Ceci est une version HTML d'une pièce jointe de la demande d'accès à l'information 'INFR(2021)2114 - Letter of formal notice'.


 
 
EUROPÄISCHE KOMMISSION 
 
  GENERALSEKRETARIAT 
Brüssel, den 
SG-Greffe(JAHR)D/ 
STÄNDIGE VERTRETUNG DER 
BUNDESREPUBLIK DEUTSCHLAND 
BEI DER EUROPÄISCHEN UNION 
Rue Jacques de Lalaing, 8-14 
1040 BRUXELLES 
BELGIQUE 
 
 
 
 
 
 
MD 258 TFUE / andere Fälle als Nichtmitteilung 
 
 
              03 
 
 
BetreffAufforderungsschreiben – Vertragsverletzung Nr. [Nummer der 
Vertragsverletzung einfügen] 
 
Hiermit gestattet sich das Generalsekretariat, Sie zu bitten, beigefügtes Schreiben an den 
Bundesminister des Auswärtigen weiterzuleiten. 
 
 
 
Für den Generalsekretär, 
 
 
 
 
 
Anlage: C(JAHR)…. Final 
 
   
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
        DE 
Commission européenne/Europese Commissie, 1049 Bruxelles/Brussel, BELGIQUE/BELGIË - Tel. +32 2 299 11 11 
http://ec.europa.eu/dgs/secretariat_general 
E-mail: xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx@xx.xxxxxx.xx 

link to page 2 link to page 2
 
 
EUROPÄISCHE KOMMISSION 
 
   
Brüssel, den  
[Nummer der Vertragsverletzung 
einfügen] 
C(JAHR)…. final 
 
Dear Minister, 
I would draw your attention to the judgment of the German Constitutional Court of 5 
May 2020 concerning the joined constitutional complaints 2 BvR 859/15, 2 BvR 
1651/15, 2 BvR 2006/15 and 2 BvR 980/16 (‘the judgment of the German Constitutional 
Court’).
In point 3 of the operative part of that judgment, the German Constitutional Court held, 
in substance, that the German federal government and the German Bundestag breached 
the German Basic Law by failing to take suitable steps challenging that, with its Decision 
(EU) 2015/774 of 4 March 2015 on a secondary markets public sector asset purchase 
programme (Public Sector Asset Purchase Programme, ECB/2015/10, OJ L 121 of 14 
May 2015, p. 20;  ‘PSPP  Decision’), as amended,  the European Central Bank neither 
assessed nor substantiated that the measures provided for in that decision, as amended, 
satisfy the principle of proportionality. 
The grounds of point 3 of the operative part of the judgment, which are binding on 
German institutions pursuant to Article 31 of the Act on the Federal Constitutional 
Court,are found in the relevant sections on the effects of the findings of the German 
Constitutional Court on German institutions (sections C.II.5 and C.II.6 of the judgment, 
paragraphs 229 to 235). In turn, these sections are based on the German Constitutional 
Court’s holding that  the judgment of the Court of Justice (’Court of Justice’)  of 11 
December 2018 in Case C-493/17,  Weiss and others  (EU:C:2018:1000)  (‘the  Weiss 
judgment of the Court of Justice’), is ultra vires (section C.II.1.a of the judgment of the 
                                                 
1  DE:BVerfG:2020:rs20200505.2bvr085915, available at 
http://www.bverfg.de/e/rs20200505_2bvr085915.html 
2  Bundesverfassungsgerichtsgesetz (Federal Constitutional Court Act) as published on 11 August 1993 
(Federal Law Gazette I p. 1473), as last amended by Article 2 of the Act of 8 October 2017 (Federal 
Law Gazette I p. 3546). 
Seiner Exzellenz Herrn Heiko MAAS 
Bundesminister des Auswärtigen 
Werderscher Markt 1 
D - 10117 Berlin 
 
Commission européenne, B-1049 Bruxelles – Belgique 
Europese Commissie, B-1049 Brussel – België 
Telefon: 00 32 (0) 2 299.11.11 
 

link to page 3 link to page 3 link to page 3 German Constitutional Court, paragraphs 118 to 163), and that the PSPP decision is also 
ultra vires (section C.II.1.b of that judgment, paragraphs 164 to 178). 
Accordingly, in paragraph 163 of that judgment, the German Constitutional Court first 
holds that the Weiss judgment of the Court of Justice “has no binding force in Germany” 
(emphasis added by the Commission).  
Secondly, in paragraph 178 of that judgment, the German Constitutional Court holds that 
the PSPP Decision “amount[s] to an ultra vires act”. In paragraph 235 of that judgment, 
it holds: “To the extent that the Federal Constitutional Court finds an act of institutions, 
bodies, offices and agencies of the European Union to exceed the limits set by the 
European integration agenda (Integrationsprogramm) in conjunction with Art. 23(1) 
second sentence and Art. 20(2) first sentence GG, this ultra vires act does not partake in 
the precedence of application of EU law (Anwendungsvorrang). As a result, the ultra 
vires act is not to be applied in Germany, and has no binding effect in relation to 
German constitutional organs, administrative authorities and courts.” (emphasis added 
by the Commission). 
After the judgement of the German Constitutional Court, the European Central Bank 
adopted  on 3 and 4 June 2020  certain decisions and subsequently  released further 
information regarding the PSPP. As a result, both the Bundestag  and the German 
government, based on an analysis of the Bundesbank, have confirmed that they consider 
the PSPP to be in line with the principle of proportionality.  
By applications lodged in August 2020, two applicants sought an order for the execution 
of the Weiss judgement. They took the view that the actions described in the previous 
paragraph were insufficient to comply with the judgment of the German Constitutional 
Court. Therefore, they sought an order of execution  that would oblige the German 
government and the Bundestag  to take action in order to ensure that the Bundesbank 
refrains from further participating in the PSPP. The German Constitutional Court rejected 
that request as inadmissible, or in the alternative unfounded, by order of 29 April 2021, 
published on 18 May 2021. 
It is standing case-law of the Court of Justice that as regards its obligations arising from 
Union law, a Member State constitutes a single entity and is as such responsible under 
Union law, irrespective of whether the relevant act is attributable to the legislature, the 
judiciary or the executive.As regards the judiciary, this is particularly important in order 
to prevent the development of a line of national case-law that could be incompatible of 
Union law.4  Rather, the Union  Treaties bind all organs of the State, including the 
judiciary.
                                                 
3  Cf. judgments in Commission v France, C-416/17, EU:C:2018:811, paragraphs 106 and 107; and in 
Commission v Spain, C-154/08, EU:C:2009:695, paragraphs 124 to 127; see also judgment in Köbler
C-224/01, EU:C:2003:513, paragraph 32. 
4  Cf. judgments in Ferreira da Silva, C-160/14, EU:C:2015:565, paragraphs 36 to 45; in Commission v 
Spain, C-154/08,  EU:C:2009:695, paragraphs 124 to 127; and in Commission  v  Italy, C-129/00, 
EU:C:2003:656, paragraph 30 to 35. 
5  See references in footnote 3 above. 


In particular, the judgment of the German Constitutional Court raises serious issues in 
regard  of Union law. Consequently, the Commission services have entered into a 
dialogue with the German authorities about these legal issues. Following that dialogue, 
by letter of 23 February 2021, the German authorities took  the view that these issues 
should be addressed by an informal dialogue between the German Constitutional Court 
and the Court of Justice with a view to exploring lines of “future judicial cooperation”, 
including the possibility of a wider use of the reference procedure under Article 267 
TFEU in future proceedings. Besides the fact that the suggestion made by the German 
authorities has not been followed-up in practice, the proposed informal dialogue could 
not repair the legal situation created by the judgement of the German Constitutional 
Court insofar as the issues raised in this letter of formal notice are concerned. 
In addition, following the order of 29 April 2021 of the German Constitutional Court, 
published on 18 May 2021, the German authorities have informed the Commission 
services that, in their opinion, the PSPP proceeding before the German Constitutional 
Court is fully concluded without triggering any actual consequences and that the order is 
an important and positive signal on the way forward and for upcoming procedures. 
Nevertheless, the Commission considers that this development does not reverse the legal 
situation created by the judgement of the German Constitutional Court insofar as the 
issues raised in this letter of formal notice are concerned. The judgment of the Court of 
Justice and the grounds on which it is based continue to be deprived, in Germany, of the 
legal effects granted by virtue of the Union Treaties. The same applies to the original 
PSPP Decision. The developments after the judgement of the German Constitutional 
Court have avoided an actual disruption of the implementation of the PSPP Decision by 
virtue of acts taken by German authorities, in the light of the monetary policy decisions 
of the European Central Bank of 3 and 4 April 2021. However, the breaches set out in 
this letter of formal notice remain unaffected by those developments. 
The present letter of formal notice concerns the general principles of autonomy, primacy, 
effectiveness, and uniform application of Union law, and those relating to Article 267 
TFEU (preliminary rulings procedure) and Article 4(3) TEU (principle of sincere 
cooperation. Without disregarding those fundamental structural principles of Union law, 
the German Constitutional Court could not have found that the PSPP decision was ultra 
vires. 
First account: General principles of autonomy, primacy, effectiveness and uniform 
application of Union law
According to settled case-law of the Court of Justice, Union law is an autonomous legal 
order with respect both to the law of the Member States and to international law. 
Autonomy of Union law is justified by the essential characteristics of the Union and its 
law, relating in particular to the constitutional structure of the EU and the very nature of 
that law. Union law is characterised by the fact that it stems from an independent source 
of law, the Union Treaties, by its primacy over the laws of the Member States, and by the 
direct effect of a whole series of its provisions which are applicable to their nationals and 
to the Member States themselves. Those characteristics have given rise to a structured 


link to page 5 link to page 5 link to page 5 link to page 5 link to page 5 network of principles, rules and mutually interdependent legal relations binding the 
Union and its Member States reciprocally and binding its Member States to each other.6 
Union law is thus based on the fundamental premiss that each Member State shares with 
all the other Member States, and recognises that they share with it, a set of common 
values on which the Union is founded, as stated in Article 2 TEU. That premiss implies 
and justifies the existence of mutual trust between the Member States that those values 
will be recognised, and therefore that the law of the EU that implements them will be 
respected. It is precisely in that context that the Member States are obliged, by reason 
inter alia of the principle of sincere cooperation set out in the first subparagraph of 
Article 4(3) TEU, to ensure in their respective territories the application of and respect 
for Union law, and to take for those purposes any appropriate measure, whether general 
or particular, to ensure fulfilment of the obligations arising out of the Treaties or resulting 
from the acts of the institutions of the Union.
It is furthermore settled case-law that, by virtue of the principle of primacy of Union law, 
which is an essential feature of the Union legal order,“the law stemming from the treaty, 
an independent source of law, could not, because of its special and original nature, be 
overridden by domestic legal provisions, however framed, without being deprived of its 
character as [Union] law and without the legal basis of the [Union] itself being called into 
question”.In consequence, rules of national law, even of a constitutional order, cannot 
be allowed to undermine the effectiveness of Union law on the territory of that State. 
In order to ensure that the specific characteristics and the autonomy of the Union legal 
order are preserved, the Treaties have established a judicial system intended to ensure 
consistency and uniformity in the interpretation of Union law.10 
Finally, it is settled case-law that national courts do not have the power to declare acts of 
the  Union  institutions invalid. The main purpose of the jurisdiction conferred on the 
Court by Article 267 TFEU is to ensure that Union law is applied uniformly by national 
courts. That requirement of uniformity is particularly vital where the validity of a Union 
act is in question. Differences between courts of the Member States as to the validity of 
Union  acts would be liable to jeopardise the very unity of the Union  legal order and 
                                                 
6  Judgment in Achmea, C-284/16, EU:C:2018:158, paragraph 33; see, to that effect, also Opinion 2/13 
(Accession of the EU to the ECHR) of 18 December 2014, EU:C:2014:2454, paragraphs 165 to 167 
and the case-law cited. 
7  Judgment in Achmea, C-284/16, EU:C:2018:158, paragraph 34; Opinion 2/13 (Accession of the EU to 
the ECHR) of 18 December 2014, EU:C:2014:2454, paragraphs 168 and 173 and the case-law cited. 
8  Opinion 1/91  (EEA Agreement I), EU:C:1991:490, paragraph 21, and Opinion 1/09 (Agreement 
creating a unified patent litigation system), EU:C:2011:123, paragraph 65. 
9  Judgments in Costa/ENEL, 6/64,  EU:C:1964:66, page 1145 ;  Internationale Handelsgesellschaft
11/70, EU:C:1970:114, paragraph  3;  Dow Chemical Ibérica/Commission, 97/87, 98/87 and  99/87, 
EU:C:1989:380, paragraph 38, Winner Wetten, C-409/06, EU:C:2010:503, paragraph 61 and Melloni
C-399/11, EU:C:2013:107, paragraph 59. 
10  Judgment in Achmea, C-284/16, EU:C:2018:158, paragraph 35; Opinion 2/13 (Accession of the EU to 
the ECHR) of 18 December 2014, EU:C:2014:2454, paragraph 174 


link to page 6 link to page 6 link to page 6 link to page 6 undermine the fundamental requirement of legal certainty.11 The Court of Justice alone 
therefore has jurisdiction to declare a Union act invalid.12 
For the Commission, the judgment of the German Constitutional Court is incompatible 
with the fundamental principle of autonomy of the Union legal order. The German 
Constitutional Court first declares that the Weiss judgment of the Court of Justice is ultra 
vires  and  has no binding effect in Germany. After doing so, it sets out its own 
interpretation of Union law and assesses the legality of the PSPP Decision on the basis of 
that own interpretation, declaring it ultra vires as well.13 In relation to the judgment of 
the Court of Justice and to the PSPP decision, the German Constitutional Court thus 
disregards the autonomy of the Union legal order, subjecting it to an external judicial 
review, and putting in question the mutual trust between the Member States that the law 
of the Union will be respected. 
In the same way, the judgment of the German Constitutional Court appears incompatible 
with the principle of primacy of Union law and jeopardises the effectiveness of Union 
law in Germany. Indeed, the German Constitutional Court explicitly holds that the PSPP 
Decision “does not partake in the precedence of application of EU law” and “has no 
binding effect in relation to German constitutional organs, administrative authorities and 
courts”. In that context, the German Constitutional Court applies  rules of its national 
legal order in a way that also puts in question the effectiveness of Union law in Germany. 
By doing so, the judgment of the German Constitutional Court also sets  aside the 
authoritative and final interpretation of Union law by the Court of Justice, which is a 
particular expression of the primacy of Union law, and is essential for the consistency 
and uniformity of interpretation and application of Union law. 
Finally, the judgment of the German Constitutional Court puts in question the exclusive 
competence of the Court of Justice to declare acts of Union law invalid. Indeed, while not 
formally declaring the PSPP Decision invalid, the judgment of the German Constitutional 
Court subjects the continued binding force of the PSPP Decision in Germany to the 
condition that within three months, “the ECB Governing Council adopts a new decision 
that demonstrates in a comprehensible and substantiated manner that the monetary 
policy objectives pursued by the ECB are not disproportionate to the economic and fiscal 
policy effects resulting from the programme”.14 This finding does not appear to have a 
mere preliminary character as is demonstrated by the fact that, to come to that finding, the 
German Constitutional Court definitively declares ultra vires the Weiss judgment of the 
Court of Justice. By doing so, the German Constitutional Court has  created a legal 
situation equivalent to that which the case-law of the Court of Justice seeks to avoid and 
has taken a decision that runs counter the PSPP Decision. 
                                                 
11  Judgments in Foto-Frost, 314/85, EU:C:1987:452, paragraphs 15 and 20; IATA, C-344/04, 
EU:C:2006:10, paragraph 27 and OTIS, C-199/11, EU:C:2012:684, paragraphs 53 and 54. 
12  Judgments in Zuckerfabrik Süderdithmarschen and Zuckerfabrik Soest,  C-143/88 and C-92/89, 
EU:C:1991:65,  paragraph 17; and in Greenpeace France and Others, C-6/99, EU:C:2000:148, 
paragraph 54. 
13  Judgment of the German Constitutional Court, paragraphs 168 to 179. 
14  Judgment of the German Constitutional Court, paragraph 235. 


link to page 7 link to page 7 link to page 7 link to page 7 link to page 7 An informal dialogue between the German Constitutional Court and the Court of Justice 
with a view to exploring lines of “future judicial cooperation”, as suggested in the 
abovementioned letter of 23 February 2021, could not alter this conclusion. Indeed, the 
persisting violation of fundamental principles of EU law created by the judgement of the 
German Constitutional Court would remain unaddressed by such an informal dialogue. 
Second account: The binding force of judgments handed down pursuant to Article 
267 TFEU and of the duty of loyal cooperation pursuant to Article 4(3) TEU 
In accordance with Article 19 TEU, it is for the national courts and tribunals and the 
Court of Justice to ensure the full application of Union law in all Member States and to 
ensure judicial protection of the rights of individuals under that law.15 
In particular, the judicial system as thus conceived has as its keystone the preliminary 
ruling procedure provided for in Article 267 TFEU, which, by setting up a dialogue 
between one court and another, specifically between the Court of Justice and the courts 
and tribunals of the Member States, has the object of securing uniform interpretation of 
Union law, thereby serving to ensure its consistency, its full effect and its autonomy as 
well as, ultimately, the particular nature of the law established by the Treaties.16 
Consequently, under the judicial system of the Union Treaties, a judgment in which the 
Court of Justice gives a preliminary ruling on the interpretation or validity of an act of a 
Union institution conclusively determines a question or questions of Union law and is 
binding on the national court for the purposes of the decision to be given by it in the main 
proceedings.17 
By holding that the Weiss  judgment of the Court of Justice has “no binding force in 
Germany”,18  the judgment disrespects  a  final and  binding judgment of the Court of 
Justice. 
The Commission takes the view that any differences of view between a referring national 
court and the Court of Justice have to be resolved through dialogue in the preliminary 
rulings procedure, which can be, if needed, an iterative process (or “repeated 
dialogue”).19  In accordance with settled case law, the authority of a preliminary ruling 
does not preclude the national court to which it is addressed from properly taking the 
view that it is necessary to make a further reference to the Court of Justice before giving 
judgment in the main proceedings. According to the case law, such a procedure may be 
                                                 
15  Judgment in Achmea, C-284/16, EU:C:2018:158, paragraph 36; Opinion 1/09 (Agreement creating a 
unified patent litigation system), EU:C:2011:123, paragraph 68; Opinion 2/13 (Accession of the Union 
to the ECHR), EU:C:2014:2454, paragraph 175; and Judgment  in  Associação Sindical dos Juízes 
Portugueses, C-64/16, EU:C:2018:117, paragraph 33. 
16  Judgment in Achmea, C-284/16, EU:C:2018:158, paragraph 37; Opinion 2/13 (Accession of the EU to 
the ECHR), EU:C:2014:2454, paragraph 176 and the case-law cited. 
17  Judgments in Benedetti, 52/76, EU:C:1977:16, paragraph 26, in Fazenda Pública, C-446/98, 
EU:C:2000:691, paragraph 49, and in Gauweiler, C-62/14, EU:C:2015:400, paragraph 16, and order in 
Wünsche, 69/85, EU:C:1986:104, paragraph 13. 
18  Judgment of the German Constitutional Court, paragraph 163. 
19  See, for example, judgment in M.A.S. and M.B., C-42/17, EU:C:2017:936. 


link to page 8 justified when the national court encounters difficulties in understanding or applying the 
judgment, when it refers a fresh question of law to the Court, or again when it submits 
new considerations which might lead the Court to give a different answer to a question 
submitted earlier.20 The obligation to continue judicial dialogue and refer again follows 
from Article 267 TFEU, interpreted in the light of the principle of sincere cooperation 
enshrined in Article 4(3) TEU. An informal dialogue between the German Constitutional 
Court and the Court of Justice with a view to exploring lines of “future judicial 
cooperation”, as suggested in the abovementioned letter of 23 February 2021, could not 
alter or even replace the mechanism of judicial dialogue established by the Treaties. 
Consequently, due to the fact that the German Constitutional Court found that the Weiss 
judgment of the Court of Justice had no binding force in Germany, the Commission 
considers that Germany has failed to comply with Article 267 TFEU, because judgments 
rendered pursuant to this provision are binding and final. In addition, since the German 
Constitutional Court declared the judgment of the Court of Justice ultra vires instead of 
referring the matter again to the Court of Justice in view of the difficulties it had with the 
judgment of the Court of Justice, Germany has also disregarded  its obligations under 
Article 267 TFEU, interpreted in the light of the principle of sincere cooperation set out 
in Article 4(3) TEU. 
Conclusion 
The European Commission consequently takes the view that Germany has failed to fulfil 
its obligations under  the general principles of autonomy, primacy, effectiveness  and 
uniform application of Union law, and under Article 267 TFEU, interpreted in the light of 
the principle of sincere cooperation set out in Article 4(3) TEU. 
The Commission invites your Government, in accordance with Article 258 of the Treaty 
on the Functioning of the European Union, to submit its observations on the foregoing 
within two months of receipt of this letter. 
After examining these observations, or if no observations have been submitted within the 
prescribed time-limit, the Commission may, if appropriate, issue a Reasoned Opinion as 
provided for in the same Article. 
Yours faithfully, 
 
 
For the Commission 
 
Ursula von der Leyen 
President of the Commission 
                                                 
20  Judgment in Pretore di Salò, 14/86, EU:C:1987:275, paragraph 12, and order in Wünsche, 69/85, 
EU:C:1986:104, paragraph 15. In the same paragraph, the Court adds: “However, it is not permissible 
to use the right to refer further questions to the Court as a means of contesting the validity of the 
judgment delivered previously, as this would call in question the allocation of jurisdiction as between 
national courts and the Court of Justice under Article 177 of the Treaty [Article 267 TFEU]”.