Warszawa, dnia 16 maja 2019 r.
DO PREZESA I CZŁONKÓW
TRYBUNAŁU SPRAWIEDLIWOŚCI UNII EUROPEJSKIEJ
UWAGI NA PIŚMIE
RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
przedkładane na podstawie art. 23 Statutu Trybunału Sprawiedliwości
w postępowaniu o wydanie orzeczenia wstępnego w sprawie
C-824/18
Krajowa Rada Sądownictwa
(sąd krajowy: Naczelny Sąd Administracyjny – Polska)
Pełnomocnik Rzeczypospolitej Polskiej:
Bogusław Majczyna
Adres do doręczeń:
Ministerstwo Spraw Zagranicznych
al. J. Ch. Szucha 23
00-580 Warszawa – POLSKA
Uwagi na piśmie Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie C-824/18 Krajowa Rada Sądownictwa
2
SPIS TREŚCI
I.
PRZEDMIOT SPRAWY I PYTANIA PREJUDYCJALNE ......................... 3
II. NIEDOPUSZCZALNOŚĆ PYTAŃ PREJUDYCJALNYCH ....................... 6
II.1.
Bezprzedmiotowość pytań prejudycjalnych ....................................... 6
II.2.
Brak kompetencji Unii Europejskiej do określania procedur
powoływania organów władzy państw członkowskich ...................... 9
II.3.
Powoływanie sędziów jako prerogatywa Prezydenta
w demokratycznym państwie prawnym ........................................... 13
III. PROPOZYCJA ROZSTRZYGNIĘCIA ........................................................ 20
Uwagi na piśmie Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie C-824/18 Krajowa Rada Sądownictwa
3
I. PRZEDMIOT SPRAWY I PYTANIA PREJUDYCJALNE
1.
Wniosek do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o wydanie orzeczenia
wstępnego w sprawie C-824/18
Krajowa Rada Sądownictwa, złożony przez Naczelny
Sąd Administracyjny, dotyczy oceny procedury odwołania od uchwały Krajowej Rady
Sądownictwa o nieprzedstawieniu kandydatury na stanowisko sędziego Sądu
Najwyższego w świetle zasady państwa prawa, prawa do skutecznej ochrony sądowej
oraz zasady równego traktowania, określonych w Traktacie o Unii Europejskiej, Karcie
praw podstawowych Unii Europejskiej (Karta) oraz dyrektywie Rady 2000/78/WE1.
2.
Sprawy przed sądem odsyłającym zostały wszczęte w następujących okolicznościach
faktycznych. Krajowa Rada Sądownictwa (KRS) uchwałą z dnia 24 sierpnia 2018 r.
postanowiła nie przedstawić Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej wniosku
o powołanie m.in. A.B. i C.D. do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu
Najwyższego w Izbie Karnej. Z kolei uchwałą z dnia 28 sierpnia 2018 r. KRS
postanowiła nie przedstawić Prezydentowi RP wniosku o powołanie m.in. E.F., G.H.
oraz I.J. do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego w Izbie
Cywilnej. Wskazane osoby złożyły odwołania od tych uchwał do Naczelnego Sądu
Administracyjnego za pośrednictwem Przewodniczącego KRS, zaś sąd ten zarządził ich
połączenie do łącznego rozpoznania i odrębnego rozstrzygnięcia.
3.
Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 44 ust. 1b ustawy
z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa2 (ustawa o KRS), jeżeli
uchwały w sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na
stanowisku sędziego Sądu Najwyższego nie zaskarżyli wszyscy uczestnicy
postępowania, staje się ona prawomocna w części obejmującej rozstrzygnięcie
o przedstawieniu wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego Sądu
Najwyższego, a także w części obejmującej rozstrzygnięcie o nieprzedstawieniu
wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego Sądu Najwyższego tych
uczestników postępowania, którzy nie wnieśli odwołania. Zgodnie natomiast z ust. 4
wskazanego artykułu, w sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia
urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego uchylenie przez Naczelny Sąd
1 Dyrektywa Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiająca ogólne warunki ramowe równego
traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy (Dz. Urz. WE L 303 z 2.12.2000, str. 16; Dz. Urz. UE Polskie
wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 6, str. 79).
2 t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 84, ze zm.
Uwagi na piśmie Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie C-824/18 Krajowa Rada Sądownictwa
4
Administracyjny uchwały KRS o nieprzedstawieniu wniosku o powołanie do pełnienia
urzędu sędziego Sądu Najwyższego jest równoznaczne z przyjęciem zgłoszenia
uczestnika postępowania, który wniósł odwołanie, kandydatury na wolne stanowisko
sędziowskie w Sądzie Najwyższym, co do którego w dniu wydania orzeczenia przez
Naczelny Sąd Administracyjny postępowanie przed KRS nie zostało zakończone,
a w przypadku braku takiego postępowania, na kolejne wolne stanowisko sędziowskie
w Sądzie Najwyższym objęte obwieszczeniem.
4.
Jako że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane rozwiązanie
proceduralne może budzić wątpliwości co do zapewnienia osobom kandydującym na
stanowisko sędziego Sądu Najwyższego prawa do skutecznego środka prawnego,
chronionego również w prawie unijnym, sąd ten postanowił wystąpić do Trybunału
Sprawiedliwości z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
1)
Czy art. 2 w związku z art. 4 ust. 3 zdanie 3, art. 6 ust. 1, art. 19 ust. 1 TUE
w związku z art. 47 Karty i art. 9 ust. 1 dyrektywy 2000/78/WE oraz art. 267
akapit 3 TFUE należy interpretować w ten sposób, że dochodzi do naruszenia
zasady państwa prawnego oraz prawa do skutecznego środka prawnego
i skutecznej ochrony sądowej, gdy ustawodawca krajowy, przyznając prawo
odwołania do sądu w sprawach indywidualnych dotyczących pełnienia urzędu na
stanowisku sędziego sądu ostatniej instancji państwa członkowskiego (Sądu
Najwyższego), wiąże walor prawomocności i skuteczności rozstrzygnięcia
podejmowanego w postępowaniu kwalifikacyjnym poprzedzającym przedstawienie
wniosku o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisko sędziego wymienionego
sądu, z sytuacją niezaskarżenia rozstrzygnięcia podjętego w przedmiocie łącznego
rozpatrzenia i oceny wszystkich kandydatów do Sądu Najwyższego przez
wszystkich uczestników postępowania kwalifikacyjnego, wśród których jest
również
kandydat
niezainteresowany
w
zaskarżeniu
wymienionego
rozstrzygnięcia, a mianowicie kandydat którego dotyczy wniosek o powołanie do
pełnienia urzędu, co w rezultacie:
– niweczy skuteczność środka zaskarżenia oraz możliwość przeprowadzenia przez
właściwy sąd rzeczywistej kontroli przebiegu wymienionego postępowania
kwalifikacyjnego,
– a w sytuacji, gdy zakresem tego postępowania objęte są i te stanowiska sędziów
Uwagi na piśmie Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie C-824/18 Krajowa Rada Sądownictwa
5
Sądu Najwyższego, w odniesieniu do których wobec zajmujących je dotychczas
sędziów zastosowany został nowy niższy wiek emerytalny, bez pozostawienia
decyzji o skorzystaniu z niższego wieku emerytalnego wyłącznie w gestii
zainteresowanego sędziego, w relacji do zasady nieusuwalności sędziów –
w sytuacji uznania, że doznała ona w ten sposób uszczerbku – również nie
pozostaje bez wpływu na zakres i rezultat sądowej kontroli wymienionego
postępowania kwalifikacyjnego?
2)
Czy art. 2 w związku z art. 4 ust. 3 zdanie 3 i art. 6 ust. 1 TUE w związku z art. 15
ust. 1 i art. 20 w związku z art. 21 ust. 1 i art. 52 ust. 1 Karty w związku z art. 2
ust. 1, ust. 2 lit. a) i art. 3 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2000/78/WE oraz art. 267 akapit
3 TFUE należy interpretować w ten sposób, że dochodzi do naruszenia zasady
państwa prawnego, zasady równego traktowania oraz równego i na takich
samych zasadach dostępu do służby publicznej – pełnienia urzędu na stanowisku
sędziego Sądu Najwyższego – w sytuacji, gdy ustanawiając w sprawach
indywidualnych dotyczących pełnienia urzędu na stanowisku sędziego
wymienionego sądu prawo odwołania się do właściwego sądu, w konsekwencji
opisanej w pytaniu pierwszym formuły prawomocności, powołanie na wolne
stanowisko sędziego Sądu Najwyższego może nastąpić bez przeprowadzenia przez
właściwy sąd kontroli przebiegu wymienionego postępowania kwalifikacyjnego –
o ile doszłoby do jej zainicjowania – a brak tego rozwiązania, naruszając prawo
do skutecznego środka prawnego, narusza prawo równego dostępu do służby
publicznej, przez co nie odpowiada celom interesu ogólnego, a sytuacja, gdy skład
organu państwa członkowskiego mającego stać na straży niezależności sądów
i niezawisłości sędziów (Krajowa Rada Sądownictwa), przed którym toczy się
postępowanie w przedmiocie dotyczącym pełnienia urzędu sędziego Sądu
Najwyższego jest kreowany w ten sposób, że przedstawiciele władzy sądowniczej
w tym organie wybierani są przez władzę ustawodawczą, nie zakłóca zasady
równowagi instytucjonalnej?
Uwagi na piśmie Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie C-824/18 Krajowa Rada Sądownictwa
6
II. NIEDOPUSZCZALNOŚĆ PYTAŃ PREJUDYCJALNYCH
II.1. Bezprzedmiotowość pytań prejudycjalnych
5.
Zgodnie z art. 267 TFUE, w sytuacji w której sąd państwa członkowskiego uzna, że do
wydania wyroku w rozpatrywanej sprawie jest mu niezbędne uzyskanie wykładni prawa
unijnego, może zwrócić się z wnioskiem o dokonanie takiej wykładni do Trybunału
Sprawiedliwości. Niezbędność udzielenia odpowiedzi na pytanie prejudycjalne stanowi
przy tym warunek konieczny uznania jego dopuszczalności. Jak wynika z orzecznictwa
Trybunału Sprawiedliwości, procedura ustanowiona w art. 267 TFUE stanowi
instrument współpracy między Trybunałem a sądami krajowymi, dzięki któremu ten
pierwszy dostarcza tym drugim wskazówek w ramach prawa unijnego, które są im
niezbędne do rozstrzygnięcia zawisłego przed nimi sporu3.
6.
W konsekwencji pytanie prejudycjalne uznaje się za niedopuszczalne ze względu na
brak spełnienia kryterium niezbędności, jeżeli postępowanie przed sądem odsyłającym
jest albo stało się pozbawione celu4 albo jeżeli odpowiedź na nie może wywrzeć wpływ
na rozstrzygnięcie dostarczane przez sąd odsyłający5. Za niedopuszczalne uznawano
zatem te pytania, w przypadku których orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości – bez
względu na dokonaną w nim wykładnię prawa unijnego – nie miałoby żadnego wpływu
na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd odsyłający6.
7.
Pytania sądu odsyłającego w niniejszej sprawie zmierzają do ustalenia znaczenia norm
wynikających z Traktatu o Unii Europejskiej, Karty oraz dyrektywy 2000/78/WE dla
ukształtowania krajowej procedury powoływania sędziów. Sąd odsyłający stara się
ustalić mianowicie, czy zasady państwa prawnego, skutecznego środka prawnego oraz
równego dostępu do służby publicznej sprzeciwiają się przepisom prawa krajowego,
regulującym procedurę odwołania od uchwały KRS zawierającej wniosek o powołanie
przez Prezydenta RP na stanowisko sędziego Sądu Najwyższego. Przepisy te stanowią,
że uchwała nie uprawomocnia się w zakresie dotyczącym kandydata na sędziego, który
3 Postanowienie z dnia 10 czerwca 2011 r.,
Mohammad Imran, C-155/11 PPU, EU:C:2011:387, pkt 18; wyrok
z dnia 20 stycznia 2005 r.,
García Blanco, C-225/02, EU:C:2005:34, pkt 26.
4 Postanowienie z dnia 22 października 2012 r.,
Šujetová, C-252/11, EU:C:2012:653, pkt 17; postanowienie
z dnia 10 czerwca 2011 r.,
Mohammad Imran, C-155/11 PPU, EU:C:2011:387, pkt 18.
5 Wyrok z dnia 6 października 1982 r.,
CILFIT, C-283/81, EU:C:1982:335, pkt 10.
6 Wyrok z dnia 24 października 2013 r.,
Stoilov i Ko, C-180/12, EU:C:2013:693, pkt 38; wyrok z dnia 21 lutego
2006 r.,
Ritter‑
Coulais, C-152/03, EU:C:123, pkt 16; wyrok z dnia 16 lipca 1992 r.,
Lourenço Dias, C-343/90,
EU:C:1992:327, pkt 20.
Uwagi na piśmie Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie C-824/18 Krajowa Rada Sądownictwa
7
ją zaskarżył, natomiast uprawomocnia się w zakresie dotyczącym osób, które uchwały
nie zaskarżyły.
8.
Zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej pytania sądu odsyłającego w niniejszej sprawie
stały się bezprzedmiotowe, zaś Trybunał Sprawiedliwości powinien odmówić
udzielenia na nie odpowiedzi. Wyrokiem z dnia 25 marca 2019 r.7 Trybunał
Konstytucyjny orzekł bowiem, że art. 44 ust. 1a ustawy o KRS – przyznający
Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu właściwość do rozpoznania odwołań od
uchwał KRS w przedmiocie przedstawienia (nieprzedstawienia) wniosku o powołanie
kandydatów na wolne stanowiska sędziego Sądu Najwyższego – jest niezgodny z art.
184 Konstytucji RP. Przywołany przepis Konstytucji RP określa zakres kognicji
Naczelnego Sądu Administracyjnego i innych sądów administracyjnych, stanowiąc, że
sprawują one kontrolę działalności administracji publicznej, podczas gdy rozpatrywania
odwołań od uchwał KRS nie można zaliczyć do takiej działalności.
9.
Zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP wyrok Trybunału Konstytucyjnego wchodzi
w życie z dniem ogłoszenia, zaś skutkiem wyroku stwierdzającego niezgodność
przepisu aktu niższego rzędu z Konstytucją RP jest utrata mocy obowiązującej tego
przepisu. W konsekwencji z dniem ogłoszenia przez Trybunał Konstytucyjny
przywołanego wyroku8 utracił moc obowiązującą przepis, na podstawie którego sąd
odsyłający był właściwy do rozpatrywania odwołań od uchwał KRS w sprawach
indywidualnych dotyczących powołania na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego.
Jak ponadto wskazał Trybunał Konstytucyjny w pkt 8 uzasadnienia przywołanego
wyroku, „uchylenie art. 44 ust. 1a ustawy o KRS w związku z zasadą najwyższej mocy
prawnej Konstytucji (art. 8 ust. 1 Konstytucji) skutkuje koniecznością zakończenia
wszelkich postępowań sądowych toczonych na podstawie nieobowiązującego
przepisu”.
10. W celu uregulowania stanu prawnego powstałego w wyniku wydania przez Trybunał
Konstytucyjny przywołanego wyroku z dnia 25 marca 2019 r., Sejm RP w dniu 25
kwietnia 2019 r., uchwalił ustawę o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa
oraz ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych (druk sejmowy 3396), która
została w dniu 26 kwietnia 2019 r. przyjęta przez Senat RP (druk nr 1161) bez
7 Sygn. akt K 12/18.
8 Ogłoszenie to nastąpiło w dniu 1 kwietnia 2019 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 609).
Uwagi na piśmie Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie C-824/18 Krajowa Rada Sądownictwa
8
poprawek i obecnie oczekuje na podpis Prezydenta RP (ustawa zmieniająca)9.
W przypadku podpisania tej ustawy przez Prezydenta RP, wejdzie ona w życie po
upływie 7 dni od dnia ogłoszenia.
11. Artykuł 44 ust. 1 ustawy o KRS w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą stanowi, że
w sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku
sędziego Sądu Najwyższego nie przysługuje odwołanie. Ustawa zmieniająca uchyla art.
44 ust. 1b ustawy o KRS, którego dotyczą pytania sądu odsyłającego, a który określa
zakres, w jakim uprawomocnia się uchwała KRS w przypadku złożenia od niej
odwołania. Ponadto art. 3 ustawy zmieniającej stanowi, że postępowania w sprawach
odwołań od uchwał KRS w sprawach indywidualnych dotyczących powołania do
pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego, wszczęte i niezakończone
przed dniem wejścia w życie tej ustawy, podlegają umorzeniu z mocy prawa.
12. Należy dodatkowo zwrócić uwagę, że wątpliwości sądu odsyłającego, podniesione
w pkt 16 jego wniosku, stały się całkowicie nieaktualne. Sąd odsyłający wskazuje
mianowicie na ryzyko objęcia postępowaniami kwalifikacyjnymi stanowisk
zwolnionych wskutek obniżenia wieku przejścia w stan spoczynku sędziów Sądu
Najwyższego na podstawie ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym10.
Stanowiska te nie pozostają już jednak obecnie zwolnione. Ustawa z dnia 26 listopada
2018 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw11
przywróciła sędziów Sądu Najwyższego, którzy przeszli w stan spoczynku, z mocy
prawa do pełnienia urzędu na warunkach obowiązujących dotychczas, z zachowaniem
ciągłości służby na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego. Nie ma więc
jakiegokolwiek związku między sprawami zawisłymi przed sądem odsyłającym
a obniżeniem wieku przejścia sędziów Sądu Najwyższego w stan spoczynku.
13. W konsekwencji Trybunał Sprawiedliwości powinien odmówić udzielenia odpowiedzi
na pytania sądu odsyłającego. Wyrok Trybunału Sprawiedliwości nie będzie miał
wpływu na rozstrzygnięcie spraw zawisłych przed sądem odsyłającym, gdyż w świetle
przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego postępowania w tych sprawach
toczą się na podstawie nieobowiązującego przepisu i muszą zostać zakończone.
9 Uchwalony tekst dostępny
http://orka.sejm.gov.pl/opinie8.nsf/nazwa/3396_u/$file/3396_u.pdf. 10 Dz. U. z 2018 r., poz. 5.
11 Dz. U. z 2018 r., poz. 1443.
Uwagi na piśmie Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie C-824/18 Krajowa Rada Sądownictwa
9
II.2. Brak kompetencji Unii Europejskiej do określania procedur
powoływania organów władzy państw członkowskich
14. Rzeczpospolita Polska uważa, że Trybunał Sprawiedliwości powinien odmówić
odpowiedzi na pytania sądu odsyłającego również dlatego, że dotyczą one dziedziny,
w której Unii Europejskiej nie zostały przyznane żadne kompetencje. Niezbędność
uzyskania odpowiedzi na pytanie prejudycjalne dla rozstrzygnięcia sporu w rozumieniu
art. 267 TFUE istnieje jedynie wówczas, gdy prawo unijne znajduje zastosowanie
w sprawie głównej. Z tego względu Trybunał Sprawiedliwości odmawia udzielania
odpowiedzi na pytania, gdy dotyczą one wykładni przepisów prawa unijnego, które –
zważywszy na zakres
ratione materiae tego prawa – nie mogą mieć zastosowania
w sprawie głównej12.
15. Pytania sądu odsyłającego w niniejszej sprawie dotyczą ukształtowania procedury
powołania na stanowisko sędziego. Sąd odsyłający podnosi przede wszystkim
wątpliwości co do dopuszczalności szczegółowych rozwiązań wynikających z prawa
krajowego, określających zakres, w jakim uprawomocnia się uchwała rady sądowniczej,
wydana w toku procedury powoływania sędziego. Wzorcem oceny miałyby być
postanowienia art. 19 ust. 1 TUE oraz art. 47 Karty, a także art. 2, art. 4 ust. 3 zdanie
trzecie i art. 6 TUE, z których wynikają zasady ogólne prawa unijnego – skutecznej
ochrony sądowej, państwa prawnego oraz równego dostępu do służby publicznej.
16. W tym względzie należy zwrócić uwagę, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem
Trybunału Sprawiedliwości przepisy prawa unijnego, w tym jego zasady ogólne, stosuje
się wyłącznie w zakresie, w jakim prawo to ma zastosowanie13. Obowiązek
zapewnienia skutecznego środka prawnego, nałożony przez prawo unijne, dotyczy
zatem państwa członkowskiego wyłącznie wówczas, gdy działa ono w ramach
stosowania tego prawa.
17. Trybunału Sprawiedliwości wyjaśnił, że pojęcie „stosowania prawa unijnego”
w rozumieniu art. 51 Karty wymaga istnienia związku między aktem prawa unijnego
a rozpatrywanym środkiem krajowym, który wykracza poza bliskość danych dziedzin
12 Postanowienie z dnia 16 kwietnia 2008 r., C-186/07,
Club Náutico de Gran Canaria, EU:C:2008:227, pkt 19;
postanowienie z dnia 17 lipca 1997,
Leur-Bloem, C-28/95, EU:C:1997:369, pkt. 26 i 27; postanowienie z dnia
13 grudnia 2016 r.,
Semararo, C-484/16, EU:C:2016:371, pkt 33 i nast.; postanowienie z dnia 8 grudnia 2016 r.,
Marinkov, EU:C:2016:943, pkt 38.
13 Wyrok z dnia 26 lutego 2013 r.,
Åkerberg Fransson, C-617/10, EU:C:2013:105, pkt 19; wyrok z dnia
6 października 2015 r.,
Delvigne, C-650/13, EU:C:2015:648, pkt 26.
Uwagi na piśmie Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie C-824/18 Krajowa Rada Sądownictwa
10
lub pośredni wpływ jednej dziedziny na drugą14. Aby ustalić, czy akt prawa krajowego
mieści się w granicach stosowania prawa unijnego, należy między innymi zbadać, czy
akt ten ma na celu wykonanie przepisu prawa unijnego, jaki jest charakter tego aktu,
czy zmierza on ku realizacji celów innych niż te objęte prawem unijnym, nawet jeżeli
może on w sposób pośredni wpływać na to ostatnie, czy istnieją przepisy prawa
unijnego regulujące daną dziedzinę w sposób szczególny lub mogące mieć dla niej
znaczenie15. W konsekwencji Trybunał Sprawiedliwości orzekał, że prawa podstawowe
Unii nie mają zastosowania do uregulowań czysto krajowych, gdy przepisy prawa
unijnego w danej dziedzinie nie nakładają żadnych zobowiązań na państwa
członkowskie w odniesieniu do sytuacji, której dotyczy postępowanie główne16.
18. Co więcej, zarówno art. 6 ust. 1 akapit drugi TUE, jak i art. 51 ust. 2 Karty zastrzegają,
że Karta nie rozszerza zakresu zastosowania prawa unijnego poza kompetencje Unii, nie
ustanawia nowych kompetencji ani zadań Unii, ani też nie zmienia kompetencji i zadań
określonych w traktatach. Postanowienia te wyraźnie wykluczają taką wykładnię, która
pozwalałaby Unii podejmować działania wykraczające poza granice kompetencji
wyznaczone jej w traktatach, wbrew zasadzie kompetencji powierzonych, na której
opiera się porządek prawny Unii.
19. Zakaz rozszerzania kompetencji Unii na obszary, w których traktaty nie przyznają Unii
kompetencji, dodatkowo podkreśla Protokół nr 30 w sprawie stosowania Karty Praw
Podstawowych do Polski i Zjednoczonego Królestwa. Protokół ten, który ma za zadanie
„sprecyzować stosowanie Karty w stosunku do przepisów prawnych i działań
administracyjnych”, wyklucza możliwość rozszerzenia kompetencji Trybunału
Sprawiedliwości i sądów krajowych do uznania, że przepisy prawa, praktyki lub
działania administracyjne są niezgodne z prawami potwierdzonymi w Karcie.
20. Warto również odnotować, że art. 19 TUE mieści się w tytule III Traktatu,
zatytułowanym „Postanowienia o instytucjach”, określającym generalne warunki
realizacji uprawnień Trybunału Sprawiedliwości. Ścisłe powiązanie treści art. 19 ust. 1
akapit drugi TUE z funkcjami sprawowanymi przez Trybunał Sprawiedliwości nie
14 Wyrok z dnia 10 lipca 2014 r.,
Julian Hernández i in., C-198/13, EU:C:2014:2055, pkt 34.
15 Wyrok z dnia 18 grudnia 1997 r.,
Annibaldi, C-309/96, EU:C:1997:631, pkt. 21-23; wyrok z dnia 8 listopada
2012 r.,
Iida, C 40/11, EU:C:2012:691, pkt 79; wyrok z dnia 8 maja 2013 r.,
Ymeraga i in., C 87/12,
EU:C:2013:291, pkt 41; wyrok z dnia 6 marca 2014 r.
Siragusa, EU:C:2014:126, pkt. 26-27; wyrok z dnia
13 lipca 1996 r.,
Maurin, C-144/95, EU:C:1996:235, pkt., EU:C:2014:126, pkt 25; wyrok z dnia 10 lipca 2014 r.,
Julian Hernández i in., C-198/13, EU:C:2014:2055, pkt 37.
16 Wyrok z dnia 6 marca 2014 r.,
Siragusa, EU:C:2014:126, pkt. 26-27; wyrok z dnia 13 lipca 1996 r.,
Maurin,
C-144/95, EU:C:1996:235, pkt. 11-12.
Uwagi na piśmie Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie C-824/18 Krajowa Rada Sądownictwa
11
może pozostawać bez znaczenia dla wykładni tego postanowienia i możliwości
wywodzenia zeń szczegółowych zobowiązań państw członkowskich.
21. Rzeczpospolita Polska stoi na stanowisku, że organizacja wymiaru sprawiedliwości,
w tym określenie procedur, w trybie których powoływani są sędziowie, należy
w całości i bez żadnych wyjątków do wyłącznych kompetencji państw członkowskich.
Kompetencja ta wynika z władztwa suwerennego państwa do stanowienia o swoim
ustroju. Prawo unijne nie może być zatem w żadnym wypadku interpretowane
w sposób, który prowadziłby do wywodzenia z jego przepisów obowiązków
kierowanych do państw członkowskich, dotyczących ukształtowania w określony
sposób procedury powoływania przedstawicieli organów władzy państwowej.
22. Wniosek taki wynika jednoznacznie z art. 1 TUE, który wskazuje, że Unia Europejska
jest organizacją międzynarodową, a także z art. 5 TUE w związku z art. 3 i art. 4 TFUE,
które określają zakres kompetencji przyznanych Unii przez państwa członkowskie,
które ją powołały. W myśl tych postanowień Unii nie zostały przyznane ani żadne
kompetencje w dziedzinie organizacji wymiaru sprawiedliwości państw członkowskich,
ani tym bardziej żadne kompetencje dotyczące procedur wyboru członków organów
władzy państw członkowskich.
23. Uchwalając i stosując postanowienia Konstytucji RP oraz przepisy ustawy o KRS
dotyczące powoływania sędziów, władze polskie nie stosują prawa unijnego, lecz
wykonują swoje wyłączne kompetencje. Sąd odsyłający w swoim wniosku nie
przedstawił żadnych argumentów, które podważałyby powyższe stanowisko i które
mogłyby uzasadniać odmienną tezę. Sąd odsyłający nie wykazał również żadnego
innego związku, jaki rozpoznawane przez niego sprawy mogłyby wykazywać z prawem
unijnym. W takiej sytuacji należy stwierdzić, że art. 19 ust. 1 TUE w związku z art. 47
Karty i wynikające z nich prawo do skutecznego środka prawnego w dziedzinach
objętych prawem unijnym nie mają zastosowania do oceny krajowej procedury
powoływania sędziów, a w szczególności nie mogą stanowić źródła praw kandydatów
na stanowiska sędziowskie.
24. Zważywszy, że określenie procedury powoływania sędziów nie mieści się w zakresie
kompetencji przyznanych Unii Europejskiej, zaś zasady ogólne prawa unijnego mają
zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim zastosowanie ma to prawo, również
zasada państwa prawnego oraz zasada równości, w tym równego dostępu do służby
Uwagi na piśmie Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie C-824/18 Krajowa Rada Sądownictwa
12
publicznej, nie mogą stanowić wzorca kontroli przepisów prawa krajowego
określających procedurę powoływania sędziów. W konsekwencji przywołane przez sąd
odsyłający postanowienia Traktatu i Karty nie mogą być interpretowane jako
dopuszczające albo sprzeciwiające się rozwiązaniom dotyczącym zaskarżania uchwał
rady sądowniczej, takim jak przewidziane w ustawie o KRS.
25. Odnosząc się natomiast do wątpliwości sądu odsyłającego dotyczących zasady równego
traktowania, w tym równego dostępu do służby publicznej, w kontekście wykładni
dyrektywy 2000/78/WE, Rzeczpospolita Polska zauważa, że zgodnie z art. 1 tej
dyrektywy jej celem jest wyznaczenie ogólnych ram dla walki z dyskryminacją ze
względu na religię lub przekonania, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną
w odniesieniu do zatrudnienia i pracy, w celu realizacji w państwach członkowskich
zasady równego traktowania. Dla realizacji tego celu, zgodnie z art. 2 ust. 1 dyrektywy
2000/78/WE, zakazuje się dyskryminacji ze względu na wskazane powyżej kryteria.
26. Wprowadzenie odmiennych rozwiązań prawnych w przypadku odwołania od uchwał
KRS wydawanych, z jednej strony, w toku procedury powołania na wolne stanowisko
sędziego Sądu Najwyższego, z drugiej zaś strony, w toku procedury powołania na
wolne stanowiska sędziów innych sądów, z pewnością nie może być uznane za formę
dyskryminacji sędziów Sądu Najwyższego ze względu na religię lub przekonania,
niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną, czego zakazują art. 2 ust. 1
w związku z art. 1 dyrektywy 2000/78/WE. W konsekwencji dyrektywa ta nie
sprzeciwia się wprowadzaniu przez państwa członkowskie zróżnicowanych rozwiązań
w zakresie odwołań od decyzji rady sądowniczej, wydawanych w toku procedury
powołania na wolne stanowiska sędziego – w zależności od rodzaju sądu.
27. Odpowiedź na pytania sądu odsyłającego jest zatem niedopuszczalna ze względu na
brak spełnienia warunku niezbędności również dlatego, że przepisy, o których
wykładnię sąd odsyłający wnioskuje, nie mają zastosowania w sprawie głównej, zaś
sprawa ta ma charakter czysto wewnętrzny.
Uwagi na piśmie Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie C-824/18 Krajowa Rada Sądownictwa
13
II.3. Powoływanie sędziów jako prerogatywa Prezydenta
w demokratycznym państwie prawnym
28. Rzeczpospolita Polska stoi na stanowisku że przywoływane przez sąd odsyłający
przepisy prawa unijnego oraz wynikające z tych przepisów zasady państwa prawnego
i równego dostępu do służby publicznej nie mogą stanowić wzorca kontroli przepisów
państwa członkowskiego o charakterze ustrojowym, dotyczących procedury
powoływania na wolne stanowiska sędziowskie.
29. Wykładnia prawa unijnego w żadnym wypadku nie powinna wkraczać w dziedziny
dotyczące ustroju państw członkowskich ani też prowadzić do narzucania rozwiązań
dotyczących powoływania organów władzy, które to rozwiązania w porządkach
prawnych państw członkowskich posiadają ugruntowane znaczenie, odzwierciedlając
historię tych państw oraz ich prawne tradycje. Z przywołanych przez sąd odsyłający
przepisów prawa unijnego nie daje się wywieść norm dotyczących szczegółowych
aspektów organizacji procedury powoływania sędziów, tak aby byłyby one
odpowiednie dla każdego państwa członkowskiego. Rozwiązania przyjęte
w poszczególnych państwach członkowskich różnią się w tym względzie zasadniczo,
ponieważ państwa te na różne sposoby realizują podstawowe zasady ustrojowe, takie
jak zwłaszcza zasada państwa demokratycznego oraz zasady trójpodziału władzy
i równowagi władz, określając w przepisach rangi konstytucyjnej, jakie organy
sprawują władzę, jaki jest zakres ich kompetencji oraz przez kogo – w wyborach
bezpośrednich czy przez inne organy władzy – władze te są wybierane.
30. Artykuł 179 Konstytucji RP stanowi, że sędziów powołuje Prezydent RP, a zatem organ
wybrany w wyborach bezpośrednich, na wniosek KRS. Rozwiązanie to odzwierciedla
zasady trójpodziału władzy i równowagi władz oraz zasadę demokratycznego państwa
prawnego, które z jednej strony wymagają, aby władza posiadała demokratyczną
legitymację, a z drugiej sprzeciwiają się kooptacji, a zatem praktyce, w której członków
organów określonej władzy wybieraliby członkowie tej władzy bezpośrednio albo
sprawując nad tym procesem kontrolę. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem
Trybunału Konstytucyjnego, procedurę określoną w art. 179 Konstytucji RP uznaje się
za kompletną, co oznacza, że ustawodawca nie powinien jej uszczegóławiać, w tym
zwłaszcza nie powinien wprowadzać zmian, które prowadziłyby do modyfikacji skutku
Uwagi na piśmie Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie C-824/18 Krajowa Rada Sądownictwa
14
postanowień Konstytucji RP, w których przewidziano że decyzję w przedmiocie
powołania na stanowisko sędziego podejmuje sam Prezydent RP na wniosek KRS17.
31. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że wniosek o powołanie sędziego stanowi wyłączną
prerogatywę KRS, którą organ ten realizuje samodzielnie. Konstytucja RP udziela temu
organowi wyłącznej kompetencji do dokonania merytorycznej oceny kwalifikacji
zawodowych i etycznych kandydatów, którzy zgłosili się na stanowisko sędziowskie,
oraz do podjęcia – według własnego uznania – decyzji, które ze zgłoszonych
kandydatur są najlepsze i w konsekwencji, w odniesieniu do których złożyć wniosek
o powołanie na stanowisko sędziego.
32. Zgodnie z Konstytucją RP żaden organ władzy nie może ani wpływać na decyzję KRS
w przedmiocie wyboru najlepszych w jej ocenie kandydatów, ani też decyzji tej
w merytoryczny sposób kontrolować. Skoro bowiem Konstytucja RP powierza KRS
władzę dokonania wyboru kandydatów na sędziów, w odniesieniu do których wystąpi
z wnioskiem o powołanie na stanowisko sędziowskie przez Prezydenta RP, to żaden
inny organ nie może zastępować KRS w wyborze najlepszych kandydatów, jako że nie
ma przewidzianej w prawie kompetencji do merytorycznej oceny kwalifikacji
zawodowych i etycznych kandydata na sędziego. Takie stanowisko jest od dawna
utrwalone i w pełni zaakceptowane w orzecznictwie, w którym wskazuje się, że gdyby
organy sądowe mogły sprawować merytoryczną kontrolę nad decyzją KRS, wówczas
takie rozwiązanie naruszałoby wyłączną kompetencję tego organu do dokonania
wyboru, wbrew Konstytucji RP, która nie przewiduje ani dzielenia tej kompetencji, ani
też jej kontroli18.
33. Należy również zwrócić uwagę, że KRS jest niezależnym, konstytucyjnym organem
państwa, którego zakres działania dotyczy władzy sądowniczej i który pełni w stosunku
do niej funkcje gwarancyjne i organizacyjne, jako niezależny organ państwa, wyłączony
ze struktur sądownictwa oraz umiejscowiony poza trójpodziałem władzy określonym
w art. 10 ust. 2 Konstytucji RP. Konstytucyjną rolą KRS jest harmonizowanie
17 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt K 18/09.
18 Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 lipca 2017 r., sygn. akt III KRS 16/17; wyrok Sądu Najwyższego z dnia
25 maja 2017 r., sygn. akt III KRS 12/17; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 lipca 2015 r. III KRS 29/15;
wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 lipca 2015 r., sygn. akt III KRS 28/15; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24
września 2014 r., sygn. akt III KRS 43/14; dnia 24 września 2014 r., sygn. akt III KRS 40/14; wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt III KRS 16/14; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 marca 2014 r.
sygn. akt III KRS 3/14; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt III KRS 237/13; wyrok
Sądu Najwyższego z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt III KRS 239/13; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14
stycznia 2014 r., sygn. akt III KRS 238/13; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 listopada 2013 r., sygn. akt III
KRS 223/13; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 listopada 2013 r., sygn. akt III KRS 226/13.
Uwagi na piśmie Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie C-824/18 Krajowa Rada Sądownictwa
15
wzajemnych relacji władzy ustawodawczej, wykonawczej oraz sądowniczej, na
wszystkich przyznanych temu organowi płaszczyznach aktywności, które dotyczą
niezawisłości sędziów oraz niezależności sądów. W tej mierze przyznanie sądowej
kontroli analizowanych uchwał KRS co do ich meritum może stać w sprzeczności
z funkcją kontrolno-organizacyjną, jaką organ ten pełni w stosunku do judykatywy.
Innymi słowy, za wątpliwe co do zgodności z Konstytucją RP należałoby uznać
uregulowanie, które zakładałoby, że decyzje organu pełniącego bardzo istotne,
zewnętrzne zadania w stosunku do wymiaru sprawiedliwości, miałyby zawsze podlegać
pełnej kontroli judykacyjnej w ramach omawianej instytucji.
34. Należy również podkreślić, że taki stan prawny obowiązuje w Polsce niezmiennie od
wejścia w życie Konstytucji RP z 1997 r. Ustawodawca polski w niektórych jedynie
wypadkach zdecydował się na wprowadzenie możliwości odwołania od uchwał KRS
wydanych na podstawie Konstytucji RP, przy czym ewentualna kontrola takich uchwał
KRS jest ściśle ograniczona wyłącznie do kwestii naruszenia procedury ich wydania.
Konstytucja RP nie wymaga istnienia odwołania od uchwał KRS, dlatego do
ustawodawcy należy decyzja, czy odwołanie od uchwały KRS przysługuje, oraz
określenie szczegółów procedury takiego odwołania – pod warunkiem, że nie będzie
ona prowadziła do naruszenia kompetencji KRS przyznanych temu organowi
w Konstytucji RP oraz podstawowych zasad, na których opiera się konstytucyjny ustrój
Polski.
35. Powoływanie sędziów, zgodnie z art. 179 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji
RP, stanowi natomiast ugruntowaną w polskiej tradycji ustrojowej prerogatywę
Prezydenta RP19, a zatem Głowy Państwa i najwyższego przedstawiciela
Rzeczpospolitej Polskiej. Jest to zasada ustrojowa, znajdująca potwierdzenie zarówno
w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jak i sądów administracyjnych, w którym
wskazuje się, że rola ustrojowa Prezydenta RP, określona w art. 126 ust. 1 Konstytucji
RP, ma istotne znaczenie dla oceny charakteru prawnego i rangi czynności powołania
na urząd sędziego20. W orzecznictwie tym wskazuje się również, że art. 179 Konstytucji
RP stanowi samodzielną i wystarczającą (kompletną) podstawę prawną wykonywania
prerogatywy Prezydenta RP, której treścią jest powoływanie sędziów na wniosek KRS.
19 Już Konstytucja marcowa z 1921 r., w art. 76 stanowiła, że sędziów mianuje Prezydent Rzeczypospolitej, o ile
ustawa nie zawiera innego postanowienia. Analogiczną regulację zawierała Konstytucja kwietniowa z 1935 r.,
wskazując w art. 65, że sędziów mianuje Prezydent Rzeczypospolitej, jeżeli ustawy inaczej nie stanowią.
20 Postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt Kpt 1/08.
Uwagi na piśmie Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie C-824/18 Krajowa Rada Sądownictwa
16
W zakresie odnoszącym się do aktu nominacyjnego art. 179 Konstytucji RP jest
stosowany bezpośrednio jako samoistna podstawa prawna aktu urzędowego Prezydenta
RP21.
36. Powoływanie sędziów stanowi zatem, zgodnie z Konstytucją RP, prerogatywę
Prezydenta RP, czyli jego samodzielnie wykonywaną kompetencję. Wynika z tego, że
żaden inny organ władzy w Polsce nie może ingerować w proces decyzyjny Prezydenta
RP.
37. Po pierwsze, wykonywanie prerogatywy nie wymaga zatem kontrasygnaty Prezesa
Rady Ministrów. Takie ukształtowanie przez ustrojodawcę prerogatywy Prezydenta RP
polegającej na powoływaniu sędziów pozwala chronić władzę sądowniczą przed
ingerencją władzy wykonawczej i nie ma na celu wzmacniania pozycji Prezydenta RP.
Prezydent RP, w kontekście powoływania sędziów, nie jest pojmowany w Konstytucji
RP jako przedstawiciel władzy wykonawczej. Powierzenie mu kompetencji
powoływania sędziów, z jednoczesnym wyłączeniem obowiązku kontrasygnowania
postanowień przez Prezesa Rady Ministrów, ma gwarantować urzeczywistnienie
konstytucyjnego systemu wartości, w tym przede wszystkim niezależności sądów
i niezawisłości sędziów, w procesie powoływania sędziów oraz podejmowania innych
aktów pochodnych względem tej prerogatywy.
38. Po drugie, Prezydent RP wykonując swoją prerogatywę nie jest związany wnioskiem
KRS i może odmówić powołania sędziów wskazanych przez KRS. Postanowienia art.
197 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji RP są interpretowane w ten sposób,
że prerogatywa polegająca na „powoływaniu sędziów” obejmuje zarówno akt
powołania, jak również odmowę powołania.
39. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie wskazał:
„W ramach kompetencji Prezydenta z art. 179 Konstytucji RP mieści się uprawnienie
do odmowy uwzględnienia wniosku KRS. Nie ma sporów co do tego, że prawo
odmowy powołania sędziego powinno być rezultatem wykonywania przez Prezydenta
zadań, jakie postawiła przed nim Konstytucja, a więc czuwania nad przestrzeganiem
Konstytucji, stania na straży suwerenności państwa, nienaruszalności i niepodzielności
jego terytorium. Prezydent ma prawo odmowy uwzględnienia wysuniętych przez KRS
wniosków, jeżeli sprzeciwiłaby się one wartościom, na straży których postawiła go
21 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt K 18/09.
Uwagi na piśmie Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie C-824/18 Krajowa Rada Sądownictwa
17
Konstytucja (...). Należy zwrócić uwagę na to, że także postanowienie odmowne nie ma
charakteru aktu z zakresu administracji publicznej, ale aktu o charakterze ustrojowym.
W tym zakresie warto dodać, że z obsadzaniem przez Prezydenta konstytucyjnych
organów państwa (w tym przypadku organów władzy sądowniczej) związana jest także
potrzeba zachowania ciągłości działania konstytucyjnych organów państwa.”22
40. Należy także zwrócić uwagę, że Prezydent RP podejmuje decyzję dysponując pełnymi
aktami sprawy dotyczącej powołania kandydatów na wolne stanowiska sędziowskie.
Mianowicie, zgodnie z art. 44a ustawy o KRS, KRS przedstawia Prezydentowi RP
uchwałę zawierającą wniosek o powołanie na stanowisko sędziego wraz
z uzasadnieniem, informacją o pozostałych kandydatach na stanowisko sędziowskie
oraz z oceną wszystkich kandydatów, a także z całą dokumentacją postępowania
w sprawie. Prezydent RP posiada zatem pełną wiedzę o postępowaniu, jakie toczyło się
przed KRS, i może odmówić powołania kandydata na stanowisko sędziego również ze
względu na istnienie uchybień, jakie miały miejsce na etapie postępowania przed KRS.
Jednocześnie, mając na uwadze brak związania Prezydenta RP uchwałą KRS, zgodnie
z art. 45 ust. 3 ustawy o KRS, Prezydent RP może wystąpić do KRS o ponowne
rozpatrzenie całej sprawy dotyczącej powołania kandydata na stanowisko sędziego.
41. Po trzecie, z istoty prerogatywy wynika, że jej wykonywanie przez Prezydenta RP nie
podlega kontroli sądu. Jak wyjaśnił w swoim orzecznictwie Wojewódzki Sąd
Administracyjny w Warszawie:
„Prerogatywy Prezydenta RP – akty urzędowe podejmowane osobiście, bez obowiązku
ich kontrasygnaty – wskazują na osobistą, samodzielną władzę Prezydenta, na
samodzielne atrybuty tej władzy, wyrażają jego charakter i samodzielność ustrojową
(...). Zakres prerogatyw prezydenckich ukształtowano w sposób pozwalający
Prezydentowi samodzielnie wykonywać te zadania i kompetencje, które wykraczają
poza sferę działalności rządowej (sferę wykonawczą), a wiążą się z wykonywaniem
przez Prezydenta funkcji arbitra oraz z oddziaływaniem na skład i funkcjonowanie
władzy ustawodawczej bądź władzy sądowniczej. (...) Kompetencja Prezydenta RP do
powoływania sędziów zaliczana bywa w literaturze przedmiotu do kompetencji
arbitrażu politycznego i równoważenia władz (...). Prezydent RP, wydając zatem akt
prawny w sprawie powołania sędziego, działa jako głowa Państwa Polskiego,
wykonująca kompetencje arbitrażu i równoważenia władz, polegające na personalnym
22 Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 857/17.
Uwagi na piśmie Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie C-824/18 Krajowa Rada Sądownictwa
18
ukształtowaniu władzy sądowniczej. Nie mieści się to, w ocenie Sądu, w sferze
działalności administracji publicznej, do kontrolowania której właściwe są sądy
administracyjne”23.
42. Powyższe stanowisko jest podzielane przez Naczelny Sąd Administracyjny, w którego
orzecznictwie podnosi się, że:
„Regulacja konstytucyjna kompetencji Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej
powoływania sędziów, powtórzona w regulacji ustawy – Prawo o ustroju sądów
powszechnych, nie stanowi działalności administracji publicznej. Powołanie obsady
personalnej organów suwerena, jakim są organy wymiaru sprawiedliwości, orzekające
w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej, nie jest działalnością administracji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko przyjęte w uchwale z 9 listopada
1998 r. (OPS 4/98), wedle którego w zakresie, w jakim Prezydent RP działa jako głowa
Państwa Polskiego, symbolizując majestat Państwa, jego suwerenność, w pełni
uznaniowa władza Państwa wykracza poza sfery działalności administracyjnej, nie jest
wykonywaniem administracji publicznej. Nie podlega zatem kontroli sądu
administracyjnego”24.
43. Nie budzi wątpliwości, że tak ukształtowana procedura powoływania sędziów, w której
nie bierze udziału sąd, jest w pełni zgodna z polskimi tradycjami ustrojowymi
i zapewnia realizację zasady trójpodziału władzy oraz równowagi władz. Konstytucja
RP określa procedurę powoływania sędziów w sposób wyczerpujący i nie nakazuje, aby
była ona przeprowadzana pod nadzorem władzy sądowniczej. Jednocześnie
merytoryczna kontrola decyzji podejmowanych przez Prezydenta RP lub KRS
prowadziłaby do zakwestionowania przyznanych im w Konstytucji RP uprawnień do
merytorycznego decydowania o odpowiednio – przedstawieniu kandydatów i ich
powołaniu na stanowiska sędziowskie, zaś samą procedurę zbliżyłaby do procedury
kooptacyjnej, w której na decyzję dotyczącą powołania na stanowisko sędziowskie
kluczowy wpływ mają przedstawiciele władzy sądowniczej. Tak szeroko zakreślona
23 Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. II SAB/Wa 8/08; podobne
rozstrzygnięcia zapadły w orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia
11 marca 2008 r., sygn. II SAB/Wa 21/08; z dnia 14 marca 2008 r., sygn. II SAB/Wa 20/08; z dnia 17 marca
2008 r., sygn. II SAB/Wa 18/08; z dnia 19 marca 2008 r., sygn. II SAB/Wa 17/08.
24 Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1881/12, jak
również postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 października 2012 r., sygn. I OSK
1881/12; z dnia 16 października 2012 r., sygn. I OSK 1884/12; z dnia 16 października 2012 r., sygn. I OSK
1880/12; z dnia 16 października 2012 r.; sygn. I OSK 1871/12; z dnia 16 października 2012 r., sygn. I OSK
1870/12; z dnia 16 października 2012 r., sygn. I OSK 1888/12; z dnia 16 października 2012 r., sygn. I OSK
1887/12; z dnia 17 października 2012 r., sygn. I OSK 1877/12; z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. I OSK 857/17.
Uwagi na piśmie Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie C-824/18 Krajowa Rada Sądownictwa
19
kognicja sądu byłaby oczywiście sprzeczna z ustrojowymi zasadami powoływania
sędziów, gdyż prowadziłaby do przeniesienia na sądy uprawnień przewidzianych
w Konstytucji RP dla innych organów państwa.
44. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że odmiennie przedstawiają się procedury wyboru
sędziów w innych państwach członkowskich. Przykładowo w Hiszpanii sędziowie Sądu
Najwyższego (
Tribunal Supremo) powoływani są w drodze rozporządzenia
królewskiego na wniosek Naczelnej Rady Władzy Sądowniczej, kontrasygnowanego
przez Ministra Sprawiedliwości. W Belgii sędziowie Sądu Kasacyjnego (
Cour de
Cassation, Hof van Cassatie, Kassationshof) mianowani są przez Króla z dwóch list
podwójnych, z których jedną przedkłada sam Sąd Kasacyjny, drugą zaś przemiennie
Izba Reprezentantów albo Senat. W Holandii Król powołuje sędziów Sądu
Najwyższego (
Hoge Raad) dożywotnio dekretem królewskim na wniosek Drugiej Izby
Stanów Generalnych, która przedstawia potrójną liczbę kandydatów. W Irlandii
sędziowie, w tym Prezes Sądu Najwyższego (gal.
Chuirt Uachtarach, ang.
Supreme
Court), są powoływani przez Prezydenta Republiki na wniosek rządu. W Luksemburgu
sędziów Sądu Kasacyjnego (
Cour de Cassation) powołuje Wielki Książę
Luksemburga25. Jednocześnie nie stwierdzono, by we wskazanych procedurach istniał
tryb sądowej kontroli wyboru lub nominacji na sędziów sądu najwyższej instancji.
45. Wśród państw członkowskich występuje zatem znaczne zróżnicowanie procedur
powoływania sędziów, w tym co do uczestnictwa w tej procedurze samej władzy
sądowniczej, jak i co do istnienia kontroli sądowej podejmowanych decyzji
nominacyjnych. W takiej sytuacji nie można, wbrew zasadzie przyznania, a wyłącznie
drogą prawotwórczej wykładni prawa unijnego, formułować pod adresem
poszczególnych państw członkowskich nakazów dotyczących tego, w jaki sposób mają
one kształtować procedury powoływania sędziów, a tym samym, w jaki sposób mają
realizować zasady trójpodziału władzy i równowagi władz oraz zasady państwa
demokratycznego oraz państwa prawnego. Formułowanie takich nakazów nie służyłoby
realizacji żadnego z celów Unii Europejskiej określonych w traktatach, rażąco
naruszając zasadę poszanowania tradycji konstytucyjnych państw członkowskich.
25 Wszystkie informacje za:
Informacja na temat ustroju i sposobu powoływania sędziów sądów najwyższych
w wybranych krajach, „Zeszyty Prawnicze Biura Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu” 2017/2, s. 207, zob.:
http://orka.sejm.gov.pl/wydbas.nsf/0/0D7996710A2A7A89C125818300376101/%24File/Strony_od_ZP_2_2017
-17.pdf
Uwagi na piśmie Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie C-824/18 Krajowa Rada Sądownictwa
20
Z tego również powodu Rzeczpospolita Polska uważa, że odpowiedź na pytania sądu
odsyłającego jest oczywiście niedopuszczalna.
III. PROPOZYCJA ROZSTRZYGNIĘCIA
46.
W związku z argumentacją przedstawioną powyżej, Rzeczypospolita Polska
uważa, że wniosek prejudycjalny w sprawie C-824/18 Krajowa Rada Sądownictwa
jest oczywiście niedopuszczalny, zaś Trybunał Sprawiedliwości powinien odmówić
udzielenia odpowiedzi na pytania sądu odsyłającego.
Bogusław Majczyna
Pełnomocnik Rzeczypospolitej Polskiej