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Document 25
Ref. Ares(2020)3092549 - 15/06/2020
COMMISSION EUROPÉENNE 
Bruxelles, 1.2.2019 
C(2019) 872 final 
OUT OF SCOPE
Belgique
DÉCISION DE LA COMMISSION EUROPÉENNE EN APPLICATION DE L’ARTICLE 4 DES
MODALITÉS D’EXÉCUTION DU RÈGLEMENT (CE) Nº 1049/20011
Objet: 
Demande confirmative d’accès à des documents en vertu du 
règlement (EC) Nº 1049/2001 - GESTDEM 2018/5879 

Madame, 
Je fais suite à votre courriel du 11 décembre  2018, enregistré le 19 décembre 2018, par 
lequel vous présentez une demande confirmative conformément à l’article 7, paragraphe 
2,  du  règlement  (CE)  nº  1049/2001  relatif  à  l’accès  du  public  aux  documents  du 
Parlement  européen,  du  Conseil  et  de  la  Commission  (ci-après  «le  règlement  (CE) 
nº 1049/2001»). 
1.
OBJET DE VOTRE DEMANDE
Dans  votre  demande  initiale  du  9  novembre  2018,  adressée  à  la  direction  générale  de 
l’environnement, vous sollicitiez l’accès à la lettre de mise en demeure complémentaire 
envoyée  par  la  Commission  européenne  le  8  novembre  2018  dans  le  cadre  de  la 
procédure  en  manquement  2016/2005  contre  la  Belgique  pour  non-respect  des  valeurs 
limites pour le dioxyde d’azote (NO2). 
Dans sa réponse initiale du 15 novembre 2018, la direction générale de l’environnement 
a refusé l’accès au document en question sur la base de l’exception prévue à l’article 4, 
paragraphe 2,  troisième  tiret,  du  règlement  (CE)  nº 1049/2001  (protection  des  objectifs 
des activités d’inspection, d’enquête et d’audit). 
1
Journal officiel L 345 du 29.12.2001, p. 94. 
Commission européenne/Europese Commissie, 1049 Bruxelles/Brussel, BELGIQUE/BELGIË - Tel. +32 22991111 

Par  votre  demande  confirmative,  vous  sollicitez  une  révision  de  cette  position.  En 
particulier, vous affirmez qu’il existe un intérêt public supérieur justifiant la divulgation 
du document en question.  
2.
ÉVALUATION ET CONCLUSIONS AU TITRE DU REGLEMENT (CE) Nº 1049/2001
Lors  de  l’évaluation  d’une  demande  confirmative  d’accès  à  des  documents  introduite 
conformément  au  règlement  (CE)  nº 1049/2001,  le  secrétariat  général  procède  à  un 
nouvel examen de la réponse donnée par la direction générale ou le service compétent au 
stade initial. 
À la suite de cet examen, j’ai le regret de vous informer que le refus d’accorder l’accès 
au document demandé doit être confirmé sur la base de l’exception prévue à l’article 4, 
paragraphe 2,  troisième  tiret,  du  règlement  (CE)  nº 1049/2001  (protection  des  objectifs 
des activités d’inspection, d’enquête et d’audit), pour les raisons exposées ci-après. 
L’article 4,  paragraphe 2,  troisième  tiret,  du  règlement  (CE)  nº 1049/2001  prévoit  que 
«[l]es institutions refusent l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait 
atteinte à la protection: [...] des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit». 
Cette disposition a été interprétée par la Cour de justice notamment dans l'arrêt LPN, où 
elle a souligné «qu’il peut être présumé que la divulgation des documents afférents à une 
procédure  en  manquement,  au  cours  de  la  phase  précontentieuse  de  celle-ci,  risque 
d’altérer le caractère de cette procédure ainsi que d’en modifier le déroulement, et que, 
partant,  cette divulgation porterait, en principe,  atteinte à la protection des objectifs des 
activités d’enquête, au sens de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement […] 
1049/2001».2
Cette jurisprudence confirme l'interprétation  du Tribunal dans l'arrêt  Petrie, en vertu de 
laquelle  «[…]  les  États  membres  sont  en  droit  d'attendre  de  la  Commission  la 
confidentialité  pendant  les  enquêtes  qui  pourraient  éventuellement  déboucher  sur  une 
procédure  en  manquement.  Cette  exigence  de  confidentialité  perdure  même  après  la 
saisine  de  la  Cour  au  motif  qu'il  ne  peut  pas  être  exclu  que  les  négociations  entre  la 
Commission  et  l'État  membre  concerné,  visant  à  ce  que  celui-ci  se  conforme 
volontairement  aux  exigences  du  traité,  puissent  continuer  au  cours  de  la  procédure 
judiciaire et jusqu'au prononcé de l'arrêt de la Cour».3
En vertu d'une jurisprudence bien établie, ladite présomption générale de non-divulgation 
trouve  à  s'appliquer  indépendamment  du  nombre  de  documents  en  cause,  y  compris  à 
l'égard d'un seul document.4 Cela signifie également que l’institution n’est pas obligée de
2
Arrêt du 14 novembre 2013 dans les affaires jointes C-514/11 P et C-605/11 P, Liga para a Protecção 
da Natureza (LPN) et République de Finlande c. Commission européenne, EU:C:2013:738, point 65 et 
Arrêt du 16 juillet 2015 dans l’affaire C-612/13 P, ClientEarth c. Commission, EU:C:2015:486, points 
75-76.
3
Arrêt  du  11  décembre  2011  dans  l’affaire  T-191/99,  Petrie  et  al.  C.  Commission,  EU:T:2001:284, 
point 68. 
4
Arrêt du 4 juillet 2016 dans l’affaire C-271/15 P, Sea Handling, EU:C:2016:557, point 41. 


faire une analyse individuelle et concrète du contenu de chaque document faisant partie 
du dossier.  
Le  facteur  d’unification  du  raisonnement  de  cette  jurisprudence  relative  à  la 
reconnaissance d'une présomption générale de refus d’accès aux documents afférents aux 
procédures d’enquête consiste en ce que ledit accès s’avère incompatible avec leur bon 
déroulement  et  risque  de  compromettre  de  manière  irréversible  leur  résultat.5  L'objectif
de  l'enquête  dans  le  cadre  d'une  procédure  en  manquement  consiste  à  amener  l'Etat 
Membre concerné à se conformer au droit européen.  
En  l’espèce,  la  lettre  de  mise  en  demeure  auquel  vous  demandez  l’accès  fait  partie  du 
dossier  de  la  procédure  en  manquement  2016/2005  contre  la  Belgique  qui  est  toujours 
pendante.  Conformément  à  la  jurisprudence  susmentionnée,  j'estime  que  le  document 
concerné par votre demande d'accès  est  couvert dans  son entièreté par une présomption 
générale  de  non-divulgation  dès  lors  que  sa  divulgation  compromettrait  de  manière 
irréversible  le  climat  de  confiance  mutuelle  et  la  confidentialité  indispensable  au  bon 
déroulement de la procédure en manquement en question.  
J'en conclus que sa divulgation porterait atteinte à la protection des objectifs des activités 
d’enquête,  au  sens  de  l’article  4,  paragraphe  2,  troisième  tiret,  du  règlement  (CE) 
nº 1049/2001. 
3.
ACCÈS PARTIEL
Il  convient  de  souligner  qu'en  vertu  d'une  jurisprudence  constante,  les  documents 
couverts par une présomption générale de non-divulgation échappent à l'obligation d'une 
divulgation, intégrale ou partielle, de leur contenu. 6
J’ai néanmoins examiné la possibilité d’octroyer un accès partiel au document demandé, 
conformément à l’article 4, paragraphe 6 du règlement (CE) nº 1049/2001. Aucun accès 
partiel  n’est  cependant  possible  en  l'espèce,  étant  donné  que  le  document  demandé  est 
entièrement  couvert  par  l'exception  visée  à  l'article  4,  paragraphe  2,  troisième  tiret  du 
règlement (CE) nº 1049/2001, comme expliqué ci-dessus. 
4.
ABSENCE  D’INTERET  PUBLIC  SUPERIEUR  JUSTIFIANT  LA  DIVULGATION  DU
DOCUMENT

L'exception de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret du règlement (CE) nº 1049/2001 
s'avère inapplicable s'il existe un intérêt public supérieur justifiant la divulgation. Un tel 
intérêt doit, en premier lieu, être public et, ensuite, doit l’emporter sur l’intérêt protégé en 
vertu de cette disposition.  
À  titre  préliminaire,  je  vous  prie  de  noter  que  l’analyse  effectuée  dans  le  cadre  de  la 
présente  décision  confirmative  ne  concerne  que  l’application  du  règlement  (CE) 
nº 1049/2001. 
5
Arrêt du 25 septembre 2014 dans l’affaire T-306/12, Spirlea c. Commission, EU:T:2014:816, point 57. 
6
Arrêt  du  28  novembre  2013  dans  l’affaire  C-404/10  P,  Commission  c.  Editions  Odile  Jacob, 
EU:C:2012:393, point 133. 


Dans  votre  demande  confirmative  vous  contestez  «la  mise  en  place  d’une  interdiction 
permanente et définitive de la circulation de certains véhicules – en fonction du carburant 
utilisé  et  de  leurs  normes  Euro  -  dans  le  cadre  de  l’établissement  d’une  zone  de  basses 
émissions».  
Vous  indiquez  que  cette  interdiction  soulève  diverses  questions  d’intérêt  public, telles 
que la  question  de  la  compatibilité  de  cette  mesure  avec  la  directive  2007/46/CE 
établissant un cadre pour la réception des véhicules à moteur, de leurs remorques et des 
systèmes,  des  composants  et  des  entités  techniques  destinées  à  ces  véhicules  du  5 
septembre  2007,  la  directive  2014/45/UE  relative  au  contrôle  technique  périodique  des 
véhicules à moteur et de leurs remorques du 3 avril 2014, ainsi qu’avec les engagements 
de l’EU pris lors de la Conférence annuelle des Parties (la «COP21»), organisée à Paris 
entre  le  7  et  le  8  décembre  2015.  Vous  invoquez  aussi  que  cette  mesure  soulève  la 
question de la libre circulation des personnes et des biens dans l’Union européenne, dès 
lors  qu’elle  instaure  un  contrôle  par  caméras  utilisant  un  système  de  reconnaissance 
automatique de plaques dans la région de Bruxelles-Capitale et dès lors qu’elle requiert 
que  tout  véhicule  étranger  ainsi  que  son  conducteur,  s’enregistre  au  préalable  en  vue 
d’accéder  à  cette  région.  De  plus,  vous  invoquez  que  la  mesure  pose  un  problème  de 
proportionnalité dès lors qu’elle est établie sur l’ensemble d’une région de l’Union et une 
question de justice sociale, dans la mesure où les classes sociales à faible revenu seraient 
plus touchées par l’établissement des zones de basses émissions. 
Tout  d’abord,  il  convient  de  rappeler  que  la  divulgation  du  document  faisant  partie  du 
dossier de la procédure en manquement 2016/2005 contre la Belgique, porterait un risque 
réel et non hypothétique que le dialogue avec les autorités belges mène à un résultat qui 
ne soit pas optimal, ce qui, à mon sens, irait à l'encontre de l'intérêt public.  
A contrario, j’estime que les arguments  auxquels  vous vous référez pour soutenir qu’il 
existerait  un  intérêt  public  supérieur  dans  la  divulgation  du  document  en  question  sont 
purement hypothétiques.  
Récemment,  dans  l’arrêt  Pint,  le  tribunal  a  réaffirmé  que  «[…]  la  personne  qui  entend 
s’opposer à un motif de refus de divulgation doit, d’une part, faire valoir l’existence d’un 
intérêt public susceptible de primer ce motif et, d’autre part, démontrer précisément que, 
dans le cas d’espèce, la divulgation des documents concernés contribuerait, de manière 
concrète,  à  assurer  la  protection  de  cet  intérêt  public  à  un  point  tel  que  le  principe  de 
transparence  prime  la  protection  des  intérêts  ayant  motivé  le  refus  de  divulgation,  à 
savoir,  en  l’espèce,  la  protection  des  objectifs  de  l’activité  d’enquête  […].  Des 
considérations d’ordre général ne sont pas suffisantes à cet égard».7
En  l’espèce,  dans  votre  demande  confirmative  vous  n’indiquez  pas  comment  la 
divulgation de la lettre complémentaire de mise en demeure contribuerait à la protection 
de l’intérêt public supérieur d’une manière concrète.  
Vous  indiquez  simplement  que  «[…]  la  mise  en  demeure  complémentaire  de  la 
Commission  risque  d’avoir  des  conséquences  financières  pour  un  grand  nombre  de 
7
Arrêt du 9 octobre 2018 dans l’affaire T-634/17, Pint c. Commission, EU:T:2018:662, point 48. 



citoyens belges et  contribue à empêcher la libre circulation sur l’ensemble du territoire 
d’un(e) Région de l’Union européenne  […]». 
Je constate qu’il s’agit de considérations d’ordre général qui ne sauraient suffire aux fins 
d’établir  qu’un  intérêt  public  supérieur  prime  sur  les  raisons  justifiant  le  refus  de 
divulgation de document en question.8
Il  ressort  de  ce  qui  précède  que  vous  n'avez  pas  établi  l'existence  d'un  intérêt  public 
supérieur  au  sens  de  l'article  4,  paragraphe  2,  troisième  tiret  du  règlement  (CE) 
nº 1049/2001. 
De  plus,  je  considère  que  l'intérêt  public  qui  doit  prévaloir  en  l'espèce  est  celui  de  la 
protection  des  objectifs  de  l'enquête  qui  est  actuellement  en  cours  dans  le  cadre  de  la 
procédure en manquement en question. 
Par conséquent, je dois conclure que, dans ce cas particulier, il n’y a pas d’intérêt public 
supérieur  qui  justifierait une  restriction  de  la  protection  des  objectifs  d'enquête  garantie 
par l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret du règlement (CE) nº 1049/2001. 
Le  fait  que  le  document  en  question  ait  été  rédigé  dans  le  cadre  d'une  procédure 
administrative renforce cette conclusion. La Cour de justice a en effet reconnu l'existence 
d'une  présomption  d'accessibilité  plus  large  dans  les  cas  où  les  institutions 
communautaires agissent en qualité de législateur que dans les cas où les documents en 
question s’inscrivent dans le cadre de leurs fonctions administratives.9
5.
VOIES DE RECOURS
Enfin,  j’attire  votre  attention  sur  les  voies  de  recours  dont  vous  disposez  contre  cette 
décision.  Vous  pouvez,  sous  les  conditions  de  l’article  263  du  Traité  sur  le 
fonctionnement de l'union européenne, former un recours devant le Tribunal ou, sous les 
conditions  de  l’article  228  du  Traité  sur  le  fonctionnement  de  l'union  européenne, 
déposer une plainte auprès du Médiateur européen. 
Je vous prie de croire, Madame, à l’assurance de ma considération distinguée. 
Par la Commission 
Martin SELMAYR 
Secrétaire général 

8
Arrêt du 14 novembre 2013 dans les affaires jointes C-514/11 P et C-605/11 P, Liga para a Protecção 
da Natureza (LPN) et République de Finlande c. Commission européenne, EU:C:2013:738, point 93. 
9
Arrêt  du  29  juin  2010  dans  l’affaire  C-139/07  P,  Commission  /  Technische  Glaswerke  Ilmenau, 
EU:C:2010:376, point 60.