Esta es la versión HTML de un fichero adjunto a una solicitud de acceso a la información 'Data on contracts awarded by the EU (2010-2023)'.


 
EUROPEAN COMMISSION 
 
 
Brussels, 4.7.2023 
C(2023) 4668 final 
Mr Johan Rath 
Viale Toscana 13, 4th floor 
20136 Milano 
Italy 
DECISION OF THE EUROPEAN COMMISSION PURSUANT TO ARTICLE 4 OF THE 
IMPLEMENTING RULES TO REGULATION (EC) NO 1049/20011 
Subject:  
Your  confirmatory  application  for  access  to  documents  under 
Regulation (EC) No 1049/2001 – EASE 2023/1565 

Dear Mr Rath, 
I refer to your email of 9 April 2023, registered on 13 April 2023, by which you lodge a 
confirmatory  application  in  accordance  with  Article  7(2)  of  Regulation  (EC) 
No 1049/2001 regarding public access to European Parliament, Council and Commission 
documents2 (hereafter ‘Regulation (EC) No 1049/2001’). 
Please accept our apologies for the delay in handling of your request. 
1. 
  SCOPE OF YOUR REQUEST 
In your initial application of 8 March 2023, you requested access to, I quote: 
‘(1) Data on contracts awarded by the EU from 2010 to 2016. The format should 
be 
the 
same 
as 
the 
reports 
that 
can 
be 
downloaded 
on 
https://ted.europa.eu/TED/search/canReport.do. 
(2)  Data  on  all  the  unsuccessful  contract  bidders  from  2010  to  2023,  including 
contract-specific  information  (URL  notice,  publication  date,  title  of  the  notice) 
and bidder-specific information (name of the bidder(s) and size of the bid). 
When combined with the available information from TED, this should allow me 
to construct a dataset on all the bidders and winners of EU contracts from 2010 to 
2023.’ 
                                                 

OJ L 345, 29.12.2001, p. 94. 

OJ L 145, 31.05.2001, p. 43. 
 
Commission européenne/Europese Commissie, 1049 Bruxelles/Brussel, BELGIQUE/BELGIË - Tel. +32 22991111 

 
In  its  initial  reply  of  29  March  2023,  the  Publications  Office  informed  you  that  the 
European  Commission  does  not  hold  any  documents  that  would  correspond  to  the 
description given in your application. 
In your confirmatory application, you question the absence of any documents. 
2. 
ASSESSMENT AND CONCLUSIONS UNDER REGULATION (EC) NO 1049/2001  
When  assessing  a  confirmatory  application  for  access  to  documents  submitted  pursuant 
to Regulation (EC) No 1049/2001, the Secretariat-General conducts a review of the reply 
given by the Directorate-General concerned at the initial stage. 
Against  the  background  brought  in  your  confirmatory  application,  the  European 
Commission  has  carried  out  a  renewed,  thorough  search  for  the  documents  requested. 
Following  this  renewed  search,  the  Secretariat-General  confirms  that  the  Commission 
does  not  hold  any  document  that  would  correspond  to  the  description  given  in  your 
application at the date you submitted your confirmatory request. 
Indeed, as specified in Article 2(3) of Regulation (EC) No 1049/2001, the right of access 
as defined in that regulation applies only to existing documents in the possession of the 
institution. 
The Secretariat-General would like to refer in this respect to the judgment of the Court of 
Justice  in  Case  C-127/13  P  (Strack  v  European  Commission),  according  to  which 
‘[n]either  Article 11  of  Regulation  1049/2001  nor  the  obligation  of  assistance  in 
Article 6(2) thereof, can oblige an institution to create a document for which it has been 
asked to grant access but which does not exist’3. 
The above-mentioned conclusion was confirmed in Case C-491/15 P (Typke v European 
Commission
),  where  the  Court  of  Justice  held  that  ‘the  right  of  access  to  documents  of 
the  institutions  applies  only  to  existing  documents  in  the  possession  of  the  institution 
concerned  and  […]  Regulation  No 1049/2001  may  not  be  relied  upon  to  oblige  an 
institution to create a document which does not exist. It follows that, […], an application 
for  access  that  would  require  the  Commission  to  create  a  new  document,  even  if  that 
document were based on information already appearing in existing documents held by it, 
falls outside the framework of Regulation No 1049/2001’4. 
In your confirmatory application, you state, I quote: 
‘The request  was rejected on the basis that "the TED database does not  contain 
data on unsuccessful tenders. As specified in Article 2(3) of Regulation (EC) No 
1049/2001,  the  right  of  access  as  defined  in  that  regulation  applies  only  to 
existing documents in the possession of the institution". 
                                                 

Judgment  of  the  Court  of  Justice  of  2  October  2014,  Strack  v  European  Commission,  C-127/13  P, 
EU:C:2014:2250, paragraph 46. 

Judgment  of  the  Court  of  Justice  of  11  January  2017,  Typke  v  European  Commission,  C-491/15  P, 
EU:C:2017:5, paragraph 31. 


 
We  do  not  believe  that  this  is  a  valid  reason  for  rejecting  the  request.  First,  we 
believe  that  access  to  data  on  contract  bidders  (not  only  the  winners)  is  in  the 
interest  of  the  public.  Transparency  in  the  allocation  of  contracts  is  incomplete 
without disclosing the losers. Second, we do not ask for highly complex data, and 
the costs associated with providing the data should therefore not be unreasonable. 
Third, we do not ask for personally sensitive information, and in case of privacy 
concerns, we are happy to sign an NDA. As a final remark, the main purpose of 
promoting  transparency  in  EU  procurement  contracts  is  to  cultivate  trust  in  the 
political system by showing that public funds are allocated based on objective and 
efficient criteria. But how can this purpose be achieved if the EU only discloses 
information about the outcomes of these processes?’ 
In this respect, the Secretariat-General would like to confirm that, despite the fact that the 
European  Commission  keeps  records  of  contracts  awarded  from  2010  to  20165,  the  data 
and  the  format  requested  under  point  (1)  of  your  initial  application  cannot  be  extracted 
from the relevant databases  by means of a routine search operation using the search tools 
available.  
Indeed, in Typke v European Commission judgment, the Court of Justice held that, ‘[…] 
the  programming  and  IT  management  of  […]  databases  are  not  included  among  the 
operations  carried  out  in  the  context  of  general  use  by  final  users.  Those  users  access 
information  contained  in  a  database  by  using  preprogrammed  search  tools.  Those  tools 
enable them to perform standardised operations easily in order to display the information 
which  they  usually  need.  A  substantial  investment  on  their  part  is,  in  general,  not 
required in that context. […] any information whose extraction from a database calls for 
a  substantial  investment  must  be  regarded  as  a  new  document  and  not  as  an  existing 
document’6. 
With regard to point (2) of your initial application, the Secretariat-General further confirms 
that the abovementioned databases do not contain data on unsuccessful contract bidders 
covering the period from 2010 to 2023 (emphasis added). 
The European Commission is not in possession of a single document containing data on all 
the  unsuccessful  contract  bidders  from  2010  to  2023,  including  contract-specific 
information  (URL  notice,  publication  date,  title  of  the  notice)  and  bidder-specific 
information (name of the bidder(s) and size of the bid). The information requested such 
as the names or identity of unsuccessful tenderers is contained in several documents held 
by the Commission including, but not limited to: 
-  Applications submitted; 
-  Lists  of  candidates  who  submitted  a  request  to  participate  in  a  restricted 
procedure or a competitive procedure with negotiation or a negotiated procedure; 
                                                 
5   Such  as  in  the  databases,  listed  by  the  Publications  Office  in  its  initial  reply  of  29  March  2023, 
publicly 
available 
via: 
https://ted.europa.eu/TED/misc/xmlPackagesDownload.do; 
ftp://guest:xxxxx@xxx.xxxxxx.xx/daily-packages/; 
https://data.europa.eu/data/datasets/ted-
csv?locale=en. 
6   Judgment  of  the  Court  of  Justice  of  11  January  2017,  Typke  v  European  Commission,  C-491/15  P, 
EU:C:2017:5, paragraphs 36 and 39. 


 
-  Written records of the opening of requests to participate; 
-  Written records of the opening of tenders; 
-  Notifications of award decision to unsuccessful tenderers; 
-  Award or rejection decisions; and 
-  Evaluation reports. 
Given the scope of your request, and the fact that the information requested is scattered 
through  a  very  high  number  of  different  files,  it  is  not  possible  to  identify  the  precise 
number  of  documents  that  contain  the  information  requested.  In  any  case,  the  dataset 
extractable from  the TED database7 contains  3.304 links to contract  award notices only 
for 2016. 
However, the requested names or identity of the unsuccessful tenderers are not publicly 
accessible  under  Regulation  (EC)  No  1049/2001  pursuant  to  the  first  indent  of 
Article 4(2) (protection of commercial interest) for the reasons set out below. 
2.1.  Protection of commercial interests of a natural or legal person 
The  first  indent  of  Article  4(2)  of  Regulation  (EC)  No  1049/2001  provides  that  ‘[t]he 
institutions  shall  refuse  access  to  a  document  where  disclosure  would  undermine  the 
protection  of  commercial  interests  of  a  natural  or  legal  person,  including  intellectual 
property, […], unless there is an overriding public interest in disclosure’. 
Firstly,  the  Secretariat-General  notes  that  the  first  indent  of  Article  4(2)  of  Regulation 
(EC) No 1049/2001 must be interpreted consistently with Article 339 of the Treaty on the 
Functioning of the European Union, which requires staff members of the EU institutions 
to  refrain  from  disclosing  ‘information  of  the  kind  covered  by  the  obligation  of 
professional  secrecy,  in  particular  information  about  undertakings,  their  business 
relations  or  their  cost  components’.  Applying  Regulation  (EC)  No  1049/2001  cannot 
have the effect of rendering Article 339 of the Treaty on the Functioning of the European 
Union, over which it does not have precedence, ineffective. 
Secondly,  the  first  indent  of  Article  4(2)  of  Regulation  (EC)  No  1049/2001  must  be 
interpreted consistently with the provisions of the Financial Regulation8 and its Rules of 
Application9. Those provisions, as will be better explained below, contain guarantees of 
confidentiality and limit the information to be provided in respect to public tenders, even 
to  interested  parties  on  a  privileged  basis10.  Furthermore,  as  neither  Regulation  (EC) 
No 1049/2001  nor  the  Financial  Regulation  contain  any  provision  expressly  giving  one 
regulation primacy over the other, the right to disclosure of documents under Regulation 
(EC)  No  1049/2001  cannot  apply  in  contradiction  with  the  specific  confidentiality 
                                                 
7   https://ted.europa.eu/TED/search/canReport.do  
8   Regulation (EU, Euratom) No. 966/2012 of the European  Parliament and the  Council of 25 October 
2012  on  the  financial  rules  applicable  to  the  general  budget  of  the  Union  and  repealing  Council 
Regulation (EC, Euratom) No. 1605/2002, OJ L 298 of 26.10.2012, p.1, as amended. 
9   Commission Delegated Regulation (EU) No. 1268/2012 of 29 October 2012 on the rules of application 
of  Regulation  (EU,  Euratom)  No.  966/2012  of  the  European  Parliament  and  the  Council  on  the 
financial rules applicable to the general budget of the Union, OJ L 362 of 31.12.2012, p.1, as amended. 
10   See in particular Article 170 of the Financial Regulation.  


 
provisions  laid  down  in  the  Financial  Regulation  and  its  Rules  of  Application,  as  this 
would result in these provisions being deprived of their meaningful effect. 
Furthermore, the General Court confirmed in Cosepuri11 judgment that Regulation (EC) 
No 1049/2001 and the Financial Regulation have different objectives and do not contain 
any provision expressly giving one regulation primacy over the other. 
Therefore, it is appropriate to ensure that each of those regulations is applied in a manner 
which is compatible with the other and which enables their coherent application. 
The Secretariat-General  would like to  recall that documents disclosed under Regulation 
(EC) No 1049/2001 are disclosed to the public at large (‘erga omnes’) and not only to the 
applicant who originally requested access. 
Public  disclosure  of  information  regarding  unsuccessful  tenderers  would  affect  the 
reputation  of  these  operators  and  thereby  undermine  their  competitive  position  in  the 
market.  While  tenderers  or  grant  applicants  can  attend  the  opening  of  the  offers  on  a 
privileged basis (thus they in principle may know who participates in a given call), this is 
not  open  to  the  general  public  and  the  Financial  Regulation  provides  that,  where 
appropriate, only the characteristics and relative advantages of the successful tender and 
the  name  of  the  tenderer  to  whom  the  contract  will  be  awarded  will  be  disclosed. 
Therefore,  the  information  regarding  the  names  of  economic  operators  that  participated 
in  a  call  for  tender  and  to  which  the  contract  was  not  awarded,  in  principle,  is  not 
publicly  disclosed  by  the  European  Commission  and  there  is  no  provision  in  the 
Financial  Regulation  requiring  the  need  for  the  information  about  the  identity  of 
unsuccessful tenderers to be publicly available12. 
It follows from the above that the names of unsuccessful tenderers can be protected under 
the first indent of Article 4(2) of Regulation (EC) No 1049/2001 and that a public release 
of  the  information  requested  would  result,  de  facto,  in  circumvention  of  the  specific 
confidentiality  rules  of  the  Financial  Regulation,  the  purpose  of  which  is  first  and 
foremost to protect the commercial interests of tenderers, including their reputation. 
Consequently,  there  is  a  real  and  non-hypothetical  risk  that  public  disclosure  of  the 
information  requested  would  undermine  the  commercial  interests  of  the  economic 
operators concerned.   
The Secretariat-General must conclude, therefore, that the requested names or identity of 
unsuccessful  tenderers  must  be  protected  based  on  the  exception  laid  down  in  the  first 
indent  of  Article  4(2)  of  Regulation  (EC)  No  1049/2001,  interpreted  in  light  of 
Article 339 of the Treaty on the Functioning of the European Union and  Article 170 of 
the Financial Regulation. 
 
                                                 
11   Judgment of the General Court of 29 January 2013, Cosepuri Soc. Coop. pA v European Food Safety 
Authority (EFSA), Joined Cases T‑339/10 and T‑532/10, EU:T:2013:38, paragraph 85. 
12   Judgment of the General Court of 29 January 2013, Cosepuri Soc. Coop. pA v European Food Safety 
Authority (EFSA), Joined Cases T-339/10 and T-532/10, EU:T:2013:38, paragraph 49. 


 
3. 
OVERRIDING PUBLIC INTEREST IN DISCLOSURE 
The  exceptions  laid  down  in  Article  4(2)  of  Regulation  (EC)  No  1049/2001  must  be 
waived  if  there  is  an  overriding  public  interest  in  disclosure.  Such  an  interest  must, 
firstly,  be  public  and,  secondly,  outweigh  the  harm  caused  by  disclosure.  It  is  for  the 
applicant  to  put  forward  specific  circumstances  that  show  that  there  is  an  overriding 
public interest, which justifies the disclosure of the documents concerned13. 
According  to  the  case-law,  the  applicant  must,  on  the  one  hand,  demonstrate  the 
existence  of  a  public  interest  likely  to  prevail  over  the  reasons  justifying  the  refusal  of 
access to the documents concerned and, on the other hand, demonstrate precisely in what 
way  disclosure  of  the  documents  would  contribute  to  assuring  protection  of  that  public 
interest  to  the  extent  that  the  principle  of  transparency  takes  precedence  over  the 
protection of the interests which motivated the refusal14. 
The  Secretariat-General  considers  that  the  arguments  stated  in  your  confirmatory 
application,  as  quoted  above,  do  not  demonstrate  an  existence  of  an  overriding  public 
interest  in  disclosure  of  the  information  requested.  The  mere  fact  that  the  information 
requested is of interest to wider public does not mean that its disclosure cannot have any 
impact  on  the  commercial  interests  of  the  economic  operators  concerned,  nor  does  it 
mean that there is an overriding public interest in disclosing the documents. 
In  this  context,  please  note  that  general  considerations  or  references  to  transparency  do 
not  demonstrate  a  pressing  need  for  the  disclosure  of  the  information  requested  and 
cannot  provide  an  appropriate  basis  for  establishing  that  a  public  interest  prevails  over 
the reasons justifying the refusal to disclose the information contained in the documents 
in question15. 
Nor  has  the  Secretariat-General  been  able  to  identify  any  public  interest  capable  of 
overriding  the  interests  protected  by  the  first  indent  of  Article  4(2)  of  Regulation  (EC) 
No 1049/2001. 
The  Secretariat-General  concludes  therefore  that  an  overriding  public  interest  has  not 
been demonstrated in this particular case. 
 
                                                 
13   See  e.g.  judgment  of  the  General  Court  of  5  December  2018  in  Case  T-312/17,  Campbell  v 
Commission, EU:T:2018:876, paragraph 58. 
14    Judgment  of  the  General  Court  of  9  October  2018,  Anikó  Pint  v  European  Commission,  T-634/17, 
EU:T:2018:662, paragraph 48; Judgment of the General Court of 23 January 2017, Association Justice 
&  Environment, z.s
 v European Commission, EU:T:2017:18, paragraph 53; Judgment of the General 
Court  of  5  December  2018,  Falcon  Technologies  International  LLC  v  European  Commission,  T-
875/16, EU:T:2018:877, paragraph 84. 
15    Judgment  of  the  Court  of  Justice  of  14  November  2013,  Liga  para a  Protecção  da  Natureza  (LPN) 
and  Republic  of  Finland  v  European  Commission,  Joined  Cases  C-514/11  P  and  C-605/11  P, 
EU:C:2013:738, paragraph 93. 



 
4. 
PARTIAL ACCESS 
In  accordance  with  Article  4(6)  of  Regulation  (EC)  No  1049/2001,  the  Secretariat-
General has considered the possibility of granting partial access to documents containing 
the  information  requested.  However,  for  the  reasons  explained  above,  no  meaningful 
partial  access  to  the  requested  information  contained  in  these  documents  is  possible 
without undermining the interests described above. 
5. 
MEANS OF REDRESS 
Finally, I draw your attention to the means of redress available against this decision. You 
may  either  bring  proceedings  before  the  General  Court  or  file  a  complaint  with  the 
European  Ombudsman  under  the  conditions  specified  respectively  in  Articles  263  and 
228 of the Treaty on the Functioning of the European Union. 
Yours sincerely,  
For the Commission 
Ilze JUHANSONE 
Secretary-General 

 


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