Warszawa, dnia 31 października 2019 r.
DO PREZESA I CZŁONKÓW
TRYBUNAŁU SPRAWIEDLIWOŚCI UNII EUROPEJSKIEJ
UZUPEŁNIAJĄCE UWAGI NA PIŚMIE
RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
przedkładane na podstawie art. 23 Statutu Trybunału Sprawiedliwości
w postępowaniu o wydanie orzeczenia wstępnego w sprawie
C-824/18
Krajowa Rada Sądownictwa
(sąd krajowy: Naczelny Sąd Administracyjny – Polska)
Pełnomocnik Rzeczypospolitej Polskiej:
Bogusław Majczyna
Adres do doręczeń:
Ministerstwo Spraw Zagranicznych
al. J. Ch. Szucha 23
00-580 Warszawa – POLSKA
Uzupełniające uwagi na piśmie Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie C-824/18
2
SPIS TREŚCI
I.
PRZEDMIOT SPRAWY I DODATKOWE PYTANIE
PREJUDYCJALNE ......................................................................................... 3
II.
UWAGI WPROWADZAJĄCE ...................................................................... 5
III.
NIEDOPUSZCZALNOŚĆ DODATKOWEGO PYTANIA
PREJUDYCJALNEGO ................................................................................... 6
III.1. Bezprzedmiotowość dodatkowego pytania prejudycjalnego .......... 6
III.2. Brak kompetencji Unii Europejskiej do określania procedur
powoływania sędziów w państwach członkowskich ......................... 8
III.3. Niedopuszczalność dodatkowego pytania w świetle zasady
poszanowania tożsamości konstytucyjnej państw członkowskich,
wymogów poszanowania niezależności Trybunału Konstytucyjnego
oraz celów procedury prejudycjalnej ............................................. 11
IV.
BRAK OGRANICZEŃ UPRAWNIENIA SĄDU ODSYŁAJĄCEGO DO
ZADAWANIA PYTAŃ PREJUDYCJALNYCH ....................................... 14
V.
PROPOZYCJA ROZSTRZYGNIĘCIA ...................................................... 16
Uzupełniające uwagi na piśmie Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie C-824/18
3
I. PRZEDMIOT SPRAWY I DODATKOWE PYTANIE
PREJUDYCJALNE
1.
Rzeczpospolita Polska przedstawiła stanowisko w sprawie C-824/18
Krajowa Rada
Sądownictwa w uwagach na piśmie, złożonych w Trybunale Sprawiedliwości w dniu
16 maja 2019 r. Stanowisko to Rzeczpospolita Polska w pełni podtrzymuje, zaś
niniejsze uwagi mają charakter uzupełniający.
2.
W uwagach na piśmie z dnia 16 maja 2019 r. Rzeczpospolita Polska wskazała między
innymi, że pytania prejudycjalne zadane przez Naczelny Sąd Administracyjny są
niedopuszczalne z uwagi na ich bezprzedmiotowość. Mianowicie, wyrokiem z dnia 25
marca 2019 r., sygn. akt K 12/181, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 44 ust. 1a
ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa2 jest niezgodny
z Konstytucją RP. Przepis ten stanowił, że właściwy do rozpoznania odwołania od
uchwały Krajowej
Rady
Sądownictwa
(KRS)
o
przedstawieniu
(bądź
nieprzedstawieniu) wniosku o powołanie kandydatów na wolne stanowiska sędziego
Sądu Najwyższego (SN) jest Naczelny Sąd Administracyjny (NSA).
3.
W celu uregulowania stanu prawnego powstałego w wyniku wydania wyroku TK z dnia
25 marca 2019 r., uchwalona została ustawa z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie
ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz ustawy – Prawo o ustroju sądów
administracyjnych3, która weszła w życie w dniu 23 maja 2019 r. Ustawa zmieniająca
stanowi, że w sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na
stanowisku sędziego SN odwołanie od uchwały KRS nie przysługuje (art. 1 pkt 2 lit. a),
zaś postępowania tego rodzaju, wszczęte lecz niezakończone przed dniem wejścia
w życie ustawy zmieniającej, podlegają umorzeniu z mocy prawa (art. 3). Jednocześnie
ustawa zmieniająca uchyliła art. 44 ust. 4 ustawy o KRS, który określał skutki
uwzględnienia odwołania od uchwały KRS o nieprzedstawieniu odwołującego się
kandydata na stanowisko sędziego SN (art. 1 pkt 2 lit. d).
4.
Na skutek wyroku TK z dnia 25 marca 2019 r. oraz wejścia w życie ustawy
zmieniającej postępowanie przed sądem odsyłającym zostało umorzone z mocy prawa.
1 Dz. U. z 2019 r., poz. 609. Wyrok ten przywoływany jest dalej w skrócie jako „wyrok TK z dnia 25 marca
2019 r.”.
2 Dz. U. z 2018 r., poz. 389, ze zm. Ustawa ta przywoływana jest dalej w skrócie jako „ustawa o KRS”.
3 Dz. U. z 2019 r., poz. 914. Ustawa ta przywoływana jest dalej w skrócie jako „ustawa zmieniająca”.
Uzupełniające uwagi na piśmie Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie C-824/18
4
W rezultacie pytania prejudycjalne w sprawie C-824/18 stały się bezprzedmiotowe.
Udzielenie odpowiedzi na te pytania nie jest niezbędne dla rozstrzygnięcia spraw
zawisłych przed sądem odsyłającym, gdyż postępowanie w tych sprawach zostało
umorzone na mocy przepisów prawa powszechnie obowiązującego.
5.
Sąd odsyłający – który w takiej sytuacji powinien wydać postanowienie o charakterze
deklaratoryjnym, stwierdzające że postępowanie zostało umorzone z mocy prawa –
postanowił zamiast tego skierować do Trybunału Sprawiedliwości dodatkowe pytanie
prejudycjalne, o następującej treści:
Czy art. 2 w związku z art. 4 ust. 3 zdanie 3, art. 6 ust. 1, art. 19 ust. 1 TUE w związku
z art. 47 Karty praw podstawowych UE i art. 9 ust. 1 dyrektywy 2000/78/WE4 oraz art.
267 akapit 3 TFUE należy interpretować w ten sposób, że: dochodzi do naruszenia
zasady państwa prawnego oraz prawa do sądu i skutecznej ochrony sądowej, gdy
ustawodawca krajowy usuwa z porządku prawnego stosowne przepisy o właściwości
Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz o prawie wniesienia do tego sądu odwołania
od uchwał Krajowej Rady Sądownictwa, a także wprowadza rozwiązanie, z którego
wynika, że postępowania w sprawach wymienionych odwołań, wszczęte i niezakończone
przed dniem wprowadzanych zmian (derogacji) podlegają umorzeniu z mocy prawa, co
w rezultacie:
niweczy prawo do sądu w zakresie odnoszącym się do kontroli wymienionych
uchwał Krajowej Rady Sądownictwa oraz kontroli prawidłowości przebiegu
postępowań kwalifikacyjnych, w których zostały one podjęte?
a w sytuacji, gdy sąd krajowy pierwotnie właściwy w wymienionych sprawach, po
skutecznym wszczęciu procedury kontroli wskazanych uchwał Krajowej Rady
Sądownictwa
wystąpił
do
Trybunału
Sprawiedliwości
z
pytaniami
prejudycjalnymi, niweczy prawo do sądu również w zakresie, w jakim
w indywidualnej sprawie zawisłej przed sądem (pierwotnie) właściwym do jej
rozpoznania, pozbawia następnie ten sąd skutecznego inicjowania trybu
prejudycjalnego przed Trybunałem Sprawiedliwości oraz prawa oczekiwania na
jego orzeczenie, co podważa unijną zasadę lojalnej współpracy?
4 Dyrektywa Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiająca ogólne warunki ramowe równego
traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy (Dz. Urz. WE L 303 z 2.12.2000, str. 16; Dz. Urz. UE Polskie
wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 6, str. 79).
Uzupełniające uwagi na piśmie Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie C-824/18
5
II. UWAGI WPROWADZAJĄCE
6.
Dodatkowe pytanie sądu odsyłającego zmierza do zakwestionowania zgodności
z zasadą skutecznej ochrony sądowej i zasadą państwa prawnego przepisów ustawy
zmieniającej, które w celu wykonania wyroku TK z dnia 25 marca 2019 r. uchyliły
przepisy ustawy o KRS przewidujące możliwość wniesienia przez kandydatów na
sędziów SN odwołania do Naczelnego Sądu Administracyjnego od uchwał KRS
o przedstawieniu (nieprzedstawieniu) wniosku o powołanie kandydatów na wolne
stanowiska, oraz postanowiły o umorzeniu z mocy prawa postępowań, jakie w tym
przedmiocie toczyły się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym na podstawie
przepisów uznanych za sprzeczne z Konstytucją RP. Sąd odsyłający wskazuje również,
że przepisy ustawy zmieniającej mogą naruszać art. 267 akapit 3 TFUE, gdyż
uniemożliwiają mu wystąpienie z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału
Sprawiedliwości.
7.
W istocie sąd odsyłający rozważa zatem, czy prawo unijne może być interpretowane
w sposób, który zezwalałby mu na zastosowanie nieobowiązujących przepisów prawa
krajowego, przyjętych w dziedzinie nieobjętej zakresem kompetencji przyznanych Unii
Europejskiej, które zostały uchylone w związku ze stwierdzeniem ich sprzeczności
z Konstytucją RP przez Trybunał Konstytucyjny.
8.
Rzeczpospolita Polska uważa, że dodatkowe pytanie sądu odsyłającego, podobnie jak
pytania zadane pierwotnie w sprawie C-824/18, jest niedopuszczalne z uwagi na jego
bezprzedmiotowość. Trybunał Sprawiedliwości jest przy tym oczywiście niewłaściwy
do udzielenia odpowiedzi na to pytanie, ponieważ dotyczy ono kwestii, które nie są
objęte zakresem prawa unijnego.
9.
W dalszej części uwag Rzeczpospolita Polska szerzej omówi wzmiankowane powyżej
przyczyny niedopuszczalności, które pozostają aktualne również wobec dodatkowego
pytania prejudycjalnego. Rzeczpospolita Polska wyjaśni ponadto, że art. 3 ustawy
zmieniającej nie ogranicza uprawnienia sądu krajowego do zadawania pytań
prejudycjalnych Trybunałowi Sprawiedliwości.
Uzupełniające uwagi na piśmie Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie C-824/18
6
III. NIEDOPUSZCZALNOŚĆ DODATKOWEGO PYTANIA
PREJUDYCJALNEGO
III.1. Bezprzedmiotowość dodatkowego pytania prejudycjalnego
10. Zgodnie z art. 267 TFUE, w sytuacji gdy sąd państwa członkowskiego uzna, że do
wydania wyroku w rozpatrywanej sprawie jest mu niezbędne uzyskanie wykładni prawa
unijnego, może zwrócić się z wnioskiem o dokonanie takiej wykładni do Trybunału
Sprawiedliwości. Niezbędność udzielenia odpowiedzi na pytanie prejudycjalne stanowi
przy tym warunek konieczny uznania jego dopuszczalności. Jak wynika z orzecznictwa
Trybunału Sprawiedliwości, procedura ustanowiona w art. 267 TFUE stanowi
instrument współpracy między Trybunałem a sądami krajowymi, dzięki któremu ten
pierwszy dostarcza tym drugim wskazówek w ramach prawa unijnego, które są im
niezbędne do rozstrzygnięcia zawisłego przed nimi sporu5.
11. W konsekwencji, pytanie prejudycjalne uznaje się za niedopuszczalne ze względu na
brak spełnienia kryterium niezbędności, jeżeli postępowanie przed sądem odsyłającym
jest albo stało się pozbawione celu6, bądź jeżeli odpowiedź na pytanie nie może
wywrzeć wpływu na rozstrzygnięcie dostarczane przez sąd odsyłający7. Za
niedopuszczalne uznaje się zatem te pytania, w przypadku których orzeczenie
Trybunału Sprawiedliwości – bez względu na dokonaną w nim wykładnię prawa
unijnego – nie miałoby żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd
odsyłający8.
12. W tym kontekście Rzeczpospolita Polska odwołuje się do wyjaśnień zawartych w pkt 8-
13 uwag na piśmie z dnia 16 maja 2019 r. Przedstawiono tam szczegółowo wyrok TK
z dnia 25 marca 2019 r. oraz treść przepisów ustawy zmieniającej. Jedynie tytułem
wprowadzenia do dalszej argumentacji należy przypomnieć, że wyrok TK z dnia
25 marca 2019 r. przesądził, iż przepisy ustawy o KRS, które powierzają Naczelnemu
Sądowi Administracyjnemu rozpoznawanie spraw dotyczących odwołań od uchwał
5 Postanowienie z dnia 10 czerwca 2011 r.,
Mohammad Imran, C-155/11 PPU, EU:C:2011:387, pkt 18; wyrok
z dnia 20 stycznia 2005 r.,
García Blanco, C-225/02, EU:C:2005:34, pkt 26.
6 Postanowienie z dnia 22 października 2012 r.,
Šujetová, C-252/11, EU:C:2012:653, pkt 17; postanowienie
z dnia 10 czerwca 2011 r.,
Mohammad Imran, C-155/11 PPU, EU:C:2011:387, pkt 18.
7 Wyrok z dnia 6 października 1982 r.,
CILFIT, C-283/81, EU:C:1982:335, pkt 10.
8 Wyrok z dnia 24 października 2013 r.,
Stoilov i Ko, C-180/12, EU:C:2013:693, pkt 38; wyrok z dnia 21 lutego
2006 r.,
Ritter‑
Coulais, C-152/03, EU:C:123, pkt 16; wyrok z dnia 16 lipca 1992 r.,
Lourenço Dias, C-343/90,
EU:C:1992:327, pkt 20.
Uzupełniające uwagi na piśmie Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie C-824/18
7
KRS wniesionych przez kandydatów w toku procedury powoływania sędziów SN są
niezgodne z art. 184 Konstytucji RP. W tym artykule Konstytucja RP określa kognicję
Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazując, że należy do niej kontrola działalności
administracji publicznej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego rozpatrywanie odwołań
od uchwał KRS wydawanych w toku procedury powoływania sędziów SN nie stanowi
kontroli działalności administracji publicznej i tym samym Naczelnemu Sądowi
Administracyjnemu nie można było powierzyć rozstrzygania spraw wskazanego
rodzaju (pkt. 6.2. wyroku TK z dnia 25 marca 2019 r.).
13. W celu zapewnienia zgodności stanu prawnego z Konstytucją RP, polski ustawodawca
przyjął ustawę zmieniającą. Na mocy art. 3 ustawy zmieniającej, odnośne postępowania
przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zostały umorzone z mocy prawa, gdyż
przepisy, które powierzały temu sądowi rozstrzyganie odwołań od uchwał KRS zostały
uznane za sprzeczne z Konstytucją RP. Z kolei art. 1 pkt 2 lit. d) ustawy zmieniającej
uchylił art. 44 ust. 4 ustawy o KRS, który określał skutki prawne uwzględnienia
odwołania kandydata na stanowisko sędziego SN, co do którego KRS postanowiła nie
występować z wnioskiem do Prezydenta RP o powołanie na wolne stanowisko
sędziowskie9. Obecnie prawo polskie nie przewiduje zatem instytucji odwołania od
uchwały KRS dla kandydatów na sędziów SN i w konsekwencji nie określa żadnych
skutków prawnych, które wywołałoby orzeczenie sądu odsyłającego rozstrzygające
sprawę merytorycznie.
14. Wobec umorzenia z mocy prawa postępowań toczących się przed sądem odsyłającym
i uchylenia przepisów określających skutki uwzględnienia odwołania od uchwały KRS,
złożonej przez kandydata na sędziego SN, przestały istnieć sprawy, które mogłyby być
przedmiotem merytorycznego rozpoznania przez sąd odsyłający. W takiej sytuacji sąd
odsyłający nie ma innej możliwości niż wydanie deklaratoryjnego postanowienia
stwierdzającego umorzenie postępowań z mocy prawa.
9 Zgodnie z przywołanym przepisem, który utracił moc prawną z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej:
„W sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu
Najwyższego uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały Krajowej Rady Sądownictwa
o nieprzedstawieniu wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego Sądu Najwyższego jest równoznaczne
z przyjęciem zgłoszenia uczestnika postępowania, który wniósł odwołanie, kandydatury na wolne stanowisko
sędziowskie w Sądzie Najwyższym, co do którego w dniu wydania orzeczenia przez Naczelny Sąd
Administracyjny postępowanie przed Krajową Radą Sądownictwa nie zostało zakończone, a w przypadku braku
takiego postępowania, na kolejne wolne stanowisko sędziowskie w Sądzie Najwyższym objęte
obwieszczeniem.”
Uzupełniające uwagi na piśmie Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie C-824/18
8
15. W konsekwencji Rzeczpospolita Polska jest zdania, że odpowiedź na pytania sądu
odsyłającego stała się bezprzedmiotowa i z tego powodu Trybunał Sprawiedliwości
powinien odmówić udzielenia odpowiedzi.
III.2. Brak kompetencji Unii Europejskiej do określania procedur
powoływania sędziów w państwach członkowskich
16. Zdaniem
Rzeczypospolitej
Polskiej
dodatkowe
pytanie
prejudycjalne
jest
niedopuszczalne również dlatego, że dotyczy organizacji wymiaru sprawiedliwości,
a zatem dziedziny, w której Unii Europejskiej nie zostały przyznane żadne
kompetencje. Niezbędność uzyskania odpowiedzi na pytanie prejudycjalne dla
rozstrzygnięcia sporu w rozumieniu art. 267 TFUE istnieje jedynie wówczas, gdy prawo
unijne znajduje zastosowanie w sprawie głównej. Z tego też względu Trybunał
Sprawiedliwości odmawia udzielania odpowiedzi na pytania, gdy dotyczą one wykładni
przepisów prawa unijnego, które – zważywszy na zakres
ratione materiae tego prawa –
nie mogą mieć zastosowania w sprawie głównej10.
17. W tym kontekście Rzeczpospolita Polska pragnie odwołać się do wyjaśnień zawartych
w pkt 16-24 uwag na piśmie z dnia 16 maja 2019 r. Szczegółowo wyjaśniono tam
powody, dla których należy uznać, że sprawa główna nie jest rozstrzygana na podstawie
przepisów przyjętych w zakresie kompetencji prawa unijnego, zaś określenie procedur
powoływania sędziów należy do wyłącznej kompetencji państw członkowskich. Na tej
podstawie Rzeczpospolita Polska przedstawiła stanowisko, zgodnie z którym prawo
unijne nie może być w interpretowane w sposób, który prowadziłby do wywodzenia
z jego przepisów jakichkolwiek obowiązków kierowanych do państw członkowskich,
dotyczących ukształtowania w określony sposób procedury powoływania
przedstawicieli organów władzy sądowniczej.
18. Argumenty przedstawione w pkt 16-24 uwag na piśmie z dnia 16 maja 2019 r.
przemawiają za stwierdzeniem braku dopuszczalności również dodatkowego pytania
prejudycjalnego. Jako że Unii Europejskiej nie zostały przyznane żadne kompetencje
w zakresie organizacji wymiaru sprawiedliwości państw członkowskich, a z przepisów
10 Postanowienie z dnia 16 kwietnia 2008 r., C-186/07,
Club Náutico de Gran Canaria, EU:C:2008:227, pkt 19;
postanowienie z dnia 17 lipca 1997,
Leur-Bloem, C-28/95, EU:C:1997:369, pkt. 26 i 27; postanowienie z dnia
13 grudnia 2016 r.,
Semararo, C-484/16, EU:C:2016:371, pkt 33 i nast.; postanowienie z dnia 8 grudnia 2016 r.,
Marinkov, EU:C:2016:943, pkt 38.
Uzupełniające uwagi na piśmie Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie C-824/18
9
prawa unijnego nie wynikają żadne wskazania dotyczące sposobów ukształtowania
procedur powoływania sędziów krajowych sądów, to tym bardziej prawo unijne nie
może przyznawać żadnych uprawnień kandydatom biorącym udział w konkursie na
wolne stanowiska sędziowskie.
19. W tym kontekście należy podkreślić, że prawo kandydatów na sędziego do zaskarżania
decyzji podejmowanych w toku procedury nominacyjnej nie mogłoby wynikać z art. 19
ust. 1 TUE, z którego to postanowienia Trybunał Sprawiedliwości wywiódł zasadę
ogólną niezależności sądów. Możliwość bądź brak możliwości zaskarżenia przez
kandydata na sędziego decyzji podejmowanych w toku procedury nominacyjnej nie ma
bowiem żadnego związku z niezależnością władzy sądowniczej ani w żaden sposób nie
wpływa negatywnie na niezawisłość sędziów. O tym, czy sądy w danym państwie są
niezależne, zaś osoby powołane na stanowiska sędziów orzekają w sposób niezawisły,
decyduje bowiem system gwarancji niezawisłości, które chronią sędziego w trakcie
całej jego służby przed naciskami – nie zaś istnienie (bądź brak) uprawnienia osób,
które nie zostały powołane na stanowiska sędziowskie, do kwestionowania decyzji
podejmowanych w toku procedury konkursowej.
20. Powyższego stanowiska zdaje się nie kwestionować również sąd odsyłający, który
w uzupełnieniu wniosku prejudycjalnym rozważa zgodność kwestionowanych
przepisów przede wszystkim z zasadą prawa do sądu kandydatów na sędziów.
Odpowiadając na te wątpliwości należy jednak zwrócić uwagę, że prawo unijne nie
przyznaje żadnego „uprawnienia do zostania sędzią”, które to uprawnienie podlegałoby
ochronie sądowej na mocy prawa unijnego. W konsekwencji przywołane przez sąd
odsyłający postanowienia art. 2, art. 4 ust. 3 zdanie trzecie, art. 6 ust. 1 i art. 19 ust. 1
TUE w związku z art. 47 Karty oraz wynikające z nich prawo do skutecznego środka
prawnego w dziedzinach objętych prawem unijnym nie mogą mieć zastosowania do
oceny krajowej procedury powoływania sędziów, a w szczególności postanowienia te
nie mogą stanowić źródła żadnych uprawnień kandydatów na stanowiska sędziowskie.
Należy zatem przyjąć, że odpowiedź na dodatkowe pytanie sądu odsyłającego jest
niedopuszczalna ze względu na brak spełnienia warunku niezbędności również dlatego,
że przepisy, o których wykładnię sąd odsyłający wnioskuje, nie mają zastosowania
w sprawie głównej, zaś sprawa ta ma charakter czysto krajowy.
21. Na marginesie Rzeczpospolita Polska zwraca uwagę, że procedury powoływania
sędziów najwyższych sądów szeregu państw członkowskich nie przewidują żadnej
Uzupełniające uwagi na piśmie Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie C-824/18
10
sądowej kontroli podejmowanych decyzji. Na przykład w Szwecji sędziowie Sądu
Najwyższego, w tym jego prezes, są powoływani przez rząd (w praktyce przez Ministra
Sprawiedliwości) na wniosek Rady ds. Nominacji Sędziów, która składa się wyłącznie
z osób wskazanych przez parlament i rząd. Kandydatury przedstawione przez Radę nie
są wiążące dla rządu, a jedynym ograniczeniem jest konieczność umożliwienia Radzie
przedstawienia opinii o kandydacie zaproponowanym z własnej inicjatywy rządu przed
jego powołaniem na sędziego. W Danii sędziowie Sądu Najwyższego są mianowani
przez Ministra Sprawiedliwości na wniosek Komisji ds. Nominacji Sędziowskich.
W Belgii sędziowie Sądu Kasacyjnego mianowani są przez Króla z dwóch list
podwójnych, z których jedną przedkłada sam Sąd Kasacyjny, drugą zaś przemiennie
Izba Reprezentantów albo Senat. W Holandii Król powołuje sędziów Sądu
Najwyższego dożywotnio dekretem królewskim na wniosek Drugiej Izby Stanów
Generalnych, która przedstawia potrójną liczbę kandydatów. W Irlandii sędziowie,
w tym Prezes Sądu Najwyższego, są powoływani przez Prezydenta Republiki na
wniosek rządu. Na Malcie i Słowacji sędziów powołuje prezydent na wniosek rady
sądownictwa, przy czym na Malcie prezydent zasięga opinii premiera, który ma
kompetencję do zawetowania kandydatury przedstawionej przez radę sądownictwa.
W żadnym z wymienionych państw nie ma możliwości zaskarżenia do sądu decyzji
o nieuwzględnieniu określonej osoby na liście kandydatów na stanowiska sędziowskie
lub o niepowołaniu jej na stanowisko sędziowskie spośród kandydatów – zarówno
w odniesieniu do stanowisk w najwyższym sądzie krajowym, jak i w odniesieniu do
pozostałych stanowisk sędziowskich.
22. W tej sytuacji Rzeczpospolita Polska uważa za niedopuszczalne, aby wbrew zasadzie
przyznania, a wyłącznie drogą prawotwórczej wykładni prawa unijnego, formułować
pod adresem poszczególnych państw członkowskich wskazania dotyczące kwestii,
w jaki sposób państwa te powinny kształtować procedury powoływania sędziów, w tym
zapewniać środki odwoławcze dla kandydatów, którzy biorą udział w konkursach na
stanowiska sędziowskie. Formułowanie takich wskazań nie służyłoby realizacji żadnego
z celów Unii Europejskiej określonych w traktatach, rażąco naruszając przy tym zasadę
równego traktowania państw członkowskich przez instytucje unijne i poszanowania
tradycji konstytucyjnych tychże państw.
Uzupełniające uwagi na piśmie Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie C-824/18
11
III.3. Niedopuszczalność dodatkowego pytania w świetle zasady
poszanowania tożsamości konstytucyjnej państw członkowskich,
wymogów poszanowania niezależności Trybunału Konstytucyjnego
oraz celów procedury prejudycjalnej
23. Sąd odsyłający w dodatkowym pytaniu prejudycjalnym rozważa możliwość dokonania
takiej wykładni prawa unijnego, która legalizowałaby stosowanie przez ten sąd
nieobowiązujących obecnie przepisów prawa krajowego, które zostały przyjęte poza
zakresem kompetencji przyznanych Unii Europejskiej. Są to przy tym przepisy, które
w części zostały uznane przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczne z Konstytucją RP
i na mocy jego wyroku z dnia 25 marca 2019 r. utraciły moc obowiązującą, zaś w części
zostały uchylone przez ustawodawcę w celu uzgodnienia stanu prawnego z tym
wyrokiem.
24. W przekonaniu Rzeczypospolitej Polskiej dodatkowe pytanie jest niedopuszczalne
również dlatego, że zmierza do wywarcia skutku nieznanego procedurze prejudycjalnej
i jednocześnie niezgodnego z podstawowymi zasadami ustroju Polski, a także
niezgodnego z zasadami ogólnymi prawa unijnego. Orzeczenie Trybunału
Sprawiedliwości wydawane w trybie prejudycjalnym ma na celu, jak wskazuje art. 267
TFUE, uzyskanie wykładni prawa unijnego. Orzeczenie, jakie chciałby uzyskać sąd
odsyłający, miałoby natomiast skutek nie interpretacyjny, lecz prawodawczy.
Orzeczenie takie miałoby bowiem umożliwić sądowi odsyłającemu przyjęcie do
rozpoznania i merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, mimo braku przepisów prawa
powszechnie obowiązującego w danym przedmiocie i mimo uchylenia wcześniej
obowiązujących przepisów z uwagi na ich sprzeczność z Konstytucją RP. W tym
zakresie należy zatem zwrócić uwagę na trzy zasadnicze kwestie.
25. Po pierwsze, rozstrzyganie o prawach i obowiązkach jednostek na podstawie przepisów
uznanych za sprzeczne z ustawą zasadniczą (konstytucją) państwa członkowskiego nie
powinno mieć miejsca w państwie prawnym, zaś prawidłowość takiego stanowiska nie
powinna być kwestionowana na gruncie prawa unijnego. Potwierdza to jednoznacznie
art. 4 ust. 2 TUE, zgodnie z którym Unia Europejska szanuje tożsamość narodową
państw członkowskich, nierozerwalnie związaną z ich podstawowymi strukturami
politycznymi i konstytucyjnymi.
Uzupełniające uwagi na piśmie Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie C-824/18
12
26. Zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej art. 4 ust. 2 TUE – statuując zasadę ogólną
poszanowania tożsamości konstytucyjnej państw członkowskich – stanowczo
sprzeciwia się wykorzystywaniu prawa unijnego do celu podważenia podstawowych
struktur konstytucyjnych państwa członkowskiego, do których w niniejszej sprawie
zalicza się określenie katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego i ich
hierarchii, podmiotów uprawnionych do przyjmowania aktów prawa powszechnie
obowiązującego i ich uchylania, a także procedur, w których to prawo jest przyjmowane
i uchylane oraz roli sądu konstytucyjnego w procesie kontroli hierarchicznej zgodności
norm i skutków prawnych orzeczeń tego sądu.
27. Zasada poszanowania tożsamości konstytucyjnej państw członkowskich stoi zwłaszcza
na przeszkodzie takiej wykładni prawa unijnego, która prowadziłaby do umocowania
sądu krajowego do rozpoznania spraw określonego rodzaju na podstawie przepisów
uchylonych wcześniej ze względu na ich sprzeczność z ustawą zasadniczą. Zasada ta
sprzeciwia się zatem wykładni, która prowadziłaby do umocowania sądu krajowego,
mimo że w świetle przepisów ustawy zasadniczej określających zakres jego ustrojowej
kognicji, sąd ten nie może zajmować się sprawami danego rodzaju.
28. Po drugie, Trybunał Konstytucyjny jest jedynym organem władzy sądowniczej
umocowanym do badania zgodności aktów niższego rzędu z Konstytucją RP, zaś jego
wyroki, stosownie do art. 190 Konstytucji RP, wywołują – w przypadku stwierdzenia
sprzeczności norm – skutek w postaci utraty mocy obowiązującej przepisów niższego
rzędu. Skoro więc Trybunał Konstytucyjny uznał przepisy ustawy o KRS, przyjęte poza
zakresem kompetencji przyznanych Unii Europejskiej, za sprzeczne z Konstytucją RP,
na skutek czego utraciły one swoją moc obowiązującą, to kwestię braku możliwości
stosowania tych przepisów przez sądy należy uznać za rozstrzygniętą w sposób
jednoznaczny i – jak stanowi art. 190 ust. 1 Konstytucji RP – ostateczny.
29. Orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości, które dawałoby sądowi krajowemu podstawę
do orzekania wbrew wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającemu
sprzeczność niektórych przepisów ustawy o KRS z Konstytucją RP, rażąco godziłoby
w niezależność orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego. W takiej bowiem sytuacji moc
i skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego – ostatecznego w świetle Konstytucji RP –
zostałyby podważone przez inny organ władzy, nieumocowany ani do kontroli
merytorycznej orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, ani też do badania zgodności
polskich przepisów z Konstytucją RP. Prowadziłoby to nie tylko do naruszenia zasady
Uzupełniające uwagi na piśmie Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie C-824/18
13
poszanowania tożsamości konstytucyjnej państw członkowskich, ale również
wkraczałoby w chronioną na mocy art. 19 ust. 1 TUE sferę niezależności krajowego
sądu od innych organów władzy.
30. Po trzecie, władze polskie są obowiązane – na podstawie prawa krajowego i prawa
międzynarodowego – do zagwarantowania, aby sprawy jednostek były rozpoznawane
przez sądy powołane na podstawie ustawy (art. 176 ust. 2 Konstytucji RP, art. 6
EKPCz11, art. 14 ust. 1 zdanie 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich
i Politycznych). Europejski Trybunał Praw Człowieka w wydanym niedawno wyroku
w sprawie
Ástráðsson przeciwko Islandii uznał, że wynikającemu z art. 6 EKPCz
obowiązkowi ustanowienia sądu na podstawie ustawy uchybił brak dostatecznego
uzasadnienia przez ministra sprawiedliwości wniosku o powołanie na sędziego
kandydatów nierekomendowanych wcześniej przez radę sądową, w miejsce innych
kandydatów przez tę radę rekomendowanych, oraz łączne zamiast indywidualnego
głosowanie przez parlament w przedmiocie powołania na sędziów wszystkich
kandydatów umieszczonych na liście rekomendacyjnej ministra sprawiedliwości12.
31. W tym świetle za uchybienie obowiązkowi ustanowienia sądu na podstawie ustawy tym
bardziej należałoby uznać powołanie kandydata na stanowisko sędziego w następstwie
odwołania wniesionego przez tego kandydata od uchwały rady sądowej, w sytuacji gdy
odwołanie to zostało wniesione na podstawie nieobowiązujących przepisów oraz
przyjęte do rozpoznania i uwzględnione przez organ, który w świetle orzecznictwa
krajowego sądu konstytucyjnego nie jest ustrojowo umocowany do rozpoznawania
spraw tego rodzaju.
32. Rzeczpospolita Polska uważa zatem, że orzeczenie prejudycjalne Trybunału
Sprawiedliwości nie może prowadzić do przyznania sądowi krajowemu kompetencji do
rozstrzygania spraw jednostek na podstawie przepisów krajowych, które utraciły moc
obowiązującą z uwagi na ich sprzeczność z ustawą zasadniczą.
33. Takie orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości byłoby ewidentnie sprzeczne z celem
procedury prejudycjalnej, jakim jest dostarczanie wykładni prawa unijnego, a przy tym
podważałoby podstawowe zasady ustrojowe Polski, których respektowanie przez Unię
Europejską zastrzega art. 4 ust. 2 TUE, oraz podważałoby niezależność Trybunału
11 Europejska Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.
12 Wyrok EPTCz z dnia 12 marca 2019 r., 26374/18,
Guðmundur Andri Ástráðsson przeciwko Islandii,
ECLI:CE:ECHR:2019:0312JUD002637418.
Uzupełniające uwagi na piśmie Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie C-824/18
14
Konstytucyjnego, prowadząc do kwestionowania jego ostatecznych orzeczeń
o zgodności przepisów polskiego prawa z Konstytucją RP.
34. W konsekwencji Rzeczpospolita Polska uważa, że – w związku z wyrokiem Trybunału
Konstytucyjnego, który orzekł, że przepisy przewidujące rozpoznawanie odwołań od
uchwał KRS przez Naczelny Sąd Administracyjny są sprzeczne z Konstytucją RP,
a także w związku z uchyleniem przez polskiego ustawodawcę przepisów ustawy
o KRS
dotyczących rozpoznawania takich odwołań przez Naczelny Sąd
Administracyjny i umorzeniem z mocy prawa postępowań toczących się przed tym
sądem na podstawie przepisów uznanych za sprzeczne z Konstytucją RP – dalsze
prowadzenie tych postępowań przez sąd odsyłający stało się pozbawione celu13, zaś
odpowiedź na pytanie prejudycjalne nie może wywrzeć wpływu na rozstrzygnięcie
dostarczane przez sąd odsyłający14. Z tego względu Trybunał Sprawiedliwości
powinien odmówić udzielenia odpowiedzi na dodatkowe pytanie sądu odsyłającego.
IV. BRAK OGRANICZEŃ UPRAWNIENIA SĄDU
ODSYŁAJĄCEGO DO ZADAWANIA PYTAŃ
PREJUDYCJALNYCH
35. Sąd odsyłający kwestionuje zgodność z prawem unijnym art. 3 ustawy zmieniającej,
wskazując w pkt 19-22 uzupełnienia wniosku prejudycjalnego, że przepis ten ogranicza
możliwość zadania pytania prejudycjalnego, gdyż skutkuje umorzeniem z mocy prawa
postępowania, w którym wcześniej zwrócono się z takim pytaniem do Trybunału
Sprawiedliwości. Sąd odsyłający, odwołując się do wyroku
Rheinmühlen Düsseldorf15,
wskazuje, że sądy krajowe nie mogą być w żaden sposób ograniczane przez przepisy
krajowe w odniesieniu do możliwości zadawania pytań prejudycjalnych, zaś wszelkie
przepisy, które utrudniają lub uniemożliwiają występowanie z wnioskami
prejudycjalnymi, należy uznać za niewiążące dla sądu.
36. Rzeczpospolita Polska zwraca jednak uwagę, że wyrok
Rheinmühlen Düsseldorf
dotyczył problemu związania sądu niższej instancji wykładnią prawa dokonaną przez
sąd wyższej instancji oraz tego, jak to związanie wykładnią wpływa na możliwość
13 Postanowienie z dnia 22 października 2012 r.,
Šujetová, C-252/11, EU:C:2012:653, pkt 17; postanowienie
z dnia 10 czerwca 2011 r.,
Mohammad Imran, C-155/11 PPU, EU:C:2011:387, pkt 18.
14 Wyrok z dnia 6 października 1982 r.,
CILFIT, C-283/81, EU:C:1982:335, pkt 10.
15 Wyrok z dnia 16 stycznia 1974 r.,
Rheinmühlen Düsseldorf,
166/73, EU:C:1974:3.
Uzupełniające uwagi na piśmie Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie C-824/18
15
wystąpienia przez sąd niższej instancji z pytaniem prejudycjalnym. Co przy tym istotne,
sąd odsyłający w tamtej sprawie miał rozstrzygnąć sprawę merytorycznie,
a zakwestionowane przepisy prawa krajowego ograniczały jedynie jego możliwość
skorzystania z wykładni dokonanej przez organ inny niż sąd wyższej instancji.
37. Niniejsza sprawa różni się zatem zasadniczo od sprawy
Rheinmühlen Düsseldorf.
W niniejszej sprawie ustawa zmieniająca w niczym nie ogranicza bowiem możliwości
wystąpienia przez sąd odsyłający do Trybunału Sprawiedliwości z wnioskiem
o dokonanie wykładni prawa unijnego. Jednak w wyniku wejścia w życie ustawy
zmieniającej zadane już pytania prejudycjalne stały się bezprzedmiotowe (a przez to
niedopuszczalne) z tego względu, że przed sądem odsyłającym przestała istnieć sprawa,
która wymagałaby merytorycznego rozstrzygnięcia.
38. Rzeczpospolita Polska podkreśla, że polskie sądy mogą zadawać pytania prejudycjalne
w każdych okolicznościach, i ustawa zmieniająca nie stoi temu na przeszkodzie. Aby
jednak dane pytanie było dopuszczalne, dopuszczalne musi być samo prowadzenie
postępowania (istnienie sprawy przed sądem odsyłającym), a odpowiedź na pytanie
musi służyć rozstrzygnięciu sprawy zawisłej przed sądem odsyłającym. Tymczasem
rozumowanie sądu odsyłającego przedstawione w pkt 22 odesłania wydaje się opierać
na zgoła przeciwnym założeniu, a mianowicie – że to sprawa zawisła przed sądem
odsyłającym jest pretekstem do zadania pytania prejudycjalnego i do umożliwienia
Trybunałowi Sprawiedliwości wypowiedzenia się w kwestiach ogólnych, dotyczących
(w niniejszym przypadku) pewnych aspektów problematyki organizacji sądownictwa,
niemających żadnego związku z prawem unijnym.
39. Jest to założenie oczywiście błędne, gdyż zadanie pytania prejudycjalnego nie może być
celem samym w sobie, zaś rolą Trybunału Sprawiedliwości jest wsparcie sądu
krajowego w rozstrzyganiu sprawy poprzez dostarczanie wykładni prawa unijnego, nie
zaś wydawanie opinii doradczych o charakterze ogólnym, dotyczących zagadnień
ustrojowych państw członkowskich.
40. Prawo unijne nie stoi zatem na przeszkodzie przepisom prawa krajowego,
przewidującym umorzenie postępowania przed sądem, który zadał pytanie
prejudycjalne. Kiedy odpowiedź na pytanie nie jest już potrzebna dla rozstrzygnięcia
sprawy przed sądem krajowym, ponieważ sprawa ta przestaje istnieć, pytanie
prejudycjalne należy uznać za bezprzedmiotowe i tym samym niedopuszczalne
Uzupełniające uwagi na piśmie Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie C-824/18
16
w świetle art. 267 TFUE. Takie sytuacje w praktyce nie są niczym nadzwyczajnym
i zdarzają się regularnie, przykładowo wskutek zawarcia przez strony ugody lub
wskutek uchylenia przepisów nakładających kwestionowane przez stronę obowiązki.
W konsekwencji Trybunał Sprawiedliwości regularnie wykreśla sprawy ze swojego
rejestru z powodu ich umorzenia przed sądami odsyłającymi, a dopuszczalność
umarzania takich spraw ze względu na zdarzenia, z którymi prawo krajowe wiąże taki
skutek, nie budziła dotąd żadnych wątpliwości co do zgodności z prawem unijnym.
41. W tym świetle Rzeczpospolita Polska uważa, że wątpliwości sądu odsyłającego co do
zgodności art. 3 ustawy zmieniającej z art. 267 TFUE nie znajdują żadnego
uzasadnienia, gdyż przepisy ustawy zmieniającej w żadnym razie nie ograniczają
możliwości występowania przez sądy krajowe z pytaniami prejudycjalnymi do
Trybunału Sprawiedliwości, w szczególności zaś nie ograniczają w takiej możliwości
sądu odsyłającego.
V. PROPOZYCJA ROZSTRZYGNIĘCIA
42.
W związku z argumentacją przedstawioną powyżej, Rzeczypospolita Polska
uważa, że pytanie prejudycjalne zawarte w uzupełnieniu (addendum) wniosku
prejudycjalnego w sprawie C-824/18 Krajowa Rada Sądownictwa jest oczywiście
niedopuszczalne, zaś Trybunał Sprawiedliwości powinien odmówić udzielenia na
nie odpowiedzi.
Bogusław Majczyna
Pełnomocnik Rzeczypospolitej Polskiej