This is an HTML version of an attachment to the Freedom of Information request 'Zugang zu Dokumenten iZm. Whistleblowing u. Whistleblowerschutz'.

Providing an Alternative to Silence: 
 
Towards Greater Protection and Support for 
Whistleblowers in the EU 
 
 

COUNTRY REPORT: MALTA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 


This report belongs to a series of 27 national reports that assess the adequacy of whistleblower protection laws of 
all member states of the European Union. Whistleblowing in Europe: Legal Protection for Whistleblowers in the 
EU,
 published by Transparency International in November 2013, compiles the findings from these national 
reports. It can be accessed at www.transparency.org. 
 
All national reports are available upon request at xx@xxxxxxxxxxxx.xxx.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Responsibility for all information contained in the report lies with the author. Views expressed in the report are 
the author’s own, and may not necessarily reflect the views of the organisation for which they work. 
Transparency International cannot accept responsibility for any use that may be made of the information 
contained therein. 
 
 
The project has been funded with support from the European Commission. The sole responsibility lies with the 
author and the Commission cannot be held responsible for any use that may be made of the information 
contained therein. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
With financial support from the Prevention of and Fight against Crime Programme of the European Union. 
European Commission – Directorate-General Home Affairs 
 
 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Providing an Alternative to Silence: 
Toward Greater Protection and Support for 
Whistleblowers in the EU. 
 
Country Report Malta 
 
Björn Rohde-Liebenau (xxx@xxxxxxxxxxxxxxxxxx.xx) 
 
1. Executive Summary 
The  small  island  Republic  of  Malta,  EU  member  since  2004,  has  introduced 
whistleblowing  legislation  in  the  revised  Employment  and  Industrial  Relations  Act 
(EIRA  of  2002).  Its  Article 28  is  titled  “Victimisation.”  Under  this  provision 
victimisation  of  employees  who  report  illegal  or  corrupt  activities  of  their  employer  or 
their  representatives  are  illegal.  Victimisation  cases  would  be  heard  by  the  Industrial 
Tribunal with a chairperson sitting alone, Art 30 (3) EIRA. If so requested and satisfied 
with the merit of a claim, according to 30 (2) EIRA the Industrial Tribunal would be free 
to  take  such  measures  as  it  may  deem  fit  and  would  normally  order  the  payment  of 
compensation for losses and damages sustained by the aggrieved party as a consequence 
of  the  illegal  victimisation.  At  the  same  time,  the  Department  of  Industrial  and 
Employment Relations  would be  in a  position to  institute  criminal  proceedings  against 
an alleged perpetrator. 
Victimisation  therefore  includes  at  least  the  infliction  of  losses  and  damages  to  an 
employee  in  relation  with  the  reporting  of  illegal  employer  behaviour  to  competent 
authorities.  Published  cases  of  victimisation  have  not  been  found  in  the  course  of 
research for this study.  
There is also an Ombudsman working under the Ombudsman Act of 1995, who under 
Sec.  13  of  that  law  has  the  power  to  investigate  in  his  own  discretion,  or,  after  a 
complaint  to  him  and  if  he  so  chooses,  most  actions  by  most  public  bodies  in  their 
administrative  functions,  as  specified  in  Schedule  2  of  the  Act.  If  in  the  course  of  an 
investigation,  a  complaint  is  discovered  to  have  been  warranted,  the  Ombudsman  is 

called to inform the head of the department or administration concerned of his findings 
and recommendations and if reasonable reactions do not follow within reasonable time, 
the  Ombudsman  may  inform  the  Prime  Minister  of  the  Republic  and  afterwards  the 
Parliament.  
Since  at  least  2006,  Parliament  and  public  have  further  discussed  the  issue  of 
whistleblowing. This eventually led to a 2010 proposal by the ruling Nationalist Party of 
an Act „Protection of the Whistleblower.“ The Bill has been due for a second reading in 
Parliament in October 2012 which elapsed. Numerous public statements in favour of the 
Bill from the Government side since its presentation seem insufficient, to have it actually 
voted on. Numerous candidly critical statement from the Parliamentary Opposition have 
not led to an opposition proposal. In the meantime, however, general budget issues and 
the  next  elections  have  taken  centre  stage  and  the  Bill  is  almost  certainly  shelved  until 
more serious political will arises. 
This  country  report  analyses the  current legal  status  quo  as  well  as  the  proposal  for  its 
merits. The 2010 Government draft profits from a broad definition of whistleblowers in 
both  the  public  and  the  private  sectors,  even  including  volunteers  in  volunteer 
organisations. The protected disclosure needs to be based on good faith and reasonable 
belief  in  the  truth  of  the  reported  information.  This  information  needs  to  qualify  as 
tending to show a defined „improper practice.“ For a disclosure to be protected, it may 
not  be  made  for  personal  gain.  The  proposal  calls  for  the  function  of  an  internal 
“whistleblowing  reporting  officer”  to  be  installed  by  every  employer,  public  or  private. 
On  a  second  tier,  whistleblowers  from  the  private  sector  may  report  to  a  handful  of 
specified  public  bodies,  whistleblowers  from  the  public  sector  report  to  Corporate 
Governance  Committee  within  the  Cabinet  Office.  These  office  will  establish 
“whistleblowing units”, but each only for specific subject matters and reasons. 
Under this proposal retribution for whistleblowing is not permitted,  except for measure 
which  are  „justifiable  on  the  basis  of  performance“;  or,  „administratively  or 
commercially  justifiable.“  Also,  confidentiality  is  largely  under  the  discretion  of  the 
receiving  officers.  Anonymous  reports  may  be  investigated  but  they  are  not  considered 
“protected disclosures.” Fines for any breach of the Protection of the Whistleblower Act 
reach up to 1,200 € and/or 3 months of incarceration. 

 
2. Compilation, description and assessment of relevant laws 
 
Maltese law is based on Roman Law principles, yet influenced by other legal systems, in 
particular by English Common Law. Thus much of  Maltese commercial law has British 
roots, while financial services and large parts of administrative regulations are now based 
on European Union directives. 
Malta  had  been  a  British  Colony  for  more  than  one  and  a  half  centuries,  and  only 
became  a  Republic  in  1974.  Thus  the  laws  of  the  Public  Service  were  also  based  on 
British  principles.  A  new  Public  Administration  Act  (2009)  now  accompanies  a 
consolidated  private  sector  Employment  and  Industrial  Relations  Act  (2002).  Both  are 
obviously relevant for the subject of whistleblower protection. 
The current Prime Minister1 has been in office since 2004, standing for early re-election 
in March 2013. Nationalist (conservative) Party Governments have continuously been in 
power for about 20 years. In 2006 the Tonio Borg2, then Home Affairs Minister, declared 
a specific law on whistleblowing to be “not indispensable”, because there were “enough 
laws giving immunity to whoever exposes corruption and other crimes“ in Malta.3 
 
2.1. The 2002 EIRA anti-victimisation legislation 
The  one  retrievable  Maltese  law  specifically  referring  to  persons  who  expose  alleged 
illegal  or  corrupt  activities  is  the  Employment  and  Industrial  Relations  Act  (EIRA)  of 
2002. Under the title “victimisation” its section 28 stipulates the following:  
 
28.  It  shall  not  be  lawful  to  victimise  any  person  for  having  made  a  complaint  to  the 
lawful  authorities  or  for  having  initiated  or  participated  in  proceedings  for  redress  on 
grounds  of  alleged  breach  of  the  provisions  of  this  Act,  or  for  having  disclosed 
information, confidential or otherwise, to a designated public regulating body, regarding 
alleged illegal or corrupt activities being committed by his employer or by persons acting 
in the employer’s name and interests. 

 
Clearly this rule does not suggest to effect immunity (e.g. from prosecution). In itself it 
cannot even shield from any sort of behaviour, though possibly sanction it retroactively. 
The sanctioned behaviour is termed “victimisation.”  
While the Act has a comprehensive section for definitions, the term “victimisation” is left 
undefined.  Article  29,  immediately  following  within  the  same  section,  bears  the  title 
“harassment.”  Some  of  the  harassment  under  Art.  29  is  defined  as  a  behaviour  which 
brings  someone  else  into  the  position  of  a  “victim”  by  offending,  humiliating  or 
intimidating  him  or  her  sexually.  While  Art  28  and  29  are  set  up  separately  under 
different  titles,  and  should  not  be  confused,  both  speak  of  victims.  Since  harassment 
under  Art.  29  is  one  particular  activity  which  produces  victims  in  the  work  space,  a 
victimisation  under  Art.  28  cannot  be  less  or  narrower  than  the  activities  sanctioned 
                                                           
1 Dr. Lawrence Gonzi of the Nationalist Party (Christian Democrats / Conservatives) 
2 Later to become Foreign Minister and at the time of writing of this study designated EU 
Commissioner for Health and Consumer Affairs  
3 Quoted in MaltaToday from a Parliamentary Answer in Issue 338, of 30 April 2006: 
http://www.maltatoday.com.mt/2006/04/30/t5.html 

under Art. 29. It may therefore be assumed that acts constitute victimisation if they reach 
or  surpass  the  threshold  of  discriminating  against  a  person  by  (generally)  offending, 
humiliating or intimidating him or her. 
Either  act  of  victimisation  is  treated  as  an  offence  according  to  EIRA  Art.  32.  The 
maximum fine is € 2,329.37 and/or up imprisonment for up to six months. According to 
the  Maltese  Ministry  of  Justice  these  sanctions  prevail  over  other  sanctions  for 
victimisation under the criminal code.4 The Ministry stresses that a breach of Art 28 in 
itself “is first and foremost a criminal offence.” Criminal proceedings would be instituted 
by the Department of Industrial and Employment Relations. 
Harassment  and  victimisation  are  sanctioned  equally  under  EIRA,  however  in  these 
cases the EIRA is subsidiary to other laws which may impose heavier sanctions, such as 
the Criminal Code. 
However, victimisation under Art. 28 is only sanctioned, if it is effectuated  

for the “victim”having made a complaint to the lawful authorities or  

for the “victim” having initiated or participated in proceedings for redress on grounds 
of alleged breach of the provisions of this Act [EIRA], or  

for  the  “victim”  having  disclosed  information,  confidential  or  otherwise,  to  a 
designated public regulating body,  

regarding alleged illegal or corrupt activities being committed by his employer or by 
persons acting in the employer’s name and interests. 
As  to  the  first  alternative,  the  most  relevant  authority  to  complain  to  is  the  Malta 
Ombudsman,  including  its  sub-section  “Malta  University  Ombudsman.”  The  first 
alternative  therefore  sanctions  mainly  retaliation  for  addressing  the  Ombudsman  and 
other  complaint  bodies.  It  is  probably  lawful  (in  the  sense  of  “  not  illegal,”  not  per  se 
prohibited) to make a complaint to any public authority. However, making a complaint 
to the police or investigative bodies would arguably fall under the third alternative. The 
second alternative will only be relevant for specific breaches of labour relations.  
The  third  alternative  explicitly  refers  to  illegal  or  corrupt  activities  as  object  of  reports. 
Prima  facie  it  provides  a  broad  definition  of  whistleblowing  subject  matter,  because  it 
simply requires  

the disclosure of information; 

regarding activities; 

committed by the employer or someone acting for him; 

alleged to be illegal or corrupt; 

if this information is provided to a designated public body; 

but regardless whether this information is confidential, or not. 
At a closer look, this means, that acts of persons who are not employer (who usually is a 
legal  person)  or  one  of  its  organs  (acting  in  name  and  interest),  cannot  be  subject  of  a 
protected disclosure. Acts of colleagues are usually not protected object of a disclosure. 
The stipulation needs to be construed in such a way that it suffices if these acting persons 
usually have a role to act in the name and interest of the employer. Acts to be disclosed 
will  usually  not  be  committed  in  the  (true)  interest  of  the  employer.  Therefore  the 
                                                           
4 In a written reply to a number of questions posed to the Minister by the author of this study, sent by 
the Ministry Policy Co-Ordinator, on Dec. 6, 2012. 

stipulation  would  be  void  if  understood  to  comprise  only  acts  in  the  interest  of  the 
employer.  
However,  the  context  of  the  law,  Employment  and  Industrial  Relations,  as  well  as  the 
available  procedures  at  the  Industrial  Tribunal,  let  it  seem  convincing  that  even 
complaints under the first alternative of the law need to be related to employment issues.  
Under  alternative  (3)  disclosures  are  only  protected  if  they  are  made  to  the  designated 
public body. Private bodies (e.g. the media) are clearly excluded, but probably also those 
bodies  which  are  not  designated  as  recipients  for  this  particular  type  of  information  – 
which places a heavy burden on potential whistleblowers.  
After  having  decided  to  complain,  having  made  a  complaint  and  thereupon  feeling 
victimised  by  the  employer,  other  rights  not  withstanding,  a  person  may  then  lodge  a 
complaint to the Industrial Tribunal. This “Industrial Tribunal,” according to EIRA Art 
73 (2a) and (4) eventually will be an advocate of no less than seven years of experience 
appointed by the Minister of Justice after consultation with the Malta Council for Social 
and Economic Development. After hearing the complaint, the Industrial Tribunal would 
be free to carry out „any investigations as it shall deem fit“ (Art 30 (1)). 
In the ideal case – that is  

if a complaint has been lodged for victimisation within the four months period after 
the act stipulated in Art 30 (1) and 

the case has been investigated “as deemed fit” by the Industrial Tribunal,  

the  experienced  advocate  acting  as  Chairperson  of  the  Tribunal  may  or  may  not 
decide  that  the  employee’s  rights  were  breached  in  such  a  way  that  he  or  she  was 
“victimised.” If they were breached by the employer, there may be sanctions of a fine 
up to 2,329.87 € and/or 6 months incarceration. 
Unfortunately,  as  the  microscopic  Permanent  Commission  against  Corruption,  the 
generic investigator in Malta, who in the 25 years of its existence has confirmed but one 
suspicion of coruption, there have been few compliants of victimisation under Art. 28. In 
the  words  of  the  Ministry:  “Since  2002,  the  Industrial  Tribunal  has  never  heard  and 
decided any cases alleging a breach odarticle 28 as such.”5 However, while the Ministry 
assumes the issue could be resolved by raising awareness of the existing legislation and 
institutions, above remarks ought to suffice to prove that the citizens are likely aware of 
the  general  tone  and  effectiveness  of  this  legal  infrastructure,  which  forbids 
whistleblowing.  
Summing up, the claim of “immunity” for whistleblowers made by the former Maltese 
Minister for Home Affairs seems unsustainable under the current legislation. Art. 28 may 
be  relevant  for  persons  in  labour  relations,  specifically  employees  complaining  about 
contraventions  of  the  Employment  and  Industrial  Relations  Act  itself;  to  some  extent 
also  for  complaints  to  public  bodies  about  the  illegal  or  corrupt  behaviour  of  their 
employers  and/or  employer  representatives.  While  there  are  no  (other)  incentives  for 
such complaints and no protections against retaliation, in view of the maximum fine of 
2,329,87 € sanctions of victimisation are marginal. Effectively, there is neither procedure 
nor protection potential whistleblowers could rely on. Consequentially, no information is 
available on any Industrial Tribunal decisions regarding an allegedly victimised employee 
under EIRA Art 28.  
 
                                                           
5 In same Dec. 6, 2012 reply of the Ministry of Justice. 

2.2 The 2009 Public Administration Act  
The Public Administration Act of 2009 indirectly confirms the universal applicability of 
EIRA Art. 28 in its own Articles 31 and 33.  
According to Art 31 (1) Public Administration Act, a „Public Service Commission“ is 
tasked to ensure within the limits of its powers under articles 33 and 34 of that Act, that  

no public officer is victimised;  

for making any report to his superior, to the Commission, or to another relevant 
authority;  

about any breach of the Code of Ethics or of any other provision of this or any other Act.  
This provision shows that  

public officers are permitted if not encouraged to report illegal and unethical acts  

to the relevant authorities, their superiors, or the Public Service Commission. 
If public officers decide to make such a report, they should not be victimised for it, and 
the Public Service Commission should ensure that victimisation does not happen.  
In  relation  to  Art  28  EIRA  this  provision  seems  both  special  and  subsidiary.  Special, 
because it only applies to public officers; subsidiary, because it does not limit what public 
officers  may  do  or  expect  under  Art  28  EIRA,  but  additionally  provides  (only)  public 
officers  with  a  legal  instrument  for  the  prevention  of  victimisation.  Recourse  to  Art  28 
EIRA still seems possible. What is “illegal” under Art 28 EIRA is even to be prevented in 
the  Public  Administration  by  Art  31  (1)  –  within  the  limits  of  Art  33  and  34  Public 
Administration Act.  
Art  31  (2)  goes  even  further  by  stipulating  an  obligation  of  the  Public  Service 
Commission  to  give  recommendations  for  redress  to  the  Prime  Minister,  in  case  the 
Public Service Commission was unable to prevent victimisation or provide redress of its 
own device. 
Art  33  (3)  of  the  Public  Administration  Act  limits  the  remit  to  matters  which  have  not 
been assigned to the Industrial Tribunal. Since claims of (actual) victimisation have been 
assigned to the Industrial Tribunals, there is no competition between the EIRA and the 
Public Administration Act, or the Industrial Tribunal and the Public Service Commission 
for  that  matter.  However,  according  to  Art.  33  (3),  further,  the  Public  Service 
Commission may investigate any actual or likely victimisation, when a formal complaint 
has  not  (yet)  been  lodged.  It  may  also  follow  up  on  the  decisions  of  the  Industrial 
Tribunal and thus facilitate their enforcement. For the purpose of its functions (hearing 
and  investigating  complaints,  acting  where  no  formal  complaint  has  been  lodged)  the 
Commission has powers partially like that of a Court (summoning parties, taking oaths, 
requesting documents) and like the police (entering premises).  
The  Public  Administration  Act  therefore  constitutes  an  additional  potential  element 
for  the  protection  of  public  officers  as  whistleblowers.  It  does  not  in  itself  provide 
additional or special rules on the act of whistleblowing as such. 

 
2.3. Other existing laws  
In many legal systems administrative laws, especially acts relating to health, safety and 
the environment, contain a duty or a right to report, and from time to time protections for 

those thus charged. One Maltese example of such regulations is the Occupational Health 
and Safety Authority Act6 Its Article 13 stipulates in sub-article 7 
 
13  (7)  Workers  and  the  workers’  representatives  may  not  be  placed  at  a 
disadvantage because of any activity taken pursuant to any matter relating 
to the protection of occupational health and safety .
 
 
It seems that this rule is not supported by any reporting procedures. On the contrary, the 
preceeding clauses clearly reduce workers to a passive role. Neither are there sanctions, 
nor a body or authority responsible for ensuring protection. 
This  should  be  seen  as  a  gap,  which  a  (new)  law  on  whistleblowing  should  fix.  The 
Ministry  confirms  that  there  are  no  provision  granting  immunity  to  whistleblowers  in 
Maltese  Labour  Law.  However,  such  provisions  should  be  expected  in  Criminal  Law. 
Apart  from  dubious  rules  regarding  a  pardon,  there  seems  to  be  another  gap.  The 
“pardon” (for “crown witnesses”) has recently been discussed publicly, when the Prime 
Minister  granted  his  Pardon  to  a  witness  (and  allegedly  participant)  of  corruption  and 
procurement fraud (ENEMALTA). It has been questioned how far such a pardon goes 
(certainly  no  further  than  specific  criminal  sanction  and  not  civil  law  damages),  and 
whether such a pardon should be granted by the President or by Parliament rather than 
the  Prime  Minister  –  of  a  Government  whose  Minister  might  also  be  involved  in  the 
alleged dealings.  
 
2.4. The 2010 NP Draft Bill7 “Protection of the Whistleblower”8  
Despite its declared dispensability, in 2010 the governing Nationalist Party introduced a 
proposal  for  a  Bill  “Protection  of  the  Whistleblower”  and  promised  to  enact  it  with 
priority.9  On  several  occasions,  the  Labour  opposition, has  vowed  to  promote  effective 
legal protection for whistleblowers by way of a new law10 – thereby incidentally declaring 
the existing law to be ineffective11 and the Government draft to be inacceptable.12While 
these mutual intentions have been debated and reiterated on several occasions, they seem 
to preclude collaboration on the issue. The most recent media reports raise doubt about 
any further steps before the next elections, which need to be called before October 2013.13 
                                                           
6 CAP. 424, LN 36 (2003) 
http://justiceservices.gov.mt/DownloadDocument.aspx?app=lp&itemid=18311&l=1  
7 The 30 bi-lingual pages of this 2010 draft of a Bill N. 58 have been made available for download at 
the 
Archives 
of 
the 
Maltese 
Department 
of 
Information: 
http://www.doi-
archived.gov.mt/en/bills/2010/Bill%2058.pdf  
8 The title in Maltese is "(DWAR IL-PROTEZZJONI TA’ MIN JIŻVELA INFORMAZZJONI LI TKUN 
PROTETTA can literally be translated about as follows: „on the protections of those who disclose 
information to be protected“) 
9 As declared 2010 by the Prime Minister in several public statements, as reported in Malta Today of 
21 September 2010 „VIDEO | Government moving to enact Whistleblowers Act - Lawrence Gonzi“  
10 with news reports dating back at least to 2006, the last one being recorded on 27 Oct. 2012:in Malta 
Today „Joseph Muscat promises whistleblower act“  
11 so, explicitly, Hon. Helena Dalli (shadow minister for public administration) in a 02 Sept. 2009 Malta 
Star article: „Urgent need for Whistleblower and Disclosure Acts“ 
12 Former Labour Prime Minister Alfred Sant is quoted in a Malta Today headline of 28 Nov. 2010 
„Whistleblower’s Act is ‘Bul shit’ 
13 Art.22 states clearly that the Act will not have retroactive applicability – which has occasionally been 
presumed as one reason for continuous postponement. However, the Prime Minister at one point 
declared, the Law would be fully retroactive, so that this point may still be fluent, in Malta Today, 30 

The aim of the 2010 draft,14 was to provide procedures for employees in the private and 
the  public  sector  for  disclosing  information  regarding  improper  practices  by  their 
employers  or  other  employees  of  their  employers, and  to  protect  employees  who  make 
said disclosures from detrimental action.  
In the notable absence of any other drafts, the Bill “Protection of the Whistleblower” can 
be tested against its promise  

to  provide  procedures  for  employees  for  disclosing  information  regarding  improper 
practices in their workplace; and 

to protect those who make such disclosures, 
and then, in how much this complies with TI benchmarks. The draft contains an Art 2 
(3) excluding the “disciplined forces” and the “Secret Service” from its applicability until 
the Minister of Justice has set up rules to which extent the Bill may be applicable. 
 
2.4.1. Procedures for Disclosure 
Part  III  of  the  Bill  deals  with  disclosures,  starting  in  Section  I  with  the  definition  of  a 
protected disclosure. Sections 2 and 3 provide routes for internal and external disclosures. 
As  for  the  internal  disclosures,  Part  III,  Section  2,  Art.  12  obliges  every  employer, 
completely  independent  of  size  or  form  to  identify  at  least  one  person  within  the 
organisation,  to  whom  a  protected  disclosure  may  be  made.  The  draft  refers  to  this 
person  as  the  “whistleblowing  reporting  officer.”  Internal  procedures,  which  every 
employer,  according  to  the  Act,  must  have  in  operation,  must  state  how  the 
whistleblowing reporting officer receives information about improper practices and then 
deals with it, so that the purpose of the Act is met.  
According to Art 12 (2) information about the existence of the internal procedures, and 
adequate information on how to use the procedures must be published widely within the 
organisation and must be republished at regular intervals. 
Art 12 (3) establishes that internal disclosures are a protected disclosure only if they are 
made  substantially  in  the  manner  established  by  the  employer’s  internal  procedures. 
Additionally, according to Art. 11 anonymous disclosures are not protected. Still, if the 
whistleblowing reporting officer decides to receive such a report, as he may under Art 11 
(2)  his  regular  obligations  apply  –  including  the  protection  of  the  identity  of  the 
whistleblower according to Art. 6. 
Art. 14 provides a secondary internal reporting channel to the head or deputy head of the 
organisation, if the prescribed reporting procedures do not exist, have not been published, 
or for specific reasons it seems inappropriate to report to the internal reporting officer.  
Art.  15  incidentally  defines  (external)  disclosures  to  certain  public  institutions  as 
protected,  if  the  whistleblowers  has  previously  made  the  same  disclosure  internally,  or 
has previously attempted to do so.  
Art. 16 provides exception for cases in which a whistleblower may address the external 
institution directly. If the whistleblower reasonably believes  

the head of the organisation to be involved in the improper practice, 
                                                                                                                                                                                     
Sept. 2010, PM unveils Whistleblowers Act, announces anti-corruption 'special investigator', 
http://www.maltatoday.com.mt/en/newsdetails/news/national/PM-unveils-Whistleblowers-Act-
announces-anti-corruption-special-investigator 
 
14 according to its introduction as wel  as its “Objects and Reasons” stated at the end of the draft 


the  urgency  or  other  exceptional  circumstances  justified  the  immediate  reference  to 
the external body; 

that he will be subjected to an occupational detriment by his employer if he makes an 
internal disclosure; 

that in case of an internal disclosure evidence may be concealed or destroyed; 

after  an  internal  disclosure  in  a  lack  of  action,  or  a  lack  of  information  on  the 
employer’s part. 
Routing external disclosures from the public sector is simple: there is only one address: 
the  Corporate  Governance  Committee  within  the  Cabinet  Office.  For  disclosures  from 
the  private  sector  there  are  five  such public  institutions  enumerated  exhaustively  in  the 
Schedule to the Bill. They each have their own exclusive remit in subject matter, but one 
of them, the Ombudsman may be approached with anything that has not been assigned 
to  one  of  the  other  institutions.  While  the  subject  matter  description  for  some  of  them 
may arguably be abstract enough to send prospective whistleblowers into limbo. it is clear 
enough that the three financial regulators listed are the recipients for disclosures with a 
financial  background,  whereas  the  Permanant  Commission  Against  Corruption  is 
certainly  tasked  with  corruption  issues  –  and  the  Ombudsman  with  everything  else. 
Fortunately,  according  to  Art.  18,  one  agency  may  refer  a  disclosure  to  the  more 
appropriate one, without risking the status of protection. 
If  the  external  recipient  deems  an  external  disclosure  to  be  inappropriate,  according  to 
Art  16  (4)  it  has  to  inform  both  the  whistleblower  and  the  internal  whistleblowing 
reporting officer of the necessity to make an internal disclosure. 
Finally,  internal  rules  or  private  agreements,  according  to  Art  21,  will  be  void,  if  they 
attempt  to  derogate  the  protections  granted  under  this  Act,  or  gag  the  potential 
whistleblower.  
 
2.4.2. Protection from Detrimental Action 
Part II of the draft protects from detrimental action, essentially by prohibiting it. Part IV15 
sanctions the prohibition.  
Starting with the latter, while the act contains a number of obligations and prohibits, Part 
IV,  Art 19, defines  it as  an offence  to  compel  another person  to  doing or  to  abstaining 
from  any  act  which  the  other  person  has  a  legal  right  to  do  or  to  abstain  from  doing 
under  this  Act. If there  is  a  no  legal  justification  for  compelling  the  other  and  if this  is 
done using enumerated forms of violence, including stalking and trespassing, this person 
is guilty of an offence and liable to pay a fine not exceeding € 1,200 (one thousand two 
hundred!)  and/or  a  maximum  of  three  months  in  prison  –  unless  punishable  more 
severely  under  any  other  law.  Such  other,  stricter  law  could  be  the  Employment  and 
Industrial  Relations  Act,  which  sets  up  penalties  twice  as  high,  albeit  for  a  differently 
defined offence.  
 
So, if the sanctions seem to have a rather narrow applicability and arguably 
correspondingly narrow added value, what about the rules regarding the prohibition of 
dretrimental action ? Art 3 straightforwardly prohibits any person to be subjected to 
detrimental action on account of having made a protected disclosure. Importantly this 
                                                           
15 This Part is titled „Offences and Penalties“ and consists only of Art. 19 

shall be so despite any other rules or laws restricting the disclosure of information. The 
only exceptions shall be the ones in the (draft) Act.  
 
Art. 4 is difficult to understand, because, on the hand, it grants immunity to 
whistleblowers from any civil, criminal or disciplinary proceedings for having made a 
protected disclosure, whilst on the other, this shall only be so „notwithstanding the 
provisions of the Criminal Code or any other law. This clause therefor cannot be 
understood as a broad grant of immunity but rather as the opposite: the whistleblower 
needs to be aware that he or she remains fully liable for anything under any law, except 
that he cannot be persecuted for the protected disclosure as such – if then it is made in a 
protected way.  
 
This is further clarified in Art. 5, according to which a whistleblower who has become a 
perpetrator or involved as an accomplice to the “improper practice” (which is obviously a 
much broader construct than an act alone) will be subject to criminal proceedings. Art 5 
(2) explicitly states that there is no immunity from liability arising from own conduct. 
 
Similarly, under Art 6 (1)  the receiving side of the disclosures (whistleblowing reporting 
officers or whistleblowing units) theoretically may not disclose information which may 
lead to the identification of the whistleblower, UNLESS 

the whistleblower consented in writing; or 

the receiving side REASONABLY BELIEVES THAT DISCLOSURE OF THE 
IDENTITY OF THE PERSON MAKING THE DISCLOSURE  

IS ESSENTIAL TO THE EFFECTIVE INVESTIGATION, 

IS ESSENTIAL TO PREVENT SERIOUS PUBLIC RISKS, 

IS ESSENTIAL HAVING REGARD TO THE PRINCIPLES OF NATURAL 
JUSTICE; 

IS NECESSARY FOR THE PROSECUTION OF THOSE RESPONSIBLE 
FOR AN IMPROPER PRACTICE: 
While these cases literally and objectively may be relatively rare, and while they need to 
be construed narrowly – as exceptions; the requirement merely of a “reasonable belief” 
means effectively that there are no bounds for the disclosure of the identity in any case 
and at any time.  
 
However, the communication, internally or with other public or private institutions, is 
restricted under Art 6 (2) and (3). Typically any communication will only be permitted, 
once the investigations have been concluded. If heeded, this will protect the identity of 
the whistleblower to some extent, while it may be complicating some investigations. 
 
Art. 7 grants a full day in Court, Art 7 (6) even waives registry fees for the person who 
reasonably believes to be subject of detrimental action. While Art. 7 only mentions orders 
and injunctions against the person who caused the detrimental action (will that ever be 
the employer?), there is nor reason to assume other charges under regular civil procedures 
to be precluded. Insofar Art 8 only states the obvious: anyone who may have suffered 
detrimental action as a result of making a protected disclosure, may claim compensation 
for any damage caused. This clause clearly lays the burden of proof for all facts justifying 
the claim upon the whistleblower, in particular for the causation of the damage and that 
the detrimental action was a result of making a protected disclosure.  
 
Finally, Part 1 of the Bill contains mainly definitions, some straightforward, some a bit 
surprising. “According to Art. 2, occupational detriment, for example, is defined in such 

a way, that it strongly influences the function of “whistleblower protection.” Thus being 
suspended, demoted or dismissed is not a detriment in the sense of the Bill if  
“administratively or commercially justifiable fo organisational reasons.” Same for 
transfers and promotions. Similarly, being refused a reference or being provided with an 
adverse reference is not considered a detriment, as long as it is “justifiable on the basis of 
performance.” 
 
2.5. The 2012 Partit Laburista Views 
The  Parliamentary  opposition  formed  by  the  Labour  Party16  has  called  for  effective 
whistleblower  protection  at  least  since  2006.  The  latest  such  call  was  voiced  by  the 
current Party Leader, Joseph Muscat, in a statement of 28 October 2012, emphasising the 
intent  to  quench  political  corruption  by  such  measures,  at  a  time  when  Malta  was 
irritated by the demission of its EU Commissioner, John Dalli. The causa Dalli does not 
seem fit as a test for appropriate whistleblower legislation, because at the time of writing 
of  this  study,  it is  still  extraordinarily  unclear,  who  set  out  to  corrupt  whom  for  which 
purpose, and who caused whom to interfere by which means and to which final aim. On 
top of that, the Labour opposition has not come public with its own proposal. Therefore 
neither testing nor benchmarking is possible. However, the Dalli intricacies may serve to 
set up a list of minimum requirements and desiderata for a democratic political culture to 
counter political corruption and restore trust in democratic governance:  

a personally accounted for, conclusive, continuously updated list of lobbying contacts of 
political  deciders  (Parliament,  Government,  Administration)  on  the  international  (EU, 
UN  etc.),  national  and  regional  level,  which  needs  to  be  publicly  available  (e.g.  on  the 
internet); 

a similar list of all their extra sources of income (if any); 

a list of all known active parties and/or their associations or lobbyists who are possibly 
affected by pending legislation, accounted for by the head of the administration or other 
public service; 

a  moderated  forum  to  discuss  information  on  these  lists  publicly  or  privately  (risk 
communication, or non-escalated “whistleblowing”) with the purpose of making publicly 
accounted  for  suggestions  to  make  alterations/amendments/deletions  or  re-
interpretations to these lists; 

a prohibition  to  earn  income in markets affected by  the political decision making  upon 
leaving  the  public  office  and  for  a  reasonable  time  afterwards  (e.g.  four  years);  this 
prohibition should include contracts through middlemen as well as indirect rewards such 
as for public speaking, book contracts etc. 

therefore also a duty to lay open assets before during and after holding public office, as 
well as to lay open non-public sources of income for a certain period of time after leaving 
public office; 

a Freedom  of  Information  Act  and  a Freedom  of Information  infrastructure facilitating 
the reciprocal information rights of the public; 

a duty of heads of governments, Parliamentary groups and administrations to react upon 
receipt of information regarding the respective duties; 

fair  and  effective  reporting  channels  if  relevant  information  or  input  into  these  systems 
may not have been used in a fully compliant manner. These channels need to include by-
passes in a tiered system modelled after the tiers of the UK Public Interest Disclosure Act, 
                                                           
16 Malti Partit Laburista  

which  eventually  facilitates  external  reporting  wherever  it  may  make  a  difference, 
including to the media. 
 
3.  Perceptions and political will 
The  current  situations  is  viewed  as  ambiguous.  While  some  contest  the  need  for  more 
whistleblower protection, others are frustrated with the practical lack of any substantial 
protection under the current legal practice. Regarding popular attitudes to whistleblowing 
legislation an opinion reported in The Times of Malta of Friday, April 18, 2008,17 titled 
“Deterring corruption” may be taken as representative: “Almost 70 per cent of those who 
voted  in  this  week's  online  poll  at  timesofmalta.com  believe  that  a  Whistleblower  Act 
will deter corruption and abuse, and I guess any other illegal act. Unfortunately, this is an 
ingenuous  interpretation  of  reality.  Laws  do  not  ensure  deterrence.  Only  the  court 
sentences and penalties would. Being consciously illegal in their acts does not discourage 
criminals. Stricter laws may force them to exercise more caution and diligence.“ 
Generally and for obvious reasons, whistleblowing cannot be observed on a regular basis 
in Malta. Four recent prominent cases may be worth mentioning, all of which would be 
considered atypical internationally. A 2012 case involved alleged conflicts of interest and 
undeclared  business  interests  of  the  Maltese  member  of  the  OLAF  supervisory  board. 
The 72-year old whistleblower was arrested and his assets frozen for about 48 hours. A 
2013  case  quickly  led  to  a  Prime  Ministerial  Pardon  for  a  person  involved  in  alleged 
energy procurement  corruption.  Then there  is  the  former auditor  of  the  Environmental 
Protection  Agency,  who  was  eventually  left  without  staff  and  virtually  without  budget 
after  criticising  zoning  and  building  permits.  Finally  a  Nationalist  Back  Bencher 
frequently made the headlines in 2012 reminding the Government (and his own Party) of 
promises,  all  concerning  Good  Governance,  Party  Financing  and  Anti-Corruption.  He 
was  denied  the  opportunity  to  challenge  the  coming  elections  on  a  Nationalist  Party 
ticket, while his substantial complaints never received a satisfactory response. 
Under the strict two-party system and with a governing party in power for about twenty 
years, many seem to suspect that corruption is rife and unavoidable,18 even in the Justice 
system,  but  in  any  case  in  Party  Politics.19  There  have  been  13  indicted  cases  of 
corruption  in  the  Ministry  of  Transportation.20  Many  politicians  have  been  accused  of 
corruption  –  rhetorically  –  habitually  not  in  Courts.21  However  the  Permanent 
Commission  against  Corruption,  established  1988,  has  experienced  but  a  smal,  yet 
further  dwindling  number  of  reports  and  hence  investigations.22  Former  EU 
Commissioner Dalli was cleared of such allegations years ago and once again believes to 
be a victim of entrapment as he was forced to resign from the Commission. GRECO has 
criticised  anti-corruption  policies  and  institutions  in  Malta,  and  in  particular  party 
                                                           
17 by George Caruana 
18 Matthew Vella, online editor of Malta Today, in „Corruption in Malta unavoidable – blame business 
and politics,“ 15 Feb 2012 
19 Hon. Dr. Helena Dal i „Political connections rule over meritocracy“ quoted in the Times of Malta, 24 
March 2011 
20  „13 accused of bribery at Austin Gatt’s Ministery“, Malta Star 29 Oct 2012 
21 In „Institutional corruption vs corruption“, The Times of Malta, Friday, August 3, 2007, 
http://www.timesofmalta.com/articles/view/20070803/opinion/institutional-corruption-vs-
corruption.9274 
ex-Trade Union leader Michael Seychell writes “despite rampant corruption involving 
millions of liri during the 1970s and 1980s, the only person accused of corruption was a whistleblower 
who had himself informed the police he had to bribe a minister to obtain an import licence!” 
22 one per year of late, with a total of about 400 in all the years and supposedly less than a handful of 
confirmed corruption cases. 

financing.  A  prominent  politician  of  the  governing  Nationalist  party  insists  on  the 
resignation  of  the  Minister  of  Transportation  and  has  requested  to  see  the  Party 
finances.23  These  are  alleged  to  be  doted  by  entities  profiting  from  successful  public 
tenders.24  
The  Prime  Minister  has  explicitly  shifted25  his  support  towards  more  effective 
legislation.26 His Government’s proposal has been tabled since 2010. However, invisible 
powers seem to keep it from being voted on. The Parliamentary opposition (Labour) has 
made a promise for effective whistleblower protection as a measure to counter political 
corruption.27  
A major public criticism against the Government proposal is the fact that it hasn’t been 
enacted in years.28 However it is also rightly feared that the new proposal could act as a 
trap for whistleblowers. In fact, while some of the clauses in the Act are quite promising, 
others  are  forbidding.  Those  who  have  read  the  proposal  carefully,  inspite  of  its  title, 
would  come  to  doubt  whether  the  intention  of  the  law  was  actually  the  protection  of 
whistleblowing  (or  whistleblowers)  –  or  rather  to  protect  information  from 
whistleblowers.  
The proposed law takes a commendably neutral approach at “whistleblowing” by using 
the Maltese word for disclosure (“vela”) and to disclose (jiżvela). Others have argued that 
in  Maltese  there  is  the  word  denunzjatur  for  whistleblower  and  denunzja  for 
whistleblowing, or  akkużatur  and  akkuża.29    Without explanation or  translation, it will 
seem  obvious  to  the  English  reader  that  neither  accusing  (or  complaining)  nor 
denouncing fit what is  meant by the  term “whistleblowing.” If these words are used in 
spite, it shows a lack of understanding for the necessary contribution of whistleblowing. 
Unfortunately, the intention of the draft law are as ambiguous and difficult to analyse as 
the diverse interest in the Dalli Saga.  
As a footnote, it should be noted that a rather early whistleblower was of Maltese origin: 
Stanley  Adams  who  reported  Roche  vitamin  price  fixing  schemes  to  the  European 
Economic  Community.30  Swiss  authorities  arrested  him  as  a  spy.  His  wife  committed 
suicide, when she was told that her husband could face a 20-year jail term for industrial 
espionage.  After serving a few months in a Swiss prison it took him more than 10 years 
in European Courts to eventually get some compensation. 
 
4.  Strengths, weaknesses and recommendations 
Even  the  current  legal  situation  in  Malta  has  some  strong  and  even  commendable 
elements.  Illegal  and  corrupt  behaviour  can  be  reported  internally  or  to  the  authorities 
and victimisation is illegal. Generally all employees should benefit from this rule (EIRA 
                                                           
23 Franco Debono quoted in Malta Star „They want war, they wil  have it.“ 03 Nov. 2012 
24 Wild al egations of a „donors“ list fueled by cash donations and the idea that only donations from 
non-members and only above 10.000 € per donation should ever be published.  
25 „shifted“ in so far as the current law had just been passed by the previous Nationalist Party 
Government in 2002, and the Home Affairs Minister of the current Prime Minister had declared in 
2006, that more whistleblowing protection was dispensable. 
26 Lawrence Gonzi 2010 
27 Joseph Muscat, Oct. 2012 
28 crystallised in comments by the third largest Maltese party, Alternativa Demokratika 
29 Fr. Edmund Teuma in a letter to The Times of Malta, 5 Aug. 2008 
30 His fate and the lessons learned were represented in some detail by the former Novartis Chief 
Ethics Officer and UNGC chief executive Klaus M. Leisinger in his book „Whistleblowing und 
Corporate Reputation Management, Hampp, München, 2003“ 

Art 28). Even a National Ombudsman exists. However, victimisation is only illegal, if the 
victim  can  prove  that  the  victimising  acts  have  been  performed  for  reason  of  his/her 
reporting.  There  is  also  a  clear  lack  of  guidance  in  procedures  –  which  can  only  be 
guessed.  More  should  be  expected  of  the  Public  Service  Commissions  –obviously 
exlusively  applicable  to  members  of  the  public  service.  Here,  the  Commission  can  get 
active and investigate even before a formal report or complaint has been made. There is a 
direct route for recommendations to the Prime Minister. However, sanctions under the 
current  law  cannot  be  taken  seriously.  Unfortunately  they  shall  be  halved  according  to 
the  proposal  of  separate  Whistleblowing  Law  (maximum  fine  1,200  €,  three  months 
prison).  
 
Again, this draft bill (proposed in 2010) excells in its broad definition of whistleblowing 
and  who  is  included.  It  also  offers  to  other  countries  the  worthy  obligation  for  every 
employer to name a “whistleblowing reporting officer” and to publish rules of procedure. 
Some  limited  form  of  external  reporting also exists.  Unfortunately, the  draft  effectively 
permits any sort of “victimisation” as long as there are other good reasons for it. It also 
permits making the identity of the whistleblower public, as long as the receiving officer 
“reasonably believed” in the necessity to do so. This and the quasi non-existent sanctions 
for breaches put the draft in serious doubt. In the end, this draft improves some aspects of 
the current situation, actually the ones that are already acceptable or better, but worsens 
other  aspects  in  a  way  that  renders  the  whole  exercise  useless.  Most  individual 
Transparency International benchmarks are clearly missed, the overall grade would be a 
clear “fail.” This much said, it seems even more deplorable that the  Labour oppositon, 
while  promising  to  enact  a  Whistleblowing  Act  once  in  Government,  has  not  yet 
published  its  own  proposal.  The  hesitation  of  the  Nationalist  Government  to  enact  (its 
own) proposal might serve the good cause of whistleblowing better than a future Labour 
Government  actually  enacting  a  law  qualified  by  its  senior  leadership  as  clearly 
defective.31 
 
 
SWOT I (current law) 
Strengths 
Weaknesses 
  EIRA  anti-victimisation  clause 
  no 
credible 
protection 
of 
applies to public and private sector 
whistleblower;  
alike.  
  unclear, 
or 
non-existent 
  Public  Service  Commission  with 
procedures. 
far  reaching  powers  in  informal 
procedures. 
Opportunities 
Threats 
  Political  will  declared  by  both 
  Small  community may render idea 
parties on numerous occasions; 
of anonymity illusionary; 
  Upcoming  elections  may  bring 
  Small  agencies  (one  or  two 
renewed 
enthusiasm 
for 
an 
professional staff) effective ? 
improved proposal; 
  Professional  Secrecy  Act  of  1994 
  Freedom  of  Information  Act 
far reaching and setting the tone; 
should also be in preparation stage; 
  Media sources not protected in case 
                                                           
31 cf. Alfred Sant as in fn. 12 above 

  Prominent  cases  of  corruption, 
of “national interest;” 
money  laundering  and  nepotism 

may  be  frustrating  enough  to 
  strong  party  loyalties  in  two-party 
system.
induce change. 
 
 
 
 
SWOT II (PN Draft) 
Strengths 
Weaknesses 
  broad definition of whistleblowers; 
  no 
credible 
protection 
of 

confidentiality;  
  Strong  message  in  need  to  define 
“whistleblowing  reporting  officer” 
  no effective protection at all. 
for every employer. 
Opportunities 
Threats 
  Political  will  declared  by  both 
  both  major  Parties  seem  reluctant 
major 
parties 
on 
numerous 
to present anything to be voted on; 
occasions; 
  100%  burden  of  proof  with 
  Upcoming  elections  may  bring 
whistleblower; 
renewed 
enthusiasm 
for 
an 
improved proposal;
  any  protection  whatsoever  ONLY, 
 
if  whistleblower  can  show  that 
  Prominent  cases  of  corruption, 
disclosure  followed  all  internal 
money  laundering  and  nepotism 
rules and the law; 
may  be  frustrating  enough  to 

induce change.  
  sanctioning  limits  may  send  all the 
wrong signals. 
 
 
5. References and Sources 
Bibliography: 
Klaus M. Leisinger, Whistleblowing und Corporate Reputation Management, Hampp, München, 2003 
 
Visited websites: 
Government: 
http://www.doi-archived.gov.mt/en/bills/2010/Bill%2058.pdf 
http://gov.mt/en/Government/Publications/Pages/Publications.aspx  
http://gov.mt/en/Government/Government%20of%20Malta/Ministries%20and%20Entities/Officially%20Appoin
ted%20Bodies/Pages/Tribunals/Industrial-Tribunal.aspx 
 
http://justiceservices.gov.mt/ 
https://mjdf.gov.mt/en/MJDF/Justice/Pages/Permanent-Commission-Against-Corruption  
 
Media: 
http://www.independent.com.mt 
www.maltastar.com.mt   

http://www.maltatoday.com.mt/ 
 
 
6.  Charts 
 
A view of the current situation in regard to whistleblowing under Maltese Employment and Industrial Relations Act 
(2002) 

 
 
Yes 
No 
Partial 
Notes 
Broad definition of 
 
 

disclosing alleged illegal or corrupt activities being 
whistleblowing 
committed (or breach of EIRA) 
Broad definition of 
 
 

any person … having disclosed information … regarding activities by 
whistleblower 
… or in the interest … of his employer … 
Broad definition of 
 
 

„unlawful to victimise“ 
retribution protection 
Internal reporting 
 

 
no specific procedures  
mechanism 
External reporting 
 

 
seems to address primarily complaints to “designated public bodies,” 
mechanism 
however, no provisions, e.g. to “designate” public body 
Whistleblower 
 

 
 
participation 
Rewards  
 

 
 
system 
Protection of 
 

 
 
confidentiality 
Anonymous reports 
 

 
 
accepted 
No sanctions for 
 

 
unclear 
misguided reporting 
Whistleblower 
 
 

Ombudsman exists, but unclear if Ombudsman is a „designated 
complaints authority 
body,“ or what constitutes a what constitutes a „designated body 
Genuine day  

 
 
Under general procedures only 
in court 
Full range of 
 
 

Under general procedures only 
remedies 
Penalties for 
 
 

Under general procedures only 
retaliation 
Involvement of 
 
 

Under general procedures only 
multiple actors 
 
 
 
Proposal:  „IL-PROTEZZJONI TA’ MIN JIŻ VELA INFORMAZZJONI LI TKUN 
PROTETTA  | (THE PROTECTION OF THE WHISTLEBLOWER ACT, 2010 PL 
Proposal ) 
 

 
Yes 
No 
Partial 
Notes 
Broad definition of 

 
 
Part III Sec.. 1 Art 9. Protected disclosure based on good faith and 
whistleblowing 
reasonable belief in truth of information and that it tends to show 
„improper practice“ (defined); but not for personal gain. 
Broad definition of 

 
 
definition includes former employees, contractors and their employees 
whistleblower 
and volunteers in Volunteer Organisations 
Broad definition of 
 

 
exception for measure which are „justifiable on the basis of 
retribution protection 
performance“; or, „administratively or commercially 
justifiable“ 
Internal reporting 

 
 
Internal „Whistleblowing Reporting Officers“ and „Whistleblowing 
mechanism 
Units“  
External reporting 
 
 

To a small number of agencies and the ombudsman for specific subject 
mechanism 
matters and reasons 
Whistleblower 
 
 

Certain duties to inform whistleblower form a minimal basis for 

participation 
external whistleblowing 
Rewards  
 

 
 
system 
Protection of 
 

 
Art. 6 Unless receiving officer reasonably believes that identity 
confidentiality 
disclosure is essential for investigations, to prevent serious risks or in 
regard to natural justice... or the disclosure is necessary for the 
prosecution ...   
Anonymous reports 
 
 

Art: 11; accepted, and duties of „whistleblowing reporting officer 
accepted 
persist“ but disclosure not considered „protected disclosure“  
No sanctions for 
 
 

Knowingly false reporting punishable under Art 101 Criminal Code 
misguided reporting 
(Part III, Sec. 1, Art 9 (3) of the draft)  
Whistleblower 
 
 

Dedicated internal and external reporting destinations, but not a 
complaints authority 
separate authority for whistleblowing 
Genuine day  

 
 
Court with preliminary and final measures, against the acting person - 
in court 
to stop detrimental action, Art. 7; and against those who caused 
damage (e.g. the employer) for full compensation of any damaged 
caused (Art. 8) 
Full range of 

 
 
Industrial Tribunal and informal complaints handling, First Hall for  
remedies 
preliminary and final legal measures; then Court of Instance; 
Penalties for 
 
 

up to 1.200 € and/or three months in prison (other sanctions under 
retaliation 
different laws notwithstanding) 
Involvement of 
 
 

By way of a broad definition of whistleblowers 
multiple actors 
 
 
7. Annex 1 (Legal Material) 
 
A. Employment and Industrial Relations Act (EIRA 2002) 
28. It shall not be lawful to victimise any person for having made a complaint to the lawful authorities 
or  for  having  initiated  or  participated  in  proceedings  for  redress  on  grounds  of  alleged  breach  of  the 
provisions  of  this  Act,  or  for  having  disclosed  information,  confidential  or  otherwise,  to  a  designated 
public regulating body, regarding alleged illegal or corrupt activities being committed by his employer 
or by persons acting in the employer’s name and interests. 
 
29. (1) It shall not be lawful for an employer or an employee to harass another employee or to harass 
the  employer  by  subjecting  such  person  to  any  unwelcome  act,  request  or  conduct,  including  spoken 
words,  gestures  or  the  production,  display  or  circulation  of  written  words,  pictures  or  other  material, 
which  in  respect  of  that  person  is  based  on  sexual  discrimination  and  which  could  reasonably  be 
regarded as offensive, humiliating or intimidating to such person.  
(2)  It  shall  not  be  lawful  for  an  employer  or  an  employee  to  sexually  harass  another  employee  or  the 
employer (hereinafter in this article referred to as "the victim") by: (...)  
 
30. (1) A person who alleges that the employer is in breach of, or that the conditions of employment are 
in breach of articles 26, 27, 28 or 29, may within four months of the alleged breach, lodge a complaint 
to  the  Industrial  Tribunal  and  the  Industrial  Tribunal  shall  hear  such  complaint  and  carry  out  any 
investigations as it shall deem fit. 
 
31. Subject to the foregoing, the Minister may, after consultation with the Board, prescribe regulations 
to give better effect to the provisions of articles 26, 27, 28 and 29 and in particular for the elimination of 
any discriminatory practices in the employment or in the conditions of employment of any person or 
class of persons,  for providing equal opportunities of employment for classes of persons who are at a 
disadvantage  and  to  regulate  access  to  the  Industrial  Tribunal  and  investigation  and  hearing  by  the 
Industrial Tribunal of complaints of alleged discrimination, breaches of the principle of work of equal 
value, victimisation or harassment. 
 
32. Any person contravening the provisions of articles 28 and 29 shall be guilty of an offence and shall 
be liable on conviction to a fine (multa) not exceeding two thousand and three hundred and twenty-nine 
euro and thi rty-seven cents (2,329.37) or to imprisonment for a period not exceeding six months, or to 
both such fine and imprisonment. 

 
B. Public Administration Act 
31. (1) The Public Service Commission shall ensure, in so far as its powers under articles 33 and 34 of this 
Act (as extended to the public service under article 30) permit, that no public officer is victimised for 
making any report to his superior, to the Commission or to another relevant authority about any breach of 
the Code of Ethics or of any other provision of this or any other Act. 
(2) Where the Public Service Commission finds that a public officer has been victimised as aforesaid in a 
manner that it is unable to prevent or redress, it shall make a report to the Prime Minister or to other 
authorities recommending such measures to redress the situation as it considers appropriate. 
 
32. In addition to its functions under any other law the Public Service Commission shall act as a Merit 
Protection Commission (in this Title referred to as the “Commission”) for the purposes of this Act. 
 
33. 
(1) Subject to subarticle (3), the functions of the Commission shall be: 
(a) to audit the appointment of employees of government agencies and government entities to verify that 
these are made in accordance with article 21; 
(b) to monitor and suggest amendments to directives and guidelines on employment matters issued by the 
Principal Permanent Secretary in relation to agencies and government entities, as well as the application of 
such directives and guidelines; and 
(c) unless otherwise catered for in the legislation, Order or instrument setting up the government entity, 
agency, board or commission or any other similar organisation or body, to inquire into reports that the 
directives issued by the Principal Permanent Secretary have not been adhered to. 
(2) In performing its functions in virtue of paragraph (a) of subarticle (1) the Commission shall operate 
through after-the-event scrutiny and shall not subject any agency or government entity to any requirement 
to obtain the Commission’s clearance or approval in advance of making appointments or taking decisions, 
except as a temporary measure in cases where the Commission — 
(a) finds that the provisions of this Act have been, or are likely to be, breached; and 
(b) is of the view that such a measure is necessary to prevent further breaches of this Act until such time as 
the Commission is able to conclude any investigations and take corrective measures. 
(3) The Commission shall not hear and investigate complaints on matters which are assigned exclusively by 
any other law to any other body or to the jurisdiction of the Industrial Tribunal referred to in the 
Employment and Industrial Relations Act, and if any such complaints are made to the Commission it shall 
refer the complainants to the Tribunal; but in relation to such matters the Commission may— 
(a)  on its own initiative inquire into and investigate any cases with respect to which no formal complaints 
have been raised; and  
(b)   follow up a decision or award of the Industrial Tribunal with a view to taking additional remedial 
action under paragraph 
(c) of subarticle (4) and subarticle (5) of article 33 of this Act. 
(4) The Commission shall regulate its own procedure in the discharge of its functions under this Act. 
 
34. 
(1) For the purposes of its functions under this Act the Commission may: 
(a) carry out such inspections and investigations as it may deem necessary; 
(b) summon any person to appear before it and give evidence 
on oath; 
(c) request in writing the production of information, documents or files in the custody of any public 
employee for the purpose of examining the same or making copies thereof; and 
(d) enter the premises of any agency or government entity, subject to compliance with any legal 
requirements placed by any law on the police for the same purposes. 
(2) Article 6 of the Inquiries Act shall apply to the investigations undertaken by the Commission and any 
summons or requests it may make in pursuit thereof. 
(3) Without prejudice to subarticles (4) and (5) and article 34, the Commission’s findings may be used in 
evidence in any civil cause that may be filed by the injured party but, notwithstanding any other law, the 
members of the Commission cannot be called to give evidence. 
(4) The Commission shall make a report to the Prime Minister following every investigation under this Act, 
and where it finds that an employment decision has been made otherwise than in conformity with the a) 
annul the decision in question; 
(b) issue such directives as it may consider necessary to redress the situation; and 
(c) recommend the taking of such disciplinary or criminal action as it may consider appropriate in the 
circumstances. 

(5) Without prejudice to any disciplinary or criminal action that may be taken in accordance with 
paragraph (c) of subarticle (4), where an employee of a government agency or government entity has made 
an employment decision that is not in conformity with the provisions of this Act the Commission may 
remove the employee from his position and/or interdict him from appointment or re-appointment for a 
maximum period of five years. 
(6) Notwithstanding the provisions of any other law, the decisions taken and directives issued by the 
Commission under paragraphs (a) and (b) of subarticle (4) and under subarticle (5) shall be binding on the 
organisation to which they apply, and the board of directors or head of the organisation as applicable shall 
ensure that the Commission’s decisions and directives are complied with. 
(7) The Commission shall, as soon as possible after the conclusion of each year of its activity, make an 
annual report to the Prime Minister about its workings during the said year, and the Prime Minister shall, 
as soon as possible after he has received the said report, lay it on the Table of the House of Representatives. 
 
C. Draft Bill “Protection of the Whistleblower” 
The 30 bi-lingual pages of this draft Bill have been made available for download at: 
http://www.doi-archived.gov.mt/en/bills/2010/Bill%2058.pdf  
also: Government Gazette of Malta No. 18,654 of 08 Oct 2010