RULES TO REGULATION (EC) NO 1049/20011
Subject: 
Your confirmatory application for access to documents under 
Regulation (EC) No 1049/2001 - Gestdem 2018/5137 

Dear 

I  refer  to  your  letter  of  30  November  2018,  registered  on  the  same  day,  in  which  you 
submit a confirmatory application in accordance with Article 7(2) of Regulation (EC) No 
1049/2001  regarding  public  access  to  European  Parliament,  Council  and  Commission 
documents2 (hereafter, ‘Regulation (EC) No 1049/2001’).
1.
SCOPE OF YOUR REQUEST
On  25  September  2018  you  submitted,  on  behalf  of  your  clients3,  an  initial  application
for  access  to  documents  under  Regulation  (EC)  No  1049/2001,  in  which  you  requested 
access to documents containing descriptions of four technical standards prepared by the 
European Committee for Standardisation4:
-
‘CEN  EN  71-5:2015  Safety  of  toys  –  Part  5:  Chemical  toys  (sets)  other  than
experimental sets,
-
CEN EN 71-4:2013 Safety of toys – Part 4: Experimental sets for chemistry and
related activities,
1
Official Journal L 345 of 29 December 2001, page 94. 
2
Official Journal L 145 of 31 May 2001, page 43.  
3
 and 
4
Comité Européen de Normalisation (CEN). 
Commission européenne/Europese Commissie, 1049 Bruxelles/Brussel, BELGIQUE/BELGIË - Tel. +32 22991111 

 
-  CEN EN 71-12:2013 Safety of toys – Part 12: N-Nitrosamines and N-nitrosatable 
substances, 
-  CEN EN 12472:2005+A1:2009 Method for the simulation of wear and corrosion 
for the detection of nickel release from coated items’. 
The  European  Commission  has  identified  the  following  documents  as  falling  under  the 
scope of your application: 
-  European  Committee  for  Standardisation  harmonised  European  standard  of  13 
November  2015,  EN  71-5:2015  ‘Safety  of  toys  –  Part  5:  Chemical  toys  (sets) 
other than experimental sets‘ (hereafter: ‘document 1’), 
-  European  Committee  for  Standardisation  harmonised  European  standard  of  25 
May  2013,  EN  71-4:2013  ‘Safety  of  toys  –  Part  4:  Experimental  sets  for 
chemistry and related activities’ (hereafter: ‘document 2’), 
-  European  Committee  for  Standardisation  harmonised  European  standard  of  29 
June  2013,    EN  71-12:2013  ‘Safety  of  toys  –  Part  12:  N-Nitrosamines  and  N-
nitrosatable substances’ (hereafter: ‘document 3’), 
-  European  Committee  for  Standardisation  harmonised  European  standard  of  13 
January 2017, EN 12472:2005+A1:2009 ‘Method for the simulation of wear and 
corrosion  for  the  detection  of  nickel  release  from  coated  items’  (hereafter: 
‘document 4’). 
Your  initial  application  was  attributed  to  the  Directorate-General  for  Internal  Market, 
Industry, Entrepreneurship and SMEs, which provided its reply on 15 November 2018.  
In its reply, the Directorate-General for Internal Market,  Industry, Entrepreneurship and 
SMEs refused access to the documents concerned, based on the exception provided for in 
Article  4(2),  first  indent,  of  Regulation  (EC)  No  1049/2001  (protection  of  commercial 
interests of a natural or legal person).  
In your confirmatory application, you request a review of this position.  
2. 
ASSESSMENT AND CONCLUSIONS UNDER REGULATION (EC) NO 1049/2001 
When  assessing  a  confirmatory  application  for  access  to  documents  submitted  pursuant 
to Regulation (EC) No 1049/2001, the Secretariat-General conducts a fresh review of the 
reply given by the Directorate-General concerned at the initial stage. 
Having  carried  out  a  detailed  assessment  of  your  request  in  light  of  the  provisions  of 
Regulation (EC) No 1049/2001, I regret to inform you that I have to confirm the refusal 
to  grant  access  to  the  documents  concerned.  The  underlying  exception  is  the  one 
provided for in Article 4(2), first indent, of Regulation (EC) No 1049/2001 (protection of 
commercial interests of a natural or legal person).   


 
The detailed reasons are set out below.  
2.1.  Protection of commercial interests of a natural or legal person 
Article  4(2),  first  indent,  of  Regulation  (EC)  No  1049/2001  provides  that  ‘[t]he 
institutions  shall  refuse  access  to  a  document  where  disclosure  would  undermine  the 
protection  of  commercial  interests  of  a  natural  or  legal  person,  including  intellectual 
property, […] unless there is an overriding public interest in disclosure’. 
Documents 1 – 3 contain European harmonised standards on toy safety. They are part of 
European harmonised standard EN 71 relating to the safety of toys.  
Document 4 includes the harmonised European standard for the method of the simulation 
of wear and corrosion for the detection of nickel release from coated items. 
In  line  with  the  provisions  of  Regulation  (EU)  No  1025/20125,  the  European 
Commission may request  European standardisation  organisations, such as the European 
Committee for Standardisation, to draft a European standard for the application of  legal 
requirements set out in EU legislation.  
The  standards  included  in  the  four  documents  concerned  aim  to  support  the  legal 
requirements  provided  for  in  Directive  2009/48/EC6  on  the  safety  of  toys  (Toy  Safety 
Directive)  and  Regulation  (EC)  No  1907/20067  concerning  Registration,  Evaluation, 
Authorisation and Restriction of Chemicals8.  
The  standards  in  question  support  the  above-mentioned  legislation  by  providing 
specifications  and  test  methods  that  can  be  used  to  demonstrate  compliance  of  the 
products with the requirements provided for in that legislation.  
It  needs  to  be  emphasised  that  a  European  harmonised  standard,  once  adopted  by  the 
European Committee for Standardisation, is transposed by each national standardisation 
body9 as an identical national standard. In practical terms, transposition involves adding 
the reference in line with the national nomenclature. The transposed standards (based on 
                                                 
5  
Regulation (EU) No 1025/2012 of the European Parliament and of the Council of 25 October 2012 on 
European  standardisation,  amending  Council  Directives  89/686/EEC  and  93/15/EEC  and  Directives 
94/9/EC,  94/25/EC,  95/16/EC,  97/23/EC,  98/34/EC,  2004/22/EC,  2007/23/EC,  2009/23/EC  and 
2009/105/EC  of  the  European  Parliament  and  of  the  Council  and  repealing  Council  Decision 
87/95/EEC and Decision No 1673/2006/EC of the European Parliament and of the Council.  Official 
Journal L 316, 14 November 2012, page 12. 
6  
Directive 2009/48/EC of the European Parliament and of the Council of 18 June 2009 on the safety of 
toys Official Journal L 170, 30 June 2009, pages 1–37.  
7   Regulation (EC) No 1907/2006 of the European Parliament and of the Council of 18 December 2006 
concerning  the  Registration,  Evaluation,  Authorisation  and  Restriction  of  Chemicals  (REACH), 
establishing  a  European  Chemicals  Agency,  amending  Directive  1999/45/EC  and  repealing  Council 
Regulation  (EEC)  No  793/93  and  Commission  Regulation  (EC)  No  1488/94  as  well  as  Council 
Directive  76/769/EEC  and  Commission  Directives  91/155/EEC,  93/67/EEC,  93/105/EC  and 
2000/21/EC. Official Journal L 396, 30 December 2006, page 1. 
8  
REACH Regulation.  
9  
https://standards.cen.eu/dyn/www/f?p=CENWEB:5. 


 
the harmonised standards adopted by European Committee for Standardisation) are made 
available to the public through the sales points of the national standardisation bodies as 
national standards. The European Committee for Standardisation itself does not make the 
standard available to the public.   
In  your  confirmatory  application,  you  underline  that  ‘the  [r]equested  [d]ocuments  are 
harmonised standards which, having been published in the Official Journal, become part 
of the law of the EU’. In this context, you refer to the Judgment in Case C-613/1410, in 
which the Court allegedly  confirmed such a status of the harmonised standards adopted 
based on Directive 89/106.11  
In  that  judgment,  the  Court  recognised  the  presumption  of  conformity  with  the 
requirements  of  the  above-mentioned  Directive,  of  products  that  satisfy  the  technical 
specifications  provided  for  in  harmonised  standards.12  It  also  recalled  that  evidence  of 
compliance  of  a  construction  product  with  the  essential  requirements  contained  in 
Directive  89/10613  may  be  provided  by  means  other  than  proof  of  compliance  with 
harmonised standards14.  
The  Judgment  in  Case  C-613/14  has  thus  clarified  the  legal  value  of  the  harmonised 
standards.  However,  it  does  not  have  the  effect  of  rendering  Regulation  (EC)  No 
1049/2001 and, in particular, the legal restrictions to access to documents provided for in 
its Articles 4 and 9, ineffective.  
In  this  context,  in  your  confirmatory  application,  you  contest  the  position  of  the 
Directorate-General for Internal Market, Industry, Entrepreneurship and SMEs, in so far 
as the applicability of the exception in  Article 4(2), first  indent, of Regulation  (EC) No 
1049/2001  is  concerned.  In  particular,  you  argue  that  the  documents  requested  do  not 
benefit  from  the  protection  of  copyright,  as  they  ‘merely  contain  lists  of  factual 
information or procedures and therefore cannot be considered to be the expression of the 
intellectual  creation  of  the  author  reflecting  his  personality  and  expressing  his  free  and 
creative choices’.  
                                                 
10   Judgment of the Court of 27 October 2016, in Case C-613/14, request for preliminary ruling from the 
Supreme  Court  of  Ireland,  in  the  proceedings  James  Elliott  Constructions  Limited  v  Irish  Asphalt 
Limited, 
(ECLI:EU:C:2016:821). 
11   Council Directive of 21 December 1988 on the approximation of laws, regulations and administrative 
provisions  of  the  Member  States  relating  to  construction  products.  Official  Journal  L  40  of  11 
February 1989, pages 12 – 26. Regulation (EU) No 305/2011 of the European Parliament and of the 
Council  of  9 March  2011  laying  down  harmonised  conditions  for  the  marketing  of  construction 
products and repealing Council Directive 89/106/EEC. Official Journal L 88, 4 April 2011, pages 5–
43.  
12   Judgment of the Court of 27 October 2016, in Case C-613/14, request for preliminary ruling from the 
Supreme  Court  of  Ireland,  in  the  proceedings  James  Elliott  Constructions  Limited  v  Irish  Asphalt 
Limited, 
(ECLI:EU:C:2016:821), paragraph 38.  
13   Council Directive 89/106/EEC of 21 December 1988 on the approximation of laws, regulations and 
administrative  provisions  of  the  Member  States  relating  to  construction  products.  Official  Journal  L 
40, 11 February 1989, pages 12–26 
14   Judgment of the Court of 27 October 2016, in Case C-613/14, request for preliminary ruling from the 
Supreme  Court  of  Ireland,  in  the  proceedings  James  Elliott  Constructions  Limited  v  Irish  Asphalt 
Limited, 
(ECLI:EU:C:2016:821), paragraph 42. 


 
Contrary  to  what  you  allege,  however,  the  documents  in  question  are  protected  by 
copyright.  They  do contain  information  that can  be considered  as factual, or relating to 
procedures.  However,  the  texts  of  the  standards,  while  taking  into  account  the  specific 
requirements provided for in the legislation they support, were drafted by its authors in a 
way that  is  sufficiently creative to  deserve copyright  protection. The length of the texts 
implies that the authors had to make a number of choices (including in the structuring of 
the  document),  which  results  in  the  document  being  protected  by  copyright15. 
Consequently,  the  document  as  a  whole  makes  it  an  original  work  of  authorship, 
deserving protection under the copyright rules.   
In  your  confirmatory  application,  you  argue  that  the  Directorate-General  for  Internal 
Market,  Industry,  Entrepreneurship  and  SMEs  did  not  provide,  in  its  initial  reply,  any 
proper  statement  of  reasons.  In  this  regard,  you  underline  that  the  initial  reply  did  not 
explain  how  the  interest  protected  by  the  exception  in  Article  4(2),  first  indent,  of 
Regulation  (EC)  No  1049/2001  could  be  undermined  through  the  disclosure  of  the 
documents  in  question.  You  also  point  out  that  the  position  of  the  originator  of  the 
documents was not sought at the stage of handling of your initial application.  
In  this  context,  I  would  like  to  observe  that  after  the  Judgment  in  Case  C-613/14,  the 
European  Committee  for  Standardisation,  together  with  European  Committee  for 
Electrotechnical Standardisation16, issued a position paper17, in which they, as copyright 
holders for European standards, explicitly considered that, on the basis of the Judgment 
in  Case  C-613/14,  there  were  no  grounds  to  challenge  their  copyright  and  distribution 
polices  of  harmonised  standards.  Consequently,  the  European  Commission  considered 
that  the  consultation  under  Article  4(4)  of  Regulation  (EC)  No  1049/2001  was  not 
necessary,  as  the  position  of  the  originator  of  the  documents,  the  copyright  holder  in 
question, was already made publicly known through the above-mentioned position paper.  
Please note in this  respect  that documents  that are disclosed under Regulation  (EC) No 
1049/2001  become,  legally  speaking,  public  documents.  Indeed,  a  document  released 
following an application for access to documents would have to be provided to any other 
applicant that would ask for it.  
As explained in the initial reply of the Directorate-General for Internal Market, Industry, 
Entrepreneurship  and  SMEs,  the  national  standardisation  bodies,  members  of  the 
European Committee for Standardisation, require payment of a fee in order to acquire a 
copy  of  any  of  the  national  standards  transposing  the  harmonised  standards. 
                                                 
15   Judgment  of  the  Court  of  16  July  2009,  in  Case  C-5/08,  request  for  preliminary  ruling  from  the 
Danish Supreme Court in the proceedings  Infopaq International A/S v Danske Dagblades Forening
(ECLI:EU:C:2009:465)  and  judgment  of  the  Court  of  1  December  2011,  in  Case  C-145/10,  request 
for  preliminary  ruling  from  the  Tribunal  of  Commerce  in  Vienna,  in  the  proceedings  Eva-Maria 
Painer  v  Standard  VerlagsGmbH,  Axel  Springer  AG,  Süddeutsche  Zeitung  GmbH,  Spiegel-Verlag 
Rudolf Augstein GmbH & Co KG, Verlag M. DuMont Schauberg Expedition der Kölnischen Zeitung 
GmbH & Co KG 
(ECLI:EU:C:2011:798). 
16   CENELEC. 
17   https://www.cencenelec.eu/News/Policy Opinions/PolicyOpinions/PositionPaper  
Consequences Judgment Elliott%20case.pdf. 


 
Consequently,  the  impact  of  public  disclosure  of  the  harmonised  standards  included  in 
documents  1  –  4  on  the  commercial  interests  of  the  European  Committee  for 
Standardisation  and  of  its  national  members  is  evident.  Economic  operators  and  the 
public at large would not be willing to pay a fee in order to obtain a copy of the standard, 
if  they  could  obtain  it  free  of  charge  from  the  European  Commission.  That,  in  turn, 
would have implications on the income gained from the fees, which would significantly 
decrease.  Consequently,  the  commercial  interests  of  the  European  Committee  for 
Standardisation and its members would be undermined. It needs to be emphasised in this 
context, that the concept of ‘commercial interests’ protected by virtue of the exception in 
Article 4(2), first indent, of Regulation (EC) No 1049/2001, is not limited to the interests 
of  companies  and  economic  operators,  but  may  also  encompass  the  interests  of  public 
bodies, or, as in the case at hand, publicly recognised bodies tasked with functions in the 
public  interest.18  Furthermore,  the  European  Committee  for  Standardisation  and  its 
members, contribute to the performance of tasks of public interest, but remain, however, 
private  entities  exercising  an  economic  activity  in  a  situation  of  competition  on  the 
relevant services market.19  
The fact that the copies of the harmonised standards are available for consultation free of 
charge in the public libraries does not change the above-mentioned conclusions. Indeed, 
the  effect  of  public  disclosure  of  the  documents  in  question  under  Regulation  (EC)  No 
1049/2001 cannot be compared with the possibility to consult the document (on the spot) 
in public libraries.  
In  the  light  of  the  above,  it  is  evident  that  there  is  a  reasonably  foreseeable  risk  that 
public  disclosure  of  the  documents  concerned  would  harm  the  interest  protected  by 
Article 4(2), first indent of Regulation (EC) No 1049/2001.  
3. 
NO PARTIAL ACCESS 
I have examined the possibility of granting partial access to the document concerned, in 
accordance with Article 4(6) of Regulation (EC) No 1049/2001.  
However, in light of the explanations provided above,  no meaningful partial access that 
would  not  undermine  the  protection  of  the  interests  provided  for  in  Article  4(2),  first 
indent of Regulation (EC) No 1049/2001, is possible.   
4. 
NO OVERRIDING PUBLIC INTEREST IN DISCLOSURE 
The  exception  laid  down  in  Article  4(2)  of  Regulation  (EC)  No  1049/2001  must  be 
waived  if  there  is  an  overriding  public  interest  in  disclosure.  Such  an  interest  must, 
firstly, be public and, secondly, outweigh the harm caused by disclosure. 
                                                 
18   Judgment  of  the  General  Court  of  6  December  2012  in  Case  T-167/10,  Evropaïki  Dynamiki  v 
Commission, (ECLI: ECLI:EU:T:2012:651), paragraph 85-86.  
19   Judgment  of  the  Court  of  5  December  2018,  in  Case  T-875/16,  Falcon  Technologies  International 
LLC v Commission, (ECLI:EU:T:2018:877), paragraph 47.  


 
In your confirmatory application, you argue that ‘[t]he overriding public interest already 
follows from  the fact  that  according to  the […] case law [Case C-613/14], harmonised 
standards such as the [r]equested [d]ocuments “form part of EU law”. Hence, there is a 
constitutional imperative to publish the [r]equested [d]ocuments […]’.  
As  already  explained  in  part  2.1  of  this  decision,  the  effects  of  the  Judgment  in  Case 
613/14 have to be considered in the context in which this Judgment was rendered. In the 
view  of  the  European  Commission,  that  Judgment  does  not  create  the  obligation  of 
proactive  publication  of  the  harmonised  standards  in  the  Official  Journal,  nor  does  it 
establish an automatic overriding public interest in their disclosure.  
With regard to the exception provided for in the first indent of Article 4(2) of Regulation 
(EC) No 1049/2001, on the basis of which access is refused to the documents concerned, 
and  in  line  with  the  provisions  of  Article  6  of  Regulation  (EC)  No  1367/200620,  an 
overriding public interest is deemed to exist in so far as information relating to emissions 
into environment is concerned.  
In  this  context,  by  referring  to  the  relevant  case  law21  you  argue  that  the  documents  in 
question  indeed  contain  environmental  information  relating  to  the  emissions  into  the 
environment.  In  this  regard,  you  observe  that  ‘the  documents  requested’  are  the 
harmonised  standards  allowing  the  public  to  foresee  the  quantities  and  nature  of 
substances  emitted  into  the  environment  under  normal  and  realistic  conditions  of  use 
[…]’.  Consequently,  there  is,  in  your  view,  an  overriding  public  interest  in  their 
disclosure.  
In  its  Judgment  in  Case  C-673/13  P,  the  Court  indeed  considered  that  the  concept  of 
‘information  which  relates  to  emissions  into  the  environment’  includes  data  that  will 
allow the public to know what is actually released in the environment or what, it may be 
foreseen,  will  be  released  into  the  environment  under  normal  or  realistic  conditions  of 
use of the product or substance in question, as well as ‘information enabling the public to 
check whether the assessment of actual or foreseeable emissions is correct’.22 However, 
according  to  the  Court's  assessment,  it  ‘may  not,  however,  in  any  event,  include 
information  containing  any  kind  of  link,  even  direct,  to  emissions  into  the 
environment’23, such as general measures aimed at regulating emissions.  
It  is  not  clear,  how  information  about  the  means  of  verification  of  compliance  of  the 
products  with  the  requirements  provided  for  in  Directive  2009/48/EC  and  Regulation 
(EC) No 1907/2006 would allow the public to find out what is actually released into the 
                                                 
20   Regulation (EC) No 1367/2006 of the European Parliament and of the Council of 6 September 2006 
on  the  application  of  the  provisions  of  the  Aarhus  Convention  on  Access  to Information,  Public 
Participation  in  Decision-making  and  Access  to  Justice  in  Environmental  Matters  to Community 
institutions and bodies, Official Journal L 264, 25 September 2006, pages 13–19.  
21   Judgment  of  23  November  2016  in  Case  C-442/14  Bayer  CropScience  (ECLI:EU:C2016:890), 
paragraph 79. 
22   Court  of  Justice,  23  November  2016,  Case  C-673/13  P,  Stichting  Greenpeace  Nederland  and  PAN 
Europe,, paragraph 79-80. 
23   Idem, paragraph 81. 



 
environment,  in  particular  considering  that  the  test  of  compliance  is  carried  out  before 
placing the product on the market.   
Please  also  note  that  in  the  recent  Judgment  in  Case  T-498/14,  the  Court  ruled  that  in 
order  to  qualify  as  an  environmental  information  on  emissions,  the  information  must  
contain  data  that  enable  to  understand  to  what  extent  and  for  which  period  of  time  the 
released substances would contribute to increasing  the percentage of emissions risks in 
the environment.24  
It follows from this that the documents requested, which are harmonised standards, used 
by the manufacturers of the products to which the harmonised standards relate, cannot be 
considered  as  containing  information  relating  to  emissions  in  the  environment  in  the 
sense of Regulation (EC) No 1367/2006.  
Consequently,  I  consider  that,  in  the  present  case,  there  is  no  overriding  public  interest 
that  would  outweigh  the  interest  in  safeguarding  the  commercial  interests  (including 
copyright) of the European Committee for Standardisation and its members, falling under 
the  exceptions  provided  for  in  Article  4(2),  first  indent  of  Regulation  (EC)  No 
1049/2001.  
5. 
MEANS OF REDRESS 
I would like to draw your attention to the means of redress that are available against this 
decision,  that  is,  judicial  proceedings  and  complaints  to  the  Ombudsman  under  the 
conditions  specified  respectively  in  Articles  263  and  228  of  the  Treaty  on  the 
Functioning of the European Union. 
Yours sincerely, 
 
 
For the European Commission 
Martin  SELMAYR 
Secretary-General 

 
 
 
                                                 
24   Judgment  of  12  December  2018  in  Case  T-498/14,  Deutsche  Umwelthilfe  v  Commission
(ECLI:EU:T:2018:913), paragraphs 109 - 113.