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ETNO Position Paper for the trilogue negotiations on the Telecoms Single Market Package  
 
INTRODUCTION 
In  the  context  of  the  ongoing  trilogue  discussions  on  the  Telecoms  Single  Market  Package  (TSM), 
different approaches have been proposed by the European Parliament and the Council of the EU on 
the two remaining chapters of the draft Regulation (Open Internet and Roaming). 
In this paper, ETNO, the Association representing Europe’s leading telecom operators, would like to 
assess  the  different  approaches  proposed  by  the  co-legislators,  and  outline  some  remarks  in  the 
direction of a balanced and forward-looking conclusion of the negotiations. 
More generally, ETNO would like to recall that the draft TSM Regulation falls short of the ambition to 
stimulate investment and innovation in high-speed broadband across Europe. In fact, the measures 
currently being discussed do not contribute to the achievement of this key policy goal. 
We therefore encourage the European Commission, the European Parliament, and the Council of the 
EU  to  envisage  with  urgency  a  comprehensive  and  thorough  reform  of  the  current  regulatory 
framework for electronic communications, with concrete measures aimed at incentivizing investment 
in next-generation network infrastructures, to the benefit of a stronger Digital Union1.  
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OPEN INTERNET 
ETNO is eager to support an Open Internet framework which incentivizes innovation, consumer choice 
and investment in new network infrastructures; which safeguards the right of consumers to access and 
distribute information and content, use and provide applications and services of their choice; which 
recognizes the consumer benefits flowing from traffic management and provides appropriate flexibility 
and commercial freedom for the development and delivery of innovative services alongside general 
Internet access; which provides for harmonized principles at the EU level. 
Below, we set out the main principles that, in ETNO’s view, should inform a future-proof Open Internet 
framework.  Moreover,  we  discuss  the  main  issues  to  be  addressed  in  order  to  achieve  a  forward-
looking and balanced outcome of the negotiations. 
 
                                                           
1 For further reference on this point, see ETNO’s contribution to the forthcoming Digital Single Market Strategy 
of the European Commission. The ETNO position paper is available at this link. 

 

1. The key principles for a forward-looking Open Internet framework 
To guarantee a forward-looking Open Internet framework, we encourage the co-legislators to adhere 
to the following key principles: 
The need for harmonised EU rules 
A patchwork of national rules on net neutrality will simply not work. Europe needs to find a single, 
high-level approach to net neutrality, and ensure users across the Continent are confronted with a 
stable and harmonised set of rules. The creation of a successful and globally competitive single market 
will  also  depend  on  our  ability  to  avoid  national  extremes  and  create  a  homogeneous  regulatory 
environment.  EU  harmonisation  is  key  in  a  global  environment,  as  companies  will  benefit  from 
consistency of rules across markets. 
The need for a consumer-centric approach 
In an Open Internet, the user must be free to access any type of legal application, service or content 
provided.  
The need for quality 
As the usage of the Internet goes mobile and becomes ubiquitous, European users need reliable, stable 
and  top  quality  connectivity.  Today’s  Internet,  its  reliability  and  its  quality  depend  upon  traffic 
management and the technologies embedded in the Internet’s infrastructure. We need this to remain 
possible if we are to empower a satisfactory experience for all users. 
The need for choice 
Not all users are the same and they value different offers, tailored to their needs. Telecom operators 
need to be able to respond to the diverse requirements of their customers, big or small. This diversified 
demand  is  only  met  if  operators  are  able  to  provide  users  with  a  wide  variety  of  Internet  access 
products and services. 
The freedom to innovate 
Digitalisation  of  formerly  analogue  industries  –  from  transport  and  health  to  manufacturing  –  is 
contributing to create new growth opportunities for enterprises. In this field innovation is essential, 
whether  related  to  new  products  or  new  business  models.  The  development  in  areas  such  as 
connected  cars  or  entertainment,  for  example,  depends  on  the  possibility  of  providing  specialised 
services at guaranteed levels of quality. 
 
2. Main issues to be addressed in the negotiations 
In order to respect the principles recalled above, we encourage the co-legislators to take into account 
the following remarks. 
 
2.1  -  A  principle-based  approach  to  the  Open  Internet  is  more  future-proof  than  an  overly 
prescriptive one 


 

As recognized by the Council, safeguarding the Open Internet would be best served by a light-touch 
approach, consisting of high-level principles. Otherwise, the risk of putting in place overly prescriptive 
and counterproductive provisions for an environment which is constantly innovating is just too high. 
A recent report commissioned by the European Parliament for the IMCO Committee is in line with this 
consideration, stressing that: 
“(…)  it  is  important  to  ensure  that  any  approach  that  is  taken  is  sufficiently  future  proof.  There  is 
considerable  uncertainty  as  to  the  future  evolution  of  the  Internet  value  chain.  An  overly  rigid 
regulatory response might easily lock Europe in prematurely”.2 

This approach offers more room to establish the right balance between two desirable aims: protect 
the openness of the Internet and at the same time support innovation across the ecosystem. On this 
point, the Council proposal mainly differs from the European Parliament on the following main aspects: 
  As opposed to the Parliament, the Council position does not attempt to lay down prescriptive, 
complex  and  arguably  unnecessary  definitions  such  as  “net  neutrality”  and  “specialised 
services”.  
  Also, as opposed to the Parliament, the Council does not attempt to regulate services other 
than the  Internet Access  Service  while  the  Parliament’s  proposal extends the scope of text 
from Internet Access Services to other broadband services defined as “specialised services”.  
  While  the  Parliament  regulates  on  the  basis  that  “all  bits  have  to  be  treated  equally”  the 
Council adopts a more reasonable stance by requiring equal treatment to “equivalent types of 
traffic”. While imposing a strict non-discrimination requirement, the Council approach better 
recognizes the necessity for Internet Access Providers to manage traffic to ensure a smooth 
functioning of the network and the services that run on top of it.   
In all these areas, we believe that the Council’s position better reflects the market and technological 
reality of the Open Internet, in the direction of a balanced and future-proof approach. 
 
2.2 - Open Internet rules in the TSM Regulation should focus only on “Internet Access Services” 
The  text  of  the  TSM  should  not  address  commercial,  competitive,  or  technical  characteristics  of 
services other than Internet services (i.e. specialised services) and should only address the potential 
impairment of Internet Access Services. The Open Internet regulation has to give room to agreements 
between end users and content providers based on different levels of quality, recognizing the freedom 
to provide services “other than Internet access services”.  
 
To protect both innovation in networks and services and the Open Internet it is sufficient to clearly 
state  that  operators  can  provide  other  services  than  the  Internet  Access  service  to  end-users  or 
content, service and applications providers, and to rely on NRAs’ supervision. The Council’s proposal 
goes in this direction. 
Consequently, specialised services need not be defined, and should in any case not be defined in an 
overly  technical  manner.  Furthermore,  defining  specialized  services  is  extremely  difficult  since  the 
definition has to be flexible enough to cover both existing and future services; therefore, there is a 
                                                           
2 ”Network Neutrality Revisited: Challenges and Responses in the EU and in the US”, Study for the IMCO 
Committee, December 2014 (available at this link). 

 

high risk of technical inaccuracy, which could then hinder innovation.  
In addition to commending the Council’s approach on this issue, we suggest to take into account the 
initial Commission’s proposal, according to which broadband specialised services should not impair “in 
a recurring or continuous manner” the “general” quality of Internet Access Services. The co-legislators 
should take utmost caution in wording the so-called “impairment clause” in order not to limit the scope 
for specialised services in networks based on shared capacity such as mobile networks. 
 
2.3 - Not all Internet bits are equal  
The European Parliament’s first-reading text mandates that operators “treat all traffic equally”.  
In  this  respect,  we  invite  the  co-legislators  to  consider  the  following  evidence.  The  Internet  is  not 
“neutral” today. Internet content providers, search engines and social networks all use optimization 
and  prioritization  techniques  and  this  is  an  accepted  form  of  service  provisioning,  from  which 
consumers  benefit.  Some  services  are  particularly  time-sensitive  (like  emergency  notifications,  live 
video-streaming or online gaming), while others (like emails) are not. These latter services work just 
as  well  in  face  of  minor  delays  due  to  congestion  or  packet-loss,  whereas  the  former  suffer  from 
significant drop-offs in quality of experience.  
Routers, which every second route billions of Internet packets in the most efficient way, dispatch each 
individual packet in the right direction, taking into account the information they have on the packet 
and on the real-time utilization of the network. As a consequence, two different packets will never be 
treated in exactly the same way. Hence, strictly speaking, two different packets are always treated 
differently and therefore not “equally”.  
To  which  extent  such  normal  Internet  traffic  routing  will  be  considered  compliant  to  “an  equal 
treatment”,  as  proposed,  remains  uncertain.  Such  compliance  will  be  very  difficult  to  evaluate  for 
network operators. All traffic management practices would be put into question, based on uncertain 
criteria. This is why it is essential to insist that regulation should concentrate on outcomes (not blocking 
or discriminating access to specific content), and not by means (how network operators manage their 
networks to achieve these results).  
A principle that all types of Internet traffic have to be treated equally will therefore be at odds with 
the way in which the Internet works today, as different types of traffic have different requirements to 
deliver an adequate consumer experience.  
The  Parliament’s  proposal  would  therefore  cause  major  uncertainty  around  the  use  of  traffic 
management which is currently implemented to ensure an adequate quality of service as well as an 
economically efficient and technically effective operation of network resources for the benefit of all 
end  users.  Ensuring  quality  and  efficient  allocation  of  resources  are  beneficial  for  providers  and 
customers alike and should be supported, not restricted, by regulation.  
 
The Council position gives a positive signal to the use of traffic management in recitals and in article 
3.4 where Internet Access Service providers are entitled to equally treat equivalent types of traffic. 
This is an important and meaningful difference of approach between the Council and the Parliament, 
although  we  believe  that,  in  light  of  the  technological  reality,  the  most  accurate  and  future-proof 
solution would be the deletion of this provision altogether. 
 
2.4 – Rules on traffic management should allow sufficient flexibility  

 

Both  the  Parliament’s  and  the  Council’s  texts  provide  for  a  closed  list  of  scenarios  where  traffic 
management would be allowed. However, traffic management is a basic pre‐requisite to operating a 
network and, for the reasons outlined in para. 2.3 above, should not be limited to specific cases or 
instances.  
Moreover,  it  should  be  possible  to  “alter”  (i.e.  to  tailor)  traffic  flows  if  required  in  specific 
circumstances.  It  is  for  example  a  mobile  network  reality  that  traffic  management  measures  are 
employed  to  optimize  content,  for  example  for  the  delivery  to  the  small  mobile  screen.  Mobile 
operators should be able to keep using data compression technology. Otherwise, not only would they 
have to deliver video content as offered on the web sites, which would result  in increased network 
loads as well as higher costs to end‐users, but they would also leave these useful options open only to 
other players of the value chain such as providers of browsers’ proxies or device makers. Moreover, 
this would also decrease spectrum efficiency.  
The European Parliament’s proposal confine traffic management to a reactive and restrictive scope, in 
particular when it comes to congestion management, allowing for a  limited number of situations in 
which  traffic  management  would  be  legally  accepted.  This  lack  of  flexibility  in  the  use  of  traffic 
management may in the future impede operators to deliver the best Internet access products in an 
economically efficient way with the adequate quality. 
 
We also ask that the co-legislators recognize that networks differ, and require different types of traffic 
management  techniques  in  order  to  assure  that  all  users  are  able  to  access  the  Internet.  Mobile 
networks, for example, due to their dynamic nature (i.e. multiple users can walk into an area served 
by a single site – a situation that does not occur in fixed networks), and due to the limited availability 
of the key resource (spectrum), require very active traffic management. 
 
In the light of these considerations, we encourage the co-legislators to open up the list of instances 
where traffic management is allowed (currently limited to four situations) by specifying that the listed 
exceptions do not constitute a closed list (e.g. by introducing the words “inter alia”). 
Also, when it comes to the treatment of network congestion, the text should not preclude common 
practices, such as the use of proactive and continuous traffic management to ensure an economically 
efficient  and  technically  effective  use  or  network  resources  that  anticipates  network  congestion 
situations and benefits all users.  
In  this  respect,  limiting  network  network  management  to  “imminent  or  exceptional  network 
congestion”
 does not fit with the technical reality. Operators work to prevent and mitigate the effects 
of congestion is a continuous effort. 
  
Moreover, it would be advisable to adopt a more flexible approach by recognising the situations 
where network congestion is pending and by considering that congestion is not temporary or 
exceptional, adopting a text in line with the Council proposal. 
Finally, requiring prior user’s explicit consent for preventing unsolicited traffic will harmfully limit the 
possibility  for  operators  to  effectively  fight  against  spam  and  similar  kinds  of  unsolicited  traffic, 
affecting Internet experience for all users. Effective spam filtering needs to be done within the network 
and cannot  be  restricted to customers who have actively consented to this filtering. End users  risk 
being unsatisfied if a significant part of their mobile data allowance is consumed by unsolicited spam.   
 
2.5 - Internet Access Service market and competition issues 

 

The Council approach to commercial practices and internet access services is problematic. The Council 
addresses this issue in article 3 stating that “…commercial practices conducted by providers of internet 
access services, shall not limit the exercise of the right of end-users set out in paragraph 1
” and recital 
6  “Commercial  practices  should  not,  given  their  scale,  lead  to  situations  where  end-users’  choice  is 
significantly reduced in practice. Since the right to open internet is based on end-user’s choice to access 
preferred content and information, such practices would therefore result in undermining the essence 
of this right
”.  
 
We support ensuring the availability of Open Internet access, but this does not warrant proposed far 
reaching regulation on competitive retail markets. We urge the European Parliament to consider the 
existing regulation and oversight before introducing an open-ended and vague sectorial rule to govern 
commercial practices of Internet access providers. With this regard, we highlight that:  
 
  Competition  Authorities  are  already  empowered  to  address  case  by  case  potential  undue 
commercial behaviours of retail markets; 
  Constraining  the  ability  of  operators  to  differentiate  and  innovate  on  their  retail  charging 
policies in a competitive market undermines consumer choice. 
 
 
 
 

 

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ROAMING 
As  regards  the  Roaming  chapter  of  the  draft  Regulation,  we  encourage  the  co-legislators  to  adopt 
measures  which  avoid  undue  distortions  of  competitive  markets,  hampering  both  consumers  and 
operators alike. 
From  a  general  point  of  view,  ETNO  considers  that  the  Council,  with  its  Roam-Like-At-Home  Plus 
(RLAH+) proposal, has envisaged several safeguards to avoid unintended negative consequences for 
consumers  and  operators,  and  is  therefore  the  most  balanced  proposal  on  the  table.  However,  it 
contains  several  elements  of  concern,  which  could  be  substantially  improved  (e.g.  regarding  the 
removal of decoupling obligations, as explained below). 
On the other hand, the proposal of the Parliament does not provide enough safeguards to guarantee 
regulatory certainty and avoid hampering consumers and operators in specific contexts.  
 
1. A plea for regulatory certainty 
Before  detailing  our  views  on  the  proposals  on  the  table,  it  is  worth  recalling  that  the  Roaming  III 
Regulation  entered  into  force  less  than  three  years  ago,  with  new  price  decreases  and  wholesale 
obligations.  The  requirement  to  decouple  roaming  services  entered  into  force  only  last  July.  It  is 
therefore clear that more time would be needed to assess how the existing rules are working. ETNO 
also notes that the market is evolving rapidly in terms of tariff innovation, especially on data roaming 
offers. 
The need to change again the rules has not been proven, and the way to ensure full regulatory certainty 
would therefore be for the Roaming III Regulation to be implemented and then reviewed in 2016.  
Mobile network operators have invested to implement the technically complex and resource-intensive 
provisions on the separate sale of roaming services, which entered into force less than one year ago 
(July 2014). These market driven solutions should be given the opportunity to prove their effectiveness 
and not be undermined by the currently discussed new provisions. 
 
2.  Avoid  distortion  of competition,  harming consumers  and  operators  –  the  merits  of  the RLAH+ 
approach 

That being said, the Commission and the co-legislators have called for a further intervention on the 
Roaming regulation through the TSM legislative process, providing different solutions.  
In our view, any action towards achieving  the political goal of removing roaming surcharges  should 
ensure the avoidance of any undue distortions of competition, as well as unintended consequences 
for consumers and operators alike. 
This sensible approach has not been advocated by the industry only. Most notably, it has informed the 
opinion of BEREC, the body reuniting European regulators.  
 

 

In its “Analysis of the Impacts of Roam Like At Home (RLAH)”3, BEREC has stated: 
“BEREC’s analysis of the risks and impacts of the European Parliament’s RLAH proposals demonstrates 
that the removal of retail roaming surcharges across Europe is not currently sustainable or feasible 
in practice
, given the significant variations in a number of important parameters across Member States, 
including (but not limited to) the levels of retail tariffs, costs, and travelling and consumption patterns. 
The situation is made more complex by differences between operators and between travel patterns of 
consumers within individual Member States. We consider below the extent to which fair use policies 
and/or adjustments  to the relevant roaming wholesale caps might mitigate some  of the distortions 
caused  by  the  introduction  of  these  RLAH  proposals,  and  the  analysis  below  illustrates  that  in  all 
scenarios there are substantial trade-offs between the policy objectives of promoting greater use of 
roaming  services,  protecting  competition,  protecting  investment  and,  importantly,  protecting 
European consumers. In other words, there is no RLAH “sweet spot”.”
 

When considering any further regulatory intervention on Roaming markets, BEREC has also argued: 
“Any proposed regulatory intervention should be assessed against the broader regulatory objectives of 
the regulatory framework. The same applies to any proposed intervention in the international roaming 
market. These objectives can be briefly described as follows:  

1.  Protection  of  competition  and  investment  incentives  in  visited  markets  –  by  allowing  all 
visited networks to recover efficiently incurred costs (…); 
2.  Protection of competition and investment incentives in home markets – by allowing mobile 
operators the opportunity to recover efficiently incurred costs of providing services (…).  
3.  Protection of domestic consumers in visited markets against distributional effects such as an 
increase in domestic prices available to non-roaming customers (…). 
4.  Protection of domestic consumers in home markets against distributional effects such as an 
increase in prices available to non-roaming customers.”  
We agree with the opinion of BEREC that these key underlying principles should be fully respected in 
any revision of the Roaming rules. 
ETNO  believes  that  the  Council  of  the  European  Union  has  taken  positive  steps  in  the  direction 
indicated  by  BEREC.  The  proposed  RLAH+  approach  in  fact  envisages  a  path  leading  to  a  further 
substantial reduction in Roaming surcharges, on the other hand providing a safeguard, by means of a 
limited surcharge, against unintended negative consequences for consumers and operators.  
On the other hand, a sudden abolition of retail roaming surcharges, as proposed by the Parliament, 
without  the  necessary  safeguards  at  wholesale  and  retail  level,  would  strongly  undermine  legal 
certainty. It would allow operators very little time to adapt to the new rules and, more importantly, 
create the conditions for permanent Roaming situations, lack of cost-recovery in specific contexts, and 
risk of distortions of competitive markets negatively affecting consumers and operators. 
 
3. Specific issues to be addressed to avoid negative side-effects and ensure legal certainty 
a)  Allow enough time for implementing the new rules 
 
Adaptation to the new scenario and implementation of the safeguards foreseen (e.g. the basic 
roaming allowance proposed by the Council) require major changes in IT and billing systems 
                                                           
3 BoR (14)209, 17 December 2014, available at this link. 

 

as well as in contracts, which cannot be done swiftly due to the need for a sufficient migration 
period. 
 
In this respect, the European Parliament’s proposal to abolish roaming charges by December 
2015  is  unrealistic.  The  introduction of the  new  rules  at  retail  level  should  allow  operators 
enough  time  in  advance  to  prepare  and  adapt  for  the  new  scenario.  A  minimum  period 
between the entry into force of the amended Roaming regulation and the introduction of the 
new  obligations  is  therefore  a  necessary  requirement  given  the  complexity  of  the 
implementation.  
 
The Council’s proposal is more realistic, as it foresees a more reasonable deadline for adapting 
retail offers (30 June 2016 for new offers and 1 January 2017 for legacy offers). However, the 
industry estimates that this timeline would still pose substantial strains on the operators to 
adapt to the new scenario. 
 
 
b)  Ensure that the roaming allowance remains basic  
 
If the concept of basic allowance - granting roaming services at domestic prices for a certain 
amount of volume and timing - is to remain in the text, it has to be limited, remain basic and 
cover all roaming services including incoming calls. 
 
Defining an excessively wide allowance would indeed mean reintroducing the concept of RLAH 
with fair use, whose drawbacks have been clearly highlighted by BEREC in its aforementioned 
report.  When  deciding  on  its  level,  policy  makers  should  notably  have  in  mind  the  figures 
delivered by BEREC  regarding EU average,  especially when considering the number of days 
while roaming.  
 
Finally,  the  text  should  remain  proportionate  and  flexible  in  terms of  implementation,  and 
further consideration will have to be given to the concept of domestic price, notably to avoid 
negative  side  effects  on  domestic  bundled  offers,  to  take  into  account  national  and 
international call rates and the needs of different type of customers. 
 
 
c)  Allow operators to offer attractive and innovative commercial offers to their customers  
Operators  should  be  allowed  to  offer  national  offers  without  “roaming”  services  for  non-
roamers, or alternative commercial offers that improve commercial conditions already set by 
the  Roaming  III  Regulation  (some  existing  offers  already  go  beyond  the  draft  Regulation 
notably for data services). 
The  new  Regulation  should  also  encompass  some  rules  allowing  consumers  to  keep  their 
specific  roaming  offers  in  case  they  consider  them  more  interesting  than  switching 
automatically to the new RLAH+ offer; similar provisions are foreseen for instance within the 
Roaming III Regulation. 
 
d)  Remove decoupling obligations once new rules are in place 
 
The obligation to offer the separate sale of roaming services imposed by Roaming III becomes 
irrelevant once RLAH+ is provided by mobile network operators. In fact, as the purpose and 

 


aim of the introduction of the separate sale of roaming services was to increase competition 
and  by  doing  so  bring  roaming  retail  prices  closer  to  domestic  levels,  there  is  no  need  to 
maintain these structural measures once the aim is reached. This is not adequately reflected 
in both the Parliament’s and the Council’s proposals. 
 
Maintaining the separate sale of roaming services would bring no benefits from the roaming 
customers’ point of view, and would result in an inefficient allocation of resources. This applies 
to the two decoupling obligations: single IMSI but also LBO. 
 
 
e)  Carefully consider the wholesale aspect of Roaming regulation 
 
In the new setting, careful consideration should be given by legislators and regulators to the 
wholesale market in order to avoid hampering competition in domestic markets.  
 
In particular, we believe that the following aspects should be taken into account: 
  On the wholesale market operators should be able to recover their investments and costs; 
  Any  intervention  on  the  wholesale  market  should  ensure  that  innovation  incentives 
remain in place and avoid any risk of distortion of competitive markets; 
  As indicated by BEREC, the differences in costs between countries due to differences in 
e.g. labour costs, taxes, or spectrum costs as well as geography and population density 
should also be duly taken into account in a review of wholesale roaming rates;  
 
Furthermore, given the complexities enumerated in BEREC’s analysis, any review should take 
place  only  after  thorough  consultation  with  all  stakeholders,  and  with  the  time  needed  to 
assess the implementation of the new rules at the retail level.  
 
 
f)  Carefully consider the technical details 
Some of the provisions included in the regulation imply a technical complexity which will make 
the measures overly burdensome and not proportionate.  
Operators should be left some flexibility in the implementation of the basic roaming allowance, 
according to the IT systems they have in place. For instance, the definition of the number of 
days of the allowance on a yearly basis is not compatible with the billing cycles the majority of 
operators have, resulting in the need of additional investments which bring no real value to 
the customer. 
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to consumers and businesses. ETNO members account for 60% of the total investments in European 
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