Dies ist eine HTML Version eines Anhanges der Informationsfreiheitsanfrage 'Zugang zu Dokumenten iZm. Whistleblowing u. Whistleblowerschutz'.

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Providing an Alternative to Silence: 
 
Towards Greater Protection and Support for 
Whistleblowers in the EU 
 
 

COUNTRY REPORT: GERMANY 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 


 
 
 
 
 
 
 
 
 
This report belongs to a series of 27 national reports that assess the adequacy of whistleblower 
protection laws of all member states of the European Union. Whistleblowing in Europe: Legal 
Protection for Whistleblowers in the EU,
 published by Transparency International in November 2013, 
compiles the findings from these national reports. It can be accessed at www.transparency.org. 
 
All national reports are available upon request at xx@xxxxxxxxxxxx.xxx.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Responsibility for all information contained in the report lies with the author. Views expressed in the 
report are the author’s own, and may not necessarily reflect the views of the organisation for which 
they work. Transparency International cannot accept responsibility for any use that may be made of 
the information contained therein. 
The project has been funded with support from the European Commission. The sole responsibility 
lies with the author and the Commission cannot be held responsible for any use that may be made of 
the information contained therein. 
 
 
 
 
With financial support from the Prevention of and Fight against Crime Programme of the European Union. 
European Commission – Directorate-General Home Affairs 
 

Providing an Alternative to Silence: 
Towards Greater Protection and Support for Whistleblowers in the EU 
Country Report: Germany 
 
Prepared by Whistleblower-Netzwerk e.V. (http://whistleblower-net.de) 
October 2012 
1. Introduction 
Stereotypes often provide an image according to which Germans are good organizers, love rules and 
respect the rule of law. In corruption indexes Germany regularly scores reasonably well. However at 
the end of 2012 the country still has not ratified the United Nations Convention against Corruption or 
the Council of Europe Conventions against Corruption. It is criticized by the Council of Europe for a 
lack of independence of its and courts and prosecutors1. In 2011 its courts have been found to violate 
the fundamental right of freedom of speech enshrined in article 10 of the European Charter of 
Human Rights2. And despite the promises given by its Government already in 2010 to the other G20-
States3 even at the end of 2012 Germany still does not have statutory whistleblower protection other 
than a little fragment which is applicable only to public officials and only in bribery contexts. 
For all other whistleblowing situations a potential whistleblower is left alone with a maze of different 
laws and principles applied by the courts. While internal whistleblowing is typically lawful this does 
not mean that a whistleblower would not face risks of harassment and bullying.  When judging about 
the legality of whistleblowing to public authorities German courts tend give a lot of weight to the 
need to respect the interests of the employer, thus to be on the safe side a whistleblower would 
need to wait for his negative reaction before addressing himself to public authorities. Whoever does 
not follow these steps as well as those who get caught disclosing information to third parties or the 
media risks his dismissal without notice, disciplinary, civil and criminal liability. The same fits for 
those whistleblowers that are not able to show sufficient evidence that they had good will and 
reasons to raise their allegations. But even those who manage to escape the traps of the legal maze 
are normally offered only limited protections. This is due to bypasses in labor law as well as to the 
high burdens of prove when in comes to proving damages that occurred because of reprisals against 
the whistleblower. 
                                                           
1 See the report of S. Leutheusser-Schnarrenberger to the CoE-PACE 11993 of 07.08.2009 (http://goo.gl/mdSwO) and 
http://gewaltenteilung.de. 
2 ECtHR: Heinisch v. Germany, No. 28274/08 of 21.07.2011 (http://goo.gl/vpa1e).   
3 See G20-Anti-Corruption Action Plan agreed at the Seoul-Summit 2010 (http://goo.gl/xO9uk) and the 2011 
OECD/ G20 Anti-Corruption Action Plan - Action Point 7: Protection of Whistleblowers, Whistleblower 
Protection: Frameworks, Compendium of best practices and guiding principles for legislation, 2011 
(http://goo.gl/TgTIy).      

Internal whistleblowing policies are not jet very common in Germanys private sector4 and can 
typically only be found in big corporations. Even there they often lack independent addressees, 
involvement of staff, feedback to and rights for whistleblowers and transparency of their application.  
Some political scandals and also some so called “accidents” that caused a lot of lives in Germany 
could have been prevented if one would have listened to the early warnings of whistleblowers and 
reacted accordingly5 but the insight that it needs a cultural change and legal reforms to avoid these 
situations to repeat in Germany is still underdeveloped.  
                                                           
4 According to “Putting Corruption out of Business 2011” a survey by Transparency International, only 19% of 
German Business say that they “Have measures in place to support potential whistleblowers” 
(http://www.transparency.org/research/bps2011).  
5 See http://www.whistleblower-net.de/whistleblowing/fall-beispiele-fur-whistleblowing/falle-ohne-
whistleblowing/ 
and http://www.anstageslicht.de/index.php?UP_ID=14&NAVZU_ID=94. 

 
2. Compilation, description and assessment of the legal situation for whistleblowers 
In Germany there are no standalone whistleblower laws or regulations. Even though Germany has 
signed the European Conventions on Corruption and the UNCAC it has not ratified any of these 
international treaties and thus has no legal obligation in international law to implement 
whistleblower protection6. Despite the findings of a recent G20/OECD report7 the German 
government also tends to see no need to implement specific legislation on whistleblower protection 
to fulfill the political commitment of the G20 action plan against corruption. 
The term “whistleblower”, for which there is no clear equivalent in German8 is not defined or even 
used in any laws. Thus the question if someone who speaks out about wrongdoing at the workplace 
acts lawfully or illegal, is protected or can be dismissed in labor law or even held responsible under 
civil or criminal law is depending on the specificities of the situation, the application of different 
general principles, some specific norms and finally their interpretation and application by a court. 
 
The situation under German labor law 
In jurisprudence the question of whistleblowing up to now has most often been raised in labor courts 
in the context of disputes under the Employment Protection Act (Kündigungsschutzgesetz - KSchG) 9 
by employees addressing the courts to annul their dismissal. The Employment Protection Act allows 
employees who were in an employment relationship that existed without interruption for more than 
six months and who worked for a company that typically employs more than 10 workers to ask a 
labor court to verify if their dismissal was socially justified. According to Sec. 1§2 of the Employment 
Protection Act the employer in this case has to prove the facts that determine the termination.  
If the contract lasted for a shorter time or the company is smaller the Employment Protection Act is 
not applicable which means that the employer does not need to state any reasons while the 
employee will need to proof that the dismissal was illegal.  
But even where the Employment Protection Act is applicable the courts might find it sufficient that 
an employer shows that an employee has violated his duty of loyalty or secrecy while it would still 
rest with the employee to prove that he had legitimate reasons to do so. 
                                                           
6 Germany has ratified the OECD  Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International 
Business Transactions: and the y the Working Group on Bribery in International Business Transactions (CIME)  
also looks certain aspects of whistleblower-protection. The same fits for the “Group of States against 
corruption (GRECO)” to which Germany is a member. 
7 See Fn. 3. 
8 A quite neutral German expression which is used in compliance contexts is „Hinweisgeber“ (“hint-giver”) but 
frequently whistleblowers in Germany are negatively addressed, e.g. as “Denunzianten” (denouncers) or 
“Nestbeschmutzer” (those who make their own nest dirty).  
9 Electronic versions – in some cases also in Englisch – of most of the federal laws of Germany are available 
under http://www.gesetze-im-internet.de/ 

In the concrete application on whistleblowing cases judgments by the Federal Constitutional Court 
(Bundesverfassungsgericht – BVerfG)10 and the Federal Labor Court (Bundesarbeitsgericht – BAG) 
11show some common lines that provide some orientation but also divergences. In 2011 a decision of 
the European Court of Human Rights12 found that Germany had violated article 10 of the European 
Charter of Human Rights as its courts did not annul the dismissal without notice of Brigitte Heinisch 
who as a nurse for the elderly blew the whistle about insufficient and dangerous care. At the 
moment it is still unclear how German courts will take this new judgment into account.  
In literature and public discussion some see this judgment mainly as a confirmation of the general 
principles already applied by the Federal Labor Court with only a different end result in balancing 
them. Others see it as a turning point as the ECtHR stated that whistleblowing to public authorities 
should be valid option for whistleblowers and gave huge weight to the public interests involved 
which before had played almost no role in German courts. 
In the German Federal Parliament (Bundestag) the oppositional parties (SPD, LINKE, BÜNDNIS90/Die 
GRÜNEN) asked for clarifications and improvements of the legal situation of whistleblowers and 
brought in two bills13. The governing parties (CDU/CSU, FDP) state that the legal status quo in dealing 
with whistleblowing is sufficient and in line with the EChHR and argue that balancing all relevant 
aspects allows the Courts to come to just decisions in each individual case14.  
This situation of case by case decisions based on the balancing of different interests make it difficult 
to almost impossible to foresee the legal outcome of whistleblowing. However there are some 
guidelines that can be distilled from legislation and jurisprudence that those who think about 
blowing the whistle in Germany should know.  
No protection for deliberately false and frivolously false claims 
Deliberately false and also frivolously (grossly negligent) false claims will typically be seen as a serious 
breach of contractual obligations and allow for dismissal even without notice. If the employer can 
proof that he suffered costs or other losses he also will have a good chance to claim damages under 
civil law and even criminal law might become applicable.  
One might argue that this should not bother good faith whistleblowers at all. But experience shows 
that in a German courtroom the good faith of a whistleblower is quite likely to be challenged by the 
judge asking him to show on which facts he based his decision to blow the whistle. If he or she than 
has no documents to point to or does not want to bring those into trouble from whom he or she got 
oral information the judge might see this as sufficient to find gross negligence. That is exactly what 
happened to Brigitte Heinisch.  
                                                           
10 E.g.: BVerfG 1 BvR 2049/00 of 02.07.2001.   
11 E.g.: BAG 2 AZR 235/02 of 03.07.2003 and BAG 2 AZR 400/05 of 07.12.2006. 
12 See Fn. 2. 
13 For references and a quick overview refer to the charts in chapter 6 and to the materials of the parliamentary 
hearing of 05.03.2012 (http://goo.gl/lJhdB). At the beginning of 2011 an online petition to the Bundestag 
demanding better whistleblower protection found more than 5400 supporters (http://goo.gl/DjHRL)
14 See the report about the parliamentary debate in the Bundestag on 14.06.2012 at http://goo.gl/PXhUu. 

Another problem that whistleblower might encounter is that judges in labor courts often tend to 
handle whistleblowing cases with the same approach they normally use. These judges concentrate 
on the employment issue and try to avoid to end up in a situation in which they would need to 
decide about the truthfulness of the whistleblowers allegations or the seriousness of the 
wrongdoing. This has also become visible in the Heinisch case as it needed the ECtHR to address the 
public interests in the case which before had been almost fully neglected by the German courts. 
Duties to inform the employer or dedicated authorities 
On the other hand in some situations, even staying silent may get an employee into legal troubles as 
there are some laws that oblige employees to inform their employer or specifically mentioned 
authorities about wrongdoing and risks. Apart from Criminal Law, such norms can e.g. be found in 
Sec. 11 of the Law against money laundry (Geldwäschegesetz), Sec. 10  Securities Trading Act 
(Wertpapierhandelsgesetz - WpHG) and Sec. 16§1 Occupational Safety and Health Act 
(Arbeitsschutzgesetz – ArbSchG). An obligation to inform the employer may also follow from the 
employment contract and the specific responsibilities of the employee, e.g. if they include overseeing 
other employees or potentially dangerous technical equipment. But even for employees with no such 
specific job responsibilities German courts may, as they did in some decisions in the past, interpret 
the general loyalty duties arising from the work contract and Sec. 241 and 242 of the Civil Code 
(Bürgerliches Gesetzbuch - BGB) in a way that they oblige the employee to inform the employer 
about dangers for personal harm and other substantial damage.  
General right to inform (or to complain to) the employer 
Even where there is no obligation, internal whistleblowing, i.e. blowing the whistle to the own 
employer and to persons or bodies designated by him for receiving such disclosures is legally 
permitted. It thus should not lead to retaliation. In real live however whistleblowers as unwanted 
messengers frequently risk becoming victims of harassment and bullying by hierarchy or colleagues 
even in these situations. In a case where a dismissal was reasoned with a whistleblowing activity it is 
obvious that there has been a sanction because of the whistleblowing. This is much more difficult in 
case of harassment which happens informally and on a psychological level. Here the whistleblower 
will face a hard time to prove that he was systematically bullied because of his whistleblowing. The 
same fits if he tries to prove that an employer has neglected his duty to fight against harassment. 
Specific rights to inform (or to complain to) dedicated bodies or authorities 
Sec. 84 and Sec. 82 of the Works Constitution Act (Betriebsverfassungsgesetz - BetrVG) constitute 
even more specific rights of the employee but relate only to issues that personally affect the 
employee (complains), thus they are not applicable in cases where a whistleblowers raises issues that 
only concern third persons or the public.  The Works Constitution Act also constitutes the possibility 
of employees to form Work Councils and the right of employees to complain to them (Sec. 85) and to 
propose points for their agenda (Sec. 86a), so an employee might also be permitted to inform his 
Work Council. As Work Council members have a duty of confidentiality these disclosures have to be 
regarded as purely internal.  
There are mainly three areas of laws which contain even more specific rights including conditioned 
rights for external disclosures to dedicated authorities. They have in common that these specific 
rights follow from the implementation of EU law into national law: 

The General Equality Law (Allgemeines Gleichstellungsgesetz - AGG) deals with specific forms of 
discriminations due to e.g. gender, age, religious or sexual orientation. Within this context employees 
have specific rights for internal complaints (Sec. 13 AGG) and may also complain to a dedicated Anti-
Discrimination Office on federal level (Sec. 27 AGG). The AGG contains a provision that forbids 
retaliation against complainers, witnesses and supporters (Sec. 16 AGG) and even a certain shift of 
the burden of prove. Extending this level of protection to all forms of whistleblowing might provide a 
good starting point not only for whistleblowers from Germany but, as this is basically EU-law for all 
whistleblowers within the EU. However up to now the courts in Germany, in particular the labour 
courts, are not extending the field of application of the AGG. 
Data Protection Laws (Bundesdatenschutzgesetz – BDSG on federal level and corresponding Länder-
laws) are in part also influenced by EU-law and contain specific norms which allow anybody who 
assumes that his data protection rights have been violated to complain to data protection authorities 
(e.g. Sec. 21 BDSG). On Länder-level these law sometimes contain an additional phrase forbidding 
discrimination or reprimands15. In autumn 2010 the federal government proposed a bill to amend the 
BDSG with new rules dealing with data protection in employment. Sec. 32l§4 of this bill contains a 
provision according to which employees should be obliged to inform their employers before they 
complain to data protection authorities. This clause was heavily criticized even by the Bundesrat (a 
body through which the Länder participate in the legislation on federal level) as a potential violation 
of Art. 28§4 of EU Directive 95/46/EC.  
The third law which has its roots in EU law and which contains a specific clause that allows 
information of public authorities is the Occupational Safety and Health Act. According to  Sec 17§2 
ArbSchG employees who first informed their employer (see Sec 16 ArbSchG mentioned above) can 
turn to the regulator if the employer did not take action to assure safe and healthy working 
conditions. 
 
General principles for judging the legality of whistleblowing 
Wherever the above mentioned specific rules do not apply16 judging the legality of whistleblowing is 
based on the application of more general laws and the weighting of the legally protected interests of 
the employee and the employer. According to Sec 241§2 BGB “An obligation may also, depending on 
its contents, oblige each party to take account of the rights, legal interests and other interests of the 
other party”
. Additionally according to Sec. 242 BGB “An obligor has a duty to perform according to 
the requirements of good faith, taking customary practice into consideration”.
  The reach of these 
obligations has to be interpreted in a way which takes into account the basic rights laid down in the 
German Constitution (Grundgesetz – GG) and in the EChHR. Art. 5§1 GG and Art. 10 EChHR 
guarantee the right to freedom of expression (striking in favor of the whistleblower), which however 
according to their second paragraphs are not unlimited but need to take into account the rights of 
                                                           
15 E.g. Sec 25 DSG NRW (http://goo.gl/4m5Dl). 
16 There might be certain risk that a court might apply the following principles even in a case where there are 
specifics rights or duties that normally should allow whistleblowing, e.g. if the right is contained only in the law 
of a Land. 

others, as for example the rights of Art. 12 GG (Occupational Freedom) and Art. 14 GG (Property) 
(striking in favor of the employer).  
In 2001 dealing with the case17 of an employee who was dismissed for providing information as a 
witness in a criminal case the BVerfG also took Art. 2§1 (General freedom to act) and Art. 20 GG 
(Constitutional principles – Rule of law) into account stating that it would violate the rule of law if 
someone who without acting frivolously provides information exercising his duty as a witness could 
be dismissed. In this decision the BVerfG also stated that the same would “normally” also be true if 
someone used his right under Sec. 158 of the Code of Criminal Procedure to make a criminal 
complaint to the competent authorities. 
Art. 17 GG states that “Every person shall have the right individually or jointly with others to address 
written requests or complaints to competent authorities and to the legislature.”
 However this right to 
petition until now did not play much of role in German courts. Art. 5§3 GG contains the freedom of 
arts and science which in special circumstance might also get some relevance in whistleblower cases. 
In 2003 the BAG had to decide about a whistleblower case18 in which someone made a criminal 
complaint anonymously. Later his identity was discovered and he was dismissed. The BAG did not 
decide the case but pushed it back to a lower court giving certain guidelines that should be applied. 
Firstly the BAG stated that the employee could not justify himself by referring to Art. 5 GG as this 
article would not apply if someone acts anonymously19. Then it stated that Sec. 241§2 obliges the 
employee to take into account the interests of the employer and that from this it follows that 
external whistleblowing is only admitted if it is a proportionate reaction by the employee in the 
concrete situation. To find out if this condition is met the court looks at different circumstances. e.g.: 
  The (possible) knowledge of the whistleblower about validity of his claim - deliberately false 
and frivolously false claims are not admitted. 
  The degree of risk of damage and the degree of the risk of negative publicity faced by the 
employer - the higher these risks are the more good reasons the employee needs. 
  The motivation of the whistleblower – i.e. a whistleblower should not act to wear down his 
employer. 
  The possibility of an alternative action which would better respect the interest of the 
employer and still be take reasonable for the whistleblower. 
The last criteria in most cases requires the whistleblower to inform his employer in a first step and to 
wait for his reaction before eventually turning to public authorities in a second step (and the same 
criteria will certainly exclude information to any other externals or even the media). According to the 
BAG the obligation for an employee to inform his employer first might exceptionally not be 
reasonable when:  
                                                           
17 BVerfG 1 BvR 2049/00 of 02.07.2001. 
18 BAG 2 AZR 235/02 of 03.07.2003. 
19 In clear contrast to judgments of other federal courts like BVerfG and BGH as shown in Manger P. 160ff. 

  The employee is aware of criminal offenses, for which by failure to report, he would expose 
himself to a prosecution (such a duty however is rarely existing as e.g. Sec. 138 of the 
Criminal Code only applies to very serious crimes) 
  The whistleblowing relates to serious offenses (the BAG does not specify those) 
  Or if crimes have been committed by the employer or his executive bodies.  
These criteria have since 2003 essentially been applied in the labor courts, but the diversity of the 
judgments based on them is a clear indication that they do not lead to very predictable outcomes20. 
From a counseling perspective whistleblowers should be aware that they normally will have an 
obligation to blow the whistle internally first before they might be able to turn to public authorities, 
and that they should document that they had followed this step as well as that they had good 
reasons to conclude that there were sufficient indications for a wrongdoing. Otherwise and especially 
when turning to the media they risk a dismissal without notice and have almost no chance to be 
reinstated by a court. 
 In addition to meeting these criteria whistleblowers in Germany will also need to be very prudent in 
the way they react to their dismissal and in the way they act while their labor dispute is pending. 
There are several cases in which labor courts found that a dismissal as such was illegal but in the 
same judgment dissolved the labor contract based on Sec. 9§1S2 KSchG. This is possible if a court 
following a request by the employer (Auflösungsantrag) finds that due to the alleged missbehavior of 
the whistleblower a constructive future cooperation between employee and employer cannot be 
expected. The employee might get a certain financial compensation but his job is lost retroactively 
from the moment a normal termination would have been possible. Using this quite unique feature of 
German labor law the employer may thus achieve his goal to get rid of the whistleblower even with 
an illegal dismissal.  
In its judgment of the Heinisch case21 the ECtHR took account of the above mentioned criteria of the 
BAG. But apart from the fact that this court denied that Mrs. Heinisch acted frivolously (which the 
German labor courts assumed by blaming her for not providing sufficient evidence of facts on which 
she based her decision to make a criminal complaint) the Heinisch judgment of the ECtHR contains at 
least three additional elements: 
  Firstly the ECtHR referred in §§37ff. to relevant international law and practice and points out 
that Germany has not ratified ILO Convention No. 158. In §75 the ECtHR states that “German 
law does not provide for a particular enforcement mechanism for investigating a whistle-
blower’s complaint and seeking corrective action from the employer”
, thus it points to certain 
deficits of whistleblower protection in Germany.  
  Secondly §65 of the judgment reads: “… in the light of this duty of loyalty and discretion, 
disclosure should be made in the first place to the person’s superior or other competent 
authority or body. It is only where this is clearly impracticable that the information can, as a 
last resort, be disclosed to the public.”
 Thus the ECtHR (in contrast to the BAG) seems to give 
                                                           
20 References to some of those judgments can be found at: http://goo.gl/JXkGX. 
21 ECtHR: Heinisch v. Germany, No. 28274/08 of 21.07.2011 (http://goo.gl/vpa1e). 

the whistleblower a choice to turn “in the first place” to a public “authority” and sees a 
reasons for limitations of the freedom of expression especially when the disclosure is made 
to the public.  
  Finally the ECtHR e.g. in §§71 and 91 explicitly takes into account the public interest in the 
disclosure, the chilling effect of the sanction to other employees working in the sector and 
the importance of insider knowledge to bring the matter at the issue of the public’s 
attention. All these are aspects which until that judgment did not play much of a role in 
German employment jurisdiction, which dealt with whistleblowing disputes as a two party 
dispute weighting only the interest of those parties. 
At the moment it is still too early to conclude if these three elements will thanks to the ECtHR now 
play a bigger role in German courts. Some parts of the literature and some recent judgments see the 
Heinisch judgment as very specific and thus stick to the old BAG-principles. However it is interesting 
to see that in at least one recent judgment the BAG22 itself referred to the BVerfG of 2001 and the 
Heinisch judgment of the ECtHR without reiterating its own old position. 
Consequences of legal and illegal whistleblowing in an employment relation 
Whistleblowing which according to the above criteria is illegal may lead to sanctions by the 
employer, e.g. a final warning or dismissal with or without notice. Normally it is a general principle of 
German employment law that at least in the area of application of the KSchG a dismissal is only 
lawful if there had been a prior final warning or if such a final warning would exceptionally be 
superfluous. The latter is assumed if it cannot be expected that the employee will change his 
behavior or if the breach of law and trust is so serious that the employer cannot be obliged to 
continue working with this employee. While traditionally German labor court found even a dismissal 
without notice a proper reaction to “illegal” whistleblowing, recently there are some indications that 
the proportionality of the sanction might get more attention. In 2010 the BAG “Emmely Case”23 got a 
lot of media attention in Germany finding in case of a suspected very minor theft (worth 1,30 EUR) 
by a long term employee her dismissal was (taking into account all special circumstances) not 
proportional (i.e. a final warning would have been sufficient). This may also be a way which German 
courts after the Heinisch judgment might use in whistleblower cases.  
In addition the employer who suffered damage because of “illegal” whistleblowing may claim 
damages for a breach of duty under contractual law according to Sec. 280 BGB or under torts 
according to Sec. 823ff. BGB. This is especially true when a whistleblower knowingly or frivolously 
made false allegations, which in this case has to be proven by the employer. 
Whistleblowing which according to the above mentioned criteria is considered to be “legal” allows 
for  the  application of  Sec.  612a  BGB which  states:  “The  employer  may  not  discriminate  against  an 
employee in an agreement or a measure because that employee exercises his rights in a permissible 
way.”
 In connection with Sec. 1004 BGB the whistleblowing-employee may require the employer to 
remove any reprisals and may seek a prohibitory injunction, he might also claim damages for breach 
                                                           
22 BAG 10 AZR 283/10 of 14.12.2011. However this case was not about a dismissal because of whistleblowing so 
it is unclear if this really marks a change in the position of the BAG. 
23 BAG, 2 AZR 541/09 of 10.06.2010. 

of duty according to Sec. 280 BGB. Apart from situations where the employer explicitly sanctioned a 
whistleblower for blowing the whistle this typically puts the whistleblower into a situation in which 
he needs to prove that he suffered damage and that this happened because of his whistleblowing. 
While  theoretically  in  German  courts  one  might  claim  damages  also  in  case  of  harassment  the 
burden of prove for the employee is quite high. 
Finally it deserves mentioning that Sec. 612a BGB is interpreted quite narrowly by German courts as 
normal  rights  of  everybody  e.g.  the  right  to  file  an  application  for  criminal  prosecution  (Sec.  158 
StPO) as such do not qualify for “exercise his rights” and even where a whistleblower has fulfilled all 
conditions of a legally allowed whistleblowing according to case law Sec. 612a BGB is not hindering 
the  employer  to  use  the  bypass  of  Sec.  9§1S2  KSchG  for  achieving  his  goal  to  get  rid  of  the 
whistleblower. 
 
The situation under civil service laws 
The rules for public officials in Germany are laid down in the Federal Civil Service Law 
(Bundesbeamtengesetz – BBG) for officials on federal level and in the Civil Service Status Law 
(Beamtenstatusgesetz – BeamtStG) and in corresponding Länder laws. All of these have since a long 
time four guiding principles which are relevant for whistleblowers: 
  The duty to remonstrate (Sec 63 BBG, Sec . 36§2 BeamtStG) stems from the personal 
responsibility of officials for the lawfulness of their activities. It obliges public officials who 
doubt the lawfulness of an order to raise these doubts with their direct superiors. If doubts 
continue they must address the next level of hierarchy. If hierarchy confirms the order the 
official is exempted from his personal responsibility as long as the requested activity would 
not knowledgably violate human dignity or constitute an administrative or criminal offense. 
So in a sense the duty to remonstrate could be seen as a specific case in which there is an 
obligation for internal whistleblowing. Despite them being a duty in practice remonstrations 
are not very common and those which do happen are often seen as a provocation act which 
usually does not serve to well the career of the official concerned. A study trying to find more 
information on remonstrations only found that almost no information is available. 
  The second principle are the obligations of public officials to counsel and support their 
superiors and to follow their orders, there is also an obligation to act moderate when 
exercising political activities. 
  Public officials may raise internal request and complaints but are obliged to do that only 
through official channels (Sec 125 BBG, Sec . 36§2 BeamtStG)  i.e. step by step through all 
levels of the own hierarchy, whereby the level of the direct superior as first level of 
procedure may only be skipped when a complaint is directed against that direct superior. 
  The fourth guiding principle is the obligation of official business secrecy or confidentiality 
(Sec 67 BBG, Sec . 37 BeamtStG) which concerns all information that officials become aware 
of on the occasion of their official duties. This obligation rests even after the end of the term 
of service and can only be overcome if messages are required in the official course of duties 
or when facts are concerned which are obvious or concerning their relevance warrant no 

confidentiality. Until 2009 the only further exception to that rule concerned areas in which 
there was a duty to indicate planned criminal activities. 
From all that it follows that for public officials compared to private employees there are on the one 
hand even more situations in which an official might be obliged to inform his direct superior and on 
the other hand even higher hurdles to blow the whistle if their potential addressee is not someone in 
their chain of command. Not respecting these obligations may lead to disciplinary sanctions, up to 
dismissal and loss of pension rights. 
Only since a few years there are some exemptions to the above principles which had been 
introduced with the aim of fighting corruption. Within quite a lot of administrations specific internal 
policies and procedures have been established that require and/or allow officials to contact 
dedicated internal representatives when they suspect corruption. Since 2009 the secrecy clauses (Sec 
67§2(3) BBG, Sec . 37§2(3) BeamtStG) also have been amended and now explicitly allow an official 
who based on facts has a reasonable suspicion of a violation of Sec. 331 – 337 of the Criminal Code to 
inform a dedicated internal body or public prosecutor agencies. It has to be noted that Sec. 331-337 
only concern bribery related crimes and not even other forms of corruption. 
Beyond these general rules there are some specific ones: Art. 45c GG constitutes a Parliamentary 
Commissioner for the Armed Forces, who according to Sec. 7 of the corresponding law can be 
contacted by any soldier (but according to Sec. 8 not anonymously). Art. 45d GG constitutes a 
parliamentary panel to scrutinize the intelligence activities on federal level. Since 2009 anybody who 
works for an inteligance agencies may contact that panel (Sec. 8 of the corresponding law). This new 
rule has three specialties as it allows these contacts only in job related issues but not in the interest 
of the informant or his colleagues, it obliges the informant to inform the head of the agency in 
parallel and it obliges the panel to send a copy of the information to the Federal Government for 
their statement.  
Apart from all this public officials of course also enjoy the constitutional rights, especially the right to 
petition under Art. 17 GG and in a form which respects the legitimate needs of their office and duties 
also the right of freedom of expression under Art. 5 GG. 
 
The situation under criminal laws 
In addition to a violation of an employment contract or a civil servants duty whistleblowing in some 
cases under German Law might also constitute a criminal activity. Apart from the Criminal Code 
(Strafgesetzbuch – StGB) relevant norms might also be found in other laws e.g. in the Law Against 
Unfair Competition  (Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb – UWG), in the Copyright Act 
(Urheberrechtsgesetz – UrhG) or in data protection laws. 
By the act of whistleblowing itself, i.e. by spreading the information, the whistleblower could get into 
conflict with the protection of private (e.g. Sec. 17 UWG, Sec. 201ff. StGB) and state secrets (e.g. Sec 
93ff. StGB), copyright (e.g. Sec 106 UrhG), data-protection (Sec. 44 BDSG) or commit false 
accusations (Sec. 145d, 164 StGB) and defamation (Sec. 186ff. StGB) as well as insult (Sec. 185 StGB). 
In some cases the whistleblower by disseminating the information might also commit and 
embezzlement and abuse of trust (Sec. 266).  

In a whistleblowing context might be interesting to note that Sec. 93§2 StGB contains a limitation of 
the possible content of state secrets stating: “Facts which constitute violations of the independent, 
democratic constitutional order or of international arms control agreements, kept secret from the 
treaty partners of the Federal Republic of Germany, are not state secrets”. However in German law 
there is no general rule that all illegal secrets do not enjoy protection.  
A whistleblower could also commit crimes by the way in which he himself gets hold of the 
information (e.g. Sec. 240, 242, 246, 263 StGB, Sec 44, 43§2(3f.) BDSG). Finally criminal law also deals 
with possible mitigations of punishment of a whistleblower who was involved in a crime about which 
he afterwards blows the whistle (Sec 46b StGB).  
In some situations - especially for people which have an affirmative obligation to act in order to 
protect others - not undertaking action and not blowing the whistle might also lead to criminal 
sanctions (Sec. 13 StGB), while the general duty to report crimes in Germany is limited to situations 
in which the results of very serious crimes can still be averted (Sec. 138 StGB).  
When analyzing the criminal responsibility of a whistleblower one does also need to take into 
account the fundamental rights mentioned above and legally relevant justifications. Justification 
norms can be related to a group of crimes (Sec. 193 StGB - Fair comment) or apply to all crimes (like 
Sec. 34 StGB – Necessity of averting an imminent danger). Other factors that could play an important 
role are the legal relevance of errors (Sec. 16f. StGB), duress (Sec. 35 StGB), and the individual guilt 
and the circumstances mentinoned in Sec. 46§2 StGB. 
 
Other areas of law which might become relevant in whistleblowing cases 
Apart from employment related laws and criminal laws a whistleblower might also face civil law 
liability especially under tort law (e.g. Sec. 823, 826, 1004 BGB).  At least in relation to the own 
employer German courts tend to hold whistleblowers liable only in cases of knowledgably or 
frivolously false accusations24. A whistleblower might on the other hand also try to claim damages 
under these laws, but is likely to end up with similar problems as with those mentioned above in 
relation to harassment claims.  
Especially for external whistleblower laws in relation to publication and media are of course also of 
relevance as they might despite the fact that they are not legally permitted to do that choose to 
provide their information and to leak source material to media, hoping that their identity will not be 
discovered. The freedom of the press is enshrined in art. 5§1 GG and includes the right to protect 
their sources. Consequently the Criminal Procedure Code (Strafprozessordnung – StPO) provides 
professional journalist and their assistants with the right to refuse information (Sec. 53§1(5) StPO, a 
similar clause is Sec. 383§1(5) Civil Procedure Code) and excludes this material from seizure (Sec 
97§5 StPO)25. In this constellation the whistleblower – who himself has no rights – fully depends on 
the professional journalist exercising his rights and acting sufficiently prudent not to disclose the 
                                                           
24 E.g. LAG Hamm 11 Sa 2248/10 of 21.07.2011 referring to BVerfG 1 BvR 1086/85 of 25.02.1987 and BVerfG 1 
BvR 2049/00 of 02.07.2001. 
25 In its Cicero judgment (1 BvR 538/06 of 27.02.2007) the BVerfG strengthened these guarantees against 
attempts to circumvent them.  

whistleblowers identity e.g. by technical mistakes or by using insecure means of communication26. 
Internet bloggers and other non-professionals as well as NGOs publishing whistleblower-information 
do not enjoy these legal protections. There is one other component here that deserves to be 
mentioned. While the BVerfG usually gives the freedom of the press a very high weight there are 
some lower courts especially in Hamburg and Berlin that sometimes tend to be quite fast in issuing 
injunctions against those who published critical information. As a plaintiff is quite free in choosing in 
which court he brings up his action, this leads to a situation in which those who publish might need 
to go through several levels of jurisdiction which leads to a certain chilling effect for those who don’t 
have the financial background nerves and time to do that. 
Data-protection laws and copyright laws might also become hurdles for a whistleblower and the 
media publishing their stories. E.g. in case of the Love-Parade-Disaster the city of Duisburg tried to 
invoke copyright laws to hinder publication of leaked material by certain websites, but dropped 
these allegations when they became public27. 
As on European level also in Germany anti trust laws also contain leniency provisions28, allowing for 
the first company who blows the whistle to achieve mitigations of sanctions.
                                                           
26 EU-data preservation rules constitute another threat in this context and also projects like INDECT. 
27 See http://goo.gl/vF0YB. 
28 See http://www.bundeskartellamt.de/wDeutsch/publikationen/bonusregelung.php. 

 
 
3. Perceptions and political will 
Within the last decade the term whistleblowing and the phenomena behind it got considerably more 
attention in Germany. There are at least five different developments contributing to this:  
Firstly starting from the US Sarbanes Oxley Act and its influences via German subsidies of US listed 
companies and big German companies listed on the US markets some experts in private business 
started considering implementing whistleblowing policies and/or hotlines in Germany as well. This 
was also due to compliance and corporate governance issues which in general got more attention, 
especially after the Siemens and other prominent corruption scandal. While first it looked like data-
protection issues were blocking these developments in the aftermath of the decision of the EU art. 
29 group on data protection29 and corresponding papers of German data protection agencies 
whistleblowing policies30 and hotlines started to be implemented especially in large listed companies. 
Apart from purely internal solutions some companies used the services of external hotlines or service 
providers for incoming messages. A German company developed a system to anonymously and bi-
directionally exchange over the internet which has since also been implemented by some private 
firms and even some public authorities31.  
 
Another model for dealing with incoming whistleblowing messages is that of an ombudsperson. 
Typically these are self-employed lawyers paid by the company to whom whistleblowers may address 
themselves. As the lawyers benefit from professional secrecy this channel allows confidential 
whistleblowing and also gives the whistleblower a possibility to get professional assistance and 
council in formulating his message. On the other hand lawyers might end up in loyalty conflicts, 
especially if their task also involves informing the company about the assumed credibility of the 
whistleblower and/or his message. Typically despite being external lawyers this can be considered as 
a form of internal whistleblowing as the message finally is only reported back to the company.  
 
Most of the whistleblowing policies are implemented top down by management via ethics 
regulations which frequently also create a – legally doubtful – obligation to report. According to 
jurisdiction wherever a working council exists its agreement is needed for the implementation of 
whistleblowing mechanisms but not necessarily for every clause of the ethics regulation about which 
the whistle should be blown32. As whistleblowing policies need acceptance by potential users they 
should normally be transparent and be constructed and implemented in cooperation with staff, e.g. 
                                                           
29 WP 117 of 01.02.2006 - Opinion 1/2006 on the application of EU data protection rules to internal whistleblowing 
schemes in the fields of accounting, internal accounting controls, auditing matters, fight against bribery, banking and 
financial crime (http://goo.gl/vCHHg).  
30 „Arbeitsbericht der Ad-hoc Arbeitsgruppe Beschäftigtendatenschutz des Düsseldorfer Kreises, Whistleblowing – Hotlines: 
Firmeninterne Warnsysteme und Beschäftigtendatenschutz“ (http://goo.gl/QbjXN). 
31 The BKMS-System is e.g. used by the Länder of Lower-Saxonia (http://goo.gl/yh8rV), Baden-Württemberg 
(http://goo.gl/B8Tah) and by the Bundeskartellamt (Federal Anti-Trust-Agency - http://goo.gl/Q55H6). 
32 BAG 1 ABR 40/07 of 22.07.2008.   

via agreements between work-council and management. However in practice this approach up to 
now seems to be rare33. Most companies still fear transparency as they are very concerned that 
media attention will not praise that they fight against corruption but just report about the cases of 
corruption found and thus harm the image of the company. While German companies are more and 
more open and positive to internal whistleblowing policies the association of German employers as 
well as most of the company representatives in the last parliamentary hearings strongly opposed any 
whistleblower protection legislation and stated that the principles of loyalty and “inform your 
employer first” need to be upheld. External whistleblowing for most German companies still is an evil 
that maybe can be fought by implementing internal whistleblowing policies. The argument that it 
needs external whistleblowing for enabling public discussion on relevant issues and for detecting 
those of their competitors who play against the rules are unheard. 
Secondly also in the public sector some initiatives in the fight against corruption have been 
undertaken. The police in Lower Saxonia has made use of the above mentioned internet based 
anonymous whistleblowing system and just recently other Länder and agencies seem to follow that 
approach. All over federal and in a lot of Länder administrations Anti-Corruption Agents have been 
established to which whistleblowers could turn but there are almost no public administrations which 
have dedicated whistleblowing policies and regulations. 
Thirdly the term whistleblower got some public attention thanks to quite intensive media coverage 
about WikiLeaks. The fate of the Whistleblower Bradley Manning however seems to be less 
interesting for media in Germany than Julian Assange. As one of the most prominent dissidents form 
WikiLeaks came form Germany his announcement to launch a new form of leaking platform also got 
some attention, but OpenLeaks still has not become operational. Instead since some German media 
set up anonymous e-letterboxes to receive disclosures and leaked documents, but it is too early to 
tell if this will have a major influence on investigative journalism and media as it is very much taking 
place within the usual settings.  
Fourthly some German public authorities were offered to buy CD-ROMs with data about German tax 
evaders and their dirty savings in Liechtenstein and Switzerland. Some authorities decided to 
accepted these offers and spend several million EURO per case. They also helped the source (which is 
likely to have illegally copied the data form the banks) to stay anonymous. This activity for which 
there is no specific legal basis was justified with allegedly hundreds of millions of EURO in recollected 
taxes and fees and even more money coming in from other tax evaders which in fear of discovery 
used the possibility to turn themselves in to the tax authorities.  
Finally some specific cases of whistleblowing caught considerable media and public attention. 
Especially the case of Brigitte Heinisch and the fact that the ECtHR found that Germany breached her 
freedom of expression also brought some attention to the weak legal protection which 
whistleblowers currently face in Germany. However even when new whistleblowing cases pop up in 
the media, media and politics mostly concentrate only on the specificities of the case and perhaps 
link it to other cases which happened in the same field (like e.g. in nursing) but rarely use a case to 
talk about whistleblowing and whistleblower-protection in general.  
 
                                                           
33 For several examples and a detailed analysis refer to the study of the Hans-Böckler-Stiftung (Ed.). 

For several very big disasters in Germany that each caused many deaths and injuries there is clear 
evidence that before the tragedies there were tips and warnings by employees that could have 
prevented those disasters34. But these whistleblowers had been ignored, turned down or even 
bullied. And even these disastrous cases did until now not turn out to become the catalysts for 
authorities, politicians or the media to draw the necessary consequences: they did not lead to better 
whistleblowing policies or protections.  
In civil society some small organizations like Whistleblower-Netzwerk e.V. face quite a hard time 
trying to bring public attention to these issues. Even when whistleblowing protection was debated in 
German Parliament media took almost no notice of it.  In a parliamentary debate at the beginning of 
2011 some leading MEPs of the governing CDU still used a very aggressive and polemic approach 
referring to whistleblowers as “Blockwarte” (Nazi representative supervising a neighborhood), or 
plainly stating “we don’t need laws to protect denouncers”35. In the parliamentary debate in 201236 
the tone was more moderate but still the governing parties did not see any need for action. 
Apart from these five developments in Germany there is no reliable data about the opinion of the 
general public regarding whistleblowing. An educated guess could deliver a very mixed picture.  
Especially in the older generation the basic attitude to whistleblowing still seems to be a very 
skeptical. This might be connected to the state organized denunciation under the NAZI or STASI 
regimes37, but there might also be a fear that someone (e.g. family-member or colleague) might 
whistle off one’s own secrets. Looking at younger parts of the population there might be some more 
sympathies, especially with internet based leaking and WikiLeaks often combined with the opinion 
that thanks to new technologies leaking is simple and staying anonymous is easy. When talking face 
to face about workplace related whistleblowing it is astonishing that after a certain while there are 
quite a lot of people who start to talk about their own experience at normal workplaces. And too 
often these are stories about them or a friend who raised concerns at work and got frustrated or paid 
a price for it. The common lesson of these stories is: speaking up does not pay out. While there is no 
data on whistleblowing there is a big study about on bullying and harassment which was published in 
200238. It asked people who considered themselves as victims of bullying about their opinion why 
that happened. The most frequent answer given by 62 per cent was: because I raised critique at the 
workplace.  
                                                           
34 See Fn. 5. 
35 See http://www.whistleblower-net.de/blog/2011/01/20/spd-kuendigt-gesetzentwurf-zum-
informantenschutz-an/ an
d http://www.whistleblower-net.de/blog/2011/05/26/sind-whistleblower-
blockwarte/.
 
36 See http://www.whistleblower-net.de/blog/2012/06/15/bundestag-lobt-whistleblower-aber-gesetzlicher-
schutz-bleibt-aus/.
 
37 See: Strack, Whistleblowing in Germany. 
38 Mobbing-Report by Meschkutat et al.  

 
4. Strengths, weaknesses and recommendations 
It is quite difficult to identify strengths. Those who did report that Germany has whistleblower 
protection in the public sector might not have looked close enough –  just covering seven provisions 
of criminal law that almost exclusively deal with bribery can hardly be seen as sufficient. In private 
law some reports about whistleblower protection in Germany mentioned a bill proposed in 200839, 
but this bill never made it into the law books and has due to the active campaigning of the employers 
organization been given up long time ago. With more and more mini-jobbers, timed contracts and 
temporary workers and with a lot of people earning very low wages and no statutory minimum wage 
the job market does not provide too many good alternatives and incentives for whistleblowers to put 
their job at risk either.  
There might be some private sector corporations – compared to other European countries the 
percentage of companies with whistleblowing policies in Germany is still very low40 – which have 
internal whistleblowing policies that work well, however even they don’t want to talk about that too 
much. They are mostly concerned about avoiding external whistleblowing and interventions by 
public agencies and up to now there seem to be no companies that actively demand statutory 
whistleblower protection. If they talk about legislative activities the thing companies want most is 
clarity – especially as regards data protection laws – and flexibility for their own activities and 
investigations.  
Concerning weaknesses a lot of them should become clear from the previous sections of this paper, 
or will be identified in the accompanying tables. The biggest legal issue might be that currently even 
experienced legal experts have a very hard time in estimating in advance how a concrete 
whistleblower case might end in German courts and in properly counseling a whistleblower what to 
do. Thus for those who can’t afford a long and costly fight with unclear results silence might still be 
the best alternative. And even those who “win” in court might in the end lose their job and just get a 
relatively minor financial compensation. Mrs. Heinisch after seven years of fighting did well in 
achieving a 90.000 EUR compromise but that’s an exceptional case and even there one could ask the 
question who would be ready to go through all this. There are others like Andrea Fuchs who blew the 
whistle on insider activities at her workplace in a bank and is fighting in court against more than 20 
dismissals for more than 15 years since41. Insecurity about the personal future and high psychological 
pressure are very destructive factors of these odysseys. Others are high expenses for lawyers and 
courts  and even those who at the beginning of their legal journey had coverage thanks to a private 
law insurance usually will soon get kicked out of it as insurances tend not to prolong contracts with 
such high risks.  
Turning from the dimension of whistleblower protection to that of positively affecting the 
wrongdoing and holding wrongdoers to account the situation in Germany is not encouraging either. 
                                                           
39 For the bill and the discussions related to it see the material of the hearing in the Bundestag on 04.06.2008 at 
http://webarchiv.bundestag.de/cgi/show.php?fileToLoad=1423&id=1134. 
40 See Fn. 4. 
41 http://whistleblower-net.de/Ausstellung/Fuchs.htm 

Regulators and public prosecutors are understaffed and underequipped and in big white collar crime 
often need to reduce the court action to only certain aspects of the usually very voluminous and 
complex issues to have some chance to get to a conviction. There is no criminal law for companies 
and sometimes as in the case of bribery of parliamentarians the criminal laws are full of loopholes. 
Germany is also one of a few countries in Europe that has public prosecutors that need to take 
orders from the ministry of justice and a judicial system in which also most judges depend on the 
good will of these ministries if they would like to make a career.  
Looking into the future there are several bills and recommendations on the table which point into 
the right direction but it seems that as long as the current government is in power there is no chance 
that any of those will be implemented. But even if the federal election in 2013 will bring the current 
opposition into power it is not sure that they will protect whistleblowers and promote 
whistleblowing. The Heinisch case took place in a company fully owned by the Land Berlin but the 
local government lead by social democrats just let it happen.  

 
5. References and sources 
Case-Studies can be found at Whistleblower-Netzwerk (http://www.whistleblower-
net.de/ausstellung 
- photo-exhibition with text mostly available also in English) and DokZentrum 
AnsTageslicht.de (http://www.anstageslicht.de/whistleblower)
 
Material from the two parliamentary hearings in the Bundestag in 2008 and 2012 can be found on 
the Website of the German parliament at 
http://webarchiv.bundestag.de/cgi/show.php?fileToLoad=1423&id=1134 and 
http://www.bundestag.de/dokumente/textarchiv/2012/37624772_kw09_pa_arbeit_soziales/index.h
tml.
 
 
Literature: 
Deiseroth, Dieter: Neue Vorgaben für die deutschen Gerichte aus Straßburg -- Der Schutz der 
Meinungsäußerungsfreiheit der Beschäftigten nach Art. 10 (EMRK) in: Zeitschrift für Risk, Fraud & 
Compliance (ZRFC); ISSN: 1867-8386; 2012; Heft 2, S. 66 – 72. 
Deutscher Bundestag, Wissenschaftliche Dienste (Hg.): Whistleblower - Hinweisgeber mit 
Zivilcourage -- Der Aktuelle Begriff vom 21.01.2009 
(http://www.bundestag.de/dokumente/analysen/2009/whistleblower.pdf). 
Donato, Jessica: Handlungsempfehlungen für eine nutzenstiftende Umsetzung in deutschen 
börsennotierten Unternehmen; ISBN: 978-3-631-59559-6; 2009. 
Düsel, Jens: Gespaltene Loyalität -- Whistleblowing und Kündigungsschutz in Deutschland, 
Großbritannien und Frankreich; ISBN: 978-3-8329-3995-3; 2009. 
Groneberg, Rut: Whistleblowing — Eine rechtsvergleichende Untersuchung des US-amerikanischen, 
englischen und deutschen Rechts unter besonderer Berücksichtigung des Entwurfs eines neuen § 
612a BGB; ISBN: 978-3-428-13530-1; 2011. 
Hans-Böckler-Stiftung (Ed.):  Betriebs- und Dienstvereinbarungen, Kurzauswertungen – 
Whistleblowing, 2011 (http://www.boeckler.de/pdf/mbf_bvd_whistleblowing.pdf). 
Heinisch, Brigitte; Hopmann, Benedikt: Altenpflegerin schlägt Alarm — Über das Recht, Missstände 
anzuzeigen; ISBN: 978-3-89965-515-5; 2012. 
Király, Andrei: Whistleblower in der öffentlichen Verwaltung -- Ihre Rechsstellung bei der 
Korruptionsbekämpfung - FÖV 57 Discussion Papers; 2010 (http://www.foev-
speyer.de/publikationen/download.asp?ID=57&REIHE=Dis&MB=N)

Manger, Michael: Kritik im Arbeitsverhältnis und ihre Grenzen — Unter Berücksichtigung der 
Relativität der Schuldverhältnisse; Verlag Dr. Kovac, ISBN: 978-3-8300-5807-6; 2011. 

Meschkutat, Bärbel; Stackelbeck, Martina; Langenhoff, G.; BAuA (Hg): Der Mobbing-Report - Eine 
Repräsentativstudie für die Bundesrepublik Deutschland; ISBN: 3-89701-822-5; 2002. 
Pittroff, Esther:  Whistle-Blowing-Systeme in deutschen Unternehmen – Eine Untersuchung zur 
Wahrnehmung und Implementierung; ISBN: 978-3-8349-29995-2; 2011. 
Schemmel, Alexander; Ruhmannseder, Felix; Witzigmann, Tobias: Hinweisgebersysteme — 
Implementierung in Unternehmen; ISBN: 978-3-8114-4220-7; 2012. 
Strack, Guido: Whistleblowing in Germany; 2008 (http://www.whistleblower-
net.de/pdf/WB_in_Germany.pdf).
 
Whistleblower-Netzwerk: Chronologische Übersicht über offizielle Gesetzgebungsinitiativen und 
Vorschläge zu Whistleblowing in Deutschland; 2012 (http://www.whistleblower-net.de/was-wir-
wollen/gesetzliche-regelungen/chronologische-ubersicht-uber-offizielle-gesetzgebungsinitiativen-
und-vorschlage-zu-whistleblowing-in-deutschland/).
42 
                                                           
4242 All internet references in this paper had been verified on 15.10. 2012. 

 
6. Chart(s) 
 
  1. Existing situation under German laws (this is a very short and therefore not precise summary of the general 
situation under a multitude of laws as explained in more detail in the above text). 

 
 
Yes 
No 
Partial  Notes 
Broad definition of 
 

 
The laws do not contain a definition of whistleblowing, however 
whistleblowing 
there are a multitude of laws covering several activities that can be 
addressed as whistleblowing 
Broad definition of 
 

 
The laws do not define “whistleblower” and take as a starting point 
whistleblower 
the duty of loyalty and secrecy of officials or the duty of any 
contractor and especially of an employee to take into account the 
rights and interests of the other party. 
Broad definition of 
 
 

Theoretically any illegal reprisals may lead to the right to stop them 
retribution protection 
and to a right to get compensation for damages. Practically the 
whistleblower needs to demonstrate that the whistleblowing was 
legal and that reprisals took place. In some areas of laws there are 
minor shifts of the burden of proof but normally it rests with the 
whistleblower. 
Internal reporting 

 
 
Internal reporting including to work councils is normally allowed. 
mechanism 
Some big corporations have internal whistleblowing policies and 
sometimes (so called “external”) ombudsman. There is no 
obligation to have such policies. Some authorities have dedicated 
offices to which staff may report suspicions about corruption.  
External reporting 
 
 

Officials have a right to inform e.g. public prosecutors about bribery 
mechanism 
suspicions. Employees may inform authorities if this is a 
proportional reaction, which typically requires either very serious 
crimes, crimes committed by the employer or that the employer had 
stayed inactive after internal reporting. The right to petition is a 
basic law which is often ignored when judging whistleblowers. 
Information of the public is normally illegal. 
Whistleblower 
 

 
Typically a whistleblower is only treated as a witness with no 
participation 
specific rights.  
Rewards  
 

 
Normally there is no rewards system. In criminal and anti-trust laws 
system 
whistleblowing might lead to mitigation of sentences. In 
governmental practice some people were paid for providing CDs 
with data about tax evaders.  
Protection of 
 

 
There is no general right for protection of confidentiality. Some 
confidentiality 
private whistleblowing policies try to make use of lawyers secrecy 
privileges to achieve it. Professional Journalists may protect their 
sources.  
Anonymous reports 
 
 

Laws are mostly silent about this (the law for the ombudsman for 
accepted 
soldiers excludes them). The Federal Labour Court denied 
application of the right of free speech on anonymous speech even 
after the whistleblower had been identified. Practical treatment 

varies and some private and public whistleblowing policies even 
contain dedicated channels for anonymous reporting.  
No sanctions for 
 
 

Deliberately and frivolously false reporting may lead to criminal 
misguided reporting 
sanctions, termination and responsibility for damages. In case of 
negligent good faith errors theoretically there are no sanctions but a 
whistleblower might face a hard time to show that he had good 
reasons and good motives. Criminal responsibility for defamation is 
possible until a fact is proven as true. 
Whistleblower 
 

 
In general there are no such dedicated authorities.  
complaints authority 
Genuine day  
 
 

Anybody might address the court claiming a violation of his own 
in court 
rights and fighting his termination. A whistleblower has no right to 
bring the wrongdoing to a court if he has not been a victim of it. 
Full range of 

 
 
If a violation of own rights has been established a full compensation 
remedies 
is available. In case of illegal termination this theoretically includes 
reinstatement while in practice employment conflicts very often end 
with compensation payments without reinstatement. 
Penalties for 
 

 
There are no specific penalties for retaliation. 
retaliation 
Involvement of 
 

 
Here as well only normal rules, e.g. foreseeing information of work 
multiple actors 
councils in cases of termination, apply. 
 
2. The bill proposed by the Social Democrats  (Deutscher Bundestag Drs. 17/8567 as of 07.02.2012) – the bill 
proposes a dedicated law for the protection of Hinweisgeber/Whistleblowers 

 
 
Yes 
No 
Partial  Notes 
Broad definition of 

 
 
Whistleblowing is defined as informing someone about an existing 
whistleblowing 
or not frivolously assumed breach of rights or duties, or a concrete 
danger of such a breach in connection with a workplace. Also 
covered are dangers to live or health or to the environment. 
Whistleblowing can be done not only by words but also by deeds. 
Broad definition of 
 
 

The act covers several sorts of employees but public officials are 
whistleblower 
not covered. 
Broad definition of 

 
 
Reprisals and dismissals for lawful disclosures are forbidden. 
retribution protection 
Employees benefit from a shift of the burden of proof after they 
showed facts that indicate a reprisal. Full proof that it did not take 
place then shifts to the other side (employer).  
Internal reporting 

 
 
Internal reporting to the employer or a dedicated agent named by 
mechanism 
him is explicitly allowed. The same fits for whistleblowing to the 
work council if its tasks are concerned. The bill requires that an 
employer – also proactively - takes the necessary steps to protect 
whistleblowers against reprisals. It does not create obligations to 
set up internal whistleblowing policies but allows them explicitly 
requiring that if these policies foresee anonymous disclosures they 
also have to assure that the rights of concerned others during an 
investigation is protected. Internal policies may not limit the rights of 

whistleblowers as foreseen in the bill.  
External reporting 
 
 

A whistleblower has the right to inform police, public prosecutors or 
mechanism 
other competent public authorities even without having blown the 
whistle internally. Other external and media whistleblowing requires 
a danger to live, health or environment or an inadequate reaction 
on the whistleblowing by a public authority.  
Whistleblower 
 
 

Typically a whistleblower is only treated as a witness with no 
participation 
specific rights. However at one occasion the bill states that only 
with the consent of the whistleblower an employer may change the 
job of the whistleblower in order to protect him against reprisals. 
The bill also mentions that if a public authority informed by a 
whistleblower does not confirm reception or does not inform him 
about the envisaged duration of its investigation and the outcome of 
the investigation the whistleblower may lawfully turn to other 
external addressees including media. 
Rewards  
 

 
Rewards are not mentioned.  
system 
Protection of 
 
 

Protection of confidentiality is mentioned stating that external 
confidentiality 
recipients may disclose the name of the whistleblower only if this is 
unavoidable. For internal disclosure it might follow form the 
employers duty to proactively avoid reprisals.  
Anonymous reports 
 
 

Anonymous reporting is only mentioned in connection with internal 
accepted 
whistleblowing policies (see above). For the rest the general rules  
may continue to apply. 
No sanctions for 

 
 
Simple negligence is covered and leads to protection while 
misguided reporting 
knowingly or frivolously false accusations are not protected. 
Whistleblower 
 

 
Not foreseen. 
complaints authority 
Genuine day  

 
 
The bill contains specific rights for the whistleblower to sue for stop 
in court 
and repair of reprisals as well as for material and immaterial 
damages. Current rules continue to apply. 
Full range of 

 
 
See above. A whistleblower might also deny to fulfil his normal 
remedies 
duties if he has reason to assume that otherwise he might need to 
commit a crime or a non-minor misdemeanour.  
Penalties for 
 
 

An employer has to take the necessary and propitiate measures 
retaliation 
against other employees who are responsible for reprisals against 
the whistleblower. 
Involvement of 
 

 
No specific provisions dealing with this aspect. 
multiple actors 
 

 
3. The bill proposed by the Green party (Deutscher Bundestag Drs. 17/9782 as of 23.05.2012) – the bill proposes 
certain amendments to the employment provisions of the Civil Code (BGB) and of the laws dealing with public 
officials. 

 
 
Yes 
No 
Partial  Notes 
Broad definition of 
 
 

The term is not mentioned in the text but private employees may 
whistleblowing 
blow the whistle about violations of legal duties in connection with 
the workplace that took place or about to take place. For 
whistleblowing by public officials it needs a purposely committed 
crime or acceptance of a third party-crime by a colleague or a 
concrete danger to live, body, health, freedom, environment or the 
stability of the financial system.  
Broad definition of 
 
 

The term is not mentioned. Public officials and normal employees 
whistleblower 
are covered but with some differentiations. 
Broad definition of 

 
 
Reprisals are forbidden. Employees and public officials benefit from 
retribution protection 
a shift of the burden of proof after they showed facts that indicate a 
reprisal. Full proof that it did not take place then shifts to the other 
side (employer/authority).  
Internal reporting 

 
 
Internal reporting is explicitly allowed but the bill does not create 
mechanism 
obligations to set up internal whistleblowing policies. It explicitly 
forbids derivations from its rules that would have negative 
consequences for the employees. 
External reporting 
 
 

Officials have a right to inform competent other authorities e.g. 
mechanism 
public prosecutors about the issues mentioned above. Employees 
as a rule have to blow the whistle internally first but there are some 
exceptions to this rule, e.g. in cases of crimes and serious and 
concrete dangers. If the public interest to know outweighs the 
interest of the employer/authority to keep the secrecy and 
especially in cases of very serious dangers the law permits 
informing the public. 
Whistleblower 
 

 
Typically a whistleblower is only treated as a witness with no 
participation 
specific rights. The only provision that may become relevant in this 
aspect is one that explicitly permits the whistleblower to copy and 
transmit documentary material as far as this is necessary to blow 
the whistle. 
Rewards  
 

 
Rewards are not mentioned.  
system 
Protection of 
 

 
Protection of confidentiality is not mentioned.  
confidentiality 
Anonymous reports 
 
 

Anonymous reporting is not mentioned, so the general rules may 
accepted 
continue to apply. 
No sanctions for 
 
 

To be covered a whistleblower would need to show that there were 
misguided reporting 
concrete indications that lead him to assume one of the above 
mentioned wrongdoings. 
Whistleblower 
 

 
Not foreseen. 

complaints authority 
Genuine day  
 
 

No specific provisions. Current rules continue to apply. 
in court 
Full range of 

 
 
No specific provisions. Current rules continue to apply. For ease of 
remedies 
proof see above. 
Penalties for 
 

 
There are no specific penalties for retaliation. 
retaliation 
Involvement of 
 

 
No specific provisions dealing with this aspect. 
multiple actors