Ceci est une version HTML d'une pièce jointe de la demande d'accès à l'information '2012 Correspondence regarding the Fundamental Rights Agency.'.


FRA/E
CtHR
HANDBOOK
H
andbook o
n Eu
ropean law r
elating t
o a
sylum, borders a
nd i
m
Handbook on European law
m
igrat
relating to asylum, borders
ion
and immigration

©  European Union Agency for Fundamental Rights, 2013 
Council of Europe, 2013
The manuscript for this Handbook was completed in April 2013.  
Updates will become available in future on the FRA website at:  
fra.europa.eu/en/theme/asylum-migration-borders  
and on the European Court of Human Rights website under the Case-Law menu at: echr.coe.int.
Reproduction is authorised, except for commercial purposes, provided the source is acknowledged.
Europe Direct is a service to help you find answers
to your questions about the European Union
New freephone number *
00 800 6 7 8 9 10 11
Certain mobile telephone operators do not allow access to 00800 numbers or these calls may be billed.
In certain cases, these calls may be chargeable from telephone boxes or hotels.
Photo credit (cover & inside): © iStockphoto
More information on the European Union is available on the Internet (http://europa.eu).
Cataloguing data can be found at the end of this publication.
Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2013
ISBN 978-92-871-9969-0 (CoE)
ISBN 978-92-9239-105-8 (FRA)
doi:10.2811/29307
Printed in Luxembourg
Printed on Process chlorine-free recycled PaPer (Pcf)
This handbook was drafted in English. The European Court of Human Rights (ECtHR) takes no responsibility 
for the quality of the translations into other languages. The views expressed in this handbook do not 
bind the ECtHR. The handbook refers to a selection of commentaries and manuals. The ECtHR takes no 
responsibility for their content, nor does their inclusion on this list amount to any form of endorsement 
of  these  publications.  Further  publications  are  listed  on  the  Internet  pages  of  the  ECtHR  library  at: 
echr.coe.int.

Handbook on European law
relating to asylum, borders
and immigration


Foreword
In March 2011, as a result of their first joint project, the European Union Agency for 
Fundamental Rights and the European Court of Human Rights launched a handbook 
on European law in the field of non-discrimination. Following the positive feedback 
received, it was decided to pursue this collaboration in another very topical area 
where equally there was felt to be a need for a comprehensive guide to the case 
law of the European Court of Human Rights, the Court of Justice of the European 
Union as well as to relevant EU regulations and directives. The present handbook 
seeks to provide an overview of the various European standards relevant to asylum, 
borders and immigration. 
The handbook is intended for lawyers, judges, prosecutors, border guards, 
immigration officials and others working with national authorities, as well as non-
governmental organisations and other bodies that may be confronted with legal 
questions in any of the areas the handbook sets out to cover. 
With the entry into force of the Lisbon Treaty in December 2009, the Charter of 
Fundamental Rights of the European Union became legally binding. The Lisbon 
Treaty also provides for EU accession to the European Convention on Human Rights, 
which is legally binding on all member states of the EU and the Council of Europe. 
Improving the understanding of common principles developed in the case law of 
the two European courts, and in EU regulations and directives is essential for the 
proper implementation of relevant standards, thereby ensuring the full respect of 
fundamental rights at national level. It is our hope that this handbook will serve to 
further this important objective. 
Erik Fribergh
Morten Kjaerum
Registrar of the European Court  
Director of the European Union Agency 
of Human Rights 
for Fundamental Rights
3


link to page 5 link to page 13 link to page 17 link to page 17 link to page 19 link to page 22 link to page 24 link to page 25 link to page 27 link to page 28 link to page 29 link to page 32 link to page 32 link to page 35 link to page 36 link to page 37 link to page 38 link to page 40 link to page 41 link to page 43 link to page 44 link to page 45 link to page 46 link to page 46 link to page 47 link to page 47 link to page 49 link to page 49 link to page 52 link to page 54 link to page 56 link to page 56 link to page 57 link to page 59 CONTENTS
FOREWORD ..................................................................................................................... 3
HOW TO USE THIS HANDBOOK ..................................................................................... 11
INTRODUCTION ............................................................................................................. 15
 
The Council of Europe ........................................................................................... 15
 
The European Union  ............................................................................................ 17
 
The Charter of Fundamental Rights of the EU  ................................................... 20
 
European Union accession to the European Convention on Human Rights .....22
 
Key points .............................................................................................................23
1.  ACCESS TO THE TERRITORY AND TO PROCEDURES ................................................25
 
Introduction .......................................................................................................... 26
 
1.1.  The Schengen visa regime ......................................................................... 27
 
1.2.  Preventing unauthorised entry ..................................................................30
 
1.3.  Entry bans and Schengen alerts ................................................................ 30
 
1.4.  Border checks .............................................................................................. 33
 
1.5.  Transit zones ................................................................................................34
 
1.6.  Asylum seekers ........................................................................................... 35
 
1.7.  Push backs at sea ........................................................................................36
 
1.8.  Remedies .....................................................................................................38
 
Key points ............................................................................................................. 39
2.  STATUS AND ASSOCIATED DOCUMENTATION ........................................................ 41
 
Introduction .......................................................................................................... 42
 
2.1.  Asylum seekers ........................................................................................... 43
 
2.2.   Recognised refugees and those recognised as being  
in need of subsidiary protection ................................................................44
 
2.3.   Victims of trafficking and of particularly exploitative  
labour conditions ........................................................................................ 45
 
2.4.   Persons affected by Rule 39 interim measures ........................................ 47
 
2.5.  Migrants in an irregular situation .............................................................. 47
 
2.6.  Long-term residents....................................................................................50
 
2.7.  Turkish citizens ............................................................................................ 52
 
2.8.   Third-country nationals who are family members  
of EEA or Swiss nationals ............................................................................54
 
2.9.   Stateless persons and the loss of citizenship or documentation ............ 55
 
Key points ............................................................................................................. 57
5

link to page 61 link to page 63 link to page 63 link to page 66 link to page 69 link to page 73 link to page 76 link to page 79 link to page 80 link to page 82 link to page 83 link to page 84 link to page 86 link to page 88 link to page 88 link to page 88 link to page 88 link to page 89 link to page 91 link to page 93 link to page 93 link to page 94 link to page 94 link to page 95 link to page 97 link to page 99 link to page 102 link to page 103 link to page 106 link to page 106 link to page 108 link to page 110 link to page 111 link to page 111 link to page 112 link to page 113 link to page 114 link to page 116 3.  ASYLUM DETERMINATION AND BARRIERS TO REMOVAL: SUBSTANTIVE ISSUES ...... 59
 
Introduction .......................................................................................................... 61
 
3.1.   The right to asylum and the principle of non-refoulement .................... 61
 
 
3.1.1.  The nature of the risk under EU law ............................................................. 64
 
 
3.1.2.  The nature of the risk under the ECHR ......................................................... 67
 
 
3.1.3.  Assessment of risk ......................................................................................... 71
 
 
3.1.4.  Sufficiency of protection .................................................................................74
 
 
3.1.5.  Internal relocation .......................................................................................... 77
 
 
3.1.6.  Safety elsewhere ........................................................................................... 78
 
 
3.1.7.  Exclusion from international protection ....................................................... 80
 
 
3.1.8.  Cessation of international protection ........................................................... 81
 
3.2.  Collective expulsion .................................................................................... 82
 
3.3.   Barriers to expulsion based on other human rights grounds .................84
 
3.4.   Third-country nationals who enjoy a higher degree of  
protection from removal ............................................................................86
 
 
3.4.1.  Long-term residents ....................................................................................... 86
 
 
3.4.2.   Third-country national family members of EEA and Swiss nationals ........ 86
 
 
3.4.3.  Turkish nationals ............................................................................................ 87
 
Key points .............................................................................................................89
4.   PROCEDURAL SAFEGUARDS AND LEGAL SUPPORT IN  
ASYLUM AND RETURN CASES ............................................................................... 91
 
Introduction .......................................................................................................... 92
 
4.1.  Asylum procedures ..................................................................................... 92
 
 
4.1.1.   Interview, examination procedure and initial decision making ................ 93
 
 
4.1.2.  Right to an effective remedy ........................................................................ 95
 
 
4.1.3.  Appeals with automatic suspensive effect .................................................. 97
 
 
4.1.4.  Accelerated asylum procedures .................................................................. 100
 
4.2.  Dublin procedures ..................................................................................... 101
 
4.3.   Procedures relating to reception conditions of asylum seekers ...........104
 
4.4.  Return procedures .....................................................................................104
 
4.5.   Legal assistance in asylum and return procedures  ...............................106
 
 
4.5.1.  Legal assistance in asylum procedures  ..................................................... 108
 
 
4.5.2.  Legal assistance in return decisions ........................................................... 109
 
 
4.5.3.   Legal assistance to challenge asylum support decisions ......................... 109
 
Key points ........................................................................................................... 110
5.  PRIVATE AND FAMILY LIFE AND THE RIGHT TO MARRY ...................................... 111
 
Introduction ........................................................................................................ 112
 
5.1.   The right to marry and to found a family ............................................... 114
6

link to page 119 link to page 126 link to page 130 link to page 131 link to page 132 link to page 135 link to page 137 link to page 139 link to page 140 link to page 142 link to page 143 link to page 146 link to page 147 link to page 149 link to page 150 link to page 151 link to page 152 link to page 153 link to page 153 link to page 155 link to page 156 link to page 157 link to page 158 link to page 159 link to page 160 link to page 162 link to page 163 link to page 165 link to page 166 link to page 167 link to page 168 link to page 168 link to page 171 link to page 172 link to page 173 link to page 174 link to page 175 link to page 178  
5.2.  Family regularisation ................................................................................ 117
 
5.3.  Family reunification .................................................................................. 124
 
5.4.   Maintaining the family – protection from expulsion ............................. 128
 
 
5.4.1.  Relationship breakdown  ............................................................................. 129
 
 
5.4.2.  Criminal convictions  .................................................................................... 130
 
Key points ........................................................................................................... 133
6.  DETENTION AND RESTRICTIONS TO FREEDOM OF MOVEMENT ........................... 135
 
Introduction ........................................................................................................ 137
 
6.1.   Deprivation of liberty or restriction on the freedom of movement? ... 138
 
6.2.  Alternatives to detention ......................................................................... 140
 
6.3.   Exhaustive list of exceptions to the right to liberty ............................... 141
 
 
6.3.1.   Detention to prevent an unauthorised entry into the country ................ 144
 
 
6.3.2.  Detention pending deportation or extradition .......................................... 145
 
6.4.  Prescribed by law ...................................................................................... 147
 
6.5.  Necessity and proportionality ..................................................................148
 
6.6.  Arbitrariness .............................................................................................. 149
 
 
6.6.1.  Good faith ..................................................................................................... 150
 
 
6.6.2.  Due diligence ................................................................................................ 151
 
 
6.6.3.  Realistic prospect of removal ...................................................................... 151
 
 
6.6.4.  Maximum length of detention .................................................................... 153
 
6.7.   Detention of individuals with specific needs .......................................... 154
 
6.8.  Procedural safeguards .............................................................................. 155
 
 
6.8.1.  Right to be given reasons ............................................................................ 156
 
 
6.8.2.  Right to review of detention ....................................................................... 157
 
6.9.  Detention conditions or regimes ............................................................. 158
 
6.10. Compensation for unlawful detention ....................................................160
 
Key points ........................................................................................................... 161
7.  FORCED RETURNS AND MANNER OF REMOVAL .................................................. 163
 
Introduction ........................................................................................................164
 
7.1.   Carrying out removal: safe, dignified and humane ............................... 165
 
7.2.  Confidentiality ...........................................................................................166
 
7.3.   Serious harm caused by restraint measures ...........................................166
 
7.4.  Investigations ............................................................................................ 169
 
Key points ........................................................................................................... 170
8.  ECONOMIC AND SOCIAL RIGHTS .......................................................................... 171
 
Introduction ........................................................................................................172
 
8.1.  Main sources of law .................................................................................. 173
 
8.2.  Economic rights ......................................................................................... 176
7

link to page 180 link to page 181 link to page 181 link to page 182 link to page 184 link to page 184 link to page 184 link to page 184 link to page 187 link to page 188 link to page 189 link to page 192 link to page 197 link to page 200 link to page 204 link to page 207 link to page 208 link to page 208 link to page 209 link to page 212 link to page 212 link to page 214 link to page 215 link to page 217 link to page 219 link to page 225 link to page 227 link to page 239 link to page 244 link to page 244 link to page 248 link to page 250 link to page 253 link to page 255  
 
8.2.1.  Family members of EEA and Swiss nationals ............................................ 178
 
 
8.2.2.  Posted workers ............................................................................................. 179
 
 
8.2.3.  Blue Card holders, researchers and students ............................................ 179
 
 
8.2.4.  Turkish citizens ............................................................................................. 180
 
 
8.2.5.   Long-term residents and beneficiaries of the Family  
Reunification Directive ................................................................................. 182
 
 
8.2.6.   Nationals of other countries with association or  
cooperation agreements ............................................................................. 182
 
 
8.2.7.  Asylum seekers and refugees ..................................................................... 185
 
 
8.2.8.  Migrants in an irregular situation ............................................................... 186
 
8.3.  Education ................................................................................................... 187
 
8.4.  Housing ......................................................................................................190
 
8.5.  Healthcare ................................................................................................. 195
 
8.6.  Social security and social assistance ....................................................... 198
 
Key points ...........................................................................................................202
9.  PERSONS WITH SPECIFIC NEEDS ..........................................................................205
 
Introduction ........................................................................................................206
 
9.1.  Unaccompanied minors ............................................................................206
 
 
9.1.1.  Reception and treatment  ........................................................................... 207
 
 
9.1.2.  Age assessment ........................................................................................... 210
 
9.2.  Victims of human trafficking .................................................................... 210
 
9.3.  Persons with disabilities ........................................................................... 212
 
9.4.   Victims of torture and other serious forms of violence ......................... 213
 
Key points ........................................................................................................... 215
FURTHER READING ..................................................................................................... 217
ONLINE SOURCES........................................................................................................223
LIST OF CASES .............................................................................................................225
HOW TO FIND CASE LAW OF THE EUROPEAN COURTS ...............................................237
ANNEX 1:  APPLICABILITY OF EU REGULATIONS AND DIRECTIVES  
CITED IN THIS HANDBOOK ........................................................................ 242
ANNEX 2: APPLICABILITY OF SELECTED COUNCIL OF EUROPE INSTRUMENTS ...........246
ANNEX 3: ACCEPTANCE OF ESC PROVISIONS .............................................................248
ANNEX 4: ACCEPTANCE OF SELECTED UN CONVENTIONS ..........................................251
ANNEX 5: COUNTRY CODES ........................................................................................253
8

Acronyms
CAT 
United Nations Convention Against Torture
CJEU 
 Court of Justice of the European Union (prior to December 2009, 
European Court of Justice)
CoE 
Council of Europe
CRC 
United Nations Convention on the Rights of the Child
CRPD 
United Nations Convention on the Rights of Persons with Disabilities
CPT 
 European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman and 
Degrading Treatment or Punishment
EASO 
European Asylum Support Office
ECHR 
European Convention on Human Rights
ECtHR 
European Court of Human Rights
ECJ 
 European Court of Justice (since December 2009, Court of Justice of 
the European Union)
ECSR 
European Committee of Social Rights
EEA 
 European Economic Area
EEA nationals   Nationals of one of the 27 EU Member States, Iceland, Liechtenstein 
or Norway
EEC 
European Economic Community
EFTA 
European Free Trade Association
ESC 
European Social Charter
EU 
European Union
FRA 
 European Union Agency for Fundamental Rights
Frontex 
 European Agency for the Management of Operational Cooperation 
at the External Borders of the Member States of the European Union
ICCPR 
International Covenant on Civil and Political Rights
ICESCR 
International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights
9

PACE 
Parliamentary Assembly of the Council of Europe
RABIT 
Rapid Border Intervention Teams
SAR 
Search and Rescue
SIS 
Schengen Information System
SOLAS 
Safety of Life at Sea
TEU 
Treaty on European Union
TFEU 
Treaty on the Functioning of the European Union
UN 
United Nations
UNHCR 
United Nations High Commissioner for Refugees
UNMIK 
United Nations Interim Administration Mission in Kosovo
UNRWA 
 United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in 
the Near East
10

How to use this handbook
This handbook provides an overview of the law applicable to asylum, border man-
agement and immigration in relation to European Union (EU) law and the European 
Convention on Human Rights (ECHR). It looks at the situation of those foreigners 
whom the EU usually refers to as third-country nationals, although such distinction 
is not relevant for cited ECHR law.
The handbook does not cover the rights of EU citizens, or those of citizens of Iceland, 
Liechtenstein, Norway and Switzerland who, under EU law, can enter the territory 
of the EU freely and move freely within it. Reference to such categories of citizens 
will be made only where necessary in order to understand the situation of family 
members who are third-country nationals. 
There are, under EU law, some 20 different categories of third-country nationals, 
each with different rights that vary according to the links they have with EU Mem-
ber States or that result from their need for special protection. For some, such as 
asylum seekers, EU law provides a comprehensive set of rules, whereas for others, 
such as students, it only regulates some aspects while leaving other rights to EU 
Member States’ discretion. In general, third-country nationals who are allowed to 
settle in the EU are typically granted more comprehensive rights than those who 
stay only temporarily. Table 1 provides a broad overview of the various categories 
of third-country nationals under EU law.
This handbook is designed to assist legal practitioners who are not specialised in 
the field of asylum, borders and immigration law; it is intended for lawyers, judges, 
prosecutors, border guards, immigration officials and others working with national 
authorities, as well as non-governmental organisations (NGOs) and other bodies 
that may be confronted with legal questions relating to these subjects. It is a first 
point of reference on both EU and ECHR law related to these subject areas, and 
explains how each issue is regulated under EU law as well as under the ECHR, the 
European Social Charter (ESC) and other instruments of the Council of Europe. Each 
chapter first presents a single table of the applicable legal provisions under the two 
separate European legal systems. Then the relevant laws of these two European or-
ders are presented one after the other as they may apply to each topic. This allows 
the reader to see where the two legal systems converge and where they differ. 
Practitioners in non-EU states that are member states of the Council of Europe 
and thereby parties to the ECHR can access the information relevant to their own 
11

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
country by going straight to the ECHR sections. Practitioners in EU Member States 
will need to use both sections as those states are bound by both legal orders. For 
those who need more information on a particular issue, a list of references to more 
specialised material can be found in the ‘Further reading’ section of the handbook.
ECHR law is presented through short references to selected European Court of 
Human Rights (ECtHR) cases related to the handbook topic being covered. These 
have been chosen from the large number of ECtHR judgments and decisions on 
migration issues that exist.
EU law is found in legislative measures that have been adopted, in relevant 
provisions of the Treaties and in particular in the Charter of Fundamental Rights 
of the European Union, as interpreted in the case law of the Court of Justice of the 
European Union (CJEU, otherwise referred to, until 2009, as the European Court of 
Justice (ECJ)).
The case law described or cited in this handbook provides examples of an important 
body of both ECtHR and CJEU case law. The guidelines at the end of this handbook 
are intended to assist the reader in searching for case law online.
Not all EU Member States are bound by all the different pieces of EU legislation 
in the field of asylum, border management and immigration. Annex 1 on the 
‘Applicability of EU directives cited in this handbook’ provides an overview of which 
states are bound by which provisions. It also shows that Denmark, Ireland and the 
United Kingdom have most frequently opted out of the instruments listed in this 
handbook. Many EU instruments concerning borders, including the Schengen acquis 
– meaning all EU law adopted in this field – and certain other EU law instruments, 
also apply to some non-EU Member States, namely Iceland, Liechtenstein, Norway 
and/or Switzerland.
While all Council of Europe member states are party to the ECHR, not all of them 
have ratified or acceded to all of the ECHR Protocols or are State Party to the other 
Council of Europe conventions mentioned in this handbook. Annex 2 provides an 
overview of the applicability of the relevant Protocols to the ECHR.
Substantial differences also exist among the states which are party to the ESC. 
States joining the ESC system are allowed to decide whether to sign up to individual 
articles, although subject to certain minimum requirements. Annex 3 provides an 
overview of the acceptance of ESC provisions.
12

How to use this handbook
The handbook does not cover international human rights law or refugee law, except 
to the extent that this has been expressly incorporated into ECHR or EU law. This 
is the case with the 1951 Geneva Convention relating to the Status of Refugees 
(1951 Geneva Convention), which is expressly referred to in Article 78 of the Treaty 
on the Functioning of the European Union (TFEU). European states remain, of course, 
bound by all treaties to which they are party. The applicable international instru-
ments are listed in Annex 4.
The handbook includes an introduction, which briefly explains the role of the two 
legal systems as established by ECHR and EU law, and nine chapters covering the 
following issues: 
•  access to the territory and to procedures;
•  status and associated documentation;
•  asylum determination and barriers to removal: substantive issues;
•  procedural safeguards and legal support in asylum and return cases;
•  private and family life and the right to marry;
•  detention and restrictions on the freedom of movement;
•  forced returns and manner of removal;
•  economic and social rights;
•  persons with specific needs.
Each chapter covers a distinct subject while cross-references to other topics and 
chapters provide a fuller understanding of the applicable legal framework. Key 
points are presented at the end of each chapter.
13

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
Table 1: Categories of third-country nationals under EU law 
Persons with rights 
derived from EU free 
Family members of citizens of EU Member States 
movement provisions
Persons with rights  

Family members of citizens of the European 
derived from  
Economic Area (EEA) and Switzerland
international agreements 
Turkish citizens and their family members
Citizens of countries which have concluded 
bilateral or multilateral agreements with the EU 
(some 25 agreements covering 103 countries)
Short- and  
Family members of third-country national sponsors 
long-term immigrants
Long-term residents in the EU
Blue Card holders and their family members
Posted workers
Researchers
Students
Seasonal workers
Intra-corporate transferees 
Persons in need of protection
Asylum seekers
Beneficiaries of subsidiary protection
Beneficiaries of temporary protection
Refugees
Victims of human trafficking
Migrants in an 
Illegally-staying third-country nationals 
irregular situation
Illegally-staying third-country nationals 
whose removal has been postponed 
Note: Italics added to any EU legislation on categories still pending as at December 2012.
Source: FRA, 2012

14


 
Introduction
This introduction will briefly explain the roles of the two European legal orders reg-
ulating migration. References to Council of Europe legal system will primarily relate 
to the ECHR and the case law developed by the ECtHR, except for Chapter 8, which 
also presents the ESC. EU law is mainly presented through the relevant regulations 
and directives and in the provisions of the EU Charter of Fundamental Rights.
The Council of Europe
The Council of Europe was formed in the aftermath of the Second World War to 
bring together the states of Europe to promote the rule of law, democracy, human 
rights and social development. For this purpose, it adopted the ECHR in 1950. The 
ECtHR – and the former European Commission of Human Rights – was set up under 
Article 19 of the ECHR to ensure that states observed their obligations under the 
Convention. The ECtHR does this by considering complaints from individuals, groups 
of individuals, non-governmental organisations or legal persons alleging violations 
of the Convention. As at April 2013, the Council of Europe comprised 47 member 
states, 27 (28 from 1 July 2013 onwards) of these being also members of the EU. An 
applicant before the ECtHR is not required to be a citizen or a lawful resident of one 
of those 47 member states, except for some specific provisions. The ECtHR can also 
examine inter-state cases brought by one or more Council of Europe member states 
against another member state. 
The ECHR contains few provisions expressly mentioning foreigners or limiting 
certain rights to nationals or lawful residents (for example, Articles 2, 3 and 4 of 
Protocol 4 to the ECHR and Article 1 of Protocol 7). Migration issues have generated 
15

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
a vast body of case law from the ECtHR, a selection of which is presented as 
examples in this handbook. They mainly relate to Articles 3, 5, 8 and 13 of the ECHR. 
Article 1 of the ECHR requires states to “secure” the Convention rights to “every-
one within their jurisdiction”. This includes foreigners; in certain specific cases, the 
concept of jurisdiction can extend beyond the territory of a state. A State Party to 
the ECHR is responsible under Article 1 of the ECHR for all acts and omissions of its 
organs regardless of whether the act or omission in question was a consequence 
of domestic law or of the necessity to comply with international legal obligations.1
Article 13 of the ECHR requires states to provide a national remedy for complaints 
made under the Convention. The principle of subsidiarity places the primary respon-
sibility on states to ensure their compliance with obligations under the ECHR, leav-
ing recourse to the ECtHR as a last resort.
States have an international obligation to ensure that their officials comply with the 
ECHR. All Council of Europe member states have now incorporated or given effect 
to the ECHR in their national law, which requires their judges and officials to act in 
accordance with the provisions of the Convention.
The provisions of the Council of Europe’s ESC, adopted in 1961 and revised in 1996, 
complement the ECHR provisions in relation to social rights. As at April 2013, 43 out 
of the 47 Council of Europe member states had ratified the ESC.2 The ESC does not 
provide for a court, but does have the European Committee of Social Rights (ECSR), 
which is composed of independent experts who rule on the conformity of national 
law and practice within the framework of two procedures: the reporting procedure 
under which states submit national reports with regular intervals; and the collective 
complaints procedure,3 which allows organisations to lodge complaints. The ECSR 
adopts conclusions in respect of national reports and adopts decisions in respect of 
collective complaints. Some of its conclusions and decisions are mentioned in this 
handbook.

 ECtHRMatthews v. the United Kingdom [GC], No. 24833/94, ECHR 1999-I, para. 32; ECtHRBosphorus 
Hava Yolları Turizm ve Ticaret Anonim Şirketi v. Ireland
 [GC], No. 45036/98, ECHR 2005-VI, para. 153.

 Thirty-two states are bound by the 1996 revised ESC and 11 by the 1961 Charter. The ESC offers the 
possibility to State Parties to sign up to specific provisions only. Annex 3 provides an overview of the 
applicability of ESC provisions.

 The complaints procedure is optional (as opposed to the reporting procedure) and, as at October 2012, 
had been accepted by 15 states that are party to the ESC.
16

Introduction 
The European Union 
The EU comprises 27 Member States, with Croatia due to join on 1 July 2013. EU 
law is composed of treaties and secondary EU law. The treaties, namely the Treaty 
on European Union (TEU) and the Treaty on the Functioning of the European Union 
(TFEU), have been approved by all EU Member States and are also referred to as ‘pri-
mary EU law’. The regulations, directives and decisions of the EU have been adopted 
by the EU institutions that have been given such authority under the treaties; they 
are often referred to as ‘secondary EU law’.
The EU has evolved from three international organisations established in the 1950s 
that dealt with energy, security and free trade; collectively, they were known as 
the European Communities. The core purpose of the European Communities was 
the stimulation of economic development through the free movement of goods, 
capital, people and services. The free movement of persons is thus a core element 
of the EU. The first regulation on the free movement of workers in 19684 recognised 
that workers must not only be free to move, but also able to take their family mem-
bers – of whatever nationality – with them. The EU has developed an accompany-
ing body of complex legislation on the movement of social security entitlements, 
on social assistance rights and on healthcare as well as provisions relating to the 
mutual recognition of qualifications. Much of this law which was developed for EU 
nationals primarily also applies tow various categories of non-EU nationals.
Nationals of non-EU Member States – namely of Iceland, Liechtenstein and Norway – 
that are part of the European Economic Area (EEA), which entered into force in 1994, 
have the same free movement rights as EU nationals.5 Similarly, based on a special 
agreement concluded with the EU on 21 June 1999,6 Swiss nationals enjoy a right to 
move and settle in the EU. The EU and EEA states, together with Switzerland, are all 
members of the European Free Trade Association (EFTA), which is an intergovern-
mental organisation set up for the promotion of free trade and economic integra-
tion. EFTA has its own institutions, including a court. The EFTA Court is competent to 
interpret the EEA Agreement with regard to Iceland, Liechtenstein and Norway. It is 
modelled on the CJEU and tends to follow its case law. 

 Commission Regulation (EEC) No. 1612/68, 15 October 1968.

 Agreement on the European Economic Area, 2 May 1992, Part III, Free Movement of Persons, Services 
and Capital, OJ 1994 L1.

 Agreement between the European Community and its Member States, on the one part, and the Swiss 
Confederation, on the other, on the free movement of persons, signed in Luxembourg on 21 June 1999, 
entered into force on 1 June 2002, OJ 2002 L 114/6. 
17

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
Turkish citizens may also have a privileged position under EU law. They do not have 
the right to freedom of movement into or within the EU. However, in 1963 the Eu-
ropean Economic Community (EEC)-Turkey Association Agreement (the Ankara 
Agreement) was concluded with Turkey and an additional protocol was adopted 
in 1970 (‘Additional Protocol to the Ankara Agreement’).7 As a result, those Turkish 
citizens who are permitted to enter the EU to work or establish themselves enjoy 
certain privileges, have the right to remain and are protected from expulsion. They 
also benefit from a standstill clause in Article 41 of the Additional Protocol to the 
Ankara Agreement, which prevents them from being subjected to more restrictions 
than those which were in place at the time at which the clause came into effect for 
the host Member State.  The EU has also concluded agreements with several other 
countries (see Chapter 8, Section 8.2.6), but none of those are as wide-ranging as 
the Ankara Agreement.
The Treaty of Maastricht entered into force in 1993 and created citizenship of the 
Union, although predicated on possessing the citizenship of one of the EU Member 
States. This concept has been widely used to buttress freedom of movement for 
citizens and their family members of any nationality.
In 1985, the Schengen Agreement was signed, which led to the abolition of internal 
border controls of participating EU Member States. By 1995, a complex system for 
applying external controls was put in place, regulating access to the Schengen 
area. In 1997, the Schengen system – regulated thus far at an international level – 
became part of the EU legal order. It continues to evolve and develop in the context 
of the Schengen Borders Code, which consolidates EU rules relating to border 
management. In 2004, the EU agency Frontex was created to assist EU Member 
States in the management of the external borders of the Union.
Since the Treaty of Rome in 1950, successive treaty amendments have enlarged 
the competence of the European Communities (EC), now the EU, in issues affecting 
migration; the Treaty of Amsterdam gave the EU new competence across the field 
of borders, immigration and asylum, including visas and returns. This process culmi-
nated with the Treaty of Lisbon which afforded the EU new competence in the field 
of integration of third-country nationals.

 EEC-Turkey Association Agreement (1963), OJ No. 217 of 29 December 1964 (Ankara Agreement), which 
was supplemented by an Additional Protocol signed in November 1970, OJ 1972 L293.
18

Introduction 
Against this background, there has been an ongoing evolution of the EU asylum 
acquis, a body of intergovernmental agreements, regulations and directives that 
governs almost all asylum-related matters in the EU. Not all EU Member States, 
however, are bound by all elements of the asylum acquis. As at April 2013, several 
instruments of the acquis were in the process of being revised, with several EU 
Member States not accepting the revisions (see Annex 1).
Over the past decade, the EU has adopted legislation concerning immigration to the 
EU for certain categories of persons as well as rules on third-country nationals resid-
ing lawfully within the Union (see Annex 1).
Under the EU treaties, the EU established its own court, which was known as the 
European Court of Justice (ECJ) until the entry into force of the Treaty of Lisbon in De-
cember 2009; since then, it has been renamed the Court of Justice of the European 
Union (CJEU).8 The CJEU is entrusted with a number of competences. On the one 
hand, the Court has the right to decide over the validity of EU acts and over failures 
to act by the EU institutions under EU and relevant international law, as well as to 
decide over infringements of EU law by EU Member States. On the other hand, the 
CJEU retains an exclusive competence in ensuring the correct and uniform applica-
tion and interpretation of EU law in all EU Member States. Pursuant to Article 263 (4) 
of the TFEU, access to the CJEU by individuals is relatively narrow.9
However, individual complaints having as an object the interpretation or the validity 
of EU law can always be brought before national courts. The judicial authorities of 
EU Member States, based on the duty of sincere cooperation and the principles that 
rule effectiveness of EU law at national level, are entrusted with the responsibility 
to ensure that EU law is correctly applied and enforced in the national legal system. 
In addition, following the ECJ ruling in the Francovich case,10 EU Member States 
are required, under certain conditions, to provide redress, including compensation 
in appropriate cases for those who have suffered as a consequence of a Member 
State’s failure to comply with EU law. In case of doubt on the interpretation or 

 This handbook refers to the ECJ for decisions and judgments issued prior to December 2009 and to the 
CJEU for cases ruled on since December 2009. 

 This, for example, was the case in ECJ, Joined Cases C-402/05 P and C-415/05 P [2008] I-6351, Kadi and 
Al Barakaat International Foundation v. Council of the European Union and Commission of the European 
Communities
,
 3 September 2008.
10   ECJ, Joined Cases C-6/90 and C-9/90 [1991] ECR I-05357Francovich and Bonifaci and Others v. Italian 
Republic, 19 November 1991; ECJ, Case C-479/93 [1995] ECR I-03843, 9 November 1995.
19

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
the validity of an EU provision, national courts can – and must in certain cases11 – 
seek guidance from the CJEU using the preliminary reference procedure under 
Article 267 of the TFEU. In the area of freedom, security and justice, the urgent 
preliminary ruling procedure (PPU) was created to ensure a quick ruling in cases 
pending before any national court or tribunal with regard to a person in custody.12
The Charter of Fundamental Rights of the EU 
The original treaties of the European Communities did not contain any reference to 
human rights or their protection. However, as cases came before the ECJ alleging 
human rights breaches occurring in areas within the scope of EU law, the ECJ devel-
oped a new approach to grant protection to individuals by including fundamental 
rights in the so-called ‘general principles’ of European law. According to the ECJ, 
these general principles would reflect the content of human rights protection found 
in national constitutions and human rights treaties, in particular the ECHR. The ECJ 
stated that it would ensure compliance of EU law with these principles.13
In recognising that its policies could have an impact on human rights and in an ef-
fort to make citizens feel ‘closer’ to the EU, the EU proclaimed the Charter of Funda-
mental Rights of the European Union in 2000. The Charter contains a list of human 
rights inspired by the rights enshrined in EU Member State constitutions, the ECHR, 
the ESC and international human rights treaties, such as the United Nations (UN) 
Convention on the Rights of the Child (CRC). The EU Charter of Fundamental Rights 
as proclaimed in 2000 was merely a ‘declaration’, meaning it was not legally bind-
ing. The European Commission, the primary body for proposing new EU legislation, 
11   According to Art. 267 (3), such obligation always arises for courts against whose decisions there is no 
judicial remedy under national law and concern also other courts whenever a preliminary reference 
concerns the validity of an EU provision and there are grounds to consider that the challenge is founded 
(see, for example, ECJ, Case 314/85 [1987] ECR 4199, Foto-Frost, 22 October 1987). 
12   See Statute of the Court of Justice, Protocol No. 3, Art. 23 a and Rules of Procedure of the Court of 
Justice, Arts. 107-114. For a better overview of cases that might be subjected to a PPU, see CJEU, 
Recommendations to national courts and tribunals in relation to the initiation of preliminary ruling 
proceedings
 (2012/C 338/01), 6 November 2012, para. 40: “for example, consider submitting 
a request for the urgent preliminary ruling procedure to be applied in the case, referred to in the fourth 
paragraph of Article 267 TFEU, of a person in custody or deprived of his liberty, where the answer to 
the question raised is decisive as to the assessment of that person’s legal situation, or in proceedings 
concerning parental authority or custody of children, where the identity of the court having jurisdiction 
under European Union law depends on the answer to the question referred for a preliminary ruling
”.
13   ECJ, Case C-44/79 [1979] ECR 3727Liselotte Hauer v. Land Rheinland-Pfalz, 13 December 1979, 
para. 15.
20

Introduction 
soon thereafter stated that it would ensure compliance of legislative proposals with 
the Charter.
When the Treaty of Lisbon entered into force on 1 December 2009, it altered the sta-
tus of the EU Charter of Fundamental Rights, making it legally binding. As a result, 
EU institutions (as well as EU Member States) are bound to comply with the Charter 
“when implementing EU law” (Article 51 of the Charter). 
A Protocol has been adopted interpreting the Charter in relation to Poland and the 
UK. In a 2011 migration case before the CJEU, the Court held that the main purpose 
of such Protocol was to limit the application of the Charter in the field of social 
rights. The Court furthermore held that the Protocol does not affect the implemen-
tation of EU asylum law.14
Article 18 of the EU Charter of Fundamental Rights contains – for the first time at 
European, level – a right to asylum. According to Article 18, it is a qualified right: 
“[t]he right to asylum shall be guaranteed with due respect for the rules of the 
Geneva Convention [...] and in accordance with the Treaty on European Union and 
the Treaty on the Functioning of the European Union […].” Article 19 of the Charter 
includes a prohibition to return a person to a situation where he or she has a well-
founded fear of being persecuted or runs a real risk of torture or inhuman and de-
grading treatment or punishment (principle of non-refoulement). 
Moreover, other Charter provisions on the protection granted to individuals appear 
to be relevant in the context of migration. Article 47 of the Charter provides for an 
autonomous right to an effective remedy and lays down fair trial principles. The 
principle of judicial review enshrined in Article 47 requires a review by a tribu-
nal. This provides broader protection than Article 13 of the ECHR which guarantees 
the right to an effective remedy before a national authority that is not necessarily 
a court. Furthermore, Article 52 of the EU Charter of Fundamental Rights stipulates 
that the minimum protection afforded by the Charter provisions are those provided 
by the ECHR; the EU may nevertheless apply a more generous interpretation of the 
rights than that put forward by the ECtHR.
14   CJEU, Joined Cases C-411/10 and C-493/10N.S. v. Secretary of State for the Home Department and M.E. 
and Others v. Refugee Applications Commissioner and Minister for Justice, Equality and Law Reform
21 December 2011.
21

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
European Union accession to the European 
Convention on Human Rights
EU law and the ECHR are closely connected. The CJEU looks to the ECHR for inspira-
tion when determining the scope of human rights protection under EU law. The EU 
Charter of Fundamental Rights reflects the range of rights provided for by the ECHR, 
although it is not limited to these rights. Accordingly, EU law has largely developed 
in line with the ECHR although the EU is not yet a signatory to the ECHR. According 
to the law as it currently stands, however, individuals wishing to complain about 
the EU and its failure to guarantee human rights are not entitled to bring an appli-
cation against the EU as such before the ECtHR. Under certain circumstances, it may 
be possible to complain indirectly about the EU by bringing an action against one or 
more EU Member States before the ECtHR.15
The Lisbon Treaty contains a provision mandating the EU to join the ECHR as a party 
in its own right and Protocol 14 to the ECHR amends the ECHR to allow this acces-
sion to take place. It is not yet clear what effect this will have in practice and, in 
particular, how this will influence the relationship between the CJEU and ECtHR in 
the future. The EU’s accession to the ECHR is, however, likely to improve access to 
justice for individuals who consider that the EU has failed to guarantee their human 
rights. The negotiations for the EU’s accession to the ECHR are ongoing and may 
take several years.
15   For more details on ECtHR case law in this complex area, see, in particular, ECtHR, Bosphorus Hava 
Yolları Turizm ve Ticaret Anonim Şirketi v. Ireland [GC], No. 45036/98, 30 June 2005.
22

Introduction 
Key points
• 
Migration into and within Europe is regulated by a combination of national law, 
EU law, the ECHR, the ESC and by other international obligations entered into by 
European states.
• 
Complaints against acts or omissions by a public authority violating the ECHR may 
be brought against any of the 47 Member States of the Council of Europe. These 
include all 27 (soon to be 28) EU Member States. The ECHR protects all individuals 
within the jurisdiction of any of its 47 states, regardless of their citizenship or 
residence status. 
• 
Article 13 of the ECHR requires states to provide a national remedy for complaints 
under the Convention. The principle of subsidiarity, as understood in the ECHR 
context, places the primary responsibility for ensuring compliance with the ECHR on 
the states themselves, leaving recourse to the ECtHR as a last resort. 
• 
Complaints against acts or omissions by an EU Member State violating EU law can 
be brought to national courts, which are under an obligation to ensure that EU law 
is correctly applied and may – and sometimes must – refer the case to the CJEU 
for a preliminary ruling on the interpretation or the validity of the EU provision 
concerned.
23



1
Access to the territory  
and to procedures
EU 
Issues covered
CoE
Convention implementing 
Schengen visa 
the 1985 Schengen 
regime
Agreement, 19 June 1990
Visa List Regulation, Regulation 539/2001
Visa Code, Regulation 810/2009
Carrier Sanctions Directive, 2001/51/EC
Preventing 
Facilitation Directive, 2002/90/EC
unauthorised entry
Schengen Information System (SIS), set 
Entry ban/
ECHR, Article 2 of Protocol  
up by Title IV of the 1985 Convention 
Schengen alert
No. 4 (freedom of 
implementing the Schengen Agreement
movement)
SIS II Regulation, 
Regulation 1987/2006 and SIS II Decision, 
Council Decision 2007/533/JHA 
Return Directive,  
2008/115/EC, Article 11
Schengen Borders Code, 
Border checks
Regulation 562/2006
Return Directive,  
Transit zone
ECtHR, Amuur v. 
2008/115/EC, Article 4 (4)
France, 1996 (detention in 
transit zone found to be 
a deprivation of liberty)
EU Charter of Fundamental Rights, 
Asylum seekers
ECHR, Article 3  
Article 18 (right to asylum)
(prohibition of torture)
Charter, Article 19 (protection in the event 
of removal, expulsion or extradition)
Asylum Procedures Directive, 2005/85/EC
25

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
EU 
Issues covered
CoE
Schengen Borders Code, 
Push backs at sea
ECtHR, Hirsi Jamaa and Others 
Regulation 562/2006,  
v. Italy, 2012 (collective 
Articles 3 and 12
expulsion from high seas)
EU Charter of Fundamental Rights, 
Remedies
ECHR, Article 13  
Article 47 (right to an effective 
(right to effective remedy)
remedy and to a fair trial)
Asylum Procedures Directive, 2005/85/EC
Schengen Borders Code, 
Regulation 562/2006, Article 13
Visa Code, Regulation 810/2009, 
Article 32 (3) and Article 34 (7)
Introduction
This chapter provides an overview of the regimes applicable to those who wish to 
enter the territory of a European state. Furthermore, it sets out the main param-
eters that states have to respect under ECHR law as well as under EU law when 
imposing conditions for access to the territory or when carrying out border manage-
ment activities.
As a general rule, states have a sovereign right to control the entry and continued 
presence of non-nationals in their territory. Both EU law and the ECHR impose some 
limits on this exercise of sovereignty. Nationals have the right to enter their own 
country, and EU nationals have a general right under EU law to enter other EU Mem-
ber States. In addition, as explained in the following paragraphs, both EU law and 
the ECHR prohibit the rejection at borders of persons at risk of persecution or other 
serious harm (principle of non-refoulement).
Under EU law, common rules exist for EU Member States regarding the issuance 
of short-term visas and the implementation of border control and border sur-
veillance activities. The EU has also set up rules to prevent illegal entry. The EU 
agency Frontex was created in 2004 to support EU Member States in the man-
agement of external EU borders.16 The agency also provides operational support 
through joint operations at land, air or sea borders. Under certain conditions, EU 
Member States can request Frontex to deploy a rapid intervention system known 
as RABIT.17 When acting in the context of a Frontex or RABIT operation, EU Member 
16   Regulation (EC) 2007/2004, 26 October 2004; Regulation (EU) 1168/2011, 25 October 2011.
17   Regulation (EC) 863/2007, 11 July 2007.
26

Access to the territory and to procedures 
States maintain responsibility for their acts and omissions. In October 2011, Regula-
tion 1168/2011 
amending Regulation 2007/2004, which had established Frontex, 
strengthened the fundamental rights obligations incumbent on Frontex.
As illustrated in Figure 1, the Schengen acquis applies in full to most EU Member 
States. It establishes a unified system for maintaining external border controls and 
allows individuals to travel freely across borders within the Schengen area. Not all 
EU Member States are parties to the Schengen area and the Schengen system ex-
tends beyond the borders of the EU to Iceland, Liechtenstein, Norway and Switzer-
land. Article 6 of the Schengen Borders Code (Regulation No. 562/2006) prohibits 
the application of the code in a way which amounts to refoulement or unlawful 
discrimination.
Under the ECHR, states have the right as a matter of well-established international 
law and subject to their treaty obligations (including the ECHR) to control the entry, 
residence and expulsion of non-nationals. Access to the territory for non-nationals 
is not expressly regulated in the ECHR, nor does it say who should receive a visa. 
ECtHR case law only imposes certain limitations on the right of states to turn some-
one away from their borders, for example, where this would amount to refoule-
ment
. The case law may, under certain circumstances, require states to allow the 
entry of an individual when it is a pre-condition for his or her exercise of certain 
Convention rights, in particular the right to respect for family life.18
1.1.  The Schengen visa regime
EU nationals and nationals from those countries that are part of the Schengen area 
and their family members have the right to enter the territory of EU Member States 
without prior authorisation. They can only be excluded on grounds of public policy, 
public security or public health.
18   For more information, see ECtHR, Abdulaziz, Cabales and Balkandali v. the United Kingdom
Nos. 9214/80, 9473/81 and 9474/81, 28 May 1985, paras. 82-83.
27

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
Figure: Schengen area, as at 19 December 2011
IS
EU Schengen States
Non Schengen EU States
Non-EU Schengen States
FI
NO
AÇORES (PT)
AT:   Austria
IT:   Italy
SE
EE
MADEIRA (PT)
BE:   Belgium
LI:   Liechtenstein
BG:   Bulgaria
LT:   Lithuania
LV
CANARIAS (ES)
DK
CH:   Switzerland
LU:   Luxembourg
IE
LT
CY:   Cyprus
LV:   Latvia
UK
CZ:   Czech Republic
MT:   Malta
NL
PL
DE:   Germany
NL:   Netherlands
BE
DE
DK:   Denmark
NO:  Norway
LU
EE:   Estonia
PL:   Poland
CZ
EL:   Greece
PT:   Portugal
FR
SK
LI
CH
AT
ES:   Spain
RO:   Romania
HU
SI
FI:   Finland
SE:   Sweden
RO
IT
FR:   France
SI:   Slovenia
HU:   Hungary
SK:   Slovakia
PT
BG
ES
IE:   Ireland
UK:   United 
IS:   Iceland
  Kingdom
EL
CY
MT
Source: European Commission, Directorate-General of Home Affairs, 2012
Under EU law, nationals from countries listed in the Annex 1 to the Visa List Reg-
ulation (
Regulation 539/2001, note also amendments) can access the territory of 
the EU with a visa issued prior to entry. The Annex to the Regulation is regularly 
amended and was most recently amended in November 2009 when mandatory vi-
sas ceased to be required for nationals of the following three Balkan states: Serbia, 
Montenegro and the former Yugoslav Republic of Macedonia.19 Turkish nationals, 
who were not subject to a visa requirement at the time of the entry into force of 
the provisions of the standstill clause in 1970, cannot be made subject to a visa re-
quirement in EU Member States.20
19   Council Regulation (EC) No.1244/2009, 30 November 2009.
20   Additional Protocol to the Ankara Agreement, OJ 1972 L 293, Art. 41.
28

Access to the territory and to procedures 
Personal information on short-term visa applicants is stored in the Visa Information 
System (VIS Regulation 767/2008 as amended by Regulation 81/2009), a central IT 
system which connects consulates and external border crossing points.
Visits for up to three months in states that are part of the Schengen area are subject 
to the Visa Code (Regulation 810/2009, note also amendments). In contrast, long-
er stays are the responsibility of individual states, which can regulate this in their 
domestic law. Nationals who are exempted from a mandatory visa under Regula-
tion 539/2001 may require visas prior to their visit if coming for purposes other 
than a short visit. All mandatory visas must be obtained before travelling. Only spe-
cific categories of third-country nationals are exempt from this requirement.
Example: In the Koushkaki case,21 pending as of December 2012 before the 
CJEU, the Court has been asked some key questions about challenges to the 
refusal of Schengen visas, namely: (1) whether the national court must satisfy 
itself that the applicant intends to leave the territory of the EU Member States 
before the expiry of the visa applied for, or whether it is sufficient if the court 
has no doubts based on special circumstances as to the applicant’s stated 
intention to leave the territory of the Member States before the expiry of the 
visa applied for; and perhaps most importantly (2) whether the Visa Code  
establishes a non-discretionary right to the issue of a Schengen visa if the entry 
conditions are satisfied and there are no grounds for refusing the visa under 
the Code.
Under Article 21 of the Convention implementing the Schengen Agreement,22 third-
country nationals who hold uniform visas and who have legally entered the terri-
tory of a Schengen state may freely move within the whole Schengen area while 
their visas are still valid. According to the same article, a residence permit accom-
panied by travel documents may under certain circumstances replace a visa. Regu-
lation 1030/2002
 lays down a uniform format for residence permits.23 Aliens not 
subject to a visa requirement may move freely within the Schengen territory for 
21   CJEU, Case C-84/12 [2012], Ezatollah Rahmanian Koushkaki v. Federal Republic of 
Germany, 17 February 2012, reference for a preliminary ruling from the Administrative Court 
(Verwaltungsgericht) in Berlin, Germany, lodged on 17 February 2012. 
22   Convention implementing the Schengen Agreement of 14 June 1985 between the Governments of the 
States of the Benelux Economic Union, the Federal Republic of Germany and the French Republic on the 
gradual abolition of checks at their common borders, OJ 2000 L 249/19.
23   Council Regulation 1030/2002, laying down a uniform format for residence permits for third-country 
nationals, 13 June 2002, as amended by Regulation 380/2008/EC.
29

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
a maximum period of three months during the six months following the date of first 
entry, provided that they fulfil the entry conditions. 
The Schengen Borders Code (Regulation No. 562/2006) abolished internal border 
controls. In this regard, the CJEU has held that states cannot conduct surveillance 
at internal borders, which has an equivalent effect to border checks.24 Surveillance, 
including through electronic means, of internal Schengen borders is allowed when 
based on evidence of illegal residence, but it is subject to certain limitations, such 
as intensity and frequency.25
1.2.  Preventing unauthorised entry
Under EU law, measures have been taken to prevent unauthorised access to EU ter-
ritory. The Carriers Sanctions Directive (2001/51/EC) provides for sanctions against 
those who transport undocumented migrants into the EU.
The Facilitation Directive (Directive 2002/90/EC) defines unauthorised entry, transit 
and residence and provides for sanctions against those who facilitate such breach-
es. Such sanctions must be effective, proportionate and dissuasive (Article 3). EU 
Member States can decide not to sanction humanitarian assistance, but they are not 
obliged to do so (Article 1 (2)).
1.3.  Entry bans and Schengen alerts
An entry ban prohibits individuals from entering a state from which they have been 
expelled. The ban is typically valid for a certain period of time and ensures that 
individuals who are considered dangerous or non-desirable are not given a visa or 
otherwise admitted to enter the territory.
Under EU law, entry bans are entered into a database called the Schengen Informa-
tion System (SIS), which the authorities of other states signatory to the Schengen 
Agreement can access and consult. In practice, this is the only way that the issu-
ing state of an entry ban can ensure that the banned third-country national will 
not come back to its territory by entering through another EU Member State of 
24   CJEU, Joined Cases C-188/10 and C-189/10, [2010] ECR I-05667, Aziz Melki and Selim Abdeli [GC]
para. 74. 
25   CJEU, Case C-278/12 PPU, Atiqullah Adil v. Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel, 19 July 2012. 
30

Access to the territory and to procedures 
the Schengen area and then moving freely without border controls. The Schengen 
Information System was replaced by the second-generation Schengen Informa-
tion System (SIS II), which started to be operational on 9 April 2013.26  SIS II, whose 
legal bases are the SIS II Regulation 27 and the SIS II Decision,28 is a more advanced 
version of the system and has enhanced functionalities, such as the capability to 
use biometrics and improved possibilities for queries. Entry bans can be challenged.
Example: In the case of M. et Mme Forabosco, the French Council of State 
(Conseil d’État) quashed the decision denying a visa to Mr Forabosco’s wife who 
was listed on the SIS database by the German authorities on the basis that her 
asylum application in Germany had been rejected. The French Council of State 
held that the entry ban on the SIS database resulting from a negative asylum 
decision was an insufficient reason for refusing a French long-term visa.29
Example: In the case of M. Hicham B, the French Council of State ordered 
a temporary suspension of a decision to expel an alien because he had been 
listed on the SIS database. The decision to expel the alien mentioned the SIS 
listing but without indicating from which country the SIS listing originated. 
Since expulsion decisions must contain reasons of law and fact, the expulsion 
order was considered to be illegal.30
For those individuals subject to an entry ban made in the context of a return order 
under the Return Directive (Directive 2008/115),31 the ban will normally be accom-
panied by an SIS alert and they will be denied access to the whole Schengen area. 
The EU Member State which has issued an entry ban will have to withdraw it before 
any other EU Member State can grant a visa or admit the person. Since the ban may 
have been predicated on a situation which was specific to the state that issued it, 
26   For matters falling within the scope of Title IV of the Treaty establishing the European Community 
see: Council Decision 2013/158/EU of 7 March 2013 fixing the date of application of Regulation (EC) 
No. 1987/2006 of the European Parliament and of the Council on the establishment, operation and 
use of the second generation Schengen Information System (SIS II), OJ 2013 L87, p. 10 ; for matters 
falling within the scope of Title VI of the Treaty on European Union see: Council Decision 2013/157/EU 
of 7 March fixing the date of application of Decision 2007/533/JHA on the establishment, operation 
and use of the second generation Schengen Information System (SIS II), OJ 2013 L87, p. 8.
27   Regulation (EC) No. 1987/2006 of the European Parliament and of the Council, 20 December 2006. 
28   Council Decision 2007/533/JHA, 12 June 2007.
29   France, Council of StateM. et Mme Forabosco, No. 190384, 9 June 1999. 
30   France, Council of StateM. Hicham B, No. 344411, 24 November 2010. 
31   Directive 2008/115/EC, OJ 2008 L 348, Art. 3 (6) and Art. 1.
31

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
questions arise as to the proportionality of a Schengen-wide ban, particularly in 
situations involving other fundamental rights, such as when reuniting a family.
Entry bans issued outside the scope of the Return Directive do not formally bar 
other states from allowing access to the Schengen area. Other states, however, may 
take entry bans into account when deciding whether to issue a visa or allow admis-
sion. The bans may therefore have effects across the Schengen area, even though 
a ban may only be relevant to the issuing state that deems an individual unde-
sirable, including, for example, for reasons related to disturbing political stability: 
a Schengen alert issued on a Russian politician by an EU Member State prevented 
a member of the Parliamentary Assembly of the Council of Europe (PACE) from at-
tending sessions of the parliament in France. This was discussed in detail at the 
October 2011 meeting of the PACE Committee on Legal Affairs and Human Rights, 
which led to the preparation of a report on restrictions of freedom of movement as 
punishment for political positions.32
Under the ECHR, placing someone on the SIS database is an action taken by an 
individual Member State within the scope of EU law. As such, complaints can be 
brought to the ECtHR alleging that the state in question violated the ECHR in placing 
or retaining someone on the list.
Example: In the Dalea v. France case, a Romanian citizen whose name had 
been listed on the SIS database by France before Romania joined the EU was 
unable to conduct his business or provide or receive services in any of the 
Schengen area states. His complaint that this was an interference with his right 
to conduct his professional activities (protected under Article 8 of the ECHR 
on the right to respect for private and family life) was declared inadmissible. 
In its first Chamber decision concerning registration on the SIS database and 
its effects, the Court considered that the state’s margin of appreciation in 
determining how to provide safeguards against arbitrariness is wider as regards 
entry into national territory than in relation to expulsion.33
32   Council of Europe, Committee on Legal Affairs and Human Rights (2012), The inadmissibility of 
restrictions on freedom of movement as punishment for political positions, 1 June 2012 and  
Resolution No. 1894 (provisional version), adopted on 29 June 2012.
33   ECtHR, Dalea v. France (dec.) No. 964/07, 2 February 2010.
32

Access to the territory and to procedures 
The ECtHR has also had to consider the effects of a travel ban imposed as a result 
of placing an individual on an UN-administered list of terrorist suspects as well as 
designed to prevent breaches of domestic or foreign immigration laws.
Example: The case of Nada v. Switzerland34 concerned an Italian-Egyptian 
national, living in Campione d’Italia (an Italian enclave in Switzerland), who was 
placed on the ‘Federal Taliban Ordinance’ by the Swiss authorities which had 
implemented UN Security Council anti-terrorism sanctions. The listing prevented 
the applicant from leaving Campione d’Italia, and his attempts to have his name 
removed from that list were refused. The ECtHR noted that the Swiss authorities 
had enjoyed a certain degree of discretion in the application of the UN counter-
terrorism resolutions. The Court went on to find that Switzerland had violated 
the applicant’s rights under Article 8 of the ECHR by failing to alert Italy or 
the UN-created Sanctions Committee promptly that there was no reasonable 
suspicion against the applicant and to adapt the effects of the sanctions 
regime to his individual situation. It also found that Switzerland had violated 
Article 13 of the ECHR in conjunction with Article 8 as the applicant did not have 
any effective means of obtaining the removal of his name from the list.
Example:  The Stamose v. Bulgaria35 case concerned a Bulgarian national upon 
whom the Bulgarian authorities imposed a two years travel ban on account 
of breaches of the U.S. immigration laws. Assessing for the first time whether 
a travel ban designed to prevent breaches of domestic or foreign immigration 
laws was compatible with Article 2 Protocol No. 4 ECHR, the ECtHR found that 
a blanket and indiscriminate measure prohibiting the applicant from travelling 
to every foreign country due to the breach of the immigration law of one 
particular country was not proportionate.
1.4.  Border checks
Article 6 of the Schengen Borders Code requires that border control tasks have 
to be carried out in full respect of human dignity. Controls have to be carried out 
in a way which does not discriminate against a person on grounds of sex, ra-
cial or ethnic origin, religion or belief, disability, age or sexual orientation. More 
34   ECtHRNada v. Switzerland [GC], No. 10593/08, 12 September 2012.
35   ECtHRStamose v. Bulgaria, No. 29713/05, 27 November 2012.
33

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
favourable rules exist for third-country nationals who enjoy free movement rights 
(Articles 3 and 7 (6)).
Under the ECHR, the requirement for a Muslim woman to remove her headscarf for 
an identity check at a consulate or for a Sikh man to remove his turban at an airport 
security check was found not to violate their right to freedom of religion under 
Article 9 of the ECHR.36 
In the case of Ranjit Singh v. France, the UN Human Rights Committee considered 
that the obligation for a Sikh man to remove his turban in order to have his official 
identity photo taken amounted to a violation of Article 18 of the International 
Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR), not accepting the argument that 
the requirement to appear bareheaded on an identity photo was necessary to 
protect public safety and order. The reasoning of the UN Human Rights Committee 
was that the state had not explained why the wearing of a Sikh turban would 
make it more difficult to identify a person, who wears that turban all the time, 
or how this would increase the possibility of fraud or falsification of documents. 
The committee also took into account the fact that an identity photo without the 
turban might result in the person concerned being compelled to remove his turban 
during identity checks.37
1.5.  Transit zones
States have sometimes tried to argue that individuals in transit zones do not fall 
within their jurisdiction. 
Under EU law, Article 4 (4) of the Return Directive sets out minimum rights that are 
also to be applied to persons apprehended or intercepted in connection with their 
irregular border crossing. 
Under the ECHR, the state’s responsibility may be engaged in the case of persons 
staying in a transit zone.
36   ECtHRPhull v. France (dec.), No. 35753/03, 11 January 2005; ECtHR, El Morsli v. France (dec.), 
No. 15585/06, 4 March 2008.
37   UN Human Rights Committee, Ranjit Singh v. France, Communications Nos. 1876/2000 and 1876/2009, 
views of 22 July 2011, para. 8.4. 
34

Access to the territory and to procedures 
Example: In Amuur v. France,38 the applicants were held in the transit zone 
of a Paris airport. The French authorities argued that as the applicants had 
not ‘entered’ France, they did not fall within French jurisdiction. The ECtHR 
disagreed and concluded that the domestic law provisions in force at the time 
did not sufficiently guarantee the applicants’ right to liberty under Article 5 (1) 
of the ECHR.39
1.6.  Asylum seekers
Under EU law, the EU Charter of Fundamental Rights provides for the right to asy-
lum in Article 18 and the prohibition of refoulement in Article 19. Article 78 of the 
TFEU provides for the creation of a Common European Asylum System which must 
respect states’ obligations under the 1951 Geneva Convention. Several legislative 
instruments have been adopted to implement this provision. They also reflect the 
protection from refoulement contained in Article 33 of the 1951 Geneva Convention.
Although Article 18 of the Charter guarantees the right to asylum, EU law does not 
provide for ways to facilitate the arrival of asylum seekers. Individuals who wish to 
seek asylum in the EU are primarily nationals of countries requiring a visa to enter 
the EU. As these individuals often do not qualify for an ordinary visa, they may have 
to cross the border in an irregular manner.
The EU asylum acquis only applies from the moment an individual has arrived at 
the border. Article 3 (1) of the Asylum Procedures Directive (2005/85/EC), which 
defines the scope of the directive’s application, applies to all claims made in the 
territory of EU Member States, including at the border or in transit zones. For those 
claims, Article 6 lays down details on access to the asylum procedure. In particular, 
Article 6 (2) and (5) require states to ensure that individuals are able to access the 
procedures effectively in practice. The safeguards in the directive are triggered by 
accessing the procedures. They do not apply to those who cannot reach the terri-
tory, the border or a transit zone.
Article 35 of the Asylum Procedures Directive permits the processing of asylum 
seekers at the border. The directive allows states to continue to keep border 
38   ECtHRAmuur v. FranceNo. 19776/92, 25 June 1996, paras. 52-54.
39   See also ECtHRNolan and K v. Russia, No. 2512/04, 12 February 2009; ECtHRRiad and Idiab v. 
Belgium, Nos. 29787/03 and 29810/03, 24 January 2008.
35

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
procedures that existed before December 2005, even if these fall short of the guar-
antees provided by the directive for applications submitted from within the territory 
of EU Member States. This provision is only guaranteed if certain basic safeguards, 
such as access to information, an interpreter or a personal interview, are respected.
Under the ECHR, there is no right to asylum as such. Turning away an individual, 
however, whether at the border or elsewhere within a state’s jurisdiction, there-
by putting the individual at risk of torture or inhuman or degrading treatment or 
punishment, is prohibited by Article 3 of the ECHR. In extreme cases, a removal, 
extradition or expulsion may also raise an issue under Article 2 of the ECHR which 
protects the right to life.
The former European Commission of Human Rights examined a number of cases of 
‘refugees in orbit’ where no country would accept responsibility for allowing them 
to enter its territory in order for their claims to be processed.
Example: The East African Asians case40 concerned the situation of British 
passport holders with no right to reside in or enter the United Kingdom and 
who had been expelled from British dependencies in Africa. This left them ‘in 
orbit’. The former European Commission of Human Rights concluded that, apart 
from any consideration of Article 14 of the ECHR, discrimination based on race 
could in certain circumstances of itself amount to degrading treatment within 
the meaning of Article 3 of the ECHR.
1.7.  Push backs at sea
Access to EU territory and Council of Europe member states may be by air, land or 
sea. Border surveillance operations carried out at sea not only need to respect human 
rights and refugee law, but must also be in line with the international law of the sea.
Activities on the high seas are regulated by the UN Convention on the Law of the 
Sea as well as by the Safety of Life at Sea (SOLAS) and Search and Rescue (SAR) 
Conventions. These instruments contain a duty to render assistance and rescue per-
sons in distress at sea. A ship’s captain is furthermore under the obligation to de-
liver those rescued at sea to a ‘place of safety’.
40   European Commission of Human Rights, East African Asians (British protected persons) v. the United 
Kingdom (dec.), Nos. 4715/70, 4783/71 and 4827/71, 6 March 1978.
36

Access to the territory and to procedures 
In this context, one of the most controversial issues is where to disembark persons 
rescued or intercepted at sea.
Under EU law, Article 12 read in conjunction with Article 3 of the Schengen Borders 
Code 
stipulates that border management activities must respect the principle of 
non-refoulement. Given the complexity of the issue, the EU adopted guidelines to 
assist Frontex in the implementation of operations at sea.41 The European Parlia-
ment has asked the CJEU to pronounce itself on the legality of these guidelines.
Example:  In  European  Parliament  v.  Council  of  the  EU,42  the  European 
Parliament called on the CJEU to pronounce itself on the legality of the 
guidelines for Frontex operations at sea (Council Decision 2010/252/EU). 
The guidelines were adopted under the comitology procedure regulated in 
Article 5 a of Decision 1999/468/EC without full involvement of the European 
Parliament. The CJEU annulled them, despite stating that they should continue 
to remain in force until replaced. The CJEU pointed out that the adopted rules 
contained essential elements of external maritime border surveillance and 
thus entailed political choices, which must be made following the ordinary 
legislative procedure with the Parliament as co-legislator. Moreover, the 
Court noticed that the new measures contained in the contested decision 
were likely to affect individuals’ personal freedoms and fundamental rights 
and therefore these measures again required the ordinary procedure to be 
followed. According to the Court, the fact that the provisions contained in Part 
II (‘Guidelines for search and rescue situations and or disembarkation in the 
context of sea border operations coordinated by the Agency’) to the Annex to 
Council Decision 2010/252/EC were referred to as ‘guidelines’ and were said to 
be ‘non-binding’ by Article 1 did not affect their classification as essential rules.
Under the ECHR, the Convention applies to all those who are ‘within the jurisdic-
tion’ of a Council of Europe member state. The ECtHR has held on several occasions43 
that individuals may fall within its jurisdiction when a state exercises control over 
them on the high seas. In a 2012 case against Italy, the ECtHR’s Grand Chamber set 
41   Council Decision 2010/252/EU, 26 April 2010.
42   CJEU, Case C-355/10 [2012], European Parliament v. Council of the EU, 5 September 2012, paras. 63-85.
43   ECtHR, Xhavara and Others v. Italy and Albania, No. 39473/98, 11 January 2001; ECtHR, Medvedyev 
and Others v. France [GC], No. 3394/03, 29 March, 2010.
37

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
out the rights of migrants seeking to reach European soil and the duties of states in 
such circumstances.
Example: In Hirsi Jamaa and Others v. Italy,44 the applicants were part of 
a group of about 200 migrants, including asylum seekers and others, who 
had been intercepted by the Italian coastguards on the high seas while within 
Malta’s search and rescue area. The migrants were summarily returned to 
Libya under an agreement concluded between Italy and Libya, and were given 
no opportunity to apply for asylum. No record was taken of their names or 
nationalities. The ECtHR noted that the situation in Libya was well-known and 
easy to verify on the basis of multiple sources. It therefore considered that 
the Italian authorities knew, or should have known, that the applicants, when 
returned to Libya as irregular migrants, would be exposed to treatment in 
breach of the ECHR and that they would not be given any kind of protection. 
They also knew, or should have known, that there were insufficient guarantees 
protecting the applicants from the risk of being arbitrarily returned to their 
countries of origin, which included Somalia and Eritrea. The Italian authorities 
should have had particular regard to the lack of any asylum procedure and the 
impossibility of making the Libyan authorities recognise the refugee status 
granted by UNHCR.
The ECtHR reaffirmed that the fact that the applicants had failed to ask for 
asylum or to describe the risks they faced as a result of the lack of an asylum 
system in Libya did not exempt Italy from complying with its obligations under 
Article 3 of the ECHR. It reiterated that the Italian authorities should have 
ascertained how the Libyan authorities fulfilled their international obligations 
in relation to the protection of refugees. The transfer of the applicants to Libya 
therefore violated Article 3 of the ECHR because it exposed the applicants to 
the risk of refoulement.
1.8.  Remedies
As regards remedies, Chapter 4 on procedural safeguards will look at this issue in 
more depth, while Chapter 6 will address remedies in the context of deprivation of 
liberty. 
44   ECtHRHirsi Jamaa and Others v. Italy [GC], No. 27765/09, 23 February 2012.
38

Access to the territory and to procedures 
Under EU law,  some  instruments  –  such  as  the  Visa  Code  (Articles  32  (3) 
and 34 (7)), the Schengen Borders Code (Article 13) and the Asylum Procedures 
Directive
 (Article 39) – make provision for specific appeals and remedies. Article 47 
of the EU Charter of Fundamental Rights also provides for a more general 
guarantee. All individuals who allege to having been the victim of a violation of 
the rights and freedoms guaranteed by EU law, including violation of a Charter 
provision, must automatically have access to an effective remedy which includes 
‘effective judicial protection’ against a refusal of access to the territory or access to 
the procedures involved.
Under the ECHR, all those whose access to the territory or to procedures arguably 
engages rights guaranteed under the ECHR must, under Article 13 of the ECHR, have 
access to an effective remedy before a national authority. For example, in the Hirsi 
Jamaa and Others v. Italy
 case, the ECtHR found that there was no such remedy be-
cause the migrants had been sent back to Libya without having been afforded the 
possibility to challenge this measure.
Key points
• 
States have a right to decide whether to grant foreigners access to their territory, 
but must respect EU law, the ECHR and applicable human rights guarantees 
(see Introduction to this chapter).
• 
EU law establishes common rules for EU Member States regarding the issuance of 
short-term visas (see Section 1.1). 
• 
EU law contains safeguards relating to the implementation of border control (see 
Section 1.4) and border surveillance activities, particularly at sea (see Section 1.7).
• 
EU law, particularly the Schengen acquis, enables individuals to travel free from 
border controls within the agreed area (see Section 1.1).
• 
Under EU law, an entry ban against an individual by a single state of the Schengen 
area can deny that individual access to the entire Schengen area (see Section 1.3).
• 
The EU Charter of Fundamental Rights provides for the right to asylum and for the 
prohibition of refoulement. The EU asylum acquis applies from the moment an 
individual has arrived at an EU border (see Section 1.6).
• 
In certain circumstances, the ECHR imposes limitations on the right of a state to 
detain or turn away a migrant at its border (see Introduction to this chapter and 
Sections 1.5 and 1.6), regardless of whether the migrant is in a transit zone or 
otherwise within that state’s jurisdiction. The state may also be required to provide 
a remedy whereby the alleged violation of the ECHR can be put before a national 
authority (see Sections 1.7 and 1.8).
39

link to page 239 link to page 239 link to page 219 Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
Further case law and reading:
To access further case law, please consult the guidelines How to find case law 
of the European courts on page 237 of this handbook. Additional materials relating 
to the issues covered in this chapter can be found in the ‘Further reading’ section 
on page 217.
40


2
Status and associated 
documentation
EU 
Issues covered
CoE
Asylum Procedures Directive 
Asylum seekers
ECtHR, Saadi v. the  
(2005/85/EC), Article 7,  
United Kingdom, 2008  
(Right to remain)
(entry considered unauthorised 
Reception Conditions Directive 
until formally authorised)
(2003/9/EC), Article 6,  
(right to documentation)
Qualification Directive  
Recognised refugees  ECHR, Article 3 
(2011/95/EC)
and persons granted  (prohibition of torture)
subsidiary protection
Residence Permits for  
Victims of trafficking  Council of Europe Convention 
Victims of Trafficking 
and particularly 
against Trafficking, Article 14 
Directive (2004/81/EC) 
exploitative working  (residence permit also owing to the 
Employer Sanctions 
conditions
personal situation of the victim)
Directive (2009/52/EC) 
ECtHR Rantsev v. Cyprus and 
Russia, 2010 (Russian victim 
of trafficking in Cyprus)
Persons affected 
ECtHR, Mamatkulov and Askarov 
by Rule 39 interim  v. Turkey, 2005 (extradition despite 
measures
indication of Rule 39 by the ECtHR)
Return Directive (2008/115/EC)
Migrants in an 
ECtHR, Kurić v. Slovenia, 2012 
ECJ, C-357/09, Kadzoev, 2009.
irregular situation
(unlawful deprivation of 
residence permits)
CJEU, C-34/09, Ruiz Zambrano, 2011
Long-Term Residents Directive 
Long-term residents Convention on Establishment, 
(2003/109/EC)
13 December 1955
1970 Additional Protocol 
Turkish nationals
to the Ankara Agreement, 
Article 41 (standstill clause)
Decision 1/80 of the EEC-Turkey 
Association Council (privileges 
for family members)
41

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
EU 
Issues covered
CoE
Free Movement Directive 
Third-country 
(2004/38/EC)
national family 
members of 
EEA nationals
CJEU, C-135/08, 
Stateless persons
Rottmann, 2010 (loss of 
citizenship of the Union)
Introduction
This chapter will look at status and documentation of different groups of migrants. 
For many migrants, lack of status or documentation as evidence of their status can 
lead to various problems, such as being denied access to public or private services, 
or to the labour market. EU law includes detailed mandatory provisions relating to 
both status and documentation, and any failure to comply with those provisions 
will violate EU law. The ECtHR may be called on to consider whether the absence of 
status or documentation interferes with the enjoyment of an ECHR right of the indi-
vidual concerned and, if so, whether such interference is justified.
If no formal authorisation has been given by the host state, a third-country 
national’s presence may be considered unlawful by that state. Both EU and ECHR 
law, however, set out circumstances in which a third-country national’s presence 
must  be  considered  lawful,  even  if  ‘unauthorised’  by  the  state  concerned 
(see Sections 2.2 and 2.5). Some EU, ECHR, EU Charter of Fundamental Rights and 
ESC rights are granted only to those whose presence in a particular country is lawful 
(see Chapter 8). 
EU law may make express provision for a particular type of status to be recognised 
or  granted.  It  may  make  the  issue  of  specific  documentation  mandatory 
(see Sections 2.1, 2.2 and 2.8). Where an individual is entitled under EU or national 
law to a certain status – or to certain documentation – the failure to accord the 
status or issue the documentation will constitute an infringement of EU law.
The ECHR does not expressly require a state to grant a migrant a certain status or 
issue him or her specific documentation. In some circumstances, the right to respect 
for family and private life (Article 8) may require the states to recognise status, 
authorise residence or issue documentation to a migrant. Article 8, however, can-
not be construed as guaranteeing as such the right to a particular type of residence 
42

Status and associated documentation
permit. Where the domestic legislation provides for several different types of resi-
dence permits, the ECtHR will normally be called upon to analyse the legal and 
practical implications of issuing a particular permit.45
2.1.  Asylum seekers
Asylum seekers seek international protection on the basis that they cannot return 
or be returned to their country of origin because they have a well-founded fear of 
persecution or are at risk of being ill-treated or being subjected to other serious 
harm (see Chapter 3). 
Under EU law, the situation of asylum seekers in EU Member States is regulated by 
the EU asylum acquis (all the relevant texts of the asylum acquis and the states in 
which they apply are listed in Annex 1). Obtaining access to the asylum procedure is 
discussed in Chapter 1. This section deals with those asylum seekers whose claims 
are pending and who are waiting for a final decision. EU law prohibits removal of 
an asylum seeker until a decision on the asylum application is taken. Article 7 (1) of 
the Asylum Procedures Directive (2005/85/EC), provides that the asylum seeker’s 
presence in the territory of an EU Member State is lawful. It states that asylum seek-
ers are ‘allowed to remain in the Member State’ for the purpose of the procedure 
until a decision has been made. Article 35 (3) (a) makes similar provision for those 
being processed at a border point. 
The right to documentation for asylum seekers under EU law is set out in the Recep-
tion Conditions Directive
 (2003/9/EC; see Annex 1 for EU Member States bound by 
the directive). Article 6 of this directive states that all those who lodge a claim for 
asylum must be given, within three days, a document testifying that they are al-
lowed to stay while the asylum claim is being examined. 
Under the ECHR, no corresponding provision exists governing the asylum seekers’ 
status during the processing of their claims for protection. It will therefore be neces-
sary to consider whether under domestic law asylum seekers are allowed to remain 
in the territory while their claims are processed. 
Article 5 (1) (f) of the ECHR permits detention of asylum seekers to prevent them 
from effecting ‘an unauthorised entry’ into the territory of a state. According to the 
45   ECtHRLiu v. Russia, No. 42086/05, 6 December 2007, para. 50.
43

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
ECtHR, an entry remains ‘unauthorised’ until it has been formally authorised by the 
national authorities.
Example: The ECtHR held in Saadi v. the United Kingdom46 that an entry 
remained ‘unauthorised’ until it had been formally authorised by the national 
authorities. In that case, the Court found that there had been no violation of 
Article 5 (1) where an asylum seeker had been lawfully detained for seven 
days in suitable conditions while his asylum application was being processed. 
Article 2 of Protocol No. 4 to the ECHR refers to the free movement rights of those 
who are ‘lawfully’ within a state, whereas Article 1 of Protocol No. 7 provides for 
certain procedural safeguards against expulsion for those who are ‘lawfully’ within 
the territory of a state. A person can, however, lose his or her ‘lawful’ status.
Example: Before the UN Human Rights Committee47 the German government 
had acknowledged that the asylum seekers were lawfully resident for the 
duration of their asylum procedure. However, in Omwenyeke v. Germany,48 the 
Court accepted the government’s argument that in violating the conditions that 
the state had attached to his temporary residence – that is, the obligation to 
stay within the territory of a certain city – the applicant had lost his ‘lawful’ 
status and thus fell outside the scope of Article 2 of Protocol No. 4 to the ECHR.
2.2.   Recognised refugees and those 
recognised as being in need of 
subsidiary protection
Under EU law, the EU Charter for Fundamental Rights guarantees the right to asy-
lum (Article 18), thus going beyond the right to seek asylum. Those who qualify for 
asylum have the right to have this status recognised. Articles 13 (refugee status) 
and 18 (subsidiary protection status for those who need international protection, 
but do not qualify for refugee status) of the Qualification Directive (2011/95/EC) 
give an express right to be granted the status of refugee or subsidiary protection. 
46   ECtHRSaadi v. the United Kingdom [GC], No. 13229/03, 29 January 2008, para. 65.
47   CCPR/C/DEU/2002/5, 4 December 2002.
48   ECtHROmwenyeke v. Germany (dec.), No. 44294/04, 20 November 2007.
44

Status and associated documentation
Persons granted international protection can lose their status if there is genuine im-
provement of the situation in their country of origin (see Chapter 3.1.8).
Article 24 of the same directive regulates the right to documentation. Those recog-
nised as being in need of international protection are entitled to residence permits: 
three years for refugees, and one year for subsidiary protection. Article 25 enti-
tles refugees and, in certain cases, beneficiaries of subsidiary protection to travel 
documents. 
Under the ECHR, there is no right to asylum such as that found in Article 18 of the 
EU Charter of Fundamental Rights. Also, the ECtHR cannot examine whether the 
refusal or withdrawal of refugee status under the 1951 Geneva Convention49 or the 
non-recognition of the right to asylum under the Qualification Directive50 is contrary 
to the ECHR. The ECtHR can, however, examine whether the removal of an alien 
would subject him or her to a real risk of treatment contrary to Article 3 of the ECHR 
or certain other ECHR provisions (see Chapter 3).51
2.3.   Victims of trafficking and of particularly 
exploitative labour conditions
Under EU law, the Employer Sanctions Directive (2009/52/EC) criminalises some 
forms of illegal employment of migrants in an irregular situation. In the case of 
workers who are minors or of workers who are subject to particularly exploitative 
working conditions, they may be issued a temporary residence permit to facilitate 
the lodging of complaints against their employers (Article 13).52
Council Directive 2004/81/EC on the residence permit issued to third-country na-
tionals who are victims of trafficking or who have been the subject of an action to 
facilitate illegal immigration allows for a reflection period during which the victim 
cannot be expelled. It also requires EU Member States to issue a residence permit 
to victims of trafficking who cooperate with the authorities (Articles 6 and 8, re-
spectively). The permit has to be valid for at least six months and is renewable. 
49   ECtHRAhmed v. Austria, No. 25964/94, 17 December 1996, para. 38.
50   ECtHRSufi and Elmi v. United Kingdom, Nos. 8319/07 and 11449/07, 28 June 2011, para. 226  
(relating to Art. 15 of the Qualification Directive).
51   ECtHRNA. v. The United Kingdom, No. 25904/07, 17 July 2008, paras. 106-07.
52   Directive 2009/52/EC, OJ 2009 L 168/24, Art. 9.
45

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
Although not dealing directly with residence permits for victims, the 2011 Traffick-
ing Directive
 (2011/36/EU) requires assistance and support measures to be pro-
vided before, during and after the conclusion of criminal proceedings (Article 11). 
However, where proceedings against the traffickers are not envisaged or the victim 
has not cooperated with any investigation, there is no clear requirement for an EU 
Member State to grant a residence permit.
Under the ECHR, the prohibition against slavery and forced labour in Article 4 of 
the ECHR may, in certain circumstances, require states to investigate suspected traf-
ficking and to take measures to protect victims or potential victims. 
Example: The ECtHR case of Rantsev v. Cyprus and Russia53 concerned a Russian 
victim of trafficking in Cyprus. The Court held that Cyprus had failed to comply 
with its positive obligations under Article 4 of the ECHR on two counts: first, it 
had failed to put in place an appropriate legal and administrative framework 
to combat trafficking and, secondly, the police had failed to take suitable 
operational measures to protect the victim from trafficking. The ECtHR 
also found that the Russian authorities had failed to conduct an effective 
investigation into the victim’s recruitment by traffickers which had occurred on 
Russian territory. This failure had more serious consequences in the light of the 
circumstances of her departure from Russia and her subsequent death in Cyprus.
Under ECHR law, in states that are party to the Council of Europe Convention 
against Trafficking, the authorities must allow the suspected victim a recovery and 
reflection period during which they cannot be removed (Article 14). If the com-
petent authorities have ‘reasonable grounds’ for believing that a person has been 
a victim of trafficking, the person may not be removed from the country until it 
has been determined whether he or she has been a victim of a trafficking offence 
(Article 10 (2)). The competent authority can issue renewable residence permits to 
victims if it believes the victim’s stay is necessary owing to their personal situation 
or for the purposes of the criminal investigation (Article 14 (1)). The provisions are 
intended to ensure that the victims of trafficking are not at risk of being returned 
to their countries without being given the appropriate help (see also Chapter 9 on 
vulnerable groups and, for the list of ratifications, Annex 2).
53   ECtHRRantsev v. Cyprus and Russia, No. 25965/04, 7 January 2010, para. 284.
46

Status and associated documentation
2.4.   Persons affected by Rule 39  
interim measures
When the ECtHR receives an application, it may decide that a state should take cer-
tain provisional measures while it continues its examination of the case.54 These are 
usually referred to as Rule 39 measures.55 These measures often consist of request-
ing a state to refrain from returning individuals to countries where it is alleged that 
they would face death or torture or other ill-treatment. In many cases, this con-
cerns asylum seekers whose claims have received a final rejection and who have 
exhausted all appeal rights under domestic law. In some states, it may be unclear 
which status an individual has when the ECtHR has applied a Rule 39 interim meas-
ure to prevent the individual’s removal while it examines the case. Regardless of 
this question of status, the expelling state is under an obligation to comply with any 
Rule 39 measure indicated by the ECtHR. 
Example: In the case of Mamatkulov and Askarov v. Turkey,56 the respondent 
state extradited the applicants to Uzbekistan notwithstanding a Rule 39 interim 
measure indicated by the ECtHR. The facts of the case clearly showed that, as 
a result of their extradition, the Court had been prevented from conducting 
a proper examination of the applicants’ complaints in accordance with 
its settled practice in similar cases. This ultimately prevented the Court 
from protecting them against potential violations of the ECHR. By virtue 
of Article 34 of the Convention, member states undertook to refrain from 
any act or omission that might hinder the effective exercise of an individual 
applicant’s right of application. A failure by a member state to comply with 
interim measures was to be regarded as preventing the Court from effectively 
examining the applicant’s complaint and as hindering the effective exercise of 
his or her right, thus violating Article 34 of the Convention.
2.5.  Migrants in an irregular situation
The presence of those who have either entered or remained in a state without 
authorisation or legal justification is considered irregular or unlawful. Irregular 
or unlawful presence can arise in many ways, ranging from clandestine entry or 
54   ECtHR, Rules of the Court, as in force on 1 September 2012, Rule 39.
55   For detailed instructions on how to lodge a request under Rule 39, see UNHCR (2012).
56   ECtHRMamatkulov and Askarov v. Turkey [GC], No. 46827/99 and 46951/99, 4 February 2005.
47

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
absconding from a mandatory address, to being ineligible to renew an otherwise 
lawful residence permit because of a change of personal circumstance. Lack of law-
ful status often affects the possibility of benefiting from other procedural and sub-
stantive rights (see Section 8.6 on access to social security and social assistance).
Under EU law, according to the Return Directive (2008/115/EC; see Annex 1 for 
EU Member States bound by the directive), illegally-staying third-country nationals 
can no longer be left in limbo. EU Member States participating in the directive must 
either regularise their stay or issue a return decision.
All persons without legal authorisation to stay fall within the ambit of the 
directive. Article 6 obliges EU Member States to issue them with a ‘return 
decision’. Article 6 (4), however, also sets out the circumstances excusing states 
from this obligation. Along with humanitarian or other reasons, another reason 
to regularise the stay can be pressing reasons of family or private life guaranteed 
under Article 7 of the EU Charter of Fundamental Rights and Article 8 of the ECHR 
(see Chapter 5 on family life).
Example: In M. Ghevondyan,57 4 June 2012, the French Council of State 
(Conseil d’Etat) held that Article 6 of the Return Directive did not impose 
on the competent authorities of the Member States the obligation to take 
systematically a return decision against illegally-staying third-country nationals. 
Article 6 (4) mentions a number of exceptions and derogations to Article 6 (1). 
Therefore, return decisions may not be made automatically. The administration 
has the obligation to consider the personal and family situation of the alien 
and to take into account circumstances that might prevent an expulsion order. 
Among these are the interests of the child, the situation of the family and the 
health of the alien, as stated by Article 5 of the directive. Consequently, the 
courts should review, if this ground is invoked by the alien, the legality of the 
decision in view of its consequences on the alien’s personal situation.
Allowing people to remain pending the outcome of any procedure seeking authori-
sation of stay is possible (Article 6 (5)) but not mandatory, as it is in the case of asy-
lum seekers. The provision does not address the status of such people. Recital 12 to 
the Return Directive reveals an awareness of the common situation that some of 
those who stay without authorisation cannot be removed. It also notes that states 
57   France, Council of State (Conseil d’Etat), M. Ghevondyan4 June 2012. 
48

Status and associated documentation
should provide written confirmation of their situation, but this is not reflected in the 
operative parts of the directive. The situation is most acute for those who have to 
be released from detention because the maximum permitted detention has elapsed 
(see Chapter 6 on detention) but who still do not have permission to stay.58
Example: In Kadzoev,59 a rejected Chechen asylum seeker in Bulgaria, who 
could not be removed, was released from detention after a CJEU ruling 
maintained that applicable EU law could under no circumstances authorise the 
maximum detention period to be exceeded. Once released, the applicant found 
himself without status or documents and left destitute, as Bulgarian law did 
not provide for him to have any status even though he could not be removed. 
This case was still pending before the ECtHR in April 2013.60
Under the ECHR, there is no Convention right to be granted specific status or re-
lated documentation in a host country; however a refusal may, in certain circum-
stances, violate the ECHR if it was based on discriminatory grounds. 
Example: In Kiyutin v. Russia,61 an Uzbek national, who had been married and 
had a child with a Russian, requested a residence permit from the Russian 
authorities. His permit was refused since he had tested positive for HIV. The 
ECtHR stressed the particular vulnerability of persons infected with HIV and 
accepted that the disease could amount to a form of disability. The blanket 
provision of domestic law requiring deportation of HIV-positive non-nationals 
left no room for an individualised assessment based on the facts of a particular 
case and was found not to be objectively justified. The Court thus found that 
the applicant had been a victim of discrimination on account of his health 
status and concluded it to be a breach of Article 14 of the ECHR taken in 
conjunction with Article 8.
Under the ESC, the personal scope is, in principle, limited to nationals of other state 
parties that are lawfully resident or working regularly within the territory. The ECSR 
has held however that, due to their fundamental nature and their link to human 
58   On the situation of non-removed persons, see FRA (2011b), Chapter 2.
59   ECJ, C-357/09 [2009] ECR I-11189Kadzoev, 30 November 2009.
60   ECtHR, Kadzoev v. Bulgaria, No. 56437/07, pending as at December 2012. 
61   ECtHRKiyutin v. Russia, No. 2700/10, 10 March 2011.
49

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
dignity, certain rights apply to all persons in the territory, including irregular mi-
grants. These rights comprise the right to medical assistance,62 the right to shelter63 
and the right to education.64
2.6.  Long-term residents
Under EU law, the Long-Term Residents Directive (2003/109/EC as amended by 
Directive 2011/51/EU; see Annex 1 for states bound by the directive) provides for 
entitlement to enhanced ‘long-term residence’ status for third-country nationals 
who have resided in an EU Member State legally and continuously for five years.65 
This entitlement is subject to conditions relating to stable and regular resources 
and sickness insurance. There is no case law on the interpretation of these 
requirements, but in relation to similar requirements in the Family Reunification 
Directive (2003/86/EC; see Chapter 5 on families) the CJEU leaned towards a strict 
interpretation of those conditions. It maintained that the margin of EU Member 
State manoeuvre must not be used in a manner which would undermine the 
objective of the directive.66 
Under Article 11 of the Long-, the grant of long-term resident status leads to 
treatment equal to nationals in several important areas (see Chapter 8 on economic 
and social rights).
According  to  the  CJEU,  EU  Member  States  cannot  impose  excessive  and 
disproportionate fees for the grant of residence permits to third-country nationals 
who are long-term residents and to members of their families. Such fees would 
jeopardise the achievement of the objective pursued by the directive, depriving it 
of its effectiveness.
62   ECSRInternational Federation of Human Rights Leagues v. France, Complaint No. 14/2003, merits, 
8 September 2004.
63   ECSRDefence for Children International v. the Netherlands, Complaint No. 47/2008, merits, 
20 October 2009.
64   ECSR, Conclusions 2011, General Introduction, January 2012, para. 10, Statement of interpretation on 
Art. 17 (2).
65   See also CJEU, C-502/10 [2012 ], Staatssecretaris van Justitie v Mangat Singh, 18 October 2012. 
66   CJEU, C-578/08 [2010] ECR I-01839Chakroun v. Minister van Buitenlandse Zaken, 4 March 2010, 
para. 52.
50

Status and associated documentation
Example:  In  Commission  v.  the  Netherlands,67  the  CJEU  held  that  the 
Netherlands had failed to fulfil its obligation under the Long-Term Residents 
Directive
, in so far as it imposed excessive and disproportionate fees (varying 
from €188 to €830) on (i) third-country nationals seeking long-term resident 
status, (ii) third-country nationals who have acquired long-term resident status 
in another EU Member State and who seek to exercise their right to reside 
and (iii) third-country nationals’ family members seeking reunification. More 
specifically, the Court pointed out that Member States do not enjoy unlimited 
discretion in levying fees on third-country nationals when issuing a residence 
permit and that Member States are not allowed to set charges which might 
create an obstacle to the exercise of the rights enshrined in the Long-Term 
Residents Directive.

Under the ECHR, long-term residence has generally been recognised as a factor to 
be taken into account if expulsion is proposed (see Section 3.4). 
Example: In Kurić v. Slovenia,68 the ECtHR considered the Slovenian register 
of permanent residents and the ‘erasure’ of former citizens of the Socialist 
Federal Republic of Yugoslavia (SFRY) who were still permanent residents but 
who had not requested Slovenian citizenship within a six-month time limit. The 
consequences of such ‘erasure’ were either statelessness or loss of their residence 
rights.69 Foreigners who were not citizens of other SFRY republics were not 
affected in this way. The ECtHR reiterated that there might be positive obligations 
inherent in effectively respecting private or family life, in particular in the case 
of long-term migrants, such as the applicants, who had been unlawfully ‘erased’ 
from the permanent residence register in violation of Article 8 of the ECHR. It also 
found that the difference in treatment between non-SFRY foreigners and those 
who had previously been citizens of the SFRY constituted discrimination in breach 
of Article 14 of the Convention taken together with Article 8. 
The Council of Europe’s 1955 European Convention on Establishment provides for an 
enhanced status in all member states for those who are long-term residents, but 
only if they are nationals of states which are parties to the convention. 
67   CJEU, C-508/10, European Commission v. Kingdom of the Netherlands, 26 April 2012, para. 70. 
68   ECtHRKurić and Others v. Slovenia [GC], No. 26828/06, 26 June 2012.
69   Slovenia is not a party to the Council of Europe 2006 Convention on the avoidance of statelessness in 
relation to state succession.
51

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
2.7.  Turkish citizens
The Ankara Agreement signed in 1963 and the Additional Protocol to the Ankara 
Agreement added in 1970 strengthen trade and economic relations between what 
was then the European Economic Community (EEC) and Turkey in light of a possible 
accession by the latter to the EEC. The agreement has been the subject of more 
than 40 judgments by the CJEU and, previously, the ECJ. It has also been comple-
mented by a number of decisions by the Association Council, some of which relate 
to the status of the many Turkish citizens in the territory of EU Member States. The 
agreement does not give Turkish citizens any substantial right to enter or reside 
in an EU Member State; however, self-employed persons and providers of services 
benefit from a standstill clause (Article 41 of the Additional Protocol). This clause 
prevents states from imposing new and more stringent procedural or financial re-
quirements on them, other than those that were already in force at the time the 
agreement came into being.70 A case is currently pending before the CJEU to deter-
mine if such rights also apply to Turkish nationals who wish to make use of – rather 
than provide – services, also referred to as a passive freedom to provide services.71 
Example: Various cases have addressed the requirements imposed on Turkish 
lorry drivers employed by Turkish companies in Turkey to drive lorries to 
Germany. Such cases thus concerned the Turkish companies’ right of freedom 
to provide services in EU Member States. In Abatay,72 the ECJ held that Germany 
must not impose a work permit requirement on Turkish nationals willing to 
provide services in its territory if such a permit was not already required when 
the standstill clause came into effect. 
The  case  of  Soysal73  concerned  a  visa  requirement.  The  ECJ  held  that 
Article 41 of the Additional Protocol to the Ankara Agreement precluded the 
introduction of a visa requirement to enter Germany for Turkish nationals who 
wanted to provide services on behalf of a Turkish company if no visa was 
70   ECJ, C-37/98 [2000] ECR I-02927, Savas, 11 May 2000; ECJ, C-16/05 [2007] ECR I-07415, Tum 
and Mehmet Dari, 20 September 2007; CJEU, C-186/10Oguz v. Secretary of State for the Home 
Department
,
 21 July 2011. 
71   CJEU, C-221/11 (pending), Leyla Ecem Demirkan v. Federal Republic of Germany, reference for 
a preliminary ruling from the Higher Administrative Court (Oberverwaltungsgericht) in Berlin-
Brandenburg (Germany) lodged on 11 May 2011. 
72   ECJ, Joined Cases C-317/01 and C-369/01 [2003] ECR I-12301, Eran Abatay and Others and Nadi Sahin v. 
Bundesanstalt für Arbeit, 21 October 2003.
73   ECJ, C-228/06 [2009] ECR I-01031Mehmet Soysal and Ibrahim Savatli v. Bundesrepublik 
Deutschland, 19 February 2009. 
52

Status and associated documentation
required at the time of the entry into force of the protocol. According to the 
Court, this conclusion is not affected by the fact that the national legislation 
introducing the visa was an implementation of EU Regulation 539/2001 (see 
Chapter 1). Secondary EU law needs to be interpreted in a manner that is 
consistent with the international agreement containing the standstill clause.
In Oguz,74 the CJEU maintained that the standstill clause does not preclude 
EU Member States from using domestic law to penalise abuse relating to 
immigration. However, the fact that Mr Oguz had entered into self-employment 
in breach of national immigration law, eight years after having been granted 
leave to enter and remain in the country, was not considered by the CJEU to 
constitute an abuse.
In relation to newer EU Member States, the relevant date for the operation of the 
Turkish standstill clause is the date on which they joined the Union.
The 1970 Additional Protocol to the Ankara Agreement provides for several rights, 
which are discussed in Chapter 8 on access to economic and social rights. With re-
gard to status, Turkish citizens have the right to remain in the territory while exer-
cising their social and labour market rights.75
Family members, including those who are not Turkish nationals, benefit from privi-
leged treatment under Decision 1/80 of the Association Council established by the 
Ankara Agreement (‘EEC-Turkey Association Council’, see Chapter 5 on family life).76 
Such rights are not subject to the conditions related to the ground on which the 
right of entry and of residence was originally granted to the Turkish national in the 
host Member State. 
74   CJEU, C-186/10Oguz v. Secretary of State for the Home Department, 21 July 2011, para. 46; ECJ, 
C-16/05 [2007] ECR I-07415, Veli Tum and Mehmet Dari, 20 September 2007.
75   ECJ, C-337/07 [2008] ECR I-10323Altun v. Stadt Böblingen, 18 December 2008, para. 21; ECJ,  
C-171/95 [1997] ECR I-00329, Recep Tetik v. Land Berlin, 23 January 1997, para. 48; Council of Europe 
1955 Convention on Establishment, Art. 2: “[…] each Contracting Party [which includes Turkey and 
many other EU countries] shall, to the extent permitted by its economic and social conditions, facilitate 
the prolonged or permanent residence in its territory of nationals of the other Parties
.”
76   CJEU, C-451/11, Natthaya Dülger v. Wetteraukreis, 19 July 2012.
53

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
Example: In Altun,77 the ECJ held that the fact that a Turkish national had 
obtained the right of residence in an EU Member State and, accordingly, 
the right of access to the state’s labour market as a refugee did not prevent 
a member of his family from enjoying the rights arising under Decision 
No. 1/80 of the Association Council. In addition, in Kahveci78 the CJEU clarified 
that family members of a Turkish worker could still claim the rights conferred 
upon them by such decision once the worker had acquired the nationality of 
the host EU Member State while still retaining his Turkish nationality.
2.8.   Third-country nationals who are family 
members of EEA or Swiss nationals
Under EU law, family members of EEA or Swiss nationals, of whatever  nationality, 
as well as third-country nationals who are family members of EU nationals who 
have exercised their right to free movement, enjoy, under certain conditions, a right 
to entry and residence in the territory of an EU Member State in order to accompany 
or join the EEA, Swiss or EU citizen.79 This can only be refused for reasons of public 
policy, public security or public health. 
This right also entails a right to residence documents, which are evidence of their 
status. Under Article 10 (1) of the Free Movement Directive (2004/38/EC), the resi-
dence cards of third-country national family members are to be issued, at the latest, 
within six months from the date on which they submit the application, and a cer-
tificate confirming the application for a residence card is to be issued immediately.80
Under the ECHR, a failure to deliver a residence permit to a third-country national 
when that permit is mandated under EU law may raise an issue under Article 8 of 
the ECHR.
77   ECJ, C-337/07 [2008] ECR I-10323, Altun, 18 December 2008, para. 50.
78   CJEU, Joined Cases C-7/10 and C-9/10, Staatssecretaris van Justitie v. Tayfun Kahveci and Osman 
Inan, 29 March 2012.
79   See the agreements concluded with the EEA and with Switzerland (see footnotes 5 and 6), and the Free 
Movement Directive (Directive 2004/38/EC).
80   Directive 2004/38/EC, OJ 2004 L 158/77.
54

Status and associated documentation
Example: In Aristimuño Mendizabal v. France,81 the ECtHR found that the 
applicant’s rights under Article 8 of the ECHR had been violated due to the 
French authorities’ excessive delay of over 14 years in issuing her with 
a residence permit. The ECtHR noted that the applicant had been entitled to 
such a permit under both EU and French law. 
2.9.   Stateless persons and the loss of 
citizenship or documentation
Neither EU law nor the ECHR covers the acquisition of citizenship. This responsibility 
remains at national level. There are, however, some limits on national action relat-
ing to the loss of citizenship.
Under EU law, EU Member States have exclusive sovereignty over acquisition of 
citizenship, which thus also includes EU citizenship, as well as the additional rights 
which citizenship confers in many jurisdictions. Article 20 of the TFEU enshrines 
the concept of citizenship of the Union, but benefits of EU citizenship are limited to 
those who have national citizenship of one of the Member States.82
Loss of citizenship, however, may engage EU law if this also entails loss of EU rights.
Example: In the Rottmann case,83 Dr Rottmann was born a citizen of Austria. 
After having been accused in Austria for serious fraud in the exercise of his 
profession, he had moved to Germany where he applied for naturalisation. 
By acquiring German citizenship he lost his Austrian citizenship by operation 
of law. Following information from the Austrian authorities that Dr Rottmann 
was the subject of an arrest warrant in their country, the German authorities 
sought to annul his acquisition of German citizenship on the ground that he had 
obtained it fraudulently. Such decision, however, had the effect of rendering 
him stateless. The referring court wished to know if this was a matter that fell 
within the scope of EU law, as Dr Rottmann’s statelessness also entailed the 
loss of Union citizenship. The CJEU ruled that an EU Member State decision to 
81   ECtHR, Aristimuño Mendizabal v. France, No. 51431/99, 17 January 2006. 
82   Under Art. 20 (1) of the TFEU, “Citizenship of the Union shall be additional to and not replace national 
citizenship”; ECJ, C-369/90 [1009] I-4239, Micheletti, 7 July 1992; ECJ, C-192/99 [2001] ECR I-01237, The 
Queen v.
 Secretary of State for the Home Department ex parte Kaur, 20 February 2001.
83   CJEU, C-135/08 [2010] ECR II-05089Rottmann v. Freistaat Bayern2 March 2010, paras. 41-45.
55

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
deprive an individual of citizenship, in so far as it implies the loss of status of 
EU citizen and deprivation of  attached rights, falls within the ambit of EU law 
and, therefore, must be compatible with its principles. The CJEU concluded 
that it is legitimate for a Member State to revoke naturalisation on account 
of deception, even when the consequence is that the person loses Union 
citizenship, in addition to citizenship of that Member State. Such a decision, 
however, must comply with the principle of proportionality, which, among 
other things, requires a reasonable period of time to be granted in order for 
him or her to recover the citizenship of his or her Member State of origin.
Under the ECHR, there is no right to acquire citizenship of a state.84 The ECtHR, how-
ever, has stated that an arbitrary denial of citizenship might raise an issue under 
Article 8 of the Convention because of the impact that such a denial may have on 
the private life of the individual.85
Example: In the case of Genovese v. Malta,86 the ECtHR considered the denial 
of Maltese citizenship to a child born out of wedlock outside of Malta to a non-
Maltese mother and a judicially recognised Maltese father. The refusal of 
citizenship itself did not give rise to a violation of Article 8 when taken alone, 
but the Court considered that the impact of the refusal on the applicant’s social 
identity brought it within the general scope and ambit of Article 8, and that 
there had been a violation of Article 8 of the ECHR when taken together with 
Article 14 because of the arbitrary and discriminatory nature of the refusal.
84   European Commission of Human Rights, Family K. and W. v. the Netherlands (dec.), 
No. 11278/84, 1 July 1985. 
85   ECtHRKarassev v. Finland (dec.), No. 31414/96, 12 January 1999; ECtHRSlivenko v. Latvia [GC], 
No. 48321/99, 9 October 2003; ECtHRKuduzović v. Slovenia (dec.), No. 60723/00, 17 March 2005.
86   ECtHRGenovese v. MaltaNo. 53124/0911 October 2011.
56

link to page 239 link to page 239 link to page 219 Status and associated documentation
Key points
• 
Documentation often allows non-citizens to access the labour market, and private 
and public services; it also prevents issues with the authorities (see Introduction to 
this chapter).
• 
The EU Charter of Fundamental Rights expressly guarantees the right to asylum. 
Although the ECHR does not guarantee the right to obtain asylum, the expelling 
state may be required to refrain from removing an individual who risks death or ill-
treatment in the receiving state (see Section 2.2). 
• 
Under EU law, asylum seekers have a right to remain in the territory of the host state 
while they await a final decision on their asylum claim (see Section 2.1) and must be 
given identity documents (see Section 2.1).
• 
Recognised refugees must be given identity as well as travel documents under EU law 
(see Section 2.2).
• 
Victims of trafficking are entitled to residence permits to facilitate their cooperation 
with the police under both EU and ECHR law. EU law and the ECHR may require states 
to take particular measures to protect them (see Section 2.3).
• 
The Return Directive requires that EU Member States either regularise the position 
of illegally-staying third-country nationals or issue a return decision to them 
(see Section 2.5).
• 
Under the ECHR, failure to recognise a migrant’s status or to issue him or her with 
documentation might raise an issue under Article 8 (see Section 2.5).
• 
Under EU law, third-country nationals are entitled to enhanced status after legally 
residing in an EU Member State continuously for five years (see Section 2.6).
• 
Turkish citizens and their families cannot be made subject to more stringent 
conditions as regards self-employment or providing services than were in force at the 
time of the 1970 Additional Protocol to the Ankara Agreement. Turkish workers and 
their families have enhanced rights to remain (see Section 2.7).
• 
Third-country nationals who are family members of EEA or Swiss nationals or of EU 
citizens exercising free movement rights are eligible for privileged status under EU 
law (see Section 2.8).
• 
Neither  EU  law  nor  the  ECHR  covers  acquisition  of  citizenship,  but  loss  of 
citizenship may engage EU law if the citizenship loss also entails loss of EU rights 
(see Section 2.9).
Further case law and reading:
To access further case law, please consult the guidelines How to find case law 
of the European courts on page 237 of this handbook. Additional materials relating 
to the issues covered in this chapter can be found in the ‘Further reading’ section 
on page 217.
57



3
Asylum determination  
and barriers to removal: 
substantive issues
Issues 
EU 
covered
CoE 
TFEU, Article 78 and EU Charter of 
Principle 
ECHR, Article 3 as interpreted by 
Fundamental Rights, Article 18 (right to 
of non-
the ECtHR in Soering v. the United 
asylum), both referring to UN Convention  refoulement Kingdom, 1989 (extradition giving 
relating to the status of refugees, which 
rise to exposure to ill-treatment)
enshrines this principle in its Article 33
ECHR, Article 2 (right to life)
EU Charter of Fundamental Rights, 
ECtHR, Saadi v. Italy, 2008 
Article 19 (protection in the event of 
(absolute nature of prohibition 
removal, expulsion or extradition)
of return to torture) 
Qualification Directive 
Assessment   ECtHR, Sufi and Elmi v. the United 
(2011/95/EC), Article 4
of the risk
Kingdom, 2011 (how to assess the 
existence of a real risk in situations 
of indiscriminate violence and in 
respect of humanitarian conditions)
ECtHR, Salah Sheekh v. the 
Netherlands, 2007 (burden of proof 
for members of persecuted groups)
Council Regulation (EC) No. 343/2003  
Dublin  
ECtHR, M.S.S. v. Belgium and Greece
(Dublin II Regulation)
transfers
2011 (return to a state of destitution 
CJEU, Joined Cases C-411/10 and C493/10, 
by one EU Member State to another)
2011 N.S. and M.E., (Dublin transfers)
Return Directive  
Expulsion 
ECtHR, N. v. the United Kingdom, 2008 
(2008/115/EC),  
of persons 
(proposed removal of HIV patient where 
Articles 5 and 9
seriously ill 
her access to appropriate medical 
treatment was uncertain at home)
Diplomatic 
ECtHR, Ramzy v. the Netherlands
assurances
2010 (insufficient assurances)
ECtHR, Othman (Abu Qatada) 
v. the United Kingdom 
(acceptable assurances)
59

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
Issues 
EU 
covered
CoE 
EU Charter of Fundamental Rights, 
Asylum 
Article 18 (right to asylum)
determination 
Qualification Directive (2011/95/EC)
(refugee 
status and 
ECJ, C-465/07, Elgafaji, 2009 
subsidiary 
(subsidiary protection)
protection)
Exclusion from protection:
CJEU, Joined Cases C-57/09 and 
C101/09, BB and D, 2010
Cessation of protection:
CJEU, C-175/08, Abdulla, 2010
EU Charter of Fundamental Rights, 
Article 19 (protection in the event of 
removal, expulsion or extradition) 
Qualification Directive 
Internal 
ECtHR, Sufi and Elmi v. the United 
(2011/95/EC), Article 8
relocation
Kingdom, 2011 (how to assess 
humanitarian conditions in 
cases of internal relocation)
EU Charter of Fundamental Rights, 
Prohibition 
ECHR, Article 4 of Protocol No. 4 
Article 19 (protection in the event of 
of collective  (prohibition of expulsion of aliens)
removal, expulsion or extradition)
expulsion
ECtHR, Čonka v. Belgium
2002 (expulsion without 
individual assessment)
ECtHR, Hirsi Jamaa and Others 
v. Italy, 2012 (collective 
expulsion from high seas).
Barriers to 
ECtHR, Mamatkulov and Askarov v. 
expulsion on  Turkey, 2005 (risk of a flagrant denial 
other human  of justice under Article 6 of the ECHR) 
rights grounds
Long-term residents:
Third-country 
Long-Term Residents Directive 
nationals
(2003/109/EC), Article 12
with a higher 
Third-country national family 
degree of 
members of EEA nationals:
protection 
from removal
Free Movement Directive 
(2004/38/EC), Article 28
CJEU, C-348/09, P. I., 2012
Turkish nationals:
Association Council 
Decision 1/80, Article 14 (1)
ECJ, C-349/06, Polat, 2007
60

Asylum determination and barriers to removal: substantive issues 
Introduction
This chapter looks at when an individual must not, or may not, be removed from 
a state due to requirements of EU law and/or the ECHR.
Absolute and near absolute barriers: Under the ECHR, absolute barriers to remov-
al exist at the very least where an expulsion would be in breach of the absolute 
rights guaranteed by Article 2 on the right to life and Article 3 on the prohibition of 
torture, inhuman or degrading treatment or punishment. Article 15 of the ECHR sets 
out those rights that are absolute and which cannot be ‘derogated’ from. 
Near absolute barriers to removal exist where there are exceptions to a general 
prohibition, as is the case under the 1951 Geneva Convention and under the Qualifi-
cation Directive 
(2011/95/EC). In exceptional circumstances, both instruments allow 
for exceptions to the prohibition on removal of a refugee. 
Non-absolute barriers exist for striking a balance between the individual’s private 
interest or rights, and the public or state interest, such as when removal would 
break up a family (see Section 3.4).
3.1.   The right to asylum and the principle of 
non-refoulement
The starting point for considering asylum in Europe 
is the 1951 Geneva Convention and its 1967 Proto-
Article 33 (1) of the 1951 Geneva 
col, which are now largely incorporated into EU law 
Convention provides: “No Contracting 
S t a t e   s h a l l   e x p e l   o r   r e t u r n 
through the Qualification Directive (2011/95/EU). 
(“refouler”) a refugee in any manner 
The 1951 Geneva Convention is the specialised 
w hat so ever  to  the  f ro ntiers  of 
treaty for rights of refugees. The non-refoulement 
territories where his life or freedom 
principle is the cornerstone of refugee protection.87 
would  be  threatened  on  account 
of  his  race,  religion,  nationality, 
It means that, in principle, refugees must not be re-
membership of a particular social 
turned to a country where they have a reason to 
group or political opinion.”
fear persecution.
87   Under international human rights law, the meaning of the non-refoulement principle extends beyond 
Art. 33 (1) of the 1951 Geneva Convention, as non-refoulement duties also derive from Art. 3 of the 
UN Convention Against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment as 
well as from general international law. See UNHCR, Advisory Opinion on the Extraterritorial Application 
of Non-Refoulement Obligations under the 1951 Convention relating to the Status of Refugees and 
its 1967 Protocol, 
2007.
61

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
The non-refoulement principle applies both to returns to the country of origin and 
to returns to any country where the refugee would face persecution. All Member 
States of the EU and Council of Europe are parties to the 1951 Geneva Convention, 
but Turkey applies the Convention only in relation to refugees from Europe.88 The 
UNHCR has issued a Handbook and guidelines on procedures and criteria for deter-
mining refugee status under the 1951 Geneva Convention, which covers in detail 
the issues dealt with in Sections 3.2.1 – 3.2.8 as well as 4.1.89
Under EU law, Article 78 of the TFEU stipulates that the EU must provide a pol-
icy for  asylum, subsidiary protection and temporary protection, ‘ensuring com-
pliance with the principle of non-refoulement. This policy must be in accordance 
with [the 1951 Geneva Convention and its Protocol] and other relevant treaties’, 
such as the ECHR, the UN Convention on the Rights of the Child (UNCRC), the UN 
Convention against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or 
Punishment (UNCAT), ICCPR, ICESCR. The EU asylum acquis measures have been 
adopted under this policy, including the Dublin II Regulation (Council Regulation 
(EC) No. 343/2003), the Qualification Directive, the Asylum Procedures Directive 
(2005/85/EC) and the Reception Conditions Directive (2003/9/EC).90
Example: When implementing the Qualification Directive in Salahadin Abdulla 
and Others
, the CJEU underlined “that it is apparent from recitals 3, 16 and 17 in 
the preamble to the Directive that the Geneva Convention constitutes the 
cornerstone of the international legal regime for the protection of refugees 
and that the provisions of the Directive for determining who qualifies for 
refugee status and the content thereof were adopted to guide the competent 
authorities of the Member States in the application of that convention on the 
basis of common concepts and criteria.”91
88   Turkey maintains a geographic reservation under Art. 1 (B) of the Convention, which restricts its obligations 
to people uprooted by events in Europe.
89   UNHCR (2011).
90   All these measures are in the process of being amended or ‘recast’; not all recasts had, however, yet 
been adopted as of December 2012. 
91   CJEU, Joined Cases C-175/08, C-176/08, C-178/08 and C-179/08 [2010] ECR I-01493, Salahadin Abdulla 
and Others v. Bundesrepublik Deutschland, 2 March 2010, para. 52; CJEU, C-31/09 [2010] ECR I-05539, 
Nawras Bolbol v. Bevándorlási és Állampolgársági Hivata, 17 June 2010, para. 37; CJEU, Joined Cases 
C57/09 and C101/09 [2010] ECR I-10979, Bundesrepublik Deutschland v. B. and D., para. 77.
62

Asylum determination and barriers to removal: substantive issues 
The Qualification Directive, as revised in 2011,92 brought into EU law a set of com-
mon standards for the qualification of persons as refugees or those in need of inter-
national protection. This includes the rights and duties of that protection, a key ele-
ment of which is non-refoulement under Article 33 of the 1951 Geneva Convention.
However, neither Article 33 of the 1951 Geneva Convention nor Articles 17 and 21 of 
the Qualification Directive absolutely prohibit such refoulement. The articles allow 
for the removal of a refugee in very exceptional circumstances, namely when the 
person constitutes a danger to the security of the host state or when, after the com-
mission of a serious crime, the person is a danger to the community.
Under the EU Charter of Fundamental Rights, Article 18 guarantees the right to asy-
lum, which includes compliance with the non-refoulement principle. Article 19 of the 
Charter provides that no one may be removed, expelled or extradited to a state where 
they would be subjected to the death penalty, torture or other inhuman or degrading 
treatment or punishment. The Explanation to the Charter states that Article 19 ‘incor-
porates the relevant case law’ of the ECtHR regarding Article 3 of the ECHR.93
As such, under EU law, any form of removal under the Return Directive (2008/115/EC) 
or transfer of an individual to another EU Member State under the Dublin II Regulation 
must be in conformity with the right to asylum and the principle of non-refoulement.
Under the ECHR, Articles 2 and 3 of the ECHR absolutely prohibit any return of an 
individual who would face a real risk of treatment contrary to either of those provi-
sions. This is different from a risk of persecution on one of the grounds set out in 
the 1951 Geneva Convention. 
The ECtHR has held that Article 3 of the ECHR enshrines one of the fundamental val-
ues of a democratic society and in absolute terms prohibits torture or inhuman or 
degrading treatment or punishment, irrespective of the victim’s conduct, however 
undesirable or dangerous. Under Article 3, a state’s responsibility will be engaged 
when any expulsion is made where substantial grounds have been shown for be-
lieving that the person concerned faced a real risk of being subjected to torture or 
92   Directive 2011/95/EU, OJ 2011 L 337/9. 
93   See explanations relating to the EU Charter of Fundamental Rights (2007/C 303/02); ECtHR, 
Ahmed v. Austria, No. 25964/94, 17 December 1996; ECtHR, Soering v. the United Kingdom, 
No. 14038/88, 7 July 1989.
63

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
to inhuman or degrading treatment or punishment in the country to which he or 
she was returned.94
Example: In Saadi v. Italy,95 the applicant was a Tunisian national who had been 
sentenced in Tunisia, while absent from the country, to 20 years’ imprisonment 
for being a member of a terrorist organisation. The applicant was also convicted 
in Italy of conspiracy. The Court considered that the prospect of the applicant 
possibly posing a serious threat to the community did not diminish, in any way, 
the risk that he might suffer harm if deported. Furthermore, reliable human 
rights reporting recorded ill-treatment of prisoners in Tunisia, particularly of 
those convicted of terrorist offences. Diplomatic assurances, provided in this 
case, also did not negate this risk. The Court therefore considered that there 
were substantial grounds for believing that there was a real risk that the 
applicant would be subjected to treatment contrary to Article 3 of the ECHR if 
he were to be deported to Tunisia.
Example: In Abdulle v. Minister of Justice,96 the Maltese Civil Court held that 
Malta’s deportation of asylum seekers to Libya, who were subsequently 
imprisoned and tortured, violated Article 3 of the ECHR as well as Article 36 of 
the Constitution of Malta.
3.1.1.  The nature of the risk under EU law
Under EU law, the Qualification Directive protects against refoulement. Individuals 
are also eligible for refugee status (see Chapter 2 on status and associated 
documentation) if they would suffer an act of persecution within the meaning 
of Article 1 A of the 1951 Geneva Convention. Under Article 9 of the Qualification 
Directive such act of persecution must:
94   ECtHRSalah Sheekh v. the Netherlands, No. 1948/04, 11 January 2007, para. 135; ECtHRSoering v. 
the United Kingdom, No. 14038/88, 7 July 1989; ECtHR, Vilvarajah and Others v. the United Kingdom, 
Nos. 13163/87, 13164/87, 13165/87, 13447/87 and 13448/87, 30 October 1991.
95   ECtHRSaadi v. Italy [GC], No. 37201/06, 28 February 2008; ECtHR, Mannai v. Italy, No. 9961/10, 
27 March 2012.
96   Malta, Abdul Hakim Hassan Abdulle Et v. Ministry tal-Gustizzja u Intern Et, Qorti Civili Prim’Awla 
(Gurisdizzjoni Kostituzzjonali), No. 56/2007, 29 November 2011. 
64

Asylum determination and barriers to removal: substantive issues 
a)   be sufficiently serious by its nature or repetition as to constitute a severe viola-
tion of basic human rights, in particular the rights from which derogation cannot 
be made under Article 15 (2) of the ECHR; or
b)   be an accumulation of various measures, including violations of human rights 
which is sufficiently severe as to affect an individual in a similar manner as men-
tioned in point (a).
Article 9 of the Qualification Directive also specifies that persecution can take different 
forms, including acts of physical or mental violence, administrative or legal measures 
(this could for example be the case for laws prohibiting homosexuality or religious 
freedom) as well as ‘acts of a gender-specific or child-specific nature’. For example, 
victims of trafficking can be considered as suffering from persecution. The various 
forms of persecution and the acts listed above must be attributable to one of the five 
reasons for persecution derived from the 1951 Geneva Convention: race, nationality, 
religion, membership of a particular social group and political opinion. These five rea-
sons for persecution are enshrined in Article 10 of the Qualification Directive.
Persecution may also exist when, upon return, a person is forced to conceal his or 
her political convictions, sexual orientation or religious beliefs and practices to avoid 
serious harm.
Example: In the joined case Y and Z,97 the CJEU was called to define which 
acts may constitute an ‘act of persecution’ in the context of a serious violation 
of freedom of religion under Articles 9 (1) (a) of the Qualification Directive 
and Article 10 of the Charter. Specifically, the Court was asked whether the 
definition of acts of persecution for religious reasons covered interferences 
with the ‘freedom to manifest one’s faith’. The CJEU clarified that an act 
of persecution may actually result from an interference with the external 
manifestation of freedom of religion. The intrinsic severity of such acts and the 
severity of their consequences on the persons concerned determine whether 
a violation of the right guaranteed by Article 10 (1) of the Charter constitutes 
an act of persecution under Article 9 (1) of the directive. The CJEU also held 
that national authorities, in assessing an application for refugee status on an 
individual basis, cannot reasonably expect an asylum seeker to forego religious 
activities that can put his or her life in danger in the country of origin.
97   CJEU, Joined Cases C-71/11 and C-99/11 [2012], Federal Republic of Germany v. Y and Z
5 September 2012, paras. 72 and 80.
65

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
A similar situation involving criminalisation of same-sex relations is under 
CJEU scrutiny.98 The questions posed to the CJEU regard, in particular, whether 
foreign nationals with a homosexual orientation form a particular social group 
as referred to in Article 10 (1) (d) of the Qualification Directive; and to what 
extent a person can be expected to refrain from expressing his or her sexual 
orientation in order to avoid persecution after returning to the country of origin.
The protection needs of persons whose asylum claims arise while in the host country 
(‘sur place refugees’) are recognised; Article 5 of the Qualification Directive specifi-
cally covers the issue of a well-founded fear of persecution or serious harm based 
on events that have taken place after the applicant left his or her country of origin.
Subsidiary protection: The Qualification Directive guarantees ‘subsidiary protec-
tion’ to those who do not qualify as refugees but who, if returned to their country 
of origin or former habitual residence, would face a real risk of suffering serious 
harm defined as the death penalty (Article 15 (a)), torture or inhuman or degrading 
treatment or punishment (Article 15 (b)) and serious and individual threat to a civil-
ian’s life or person by reason of indiscriminate violence in situations of international 
or internal armed conflict (Article 15 (c)).
Example: The Elgafaji case99 concerned the return of an Iraqi national to Iraq. 
The CJEU assessed the granting of subsidiary protection status to an Iraqi 
national who could not be qualified as a refugee and based its reasoning on the 
meaning of “serious and individual threat to a civilian’s life or person by reason 
of indiscriminate violence in situations of international or internal armed conflict” 
referred to in Article 15 (c) of the Qualification Directive. The Court held that the 
meaning of Article 15 (c) of the directive has its own field of application which 
is different from the terms ‘death penalty’, ‘execution’ and ‘torture or inhuman 
or degrading treatment or punishment’ used in Article 15 (a)-(b) of the directive. 
It covers a more general risk of harm relating either to the circumstances of the 
applicant and/or to the general situation in the country of origin. 
98   CJEU, Joined Cases C-199/12, C-200/12 and C-201/12 (pending), Minister voor Immigratie en Asiel v. 
X, Y and Z, reference for a preliminary ruling from the Raad van State (Dutch Council of State) lodged 
on 27 April 2012.
99   ECJ, C-465/07 [2009] ECR I-00921, Meki Elgafaji and Noor Elgafaji v. Staatssecretaris van 
Justitie, 17 February 2009, paras. 35-39. On similar issues, see also CJEU, C-285/12 (pending), Aboubacar 
Diakite v. Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides
, reference for a preliminary ruling from 
the Belgian Council of State (Conseil d’État), lodged on 7 June 2012.
66

Asylum determination and barriers to removal: substantive issues 
Eligibility for subsidiary protection under Article 15 (c) requires showing 
that the applicant is affected by factors particular to his or her personal 
circumstances and/or by indiscriminate violence. The more the applicant 
is able to show that he or she is affected by specific factors particular to his 
or her personal circumstances, the lower the level of indiscriminate violence 
required for him to be eligible for subsidiary protection under Article 15 (c). In 
exceptional situations, the applicant may be eligible for subsidiary protection 
where the degree of indiscriminate violence of an armed conflict reaches such 
a high level that substantial grounds are shown for believing that he or she 
may face a real risk of being subject to threat of harm based solely on account 
of his or her presence in the country or region of origin.100 
3.1.2.  The nature of the risk under the ECHR
Under the ECHR, removal is absolutely prohibited where a state would expose an 
individual to a real risk of loss of life under Article 2 of the ECHR or of torture or in-
human or degrading treatment or punishment under Article 3. There is no need to 
show persecution for a ‘[1951] Geneva Convention reason’. There are no exceptions 
to the prohibition of removal (see Section 3.2.7).
The ECtHR tends to examine cases either under Article 2 or 3 of the ECHR, depend-
ing on the particular circumstances and the treatment the individual risks facing if 
deported or extradited. The key difference between these two ECHR articles is as 
follows: in cases related to Article 2 of the ECHR, the prospect of death on return 
must be a virtual certainty; in cases related to Article 3 of the ECHR substantial 
grounds must exist for believing that the person to be removed would face a real 
risk of being subjected to torture or other forms of ill-treatment prohibited by that 
provision. 
Example: In Bader and Kanbor v. Sweden,101 the ECtHR found that to expel 
someone to Syria, where he had been sentenced to death in absentia, would 
be a violation of Articles 2 and 3 of the ECHR. 
100   The CJEU has also been asked to define the term ‘internal armed conflict’ in Aboubacar Diakite v. 
Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides, C-285/12, reference for a preliminary ruling from 
the Belgian Council of State, lodged on 7 June 2012. 
101   ECtHRBader and Kanbor v. Sweden, No. 13284/04, 8 November 2005.
67

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
Example: In Al-Saadoon v. the United Kingdom,102 when authorities of the 
United Kingdom operating in Iraq handed over Iraqi civilians to the Iraqi 
criminal administration under circumstances where the civilians faced capital 
charges, the United Kingdom was found in violation of Article 3. The Court did 
not consider it necessary also to examine the complaints under Article 2 of the 
ECHR or Protocol No. 13.
The ECtHR focuses on the foreseeable consequences of removing a person to the 
proposed country of return. It looks at the personal circumstances of the individual 
as well as the general conditions in a country, such as whether there is a general 
situation of violence or armed conflict or whether there are human rights abuses. 
Where an individual is a member of a group subject to systematic ill-treatment
it may not be necessary to adduce evidence of personal risk factors.
Example: In Salah Sheekh v. the Netherlands,103 the ECtHR found that members 
of minority clans in Somalia were “a targeted group” at risk of prohibited ill-
treatment. The relevant factor was whether the applicant would be able 
to obtain protection against and seek redress for the past acts perpetrated 
against him in that country. The ECtHR considered that he would not be able 
to obtain such protection or redress, given that there had been no significant 
improvement in the situation in Somalia since he had fled. The applicant and 
his family had been specifically targeted because they belonged to a minority 
group and were known to have no means of protection. The applicant could not 
be required to establish the existence of further special distinguishing features 
concerning him personally in order to show that he was, and continued to 
be, personally at risk. The ECtHR concluded that his expulsion would violate 
Article 3 of the ECHR.
In most cases, a situation of general violence in a country will not breach Arti-
cle 3 of the ECHR. When violence is of a sufficient level or intensity, however, the 
individual does not need to show that he or she would be worse off than other 
members of the group to which he or she belongs. Sometimes the individual may 
have to show a combination of both personal risk factors and the risk of general 
violence. The sole question for the Court to consider is whether there is a foresee-
able and real risk of ill-treatment contrary to Article 3 of the ECHR.
102   ECtHRAl-Saadoon and Mufdhi v. the United Kingdom, No. 61498/08, 2 March 2010.
103   ECtHR, Salah Sheekh v. the Netherlands, No. 1948/04, 11 January 2007.
68

Asylum determination and barriers to removal: substantive issues 
Example: In NA. v. the United Kingdom,104 the ECtHR found that the level of 
generalised violence in Sri Lanka was not sufficient to prohibit all returns to 
the country; however, taken together with the personal factors specific to the 
applicant, his return would violate Article 3 of the ECHR. For the first time, the 
ECtHR accepted the possibility that a situation of generalised violence could, in 
itself, mean that all returns were prohibited.
Example: In Sufi and Elmi v. the United Kingdom,105 the ECtHR held that the 
indiscriminate violence in Mogadishu in Somalia was of a sufficient level 
and intensity to pose a real risk to the life or person of any civilian there. 
In assessing the level of violence, the Court looked at the following non-
exhaustive criteria: whether the parties to the conflict were either employing 
methods and tactics of warfare that increased the risk of civilian casualties or 
directly targeted civilians; whether the use of such methods and/or tactics 
was widespread among the parties to the conflict; whether the fighting was 
localised or widespread; and finally, the number of civilians killed, injured 
and displaced as a result of the fighting. The situation of general violence in 
Mogadishu was sufficiently intense to enable the ECtHR to conclude that any 
returnee would be at a real risk of ill-treatment contrary to Article 3 solely on 
account of his or her presence in the country, unless it could be demonstrated 
that he or she was sufficiently well connected to powerful actors in the city to 
enable him or her to obtain protection.
The individual to be removed may be at risk of various types of harm that may 
amount to treatment contrary to Article 3 of the ECHR, including sources of risk that 
do not emanate from the receiving state itself, but rather from non-state actors, 
illness or humanitarian conditions in that country.
Example: HLR v. France106 concerned a convicted drug dealer who feared 
retribution from a Columbian drug ring as he had given information to the 
authorities which lead to the conviction of one of their members. The Court, 
however, held that, at that stage, the Columbian authorities were able to 
104   ECtHRNA. v. the United Kingdom, No. 25904/07, 17 July 2008, paras. 114-117, 147.
105   ECtHRSufi and Elmi v. the United Kingdom, Nos. 8319/07 and 11449/07, 28 June 2011, 
paras. 241-250, 293.
106   ECtHRH.L.R. v. France [GC], No. 24573/94, 29 April 1997, paras. 43-44.
69

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
offer the applicant protection against the risk of ill-treatment. Therefore, his 
deportation would not breach Article 3 of the ECHR.
Example: D. v. the United Kingdom107 concerned the expulsion of a terminally-
ill man. The Court considered the circumstances of the applicant’s deportation: 
the withdrawal of medical treatment, the harshness of the conditions in the 
country of return and the likely imminent death upon his return. It concluded 
that in these very exceptional circumstances the applicant’s deportation would 
amount to a breach of Article 3 of the ECHR. The Court, however, set a high 
threshold for these types of cases. In a later case, N. v. the United Kingdom,108 
the expulsion of a woman to Uganda was held not to violate Article 3 of the 
ECHR because the available evidence demonstrated that some form of medical 
treatment was available in the woman’s home country and that she was 
not terminally ill at the time. The same approach was followed in S.H.H. v. 
the United Kingdom
109 where a disabled applicant failed to prove the “very 
exceptional circumstances” he would face in Afghanistan that could otherwise 
prevent his removal from the United Kingdom.
Example: In Sufi and Elmi,110 the Court found that the applicants, if expelled, 
were likely to find themselves in refugee camps in Somalia and neighbouring 
countries where the dire humanitarian conditions breached Article 3 of the 
ECHR. The Court noted that the humanitarian situation was not solely due to 
naturally occurring phenomena, such as drought, but also a result of the actions 
or inactions of state parties to the conflict in Somalia.
Example: At the national level, in M. A.,111 the French Council of State (Conseil 
d’État
) quashed a decision to send M. A., an Albanian national who had been 
denied a residence permit, back to Albania. It found that in Albania, M. A. would 
be exposed to ill-treatment and death by the family members of a person killed 
when M. A. conducted a police raid. The Council of State held that Article 3 of 
the ECHR applied whenever state authorities were unable to offer sufficient 
protection, even if the risk came from private groups.
107   ECtHRD. v. the United Kingdom, No. 30240/96, 2 May 1997.
108   ECtHRN. v. the United Kingdom [GC], No. 26565/05, 27 May 2008.
109   ECtHRS.H.H. v. the United Kingdom, No. 60367/10, 29 January 2013.
110   ECtHRSufi and Elmi v. the United Kingdom, Nos. 8319/07 and 11449/07, 28 June 2011, paras. 267-292.
111   France, Conseil d’ÉtatM. A., No. 334040, 1 July 2011.
70

Asylum determination and barriers to removal: substantive issues 
The ECtHR has also had to consider whether an individual’s participation in dissident 
activities in the host country increased his or her risk of being subjected to treat-
ment contrary to Article 3 of the ECHR upon return.112
Example: In S.F. v. Sweden,113 the Court held that it would violate Article 3 of 
the ECHR to remove an Iranian family of political dissidents who had fled Iran 
and taken part in significant political activities in Sweden. The Court found that 
the applicants’ activities in Iran were not, on their own, sufficient to constitute 
a risk, but their activities in Sweden were important as the evidence showed 
that the Iranian authorities effectively monitored internet communications, as 
well as those critical of the regime, even outside of Iran. The Iranian authorities 
would thus easily be able to identify the applicants on return, given their 
activities and incidents in Iran before moving to Sweden, and also because the 
family had been forced to leave Iran illegally without valid identity documents.
3.1.3.  Assessment of risk
The principles applied under EU law and those under the ECHR have a lot in com-
mon when assessing the risk on return. This commonality may be attributed to the 
EU asylum acquis standards being largely derived from the case law of the ECtHR 
and the UNHCR guidelines. These principles include the fact that assessments must 
be individualised and based on a consideration of all relevant, up-to-date laws, 
facts, documents and evidence. This includes information on the situation in the 
country of origin. Past harm to a person can be a strong indication of future risk. 
Under EU law, Article 4 of the Qualification Directive sets out detailed rules for 
assessing facts and circumstances in applications for international protection. For 
example, there must be an individualised assessment; when a person has suffered 
past persecution, this may be a strong indicator of future risk on return. Eligibility 
officers need to consider any explanation that constitutes a ‘genuine effort’ to sub-
stantiate a claim. 
The Qualification Directive does not provide detailed guidance on the timing of an 
assessment, apart from stating in Article 4 (3) that it is to be carried out at the time 
of taking a decision on the application. It is unclear, however, whether the right 
112   See, for example, ECtHR, Muminov v. Russia, No. 42502/0611 December 2008.
113   ECtHRS.F. and Others v. Sweden, No. 52077/10, 15 May 2012.
71

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
of appeal in the Asylum Procedures Directive requires a further assessment at the 
time  the appeal is heard. The timing to assess the cessation of protection status is 
described in Section 3.1.8.
Under ECHR law, it is for the applicant to cite evidence capable of proving that there 
are substantial grounds for believing that, if he or she is removed from a member 
state, he or she would be exposed to a real risk of being subjected to treatment 
prohibited by Article 2 or 3 of the ECHR. Where such evidence is cited, it is for the 
government to dispel any doubts about it.114 The ECtHR has acknowledged that asy-
lum seekers are often in a special situation which frequently necessitates giving 
them the benefit of the doubt when assessing the credibility of their statements 
and their submitted supporting documents.115 However, when information is lacking 
or when there is a strong reason to question the veracity of his or her submissions, 
the individual must provide a satisfactory explanation.116 
Example: In Singh and Others v. Belgium,117 the Court noted that the Belgian 
authorities had rejected documents submitted in support of an asylum claim by 
Afghan nationals. The authorities had not found the documentation convincing 
without sufficiently investigating the matter. In particular, they had failed to 
check the authenticity of copies of documents issued by the UNHCR office in 
New Delhi granting the applicants refugee status, although such verification 
would have been easily undertaken. Therefore, they had not conducted a close 
and rigorous scrutiny of the asylum claim as required by Article 13 of the ECHR, 
violating that provision in conjunction with Article 3. 
Under ECtHR case law, the risk must not only be assessed on the basis of individual 
factors, but cumulatively.118 Any assessment must be individualised, taking into 
114   ECtHRSaadi v. Italy [GC], No. 37201/06, 28 February 2008, para. 129.
115   ECtHRSalah Sheekh v. the Netherlands, No. 1948/04, 11 January 2007, para. 148; ECtHRR.C. v. 
Sweden, No. 41827/07, 9 March 2010, para. 50.
116   ECtHRMatsiukhina and Matsiukhin v. Sweden (dec.), No. 31260/04, 21 June 2005; ECtHRCollins and 
Akaziebie (dec.), No. 23944/05, 8 March 2007.
117   ECtHR, Singh and Others v. Belgium, No. 33210/11, 2 October 2012.
118   ECtHRS.F. and Others v. Sweden, No. 52077/10, 15 May 2012, paras. 68-69.
72

Asylum determination and barriers to removal: substantive issues 
account all the evidence.119 If a person has suffered past persecution, this might be 
a strong indication that they will suffer future risk.120
When assessing the risk on return, the ECtHR has considered evidence of the gen-
eral country conditions as well as evidence of a particular risk to the individual. The 
ECtHR has provided guidance on the kinds of documentation that may be relied 
upon when considering country conditions, such as reports by the UNHCR and inter-
national human rights organisations. The Court has found reports to be unreliable 
when the sources of information are unknown and the conclusions inconsistent with 
other credible reporting.121
When an individual has not been expelled, the date of the ECtHR’s assessment is 
the point in time for considering the risk.122 This principle has been applied regard-
less of whether the ECHR right at stake was absolute, such as Article 3, or non-
absolute, such as Article 8.123 When an applicant has already been expelled, the 
ECtHR will look at whether the individual has been ill-treated or whether the coun-
try information demonstrates substantial reasons for believing that the applicant 
would be ill-treated.
Example: In Sufi and Elmi v. the United Kingdom,124 the ECtHR looked at reports 
by international organisations on the conditions and levels of violence in 
Somalia as well as the human rights abuses carried out by al-Shabaab, a Somali 
Islamist insurgent group. The Court was unable to rely on a government fact-
finding report on Somalia from Nairobi, Kenya, as it contained vague and 
anonymous sources and conflicted with other information in the public domain. 
Judging by the available evidence, the Court considered the conditions in 
Somalia unlikely to improve soon.
119   ECtHRR.C. v. Sweden, No. 41827/07, 9 March 2010, para. 51 (on medical certificate); ECtHR,  
N. v. Sweden, No. 23505/09, 20 July 2010, para. 52; ECtHR, Sufi and Elmi v. the United Kingdom, 
No. 8319/07 and 11449/07, 28 June 2011.
120   ECtHRR.C. v. Sweden, No. 41827/07, 9 March 2010.
121   ECtHRSufi and Elmi v. the United Kingdom, Nos. 8319/07 and 11449/07, 28 June 2011, 
paras. 230-234.
122   ECtHRSaadi v. Italy [GC], No. 37201/06, 28 February 2008.
123   ECtHRA. A. v. the United Kingdom, No. 8000/08, 20 September 2011.
124   ECtHRSufi and Elmi v. the United Kingdom, Nos. 8319/07 and 11449/07, 28 June 2011.
73

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
Example: In Muminov v. Russia,125 the applicant was an Uzbek national who 
was, on the basis of available information, apparently serving a five-year 
sentence of imprisonment in Uzbekistan after being extradited from Russia. 
The ECtHR held that even though there was no other reliable information on 
the applicant’s situation after his extradition, beyond his conviction, there 
was sufficient credible reporting on the general ill-treatment of convicts in 
Uzbekistan to lead the Court to find a violation of Article 3 of the ECHR.
3.1.4.  Sufficiency of protection
Under international refugee law, an asylum seeker who claims to be in fear of per-
secution is entitled to refugee status if he or she can show both a well-founded fear 
of persecution for a reason covered by the 1951 Geneva Convention and an insuf-
ficiency of state protection. Sufficiency of state protection means both a willingness 
and ability in the receiving state, whether from state agents or other entities con-
trolling parts of the state territory, to provide through its legal system a reasonable 
level of protection from the ill-treatment the asylum claimant fears. 
Under EU law, when determining eligibility for refugee or subsidiary protection, 
it is necessary to consider whether in the country of proposed return the applicant 
would be protected from the harm feared. Article 7 of the Qualification Directive 
provides that “[p]rotection against persecution or serious harm can only be pro-
vided by [...] the State or [...] parties or organisations, including international or-
ganisations, controlling the State or a substantial part of the territory of the State 
provided they are willing and able to offer protection [...]” which is “effective and 
of a non-temporary nature”. Reasonable steps to prevent persecution are required, 
which include operating an effective legal system for detection, prosecution and 
punishment. The applicant must have access to such protection systems.
Example: In Salahadin Abdulla and Others,126 which concerned the cessation 
of refugee status, the CJEU held that in order for the protection offered by the 
state of the refugee’s nationality to be sufficient, the state or other entities 
providing protection under Article 7 (1) of the Qualification Directive must 
objectively have a reasonable level of capacity and the willingness to prevent 
125   ECtHRMuminov v. Russia, No. 42502/06, 11 December 2008.
126   CJEU, C-175/08 [2010] ECR I-01493, Salahadin Abdulla and Others v. Bundersrepublik Deutschland
2 March 2010; see also Errera, R. (2011), ‘Cessation and assessment of new circumstances: a comment 
on Abdulla’, International Journal of Refugee Law, Vol. 23, No. 3, p. 521.
74

Asylum determination and barriers to removal: substantive issues 
acts of persecution. They must take reasonable steps to prevent persecution 
by, among other things, operating an effective legal system accessible 
to the person concerned after refugee status has ceased in order to detect, 
prosecute and punish acts of persecution. The state, or other entity providing 
protection, must meet certain concrete requirements, including having the 
authority, organisational structure and means, among other things, to maintain 
a minimum level of law and order in the refugee’s country of nationality.
For Palestinian refugees, the United Nations Relief and Works Agency for Palestine 
Refugees in the Near East (UNRWA) has been established to provide them with 
protection and assistance. The UNRWA operates in the West Bank, including East 
Jerusalem and the Gaza Strip, as well as Jordan, Syria and Lebanon. Individuals 
who receive assistance from the UNRWA are not entitled to refugee status (Arti-
cle 12 (1) (a) of the Qualification Directive).
Example: The Bolbol case127 concerned a stateless person of Palestinian origin 
who left the Gaza strip and arrived in Hungary where she submitted an asylum 
application without previously having sought protection or assistance from 
the UNRWA. The CJEU clarified that, for the purposes of Article 12 (1) (a) of 
the Qualification Directive, a person should be regarded as having received 
protection and assistance from a UN agency, other than the UNHCR, only when 
he or she has actually used that protection or assistance, not merely by virtue 
of being theoretically entitled to it.
In El Kott,128 the CJEU further clarified that persons forced to leave the UNRWA 
operational area for reasons unconnected to their will and beyond their control 
and independent volition must be automatically granted refugee status, where 
none of the grounds of exclusion laid down in Articles 12 (1) (b) or (2) and (3) 
of the directive apply.
Under the ECHR, the assessment of whether Article 3 has been – or would be – 
violated may entail an examination of any protection that the receiving state or 
organisations within it might make available to the individual to be removed. There 
127   CJEU, C-31/09 [2010] ECR I-05539Nawras Bolbol v. Bevándorlási és Állampolgársági Hivata
17 June 2010. 
128   CJEU, C-364/11Abed El Karem El Kott and Others, 19 December 2012.
75

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
is a similarity between the concept of sufficiency of protection in refugee cases (as 
previously described) and cases relating to Article 3 of the ECHR. If the treatment 
the individual risks upon his or her return meets the minimum severity level to 
engage Article 3, it must be assessed whether the receiving state is effectively and 
practically able and willing to protect the individual against that risk.
Example: In Hida v. Denmark,129 the applicant was an ethnic Roma facing forced 
return to Kosovo during the conflict in 2004. The Court was concerned about 
incidents of violence and crimes against minorities, and considered that the 
need remained for international protection of members of ethnic communities, 
such as Roma. The Court noted that the United Nations Interim Administration 
Mission in Kosovo (UNMIK) performed an individualised screening process 
prior to any forced returns proposed by the Danish National Commissioner of 
Police. When UNMIK had objected to some returns, the Police Commissioner 
had suspended them until further notice. The Police Commissioner had not yet 
contacted UNMIK regarding the applicant’s case as his forced return had not 
yet been planned. In these circumstances, the Court was satisfied that should 
UNMIK object to his forced return, the return would likewise be suspended until 
further notice. The Court found that no substantial grounds had been shown for 
believing that the applicant, being ethnic Roma, would face a real risk of being 
subjected to torture or to inhuman or degrading treatment or punishment upon 
return to Kosovo. The Court, therefore, declared the case inadmissible for being 
manifestly ill-founded.
The ECtHR has been called upon to examine whether diplomatic assurances by the 
receiving state can obviate the risk of ill-treatment a person would otherwise be 
exposed to on return. In cases where the receiving state has provided assurances, those 
assurances, in themselves, are not sufficient to ensuring adequate protection against the 
risk of ill-treatment. There is an obligation to examine whether practical application of 
assurances provides a sufficient guarantee that the individual will be protected against 
the risk of ill-treatment. The weight given to assurances by the receiving state in each 
case depends on the circumstances prevailing at the material time.
The preliminary question for the ECtHR is whether the general human rights situ-
ation in the receiving state excludes accepting any assurances. It will only be in 
rare cases that the general situation in a country will mean that no weight at all 
129   ECtHRHida v. DenmarkNo. 38025/02, 19 February 2004.
76

Asylum determination and barriers to removal: substantive issues 
is given to assurances. More usually the Court will first assess the quality of assur-
ances given and, secondly, whether, in light of the receiving state’s practices, they 
are reliable. In doing so, the Court will also consider various factors outlined in re-
cent case law.130 
3.1.5.  Internal relocation
Under both EU and ECHR law, states may conclude that an individual at risk in his or 
her home area may be safe in another part of his or her home country and there-
fore not in need of international protection.
Under EU law, the possibility of such internal relocation has been codified in Arti-
cle 8 of the Qualification Directive.
Under the ECHR, a proposed internal relocation by the state must undergo a de-
tailed assessment from the point of return to the destination site. This includes 
considering if the point of return is safe, if the route contains roadblocks or if certain 
areas are safe for the individual to pass to reach the destination site. An assessment 
of individual circumstances is also required.
Example: In Sufi and Elmi v. the United Kingdom,131 the ECtHR held that 
Article 3 of the ECHR, in principle, did not preclude the member states from 
relying on the possibility of internal relocation, provided that the returnee could 
safely avoid exposure to a real risk of ill-treatment when travelling to, gaining 
admittance to and settling in the area in question. In that case, the Court 
considered that there may be parts of southern and central Somalia where 
a returnee would not necessarily be at a real risk of ill-treatment solely on 
account of the situation of general violence. If the returnees had to travel to or 
through an area under the control of al-Shabaab, they would likely be exposed 
to a risk of treatment contrary to Article 3, unless it could be demonstrated that 
the applicant had recent experience living in Somalia and could therefore avoid 
drawing al-Shabaab’s attention. In the applicants’ case, the Court held that for 
a number of reasons the applicants would be at a real risk of being exposed to 
treatment in breach of Article 3.
130   ECtHR, Othman (Abu Qatada) v. the United Kingdom, No. 8139/09, 17 January 2012, para. 189; ECtHR, 
Ismoilov and Others v. Russia, No. 2947/06, 24 April 2008, para. 127; ECtHRSaadi v. Italy [GC], 
No. 37201/06, 28 February 2008; ECtHRRyabikin v. Russia, No. 8320/04, 19 June 2008.
131   ECtHRSufi and Elmi v. the United Kingdom, Nos. 8319/07 and 11449/07, 28 June 2011.
77

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
3.1.6.  Safety elsewhere
Under EU law, an EU Member State may be permitted, for international protection rea-
sons, to return an applicant to another country for the examination of his or her applica-
tion, provided such country is considered safe and that certain safeguards are respected.
Two situations presume safety in another country. A country can be considered safe 
if its national law fulfils a set of requirements listed in the Asylum Procedures Direc-
tive (
Article 27). Among these, the asylum seeker has to be admitted by the so-
called safe third country, have the possibility to seek protection and, if found to be 
in need of international protection, be treated in accordance with the 1951 Geneva 
Convention. It is particularly important that states ensure that a returnee would not 
face onward refoulement to an unsafe country. 
The second presumption regards states who apply the Dublin II Regulation, namely 
the 27 EU Member States as well as Iceland, Liechtenstein, Norway and Switzerland 
(see Section 4.2).132 The Dublin II Regulation involves an allocation of responsibility 
to Member States for examining asylum applications; there is a hierarchy of criteria 
to allocate responsibility for examining asylum applications of persons who lodged 
an application in one EU Member State and then travelled to another. There is a re-
buttable presumption that all states that apply the Dublin II Regulation are safe and 
comply with the EU Charter of Fundamental Rights and the ECHR.
Among the various criteria listed in the Dublin II Regulation, the state responsible 
for allowing the applicant to enter the common area is typically determined to be 
the state responsible for reviewing the application (Chapter III of the Dublin II Regu-
lation
). To determine through which state a person entered, his or her fingerprints 
are taken upon arrival and entered into the Eurodac database (see Eurodac Regula-
tion,
 2725/2000/EC), which all states applying the Dublin II Regulation can access. 
For example, if an asylum seeker arrives in country A and lodges an application for 
asylum and has his fingerprints taken but then travels to country B, the fingerprints 
in country B will be matched with those taken in country A; country B would then 
have to apply the Dublin criteria to determine whether it or country A has responsi-
bility for the examination of the application for asylum.
States must ensure that individuals are not returned to EU Member States which 
have systemic deficiencies in their asylum and reception systems. In certain cases 
leading to serious violations of the EU Charter of Fundamental Rights, this may lead 
132   Council Regulation (EC) No. 343/2003, 18 February 2003. 
78

Asylum determination and barriers to removal: substantive issues 
to states having to examine an application, even if it is not their responsibility to do 
so under the Dublin II Regulation.
Example: In the joined cases of NS and ME,133 the CJEU gave a preliminary ruling 
on whether under certain circumstances a state may be obliged to examine 
an application under the sovereignty clause included in Article 3 (2) of the 
Dublin II Regulation even if, according to the Dublin criteria, responsibility lies 
with another EU Member State. The Court clarified that EU Member States must 
act in accordance with the fundamental rights and principles recognised by the 
EU Charter of Fundamental Rights when exercising their discretionary power 
under Article 3 (2). Therefore, Member States may not transfer an asylum 
seeker to the Member State responsible within the meaning of the regulation 
when the evidence shows – and the Member State cannot be unaware of – 
systemic deficiencies in the asylum procedure and reception conditions that 
could amount to a breach of Article 4 of the Charter (prohibition on torture). 
This also obliges the Member State to examine the other criteria in the 
regulation and identify if another Member State is responsible for examining 
the asylum application. If identifying another Member State is not possible or 
the procedure to do so takes an unreasonable amount of time, the Member 
State itself must examine the application in accordance with Article 3 (2).
Under the ECHR, the ECtHR will consider, among the various elements before it, 
credible human rights reporting in order to assess the foreseeable consequences 
of proposed removal. The removing state has a duty to verify the risk, particularly 
when human rights reports on a country show that the removing state knew or 
ought to have known of the risks. 
Example: In M.S.S. v. Belgium and Greece,134 the ECtHR held that the applicant’s 
living and detention conditions in Greece had breached Article 3 of the ECHR. 
According to authoritative reporting, there was a lack of access to an asylum 
procedure and risk of onward refoulement. Belgian authorities were therefore 
found liable under Article 3 for a Dublin transfer to Greece because, based on 
available evidence, they knew, or ought to have known, of the risk to asylum 
seekers in Greece of being subject to degrading treatment at that time.
133   CJEU, Joined Cases C-411/10 and C-493/10N.S. v. Secretary of State for the Home Department 
and M.E. and Others v. Refugee Applications Commissioner & Minister for Justice, Equality and Law 
Reform,
 21 December 2011.
134   ECtHRM.S.S. v. Belgium and Greece [GC], No. 30696/09, 21 January 2011.
79

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
3.1.7.  Exclusion from international protection
Article 1F of the 1951 Geneva Convention as well as Articles 12 and 17 of the Quali-
fication Directive
 contain provisions that exclude refugee protection for those per-
sons who do not deserve protection. These are individuals who have allegedly com-
mitted at least one of the following acts:
·  a crime against peace, a war crime or a crime against humanity;
·   a serious non-political crime outside the country of refuge prior to his or her 
admission; 
·  an act contrary to the purposes and principles of the United Nations.
Assessing exclusion from international protection must come after assessing whether 
a person can qualify for international protection. Persons who fall under the exclusion 
clauses are not considered refugees or persons entitled to subsidiary protection.
Example: In B and D,135 the CJEU provided guidance on how to apply the exclusion 
clauses. The fact that the person concerned in this case was a member of an 
organisation and actively supported the armed struggle waged by the organisation 
did not automatically constitute a serious basis for considering his acts as ‘a 
serious non-political crime’ or ‘acts contrary to the purposes and principles of 
the UN’. Both provisions would exclude him from refugee protection. A case-
by-case assessment of the specific facts must be the basis for finding whether 
there are serious reasons for considering the person guilty of such acts or crimes. 
This should be done with a view to determining whether the acts committed 
by the organisation meet the conditions of those provisions, and whether the 
individual responsibility for carrying out those acts can be attributed to the person, 
accounting for the standard of proof required under Article 12 (2) of the directive. 
The Court also added that the basis for exclusion from refugee status is not 
conditional on the person  posing an ongoing threat to the host Member State nor 
on an assessment of proportionality in relation to the particular case. 
Under the ECHR, since the prohibition of torture and inhuman or degrading 
treatment or punishment is absolute, irrespective of the victim’s conduct, the 
135   CJEU, Joined Cases C-57/09 and C-101/09Bundesrepublik Deutschland v. B and D, 9 November 2010.
80

Asylum determination and barriers to removal: substantive issues 
nature of the applicant’s alleged offence is irrelevant for the purposes of assessing 
Article 3 of the ECHR. Consequently, the applicant’s conduct, however undesirable 
or dangerous, cannot be taken into account.
Example: In Saadi v. Italy,136 the Court reconfirmed the absolute nature of the 
prohibition of torture under Article 3. The applicant was prosecuted in Italy for 
participation in international terrorism and ordered to be deported  to Tunisia. 
The ECtHR found that he would run a real risk of being subjected to treatment 
in breach of Article 3 if returned to Tunisia. His conduct and the severity of 
charges against him were irrelevant to the assessment of Article 3.
Example: Babar Ahmed and Others v. the United Kingdom137 also involved 
alleged terrorists facing extradition to the United States of America. The 
Court found that Article 3 would not be breached by their expected detention 
conditions at ADX Florence (a ‘supermax’ prison) nor by the length of their 
possible sentences.
3.1.8.  Cessation of international protection
Under  EU  law,  when  the  risk  situation  in  a  country  has  improved,  Arti-
cles 11 and 16 of the Qualification Directive allow for refugee status to come to 
an end, mirroring the cessation clauses under Article 1 C of the 1951 Geneva 
Convention.
Example: The case of Salahadin Abdulla and Others138 concerned the cessation 
of refugee status of certain Iraqi nationals to whom Germany had granted 
refugee status. The basis of the cessation of refugee status was that the 
conditions in their country of origin had improved. The CJEU held that, for the 
purposes of Article 11 of the Qualification Directive, refugee status ceases 
to exist when there has been a significant and non-temporary change of 
circumstances in the third country concerned and the basis of fear, for which 
136   ECtHRSaadi v. Italy [GC], No. 37201/06, 28 February 2008, para. 138; ECtHR, Ismoilov and Others v. 
Russia, No. 2947/06, 24 April 2008, para. 127; ECtHRRyabikin v. Russia, No. 8320/04, 19 June 2008.
137   ECtHRBabar Ahmad and Others v. the United Kingdom, Nos. 24027/07, 11949/08, 36742/08, 
66911/09 and 67354/09, 10 April 2012.
138   CJEU, Joined Cases C-175/08, C-176/08, C-178/08, C-179/08 [2010] I-01493Salahadin Abdulla and 
Others v. Bundesrepublik Deutschland, 2 March 2010.
81

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
the refugee status was granted, no longer exists and the person has no other 
reason to fear being ‘persecuted’. For assessing a change of circumstances, 
states must consider the refugee’s individual situation while verifying whether 
the actor or actors of protection have taken reasonable steps to prevent the 
persecution and that they, among other things, operate an effective legal 
system for the detection, prosecution and punishment of acts constituting 
persecution. This protection must also be accessible to the national concerned if 
he or she ceases to have refugee status. 
Under the ECHR, there are no specific cessation clauses. Instead, the ECtHR will 
examine the foreseeable consequences of an intended removal. The receiving 
state’s past conditions may be relevant for shedding light on its current situation, 
but it is the present conditions that are relevant when assessing the risk.139 
To  assess  the  situation,  the  ECtHR  relies  on  relevant  government  reports, 
information provided by the UNHCR and various international non-governmental 
organisations, such as Human Rights Watch or Amnesty International.
Example: The ECtHR has made various assessments of the risk young Tamil men 
would face on their return to Sri Lanka. Such assessments have been made at 
various times throughout the long conflict and also following the cessation of 
hostilities. The ECtHR considered the evolving overall conditions in the country 
and examined the country-related risk factors that could affect the particular 
individuals at the proposed time of removal.140
3.2.  Collective expulsion
Under both EU and ECHR law, collective expulsions are prohibited. A collective 
expulsion describes any measure that compels individuals to leave a territory or 
country as a group, and where this decision has not been based on a reasonable 
and objective examination of each individual’s particular case.141
139   ECtHRTomic v. the United Kindgom (dec.), No. 17837/03, 14 October 2003; ECtHRHida v. Denmark 
(dec.), No. 38025/02, 19 February 2004.
140   ECtHRVilvarajah and Others v. the United Kingdom, Nos. 13163/87, 13164/87, 13165/87, 13447/87 
and 13448/87, 30 October 1991; ECtHR, NA. v. the United Kingdom, No. 25904/07, 17 July 2008. 
141   For more information, see ECtHR, ‘Collective Expulsions’, Factsheet, June 2012, available at:  
www.echr.coe.int/NR/rdonlyres/6E875E50-67A2-4F67-9C33-815AF6618352/0/Collective_expulsions.pdf.
82

Asylum determination and barriers to removal: substantive issues 
Under EU law, collective expulsions are at odds with Article 78 of the TFEU, which 
requires the asylum acquis to be in accordance with “other relevant treaties”, and 
are prohibited by Article 19 of the EU Charter of Fundamental Rights.
Under the ECHR, Article 4 of Protocol No. 4 prohibits collective expulsions.
Example: In Čonka v. Belgium,142 the ECtHR found that the removal of a group 
of Roma asylum seekers violated Article 4 of Protocol No. 4 to the ECHR. The 
Court was not satisfied that individual consideration had been taken for the 
personal circumstances of each member of the expelled group. In particular, 
prior to the applicants’ deportation, the political authorities announced 
that collective expulsions would be carried out; they instructed the relevant 
authority to implement these. All of the individuals were told to report to 
a given police station at the same time, and each of the expulsion orders and 
reasons for arrest were expressed in identical terms. Moreover, there was also 
a lack of access to lawyers, and the asylum procedure had not been completed.
Example: In Hirsi Jamaa and Others v. Italy,143 the Italian authorities in 
operating a ‘push back’ of a boat of potential asylum seekers breached 
Article 4 of Protocol No. 4. The Court held that the prohibition of expulsion 
also applied to measures taken on the high seas. The ECtHR looked at the 
international law provisions and EU law concerning sea interventions and the 
duties of coast guards and flag ships, including in international waters where 
the state still had jurisdiction within the meaning of Article 1 of the ECHR.
Example: In Sultani v. France,144 the applicant, who had been refused asylum 
in France, complained about the manner in which he was to be returned to 
Afghanistan. The applicant claimed that sending him back on a grouped charter 
flight would amount to collective expulsion proscribed by Article 4 of Protocol 
No. 4. The ECtHR reiterated that collective expulsions were to be understood as 
measures compelling aliens, as a group, to leave a country, except where the 
expulsions were taken on the basis of a reasonable and objective examination 
of the particular case of each individual alien in the group. Thus, if each person 
concerned had been given the opportunity to put forward arguments against 
expulsion to the competent authorities on an individual basis, as was the 
142   ECtHRČonka v. Belgium, No. 51564/99, 5 February 2002.
143   ECtHRHirsi Jamaa and Others v. Italy [GC], No. 27765/09, 23 February 2012. 
144   ECtHR, Sultani v. France, No. 45223/05, 20 September 2007. 
83

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
case with the applicant, then several aliens being subject to similar decisions 
or travelling in a group for practical reasons did not, in itself, lead to the 
conclusion that there was a collective expulsion.
Collective expulsions are also contrary to the ESC and its Article 19 (8) on safeguards 
against expulsion.
In its decision in European Roma and Travellers Forum v. France,145 the ECSR 
held that the administrative decisions, during the period under consideration, 
ordering Roma of Romanian and Bulgarian origin to leave French territory, where 
they were resident, were incompatible with the ESC: as the decisions were not 
based on an examination of the personal circumstances of the Roma, they did 
not respect the proportionality principle; by targeting the Roma community, they 
were also discriminatory in nature. The Committee found this to be in breach of 
Article E on non-discrimination read in conjunction with Article 19 (8) of the ESC.
3.3.   Barriers to expulsion based on other 
human rights grounds
Both EU law and the ECHR recognise that there may be barriers to removal based on 
human rights grounds which are not absolute, but where a balance has to be struck 
between the public interests and the interests of the individual concerned. The most 
common would be the right to private or family life, which may include considera-
tions for a person’s health (including physical and moral integrity), the best interests 
of children, the need for family unity or specific needs of vulnerable persons.
Under EU law, return procedures have to be implemented while taking into ac-
count the best interests of the child, family life, the state of health of the person 
concerned and the principle of non-refoulement (Article 5 of the Return Directive).
Under the ECHR, states have the right, as a matter of well-established international 
law and subject to their treaty obligations, including the ECHR, to control the entry, 
residence and expulsion of aliens. There is extensive case law on the circumstances 
in which qualified rights may act as a barrier to removal. Qualified rights are those 
145   ECSREuropean Roma and Travellers Forum v. France, Complaint No. 64/2011, merits, 22 January 2012.
84

Asylum determination and barriers to removal: substantive issues 
rights with built-in qualifications, such as Articles 8-11 of the ECHR. The right to respect 
for private and family life in Article 8 of the ECHR is often invoked as a shield against 
expulsion in cases not involving the risk of inhuman or degrading treatment contrary 
to Article 3. Section 5.2 will discuss the respect afforded to these Article 8 rights.
Barriers to removal may also be considered in respect of an allegedly flagrant 
breach of Article 5 or 6 of the ECHR in the receiving country, such as if a person risks 
being subjected to arbitrary detention without being brought to trial; he or she risks 
being imprisoned for a substantial period after being convicted at a flagrantly unfair 
trial; or he or she risks a flagrant denial of justice when awaiting trial. The appli-
cant’s burden of proof is high.146
Example: In Mamatkulov and Askarov v. Turkey,147 the ECtHR considered 
whether the applicants’ extradition to Uzbekistan resulted in their facing a real 
risk of a flagrant denial of justice in breach of Article 6 of the ECHR. 
Example: In Othman (Abu Qatada) v. the United Kingdom,148 the ECtHR found, 
under Article 6 of the ECHR, that the applicant could not be deported to Jordan 
on the basis that evidence obtained from torture of third persons would most 
likely be used in a retrial against him.
Example: In a domestic case, EM Lebanon, the United Kingdom House of Lords 
concluded that if there is a manifest violation of qualified (non-absolute) 
rights – such as Article 8 of the ECHR – that strikes at the essence of the right in 
question, there is no need to assess proportionality.149
Under the ESC, Article 19 (8) prohibits the expulsion of migrant workers lawfully 
residing within the territory of a state party, except where they endanger national 
security or offend against public interest or morality.
The ECSR has notably held that if a state has conferred the right of residence on 
a migrant worker’s spouse and/or children, the loss of the migrant worker’s own 
right of residence cannot affect their family members’ independent rights of resi-
dence for as long as those family members hold a right of residence. 
146   ECtHROthman (Abu Qatada) v. the United Kingdom, No. 8139/09, 17 January 2012, para. 233.
147   ECtHRMamatkulov and Askarov v. Turkey [GC], No. 46827/99 and 46951/99, 4 February 2005.
148   ECtHROthman (Abu Qatada) v. the United Kingdom, No. 8139/09, 17 January 2012.
149   The United Kingdom, EM (Lebanon) v. Secretary of State For The Home Department [2008] UKHL 64.
85

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
Foreign nationals who have been resident in a state for a sufficient amount of time, 
either legally or with the authorities’ tacit acceptance of their illegal status in view 
of the host country’s needs, should be covered by the rules that already protect 
other foreign nationals from deportation.150
3.4.   Third-country nationals who enjoy 
a higher degree of protection from 
removal
Under EU law, there are certain categories of third-country nationals, other than 
those in need of international protection, who enjoy a higher degree of protection 
from removal. These include long-term residence status holders; third-country 
nationals who are family members of EU/EEA nationals who have exercised their 
right to freedom of movement; and Turkish nationals.
3.4.1.  Long-term residents
Long-term residents enjoy enhanced protection against expulsion. A decision to ex-
pel a long-term resident must be based on conduct that constitutes an actual and 
sufficiently serious threat to public policy or public security.151
3.4.2.   Third-country national family members of EEA 
and Swiss nationals
Individuals of any nationality who are family members of EEA nationals, including 
EU citizens but only in so far as they have exercised free movement rights, have 
a right to residence which derives from EU free movement provisions. Under the 
Free Movement Directive (2004/38/EC), third-country nationals who have such 
family relations enjoy a higher protection from expulsion compared with other cat-
egories of third-country nationals. According to Article 28 of the directive, they can 
only be expelled on grounds of public policy or public security.152 In the case of 
150   ECSR, Conclusions 2011, General Introduction, January 2012, statement of interpretation on Art. 19 (8).
151   Council Directive 2003/109/EC, OJ 2003 L 016/44, Art. 12.
152   As at December 2012, there has been no CJEU case law on family members. For cases concerning 
EU citizens, in which the Court has interpreted the notion of “imperative grounds of public security” 
under Art. 28 (3), see: CJEU, C-348/09P.I. v. Oberbürgermeisterin der Stadt Remscheid, 22 May 2012, 
paras. 39-56; CJEU, C-145/09 [2010] ECR I-11979Land Baden-Württemberg v. Panagiotis 
Tsakouridis
, 23 November 2010, paras. 20-35. 
86

Asylum determination and barriers to removal: substantive issues 
permanent residents, the grounds for expulsion must reach the level of ‘serious 
grounds’ relating to ‘public policy or public security’. As stated in Article 27 (2) of 
the directive, these measures must comply with the principle of proportionality, 
be based exclusively on the personal conduct of the individual concerned and the 
individual must also represent a “genuine, present and sufficiently serious threat af-
fecting one of the fundamental interests of society”.153 For Swiss nationals, the legal 
basis for protection from expulsion is found in Article 5 of Annex I to the Agreement 
between the European Community and its Member States and the Swiss Confed-
eration on the free movement of persons. According to that provision, the rights 
granted under the agreement may only be restricted on grounds of public order, 
public security or public health.154
There is protection for family members in the event of death, divorce or departure 
of the EEA national who exercised free movement rights (Articles 12 and 13 of the 
Free Movement Directive). In specific situations, third-country nationals may also be 
protected against expulsion by virtue of Article 20 of the TFEU (see Section 5.2).155
3.4.3.  Turkish nationals
Under EU law, Article 14 (1) of Association Council Decision 1/80 provides that Turk-
ish nationals exercising rights under the Ankara Agreement can only be expelled 
on grounds of public policy, public security or public health. The Court has empha-
sised that the same criteria as those used for EEA nationals should apply when 
considering a proposed expulsion of Turkish citizens who have established and se-
cured residence in one of the EU Member States. EU law precludes the expulsion of 
a Turkish national when that expulsion is exclusively based on general preventive 
grounds, such as deterring other foreign nationals, or when it automatically follows 
153   For case law on Art. 27 of Directive 2004/38/EC, with regard to the notion of ‘public policy’, see CJEU, 
C-434/10, Petar Aladzhov v. Zamestnik director na Stolichna direktsia na vatreshnite raboti kam 
Ministerstvo na vatreshnite raboti
,
 17 November 2011; CJEU, C-430/10Hristo Gaydarov v. Director 
na Glavna direktsia “Ohranitelna politsia” pri Ministerstvo na vatreshnite raboti
,
 17 November 2011. 
With regard to the notion of a ‘genuine present and sufficiently serious threat affecting one of the 
fundamental interests of society’, see ECJ, Joined Cases C-482/01 and C-493/01, [2004] ECR I-05257, 
Georgios Orfanopoulos and Others and Raffaele Oliveri v. Land Baden-Württemberg, 29 April 2004, 
paras. 65-71.
154   Agreement between the European Community and its Member States, on the one part, and the Swiss 
Confederation, on the other, on the free movement of persons, signed in Luxembourg on 21 June 1999, 
entered into force on 1 June 2002, OJ 2002 L 114/6. 
155   For information on a case with protection granted, see CJEU, C-34/09, Ruiz Zambrano v. Office national 
de l’emploi, 8 March 2011. For information on a case where protection was not granted, see CJEU, 
C-256/11Murat Dereci and Others v. Bundesministerium für Inneres, 15 November 2011; see also CJEU, 
C-40/11, Iida v. Stadt Ulm (City of Ulm), 8 November 2012.
87

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
a criminal conviction; according to well-established case law, derogations from the 
fundamental principle of freedom of movement for persons, including public policy, 
must be interpreted strictly so that their scope cannot be unilaterally determined by 
the EU Member States.156
Example: In Nazli,157 the ECJ found that a Turkish national could not be expelled 
as a measure of general deterrence to other aliens, but the expulsion must 
be predicated on the same criteria as the expulsion of EEA nationals. The 
Court drew an analogy with the principles laid down in the field of freedom 
of movement for workers who are nationals of a Member State. Without 
minimising the threat to public order constituted by the use of drugs, the 
Court concluded, from those principles, that the expulsion, following a criminal 
conviction, of a Turkish national who enjoys a right granted by the decision 
of the Association Council can only be justified where the personal conduct 
of the person concerned is liable to give reasons to consider that he or she 
will commit other serious offences prejudicial to the public interest in the host 
Member State.
Example: In Polat,158 the Court specified that measures authorising limitations 
on the rights conferred to Turkish nationals, taken on grounds of public 
policy, public security or public health under Article 14 of the Association 
Council, are to be based exclusively on the personal conduct of the individual 
concerned. Several criminal convictions in the host Member State may 
constitute grounds for taking such measures only in so far as the behaviour of 
the person concerned constitutes a genuine and sufficiently serious threat to 
a fundamental interest of society, a circumstance that is for the national court 
to ascertain.
156   ECJ, Case 36/75 [1985] ECR I-01219, Rutili v. Ministre de L’interieur, 28 October 1985, para. 27; 
ECJ, Joined Cases C-482/01 and C-493/01 [2003] ECR I-05257, Orfanopoulos and Oliveri, 
11 September 2003, para. 67. 
157   ECJ, C-340/97 [2000] ECR I-00957Ömer Nazli, Caglar Nazli and Melike Nazli v. Stadt Nürnberg
10 February 2000.
158   ECJ, C-349/06 [2007] ECR I-08167Murat Polat v. Stadt Rüsselsheim, 4 October 2007.
88

Asylum determination and barriers to removal: substantive issues 
Key points
•  There are absolute, near absolute and non-absolute barriers to removal (Introduction to 
this chapter).
•  Prohibition of ill-treatment under Article 3 of the ECHR is absolute. Persons who face 
a real risk of treatment contrary to Article 3 in their country of destination must not be 
returned, irrespective of their behaviour or the gravity of charges against them. The au-
thorities must assess this risk independently of whether the individual may be excluded 
from protection under the Qualification Directive or the 1951 Geneva Convention (see 
Sections 3.1.2 and 3.1.7).
•  The non-refoulement principle under the 1951 Geneva Convention prohibits the return of 
people to situations where their life or freedom would be threatened on account of their 
race, religion, nationality, membership of a particular social group or political opinion 
(see Section 3.1).
•  Under EU law, any action taken by EU Member States under the EU asylum acquis or un-
der the Return Directive, including under the Dublin II Regulation, must be in conformity 
with the right to asylum and the principle of non-refoulement (see Section 3.1).
•  In assessing whether there is a real risk, the ECtHR focuses on the foreseeable conse-
quences of the removal of the person to the country of proposed return, looking at the 
personal circumstances of the individual as well as the general conditions in the country 
(see Sections 3.1.3 and 3.3). 
•  Under the ECHR, the asylum seeker needs, in principle, to corroborate his or her claim, 
and it is frequently necessary to give them the benefit of the doubt when assessing the 
credibility of their statements. However, where substantiation is lacking or when infor-
mation is presented which gives strong reason to question the veracity of the asylum 
seeker’s submissions, the individual must provide a satisfactory explanation for this (see 
Section 3.1.3).
•  An individual may risk treatment prohibited by EU law or the ECHR in the receiving state, 
even if this does not always emanate from the receiving state itself but rather from non-
state actors, an illness or humanitarian conditions in that country (see Section 3.1.2).
•  An individual, who would risk treatment prohibited by EU law or the ECHR if returned 
to his home area in the receiving country, may be safe in another part of the country 
(‘internal relocation’) (see Section 3.1.5). Alternatively, the receiving state may be able 
to protect him against such a risk (‘sufficiency of protection’) (see Section 3.1.4). In these 
cases, the expelling state may conclude that he or she is not in need of international 
protection (see Section 3.1.4).
•  Both EU law and the ECHR prohibit collective expulsions (see Section 3.2).
•  Under EU law, qualifying third-country national family members of EEA nationals can only 
be expelled on grounds of public policy, or public security. These derogations are to be 
interpreted strictly and their assessment must be based exclusively on the personal con-
duct of the individual involved (see Section 3.4.2).
89

link to page 239 link to page 239 link to page 219 Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
Further case law and reading:
To access further case law, please consult the guidelines How to find case law 
of the European courts on page 237 of this handbook. Additional materials relating 
to the issues covered in this chapter can be found in the ‘Further reading’ section 
on page 217.
90


4
Procedural safeguards  
and legal support in  
asylum and return cases
EU
Issues covered
CoE
Asylum Procedures 
Asylum 
Directive (2005/85/EC)
procedures
EU Charter of Fundamental  
Right to an 
ECHR, Article 13 (right to an 
Rights, Article 47  
effective remedy effective remedy)
(right to an effective  
ECtHR, Abdolkhani and Karimnia 
remedy and to a fair trial) 
v. Turkey, 2009 (domestic remedy needs 
to deal with the substance of the claim)
Asylum Procedures Directive 
Suspensive effect ECtHR, Gebremedhin v. 
(2005/85/EC), Article 39
France, 2007 (suspensive effect of domestic 
remedy for asylum claims in transit zone)
ECtHR, Hirsi Jamaa and Others 
v. Italy, 2012 (absence of suspensive effect 
of domestic remedies against military 
personnel operating a “push back at sea”)
Asylum Procedures Directive 
Accelerated 
ECtHR, I.M. v. France, 2012 
(2005/85/EC), Article 23 (4)
asylum 
(procedural safeguards for 
procedures
accelerated asylum procedures) 
Council Regulation (EC) 
Dublin 
ECtHR, M.S.S. v. Belgium and Greece, 2011 
No. 343/2003  
procedures
(transfer under the “Dublin procedure” 
(Dublin II Regulation) 
raising risk of degrading treatment)
CJEU, C-411/10, N.S., 2011
ECtHR, De Souza Ribeiro 
CJEU, C-245/11, K., 2012
v. France 2012 (suspensive effect 
in Article 8 ECHR claims)
Return Directive  
Return 
ECHR, Article 13 (right to an 
(2008/115/EC)
procedure
effective remedy)
ECHR, Protocol 7, Article 1 (procedural 
safeguards relating to expulsion of aliens)
ECtHR, C.G. and Others v. 
Bulgaria, 2008 (lack of procedural 
safeguards in deportation proceedings)
91

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
EU
Issues covered
CoE
EU Charter of Fundamental  
Legal assistance  ECHR, Article 13 (right to an 
Rights, Article 47  
effective remedy) 
(right to an effective  
ECtHR, M.S.S. v. Belgium and 
remedy and to a fair trial)
Greece, 2011 (ineffective legal aid scheme)
Asylum Procedure Directive 
Legal assistance  Committee of Ministers, Guidelines on 
(2005/85/EC), Article 15
in asylum 
human rights protection in the context of 
procedures
accelerated asylum procedures, 1 July 2009
Return Directive  
Legal assistance  Committee of Ministers, Twenty guidelines 
(2008/115/EC), 
in return 
on forced return,  
Article 13 (remedies)
decisions
4 May 2005
Introduction
This chapter looks at the procedure for examining applications for international protec-
tion (asylum procedures), as well as procedures for expulsion or return. It first touches on 
procedural requirements imposed on those responsible for making asylum or return deci-
sions. It then examines the right to an effective remedy against such decisions, listing 
the main elements that are required for a remedy to be effective (see also Section 1.8 on 
remedies in the context of border management). Finally, the chapter addresses issues 
concerning legal assistance. Chapter 7 will focus on the way removal is performed. 
ECtHR case law requires states to exercise independent and rigorous scrutiny of 
claims, which raise substantive grounds for fearing a real risk of torture, inhuman or 
degrading treatment or punishment upon return. Some of the requirements elabo-
rated in the Court’s case law have been included in the recast Asylum Procedures 
Directive, which was under review at EU level in October 2012.
Throughout this chapter, the right to an effective remedy as included in Article 13 of 
the ECHR will be compared with the broader scope of the right to an effective rem-
edy as found in Article 47 of the EU Charter of Fundamental Rights. 
4.1.  Asylum procedures
Under both EU law and the ECHR, asylum seekers must have access to effective asy-
lum procedures, including remedies capable of suspending a removal during the ap-
peals process.
The EU Asylum Procedures Directive (2005/85/EC) sets out minimum standards 
on procedures for granting and withdrawing asylum. In October 2012, the amend-
ments to the directive were discussed in order to define common standards. The 
92

Procedural safeguards and legal support in asylum and return cases  
directive applies to asylum claims made in the territory of EU Member States bound 
by the directive, including at borders and in transit zones (Article 3).
4.1.1.   Interview, examination procedure and initial 
decision making
Asylum seekers and their dependants need to have access to asylum procedures, 
according to Article 6 of the Asylum Procedures Directive (see also Section 2.2). 
They are allowed to remain in an EU Member State until a decision is made in 
accordance with procedures under Chapter 3 of the directive.159
Under EU law, the Asylum Procedures Directive sets out provisions for the exam-
ination of a claim. Applications should not automatically be rejected by the quasi-
judicial or administrative body responsible for taking first instance decisions for 
failure to submit an application as soon as possible.
Applicants need to be given a personal interview (Articles 12-13 of the Asylum 
Procedures Directive)
160 and a corresponding written report has to be drafted and 
made accessible to the applicants (Article 14). Unaccompanied minors have specific 
guarantees, including the right to a representative. The best interests of the child 
must be a primary consideration (Article 17 (6); see also Chapter 9). For more infor-
mation on legal assistance, see Section 4.5.
The examination of an asylum claim must always be taken individually, objec-
tively and impartially using up-to-date information (Articles 2 and 8 of the Asylum 
Procedures Directive
 and Article 4 of the Qualification Directive). Article 10 of the 
Asylum Procedures Directive provides that asylum applicants must be informed of 
the procedure to follow and time frame in a language they may reasonably be sup-
posed to understand; receive the services of an interpreter, whenever necessary; 
be allowed to communicate with UNHCR; be given notice of the decision within 
a reasonable time; and be informed of the decision in a language they understand 
or may reasonably be  supposed to understand.
Asylum seekers are entitled to withdraw their asylum claims. The procedures for 
withdrawal must also comply with notification requirements, which include written 
159   Unless it is an extradition case under the Council Framework Decision 2002/584/JHA on the European 
arrest warrant, which has its own procedural safeguards, see ECJ, C-388/08 [2008] ECR I-08993, 
Leymann & Pustovarov, 1 December 2008.
160   See also CJEU, C- 277/11 [2012], M. M. v. Minister for Justice, Equality and Law Reform, Ireland and 
Attorney General, 22 November 2012.
93

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
notification (Articles 37 and 38 of the Asylum Procedures Directive). In other cases, 
claims may be treated as withdrawn or abandoned; the state, however, needs to 
take a decision to discontinue the examination and record the action taken (Arti-
cles 19 and 20 of the Asylum Procedures Directive).
The examination of a claim must comply with the procedural requirements of the 
Asylum Procedures Directive, as well as the requirements for assessing evidence of 
a claim under the Qualification Directive (Article 4).
The Asylum Procedures Directive includes provisions for EU Member States to dero-
gate from basic guarantees under the directive in respect of inadmissible applica-
tions, safe third-country cases or subsequent claims (Article 24). Claims can only be 
considered unfounded if the application does not qualify for protection under the 
Qualification Directive.
Decisions on asylum applications must be taken as soon as possible and in ac-
cordance with the basic guarantees. If decisions cannot be taken within six months, 
the applicant has to be informed of the delay or upon his or her request given in-
formation as to when a decision can be expected (Article 23). Decisions must be in 
writing and must give information on how they can be challenged (Article 9 of the 
Asylum Procedures Directive).
Under the ECHR, the Court has held that individuals need access to the asylum 
procedure as well as adequate information concerning the procedure to be fol-
lowed. The authorities are also required to avoid excessively long delays in deciding 
asylum claims.161 In assessing the effectiveness of examining first instance asylum 
claims, the Court has also considered other factors, such as the availability of inter-
preters, access to legal aid and the existence of a reliable system of communica-
tion between the authorities and the asylum seekers.162 In terms of risk examina-
tion, Article 13 requires independent and rigorous scrutiny by a national authority 
of any claim where there exist substantial grounds for fearing a real risk of being 
treated in a manner contrary to Article 3 (or Article 2) in the event of an applicant’s 
expulsion.163 
161   ECtHRM.S.S. v. Belgium and Greece [GC], No. 30696/09, 21 January 2011; ECtHR, Abdolkhani and 
Karimnia v. Turkey, No. 30471/08, 22 September 2009.
162   For more information, see ECtHRM.S.S. v. Belgium and Greece [GC], No. 30696/09, 21 January 2011, 
para. 301. 
163  Ibid., para. 293.
94

Procedural safeguards and legal support in asylum and return cases  
4.1.2.  Right to an effective remedy
Individuals must have access to a practical and effective remedy against a refusal 
of asylum, a residence permit or for any other complaint alleging a breach of their 
human rights. In this context, both EU law and the ECHR recognise that procedural 
safeguards need to be complied with in order for individual cases to be examined 
effectively and speedily. To such end, detailed procedural requirements have been 
developed both under EU law and by the ECtHR.
Under EU law, Article 47 of the EU Charter of Fundamental Rights provides a “right 
to an effective remedy and to a fair trial”. The first paragraph of Article 47 of the 
Charter is based on Article 13 of the ECHR, which ensures the right to an “effective 
remedy before a national authority”. The EU Charter of Fundamental Rights, how-
ever, requires that the review be done by a tribunal, whereas Article 13 of the ECHR 
only requires a review before a national authority.164
The second paragraph of Article 47 of the EU Charter of Fundamental Rights is based 
on Article 6 of the ECHR, which guarantees the right to a fair hearing but only in the 
determination of civil rights or obligations, or any criminal charge. This has preclud-
ed the application of Article 6 of the ECHR to immigration and asylum cases since 
they do not involve the determination of a civil right or obligation.165 Article 47 of 
the EU Charter of Fundamental Rights makes no such distinction. 
Under the ECHR, Article 6 of the ECHR guarantees the right to a fair hearing before 
a court, but this provision has been held to be inapplicable to asylum and immigra-
tion cases (see Section 4.5). It is Article 13 that is applicable to such cases and pro-
vides the right to an effective remedy before a national authority. Other convention 
rights, including Article 3 of the ECHR, may be read in conjunction with Article 13. 
Furthermore, the right to private and family life, as guaranteed by Article 8 of the 
ECHR, has also been held to include inherent procedural safeguards (briefly de-
scribed in Section 4.4). In addition, the prohibition of arbitrariness inherent in all 
convention rights is often relied on to provide important safeguards in asylum or 
immigration cases.166 For remedies against unlawful or arbitrary deprivation of lib-
erty, see Chapter 6 (Section 6.10).
164   Explanations relating to the EU Charter of Fundamental Rights, No. 2007/C 303/02.
165   ECtHRMaaouia v. France (dec.), No. 39652/98, 12 January 1999, paras. 38-39.
166   ECtHRC.G. and Others v. Bulgaria, No. 1365/07, 24 April 2008, para. 49.
95

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
The ECtHR has laid down general principles as to what constitutes an effective rem-
edy in cases concerning the expulsion of asylum seekers. Applicants must have 
a remedy at national level capable of addressing the substance of any “arguable 
complaint” under the ECHR and, if necessary, granting appropriate relief.167 As 
a remedy must be “effective” in practice as well as in law, the ECtHR may need to 
consider, among other elements, whether an asylum seeker was afforded sufficient 
time to file an appeal. 
Example: In Abdolkhani and Karimnia v. Turkey,168 both the administrative 
and judicial authorities remained passive regarding the applicants’ serious 
allegations of a risk of ill-treatment if they were returned to Iraq or Iran. 
Moreover, the national authorities failed to consider their requests for 
temporary asylum, to notify them of the reasons thereof and to authorise them 
to have access to legal assistance, despite their explicit request for a lawyer 
while in police detention. These failures by the national authorities prevented 
the applicants from raising their allegations under Article 3 of the ECHR within 
the relevant legislative framework. Furthermore, the applicants could not apply 
to the authorities for annulment of the decision to deport them as they had 
not been served with the deportation orders or notified of the reasons for their 
removal. Judicial review in deportation cases in Turkey could not be regarded 
as an effective remedy since an application for annulment of a deportation 
order did not have suspensive effect unless the administrative court specifically 
ordered a stay of execution. The applicants had therefore not been provided 
with an effective and accessible remedy in relation to their complaints based 
on Article 3 of the ECHR. 
Example: Constitutional courts in Austria and the Czech Republic have found 
deadlines that were two and seven days too short.169 Conversely, in Diouf170 the 
CJEU found that a 15-day time limit to appeal in an accelerated procedure “does 
not seem, generally, to be insufficient in practical terms to prepare and bring 
an effective action and appears reasonable and proportionate in relation to the 
rights and interests involved”. 
167   ECtHRM.S.S. v. Belgium and Greece [GC], No. 30696/09, 21 January 2011, para. 288; ECtHRKudła v. 
Poland [GC], No. 30210/96, 26 October 2000, para. 157.
168   ECtHRAbdolkhani and Karimnia v. Turkey, No. 30471/08, 22 September 2009, paras. 111-117.
169   Austria, Austrian Constitutional Court (Österreichische Verfassungsgerichtshof), decision G31/98, 
G79/98, G82/98, G108/98 of 24 June 1998; Czech Republic, Czech Constitutional Court (Ústavní soud 
Ceské republiky)
 Decision No. 9/2010, Coll. which came into effect in January 2010.
170   CJEU, C-69/10, Samba Diouf v. Ministre du Travail, de l’Emploi et de l’Immigration, 28 July 2011, para. 67.
96

Procedural safeguards and legal support in asylum and return cases  
Other state action, which may hinder the effectiveness of guarantees, include fail-
ing to notify individuals of a decision or of their appeal rights, or hindering a de-
tained asylum seeker’s contact with the outside world. In some respects, there is 
a commonality between the requirements elaborated by the ECtHR and the proce-
dural safeguards under the Asylum Procedures Directive
Example: In Čonka v. Belgium,171 a case involving the collective expulsion 
of Roma asylum seekers under Article 4 of Protocol No. 4 to the Convention, 
administrative and practical barriers hindered the ability of the applicants to 
pursue their asylum claims in Belgium. In the first instance proceedings, the 
applicants had no access to their case file, could not consult the record of notes 
taken at the hearing or demand that their observations be put on record. The 
remedies available before the higher instance had no automatic suspensive 
effect. The Court concluded that there had been a violation of Article 13 in 
conjunction with Article 4 of Protocol No. 4 to the ECHR.
Even if a single remedy alone does not entirely satisfy the requirements of 
Article 13 of the ECHR, the aggregate of remedies provided for under domestic law 
may do so.172
4.1.3.  Appeals with automatic suspensive effect
Under EU law, Article 39 of the Asylum Procedures Directive provides the right to 
an effective remedy before a court or tribunal. This follows the wording of Arti-
cle 47 of the EU Charter of Fundamental Rights. The directive requires EU Member 
States to define in their domestic laws whether applicants have the right to remain 
in the country pending the outcome of the appeal. In case of a non-automatic sus-
pensive effect, the state must provide measures to ensure the right to an effective 
remedy. In practice, some EU Member States do not provide for an automatic right 
to stay pending the outcome either of applications considered manifestly unfound-
ed or inadmissible, or of transfer decisions taken under the Dublin II Regulation 
(Council Regulation (EC) No. 343/2003).173
171   ECtHRČonka v. Belgium, No. 51564/99, 5 February 2002.
172   ECtHRKudła v. Poland [GC], No. 30210/96, 26 October 2000.
173   For an overview of state practices in the EU, see FRA (2012), pp. 41-45. 
97

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
Under the ECHR, the Court has held that when an individual appeals against a re-
fusal of his or her asylum claim, the appeal must have an automatic suspensive 
effect when the implementation of a return measure against him or her might have 
potentially irreversible effects contrary to Article 3. 
Example: In Gebremedhin [Gaberamadhien] v. France,174 the ECtHR considered 
that the applicant’s allegations as to the risk of ill-treatment in Eritrea had 
been sufficiently credible to make his complaint under Article 3 of the ECHR 
an “arguable” one. The applicant could therefore rely on Article 13 taken in 
conjunction with Article 3. The latter provision required that foreign nationals 
have access to a remedy with suspensive effect, against a decision to remove 
him or her to a country where there was real reason to believe that he or she 
ran the risk of being subjected to ill-treatment contrary to Article 3. In the case 
of asylum seekers who claimed to run such a risk and who had already been 
granted leave to enter French territory, French law provided for a procedure 
that met some of these requirements. The procedure did not apply, however, 
to persons claiming such a risk who turned up at the border upon arrival at 
an airport. In order to lodge an asylum application, foreign nationals had to 
be on French territory. If they turned up at the border, they could not make 
such an application unless they were first given leave to enter the country. If 
they did not have the necessary papers to that effect, they had to apply for 
leave to enter on grounds of asylum. They were then held in a “waiting area” 
while the authorities examined whether their intended asylum application 
was “manifestly ill-founded”. If the authorities deemed the application to be 
“manifestly ill-founded”, they refused the person concerned leave to enter the 
country. He or she was then automatically liable to be removed without having 
had the opportunity to apply for asylum. While the individual in question could 
apply to the administrative courts to have the ministerial decision refusing 
leave to enter set aside, such an application had no suspensive effect and was 
not subject to any time limits. Admittedly, he or she could apply to the urgent 
applications judge, as the applicant had done without success. This remedy, 
however, did not have an automatic suspensive effect either, meaning the 
person could be removed before the judge had given a decision. Given the 
importance of Article 3 of the ECHR and the irreversible nature of the harm 
caused by torture or ill-treatment, it is a requirement under Article 13 that, 
where a state party has decided to remove a foreign national to a country 
174   ECtHRGebremedhin [Gaberamadhien] v. France, No. 25389/05, 26 April 2007.
98

Procedural safeguards and legal support in asylum and return cases  
where there was real reason to believe that he or she ran a risk of torture 
or ill-treatment, the person concerned must have access to a remedy with 
automatic suspensive effect. Such an effect “in practice” was not sufficient. As 
the applicant had not had access to such a remedy while in the “waiting area”, 
Article 13 of the ECHR, read in conjunction with Article 3, had been breached.
Example: In M.S.S. v. Belgium and Greece,175 the Court found that Greece had 
violated Article 13 of the ECHR in conjunction with Article 3 because of its 
authorities’ deficiencies in examining the applicant’s asylum request, and the 
risk he faced of being directly or indirectly returned to his country of origin 
without any serious examination of the merits of his asylum application and 
without having access to an effective remedy.
Example: In Hirsi Jamaa and Others v. Italy,176 an Italian ship at sea had 
intercepted potential asylum seekers. The Italian authorities had led them to 
believe that they were being taken to Italy and had not informed them of the 
procedures to take in order to avoid being returned to Libya. The applicants 
had thus been unable to lodge their complaints under Article 3 of the ECHR or 
Article 4 of Protocol No. 4 with a competent authority, and to obtain a thorough 
and rigorous assessment of their requests before the removal measure was 
enforced. The Court concluded that there had been a violation of Article 13 of 
the ECHR taken in conjunction with Article 3 and of Article 4 of Protocol No. 4.
In a recent Grand Chamber case, the ECtHR considered whether a claim under Arti-
cle 13 of the ECHR in conjunction with Article 8 also required the domestic remedy 
to have an automatic suspensive effect.
Example: In De Souza Ribeiro v. France,177 the applicant, a Brazilian national, 
had resided in French Guiana (a French overseas territory) with his family since 
the age of seven. Following his administrative detention for failing to show 
a valid residence permit, the authorities ordered his removal. He was deported 
the next day, approximately 50 minutes after having lodged his appeal against 
the removal order. The Grand Chamber of the ECtHR considered that the haste 
with which the removal order was executed had the effect of rendering the 
175   ECtHRM.S.S. v. Belgium and Greece [GC], No. 30696/09, 21 January 2011, para. 293.
176   ECtHRHirsi Jamaa and Others v. Italy [GC], No. 27765/09, 23 February 2012, paras. 197-207. 
177   ECtHRDe Souza Ribeiro v. France, No. 22689/07, 13 December 2012.
99

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
available remedies ineffective in practice and therefore inaccessible. The 
applicant had not had access in practice to effective remedies in respect of 
his complaint under Article 8 of the Convention when he was about to be 
deported. The Court found a violation of Article 13 in conjunction with Article 8.
4.1.4.  Accelerated asylum procedures
Under EU law, Article 23 (4) of the Asylum Procedures Directive lists the circum-
stances in which accelerated or priority procedures might be applied, such as when 
an application is considered unfounded because the applicant is from a safe country 
of origin. Typically, accelerated procedures include shorter deadlines in which to 
appeal, and lower procedural safeguards; an appeal may not have automatic sus-
pensive effect such that the right to stay during the appeal procedure must specifi-
cally be requested and/or granted on a case by case basis. The Asylum Procedures 
Directive
, including its provisions on accelerated procedures, was as at Decem-
ber 2012 still being amended.
Under the ECHR, the Court has held that there was a need for independent and 
rigorous scrutiny of every asylum claim. Where this was not the case, the Court has 
found breaches of Article 13 of the ECHR taken in conjunction with Article 3.
Example: In I.M. v. France,178 the applicant, who claimed to be at risk of ill-
treatment if deported to Sudan, attempted to apply for asylum in France. The 
authorities had taken the view that his asylum application had been based on 
“deliberate fraud” or constituted “abuse of the asylum procedure” because 
it had been submitted after the issuance of his removal order. The first and 
only examination of his asylum application was therefore automatically 
processed under an accelerated procedure, which lacked sufficient safeguards. 
For instance, the time limit for lodging the application had been reduced 
from 21 to five days. This very short application period imposed particular 
constraints as the applicant had been expected to submit a comprehensive 
application  in  French,  with  supporting  documents,  meeting  the  same 
application requirements as those submitted under the normal procedure 
by persons not in detention. While the applicant could have applied to the 
administrative court to challenge his deportation order, he only had 48 hours 
to do so as opposed to the two months under the ordinary procedure. The 
178   ECtHR, I.M. v. France, No. 9152/09, 2 February 2012, paras. 136-160.
100

Procedural safeguards and legal support in asylum and return cases  
applicant’s asylum application was thus rejected without the domestic system, 
as a whole, offering him a remedy that was effective in practice. Therefore, he 
had not been able to assert his complaint under Article 3 of the ECHR. The Court 
found that there had been a violation of Article 13 combined with Article 3 of 
the ECHR.
4.2.  Dublin procedures
The Dublin II Regulation,179 applied by 31 European states, determines which state is 
responsible for examining an asylum application. Based on the criteria established 
by the regulation, if another state is responsible for examining the application, the 
regulation sets forth the transfer procedure to this state.
Under EU law, the Dublin II Regulation provides time frames for compliance and 
stipulates the need for the state to gather certain evidence before transferring an 
applicant, the need to ensure confidentiality of personal information, as well as the 
need to inform the individual of the Dublin transfer and its basis. There are eviden-
tial requirements in terms of administrative cooperation (Article 21 of the Dublin II 
Regulation
) and safeguards in terms of cessation of responsibility. 
Example: In Kastrati,180 the CJEU held that the regulation no longer applies 
when an asylum application is withdrawn before the EU Member State that is 
responsible for examining the application and that has agreed to take charge 
of the applicant. It is for the Member State, in whose territory the application 
was lodged, to take the decisions required as a result of that withdrawal and, 
in particular, to discontinue the examination, recording that information on the 
applicant’s file.
The Dublin II Regulation also contains procedural safeguards for certain vulnerable 
individuals. Article 6 of the regulation makes special provision for unaccompanied 
minors. A responsible state may request an EU Member State to examine an ap-
plication in order to maintain family unity or where there are other humanitarian 
concerns (Article 15 “humanitarian clause”). Where serious humanitarian issues are 
concerned, an EU Member State may in some circumstances become responsible 
179   Council Regulation 2003/343/EC, 18 February 2003.
180   CJEU, C-620/10Migrationsverket v. Nurije Kastrati and Others, 3 May 2012, para. 49.
101

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
under Article 15 (2) of the regulation for reviewing an asylum application when one 
person is dependent on another person and provided that family ties exist between 
the two.
Example: The case of K,181 concerned the proposed transfer from Austria 
to Poland of a woman whose daughter-in-law had a new-born baby. The 
daughter-in-law was furthermore suffering from serious illness and a handicap, 
following a traumatic experience in a third country. If what happened to her 
were to become known, the daughter-in-law would likely be at risk of violent 
treatment by male family members on account of cultural traditions seeking 
to re-establish family honour. In these circumstances the CJEU held that where 
the conditions stated in Article 15 (2) are satisfied, the Member State which, 
on the humanitarian grounds referred to in that provision, is obliged to take 
charge of an asylum seeker becomes the Member State responsible for the 
examination of the application for asylum. The proposed amendments to the 
Dublin II Regulation place a greater focus on the safety of vulnerable groups. 
An EU Member State, even where it is not responsible under the Dublin II Regula-
tion c
riteria, may nevertheless decide to examine an application (the “sovereignty 
clause” of Article 3 (2) of the Dublin II Regulation). Article 3 (2) can be used to 
safeguard third-country nationals against a breach of core rights enshrined in the EU 
Charter of Fundamental Rights. If a transfer to an EU Member State deemed respon-
sible under the Dublin criteria would expose the applicant to a risk of ill-treatment 
prohibited by Article 4 of the charter, the state which intends to transfer the appli-
cant must continue examining the other regulation criteria and, within a reasonable 
length of time, determine whether the criteria enable another Member State to be 
identified as responsible for the examination of the asylum application. This may 
lead the first mentioned state, if necessary, to make use of the sovereignty clause 
in order to eliminate the risk of infringement of the applicant’s fundamental rights.
181   CJEU, Case C-245/11, K v. the Bundesasylamt, 6 November 2012.
102

Procedural safeguards and legal support in asylum and return cases  
Example: In the joint cases of N.S. and M.E.,182 the CJEU looked at whether 
Article 4 of the EU Charter of Fundamental Rights, which corresponds to 
Article 3 of the ECHR, would be breached if the individuals were transferred 
to Greece under the Dublin II Regulation. By the time the CJEU considered the 
cases, the ECtHR had already held that the reception and other conditions for 
asylum seekers in Greece breached Article 3 of the ECHR. The CJEU held that 
the Member States could not be “unaware” of the systemic deficiencies in the 
asylum procedure and reception conditions in Greece that create a real risk for 
asylum seekers to be subjected to inhuman or degrading treatment. It stressed 
that the Dublin II Regulation had to be implemented in conformity with Charter 
rights, which meant that the United Kingdom and Ireland were obliged to 
examine the asylum claims, despite the fact that the applicants had lodged 
their asylum claims in Greece.
Under the ECHR, it is not the role of the ECtHR to interpret the Dublin II Regulation. 
However, as shown by the Court’s case law, Articles 3 and 13 can also be applicable 
safeguards in the context of Dublin transfers.
Example: In M.S.S. v. Belgium and Greece,183 the ECtHR found violations by 
both Greece and Belgium in respect of the applicant’s right to an effective 
remedy under Article 13 of the ECHR taken in conjunction with its Article 3. 
The Court concluded that due to Greece’s failure to apply the asylum legislation 
and the major structural deficiencies for access to the asylum procedure and 
remedies, there were no effective guarantees protecting the applicant from 
onward arbitrary removal to Afghanistan, where he risked ill-treatment. 
Regarding Belgium, the procedure for challenging a Dublin transfer to Greece 
did not meet the ECtHR case law requirements of close and rigorous scrutiny 
of a complaint in cases where expulsion to another country might expose an 
individual to treatment prohibited by Article 3.
182   CJEU, Joined Cases C-411/10 and C-493/10N.S. v. Secretary of State for the Home Department 
and M.E. and Others v. Refugee Applications Commissioner & Minister for Justice, Equality and Law 
Reform
,
 21 December 2011.
183   ECtHRM.S.S. v. Belgium and Greece [GC], No. 30696/09, 21 January 2011.
103

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
4.3.   Procedures relating to reception 
conditions of asylum seekers
Under EU law, within 15 days of lodging an asylum application, asylum seekers 
must be informed of the benefits to which they are entitled and any obligations 
they must comply with in relation to reception conditions. Information on the legal 
assistance or help available also needs to be provided. The individual should be 
able to understand the information provided.
Asylum applicants have the right to appeal against decisions of the authorities not 
to grant benefits (Article 21 of the Reception Conditions Directive (2003/9/EC)). In 
addition, national law must set down procedures relating to access to legal assis-
tance and representation.
Failure to comply with obligations under the Reception Conditions Directive may ei-
ther be actionable as a breach of EU law giving rise to Francovich damages (see the 
Introduction to this handbook), and/or as a breach of Article 3 of the ECHR.184
Example: Both the ECtHR and the CJEU have held in M.S.S. and N.S., respectively, 
that systemic flaws in the asylum procedure and reception conditions for asylum 
seekers in the responsible Member State resulted in inhuman and degrading 
treatment contrary to Article 3 of the ECHR or Article 4 of the EU Charter of 
Fundamental Rights.185
4.4.  Return procedures
Under EU law, the Return Directive (2008/115/EC) provides for certain safeguards 
on the issuance of return decisions (Articles 6, 12 and 13) and encourages the use of 
voluntary departures over forced removals (Article 7).
According to Article 12 of the directive, return decisions as well as re-entry ban 
decisions must be in writing in a language that the individual can understand or 
may reasonably be presumed to understand, including information on available 
legal remedies. To this end, EU Member States are obliged to publish information 
184   ECtHRM.S.S. v. Belgium and Greece [GC], No. 30696/09, 21 January 2011.
185   Ibid.; CJEU, C-411/10 [2011], N.S. v. Secretary of State for the Home Department, 21 December 2011, 
para. 86.
104

Procedural safeguards and legal support in asylum and return cases  
sheets at least in the five most common languages for migrant groups specific 
to a Member State. Article 13 of the Return Directive provides that third-country 
nationals must be afforded the right to an appeal or review of a removal decision 
before a competent judicial or administrative authority or other competent 
independent body with the power to suspend removal temporarily while any such 
review is pending. The third-country national should have the possibility to obtain 
legal advice, representation and, if necessary, linguistic assistance – free of charge – 
in accordance with rules set down in national law.
Article 9 of the directive provides that removal decisions have to be postponed if 
they would breach the non-refoulement principle and where persons are pursuing 
a remedy with suspensive effect. Removal may, furthermore, be postponed due to 
reasons specific to the person, such as state of health, and for technical obstacles to 
removal. If removal is postponed, EU Member States need to provide written confir-
mation that the enforcement action is postponed (Article 14).
The Return Directive does not apply to third-country nationals who are family 
members of EU nationals who have moved to another EU Member State or of 
other EEA/Swiss nationals whose situation is regulated by the Free Movement 
Directive
 (2004/38/EC). The Free Movement Directive established procedural 
safeguards in the context of restrictions on entry and residence on the grounds 
of public policy, public security or public health. There must be access to judicial 
and, where appropriate, administrative procedures when such decisions are made 
(Articles 27, 28 and 31). Individuals must be given written notification of decisions 
and must be able to comprehend the content and the implications. The notification 
must specify procedural aspects concerning the lodging of appeals as well as time 
frames (Article 30). Turkish citizens enjoy comparable protection.
Under the ECHR, in addition to considerations relating to Article 13 of the ECHR, 
specific safeguards are set forth in Article 1 of Protocol No. 7 to the Convention that 
need to be respected in cases of expulsion of lawfully residing aliens. Furthermore, 
the ECtHR has held that Article 8 contains procedural safeguards to prevent arbitrary 
interference with the right to private and family life. This can be relevant to indi-
viduals who have been in a state for some time and may have developed private 
and family life there or who may be involved in court proceedings in that state. 
Defects in the procedural aspects of decision making under Article 8 may result in 
a breach of Article 8 (2) on the basis that the decision has not been in accordance 
with the law. 
105

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
Example: C.G. v. Bulgaria186 concerned a long-term resident who was removed 
for reasons of national security on the basis of a classified secret surveillance 
report. The ECtHR held that a non-transparent procedure such as that used 
in the applicant’s case did not amount to a full and meaningful assessment 
required under Article 8 of the ECHR. Furthermore, the Bulgarian courts had 
refused to gather evidence to confirm or dispel the allegations against 
the applicant, and their decisions had been formalistic. As a result, the 
applicant’s case had not been properly heard or reviewed, as required under 
paragraph 1 (b) of Article 1 of Protocol No. 7.
Example: In Anayo and Saleck Bardi,187 both cases concerned the return of 
third-country nationals in which children were involved. The ECtHR found 
a breach of Article 8 of the ECHR in that there were defects in the decision-
making process, such as a failure to consider the best interests of the child or 
lack of coordination between the authorities in determining such interests.
4.5.   Legal assistance in asylum  
and return procedures 
Access to legal assistance is a cornerstone of access to justice. Without access to 
justice, the rights of individuals cannot be effectively protected.188 Legal support is 
particularly important in asylum and return proceedings where language barriers 
may make it difficult for the persons concerned to understand the often complex or 
rapidly implemented procedures.
Under the ECHR, the right of access to a court is derived from the right to a fair 
trial – a right which holds a prominent position in any democracy.189 The right of 
access to a court, which is one aspect of Article 6 of the ECHR, has been held as 
inapplicable to asylum and immigration proceedings because the proceedings do 
not concern the determination of a civil right or obligation, or a criminal charge.190 
It does not follow, however, that the principles of ‘access to court’ the Court has 
186   ECtHRC.G. and Others v. Bulgaria, No. 1365/07, 24 April 2008.
187   ECtHRAnayo v. Germany, No. 20578/07, 21 December 2010; ECtHR, Saleck Bardi v. Spain
No. 66167/09, 24 May 2011.
188   For more information, see: FRA (2010b); FRA (2011c).
189   ECtHRAirey v. Ireland, No. 6289/73, 9 October 1979.
190   ECtHRMaaouia v. France, No. 39652/98, 5 October 2000, para. 38.
106

Procedural safeguards and legal support in asylum and return cases  
developed under Article 6 of the ECHR are irrelevant to Article 13. In terms of pro-
cedural guarantees, the requirements of Article 13 are less stringent than those of 
Article 6, but the very essence of a ‘remedy’ for the purposes of Article 13 is that it 
should involve an accessible procedure.
Example:  In  G.R.  v.  the  Netherlands,191  the  Court  found  a  violation  of 
Article 13 of the ECHR on the issue of the effective access to the administrative 
procedure for obtaining a residence permit. The Court noted that, although 
“available in law”, the administrative procedure for obtaining a residence 
permit and the exemption from paying the statutory charges were not 
“available in practice”, due to the disproportionate administrative charge 
relative to the actual income of the applicant’s family. The Court also 
underlined the formalistic attitude of the competent minister who did not 
fully examine the indigent state of the applicant. The ECtHR reiterated that 
the principles of ‘access to court’ developed under Article 6 were also relevant 
for Article 13. This overlap was therefore to be interpreted as requiring an 
accessible procedure.
In its case law, the ECtHR has referred to Council of Europe recommendations on 
legal aid to facilitate access to justice, in particular for the very poor.192 
Example: In M.S.S. v. Belgium and Greece,193 the ECtHR held that the applicant 
lacked the practical means to pay a lawyer in Greece, where he had been 
returned; he had not received information concerning access to organisations 
offering legal advice and guidance. Compounded by the shortage of legal aid 
lawyers, this had rendered the Greek legal aid system as a whole ineffective in 
practice. The ECtHR concluded that there had been a violation of Article 13 of 
the ECHR taken in conjunction with Article 3.
Under EU law, the EU Charter of Fundamental Rights marks a staging post in the 
development of the right to legal aid and assistance under EU law. According to 
its Article 51, the Charter only applies when EU Member States implement EU law. 
191   ECtHR. G.R. v. the Netherlands, No. 22251/07, 10 January 2012, paras. 49-50.
192   Council of Europe, Committee of Ministers (1981) Recommendation No. R (81)7 of the Committee of 
Ministers to member states on measures facilitating access to justice; ECtHR, Siałkowska v. Poland
No. 8932/05, 22 March 2007.
193   ECtHRM.S.S. v. Belgium and Greece [GC], No. 30696/09, 21 January 2011, para. 319.
107

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
Article 47 of the Charter provides that “[e]veryone shall have the possibility of be-
ing advised, defended and represented […]” and that “[l]egal aid shall be made 
available to those who lack sufficient resources in so far as such aid is necessary to 
ensure effective access to justice […]”.
The right to a fair hearing under EU law applies to asylum and immigration cases, 
which is not the case under the ECHR. The inclusion of legal aid in Article 47 of the 
EU Charter of Fundamental Rights reflects its historical and constitutional signifi-
cance. The Explanatory Report on Article 47 in regard to its legal aid provision men-
tions Strasbourg case law – specifically the Airey case.194 Legal aid in asylum and 
immigration cases is an essential part of the need for an effective remedy and the 
need for a fair hearing. 
4.5.1.  Legal assistance in asylum procedures 
Under EU law, Article 15 (1) of the Asylum Procedures Directive entitles applicants 
to consult with a legal adviser on matters relating to their application. In the case of 
a negative decision by the administration, EU Member States shall ensure that free 
legal assistance and/or representation be granted to applicants in order to lodge 
an appeal. Member States may require that certain conditions be fulfilled, such 
as monetary matters or time limits. The Asylum Procedures Directive also allows 
Member States to provide legal assistance only to those appeals that are likely to 
succeed.
Article 16 of the directive also makes provision for the scope of legal assistance 
and representation, including allowing the legal adviser to access the applicant’s 
file information, as well as practical access to the client if held or detained in 
closed areas, such as detention facilities and transit zones. There is provision for 
EU Member States to set down rules on legal adviser attendance at the personal 
asylum interview.
The Council of Europe Guidelines on Human Rights Protection in the Context 
of Accelerated Asylum Procedures195 also recognise the right to legal aid and 
assistance.
194   ECtHRAirey v. Ireland, No. 6289/73, 9 October 1979.
195   Council of Europe, Committee of Ministers (2009), Guidelines on human rights protection in the context 
of accelerated asylum procedures, 1 July 2009.
108

Procedural safeguards and legal support in asylum and return cases  
4.5.2.  Legal assistance in return decisions
Under EU law, the provision of legal assistance is not limited to asylum decisions 
but also includes return decisions. This is notable as it allows individuals to seek ju-
dicial review of a removal decision. Some individuals, who are recipients of a return 
decision made under the Return Directive, may never have had an appeal or any 
judicial consideration of their claims. Some of these individuals may have formed 
families during their time in the EU Member State and will require access to a court 
to determine the compatibility of the return decision with human rights. As such, 
Article 13 of the Return Directive states that EU Member States ‘shall ensure that 
the necessary legal assistance and/or representation is granted on request free 
of charge’ in accordance with relevant national legislation and within the terms of 
Article 15 (3) (6) of the Asylum Procedures Directive.
These provisions note that legal aid should be made available on request. This en-
tails individuals being informed about the provision of legal aid in clear and simple 
language that they understand, as otherwise the rules would be rendered mean-
ingless and hamper effective access to justice.
The Council of Europe Twenty Guidelines on Forced Return (Guideline 9) also fore-
sees legal assistance.196 
4.5.3.   Legal assistance to challenge asylum support 
decisions
Under EU law, a decision to refuse asylum support taken under the Reception Con-
ditions Directive
 may be challenged by the affected individual. The directive, how-
ever, lays down a broad rule that appeals against negative decisions must be laid 
down in national law (Article 21), including the procedures for access to legal as-
sistance in such cases.
Asylum seekers who are refused asylum support or welfare benefits should be able 
to challenge such decisions, as they may otherwise be forced into destitution. This 
could then constitute a separate breach of their rights under articles such as Arti-
cle 3 of the ECHR or Article 4 of the EU Charter of Fundamental Rights.197
196   Council of Europe, Committee of Ministers (2005).
197   ECtHRM.S.S. v. Belgium and Greece [GC], No. 30696/09, 21 January 2011; CJEU, Joined Cases C-411/10 
and C-493/10N.S. v. Secretary of State for the Home Department and M.E. and Others v. Refugee 
Applications Commissioner & Minister for Justice, Equality 
and Law Reform,
 21 December 2011.
109

link to page 239 link to page 239 link to page 219 Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
Key points
• 
EU law requires fair and efficient procedures in the context of both examining an 
asylum claim and examining returns (see Sections 4.1.1 and 4.4).
• 
Article 13 of the ECHR requires an effective remedy before a national authority, in 
respect of any arguable complaint under any provision of the ECHR or its protocols. 
In particular, it requires independent and rigorous scrutiny of any claim that there 
exist substantial grounds for fearing a real risk of treatment contrary to Article 2 or 
Article 3 of the ECHR in the event of an individual’s expulsion or extradition (see 
Section 4.1.2).
• 
Article 13 of the ECHR requires a remedy with automatic suspensive effect when 
the implementation of a return measure against him or her might have potentially 
irreversible effects (see Section 4.1.3).
• 
Article 47 of the EU Charter of Fundamental Rights requires a judicial remedy 
and contains more extensive fairness safeguards than Article 13 of the ECHR (see 
Section 4.1.2).
• 
There are procedural safeguards under EU law in respect of the entitlement to and 
withdrawal of support and benefits for asylum seekers (see Section 4.3).
• 
Lack of legal assistance may raise an issue under Article 13 of the ECHR as well as 
Article 47 of the EU Charter of Fundamental Rights (see Section 4.5).
Further case law and reading:
To access further case law, please consult the guidelines How to find case law 
of the European courts on page 237 of this handbook. Additional materials relating 
to the issues covered in this chapter can be found in the ‘Further reading’ section 
on page 217.
110


5
Private and family life  
and the right to marry
EU 
Issues covered
CoE
EU Charter of Fundamental 
The right to 
ECHR, Article 12  
Rights, Article 9 (right to marry 
marry and to 
(right to marry) 
and right to found a family)
found a family
ECtHR, O’Donoghue v. the 
Council Resolution 97/382/01 on 
United Kingdom, 2010 
measures to be adopted on the 
(obstacles to the right to marry)
combating of marriages of convenience
EU Charter of Fundamental Rights, 
Family 
ECHR, Article 8 (right to respect 
Article 7 (respect for private and family life)  regularisation
for private and family life)
Family members of EEA nationals 
ECtHR, Rodrigues da Silva 
exercising free movement rights:
v. the Netherlands, 2006 
Free Movement Directive (2004/38/EC)
(best interest of the child)
ECJ, C-127/08, Metock, 2008 (previous 
ECtHR, Darren Omoregie and 
lawful stay of third-country 
Others v. Norway, 2008 (strong 
national family member in EU 
ties of Nigerian spouse with 
Member States is not required)
his country of origin)
ECJ, C-60/00, Mary Carpenter, 2002 
ECtHR, Nuñez v. Norway, 2011 
(third-country national spouse can 
(family life in Norway)
remain with the children in spouse’s 
home country when husband moves 
to another EU Member State)
ECJ, C-59/85, State of the 
Netherlands, 1986 (registered partners)
CJEU, C-34/09, Ruiz 
Zambrano, 2011 (children at risk of 
losing the benefits of EU citizenship)
CJEU, C-256/11, Murat Dereci, 2011 
(spouse and children)
111

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
EU 
Issues covered
CoE
Family members of third-
country national sponsors:
Family Reunification  
Directive (2003/86/EC)  
(the family member has normally to 
apply from outside the country)
Family members of EEA nationals 
Family 
ESC, Article 19 (6) (family 
exercising free movement rights:
reunification
reunion of foreign workers)
Free Movement Directive (2004/38/EC)
ECtHR, Gül v. 
CJEU, Chakroun, 2010 (it does not matter 
Switzerland, 1996 (left 
whether the family was created before or 
behind children) 
after the third-country national arrived)
ECtHR, Sen v. the Netherlands
Family members of third-
2001 (left behind children) 
country national sponsors:
ECtHR, Osman v. Denmark
Family Reunification Directive 
2011 (teenager re-joins 
(2003/86/EC)
family in Denmark)
EU Charter of Fundamental Rights, 
Protection from  ECHR, Article 8 (right to respect 
Article 7 (respect for private and family life)
expulsion
for private and family life)
Family members of EEA nationals 
Relationship 
ECtHR, Berrehab v.  
exercising free movement rights:
breakdown cases the Netherlands, 1988  
Free Movement Directive 
(maintaining contact 
(2004/38/EC), Article 13
with children)
Family members of third-
ECtHR, Sorabjee v. the United 
country national sponsors:
Kingdom, 1995 (divorce)
Family Reunification Directive 
(2003/86/EC), Article 15
Family members of EEA nationals 
Criminal 
ECtHR, Boultif v. 
exercising free movement rights:
conviction cases Switzerland, 2001 (criteria 
Free Movement Directive 
to assess proportionality 
(2004/38/EC), Articles 27-33
of expulsion)
Family members of third-
ECtHR, Üner v. the 
country national sponsors:
Netherlands, 2006 (criteria 
to assess barriers deriving 
Family Reunification Directive 
from the right to family 
(2003/86/EC), Article 6 (2)
and private life)
Introduction
This chapter will look at the right to respect for private and family life as well as the 
right to marry and to found a family. It also examines questions relating to family 
regularisation and reunification as well as safeguards to preserve family unity.
Under the ECHR, the right to respect for “private and family life” is guaranteed by 
Article 8 of the ECHR. The notion of ‘private life’ is wide and an exhaustive definition is 
112

Private and family life and the right to marry 
not easily found. It covers the physical and psychological integrity of a person, a right 
to personal development and the right to establish and develop relationships with 
other human beings and the outside world.198 Aside from possible ‘family life’, the 
expulsion of a settled migrant might constitute an interference with his or her right 
to respect for ‘private life’, which may or may not be justified, depending on the facts 
of the case. Whether it is appropriate for the Court to focus on the ‘family life’ rather 
than the ‘private life’ aspect will depend on the circumstances of a particular case.199 
Example: In Omojudi v. the United Kingdom,200 the Court reaffirmed that 
Article 8 of the ECHR also protected the right to establish and develop 
relationships with other human beings and the outside world, and could also 
embrace aspects of an individual’s social identity. It must be accepted that the 
totality of social ties between settled migrants and the community in which 
they were living constituted part of the concept of ‘private life’ within the 
meaning of Article 8, regardless of the existence of a ‘family life’.
Under EU law, the EU Charter of Fundamental Rights enshrines the right to marry 
and to found a family (Article 9) and the right to respect for family life (Article 7) 
and also protects the rights of the child (Article 24), particularly the right to main-
tain contact with both parents (Article 24 (3)).
In relation to migration, the first measure on the free movement of persons adopt-
ed over 40 years ago (Regulation 1612/68) included the express right for a Euro-
pean migrant worker to be accompanied not only by his or her spouse and their 
children under the age of 21 years but also by dependent children over that age 
and dependent parents and grandparents. Registered partners are now included, 
and the admission and authorisation of other family members must be facilitated. 
The nationality of family members was – and is – immaterial to this right. Since the 
majority of national immigration policies seek to restrict the movement of third-
country nationals, much of the EU litigation has involved the rights of third-country 
national family members rather than the EEA nationals themselves.
The question for the CJEU has been whether restrictions on family migration may 
act as a discouragement to EU citizens to exercise their rights to free movement 
198   ECtHRPretty v. the United Kingdom, No. 2346/02, 29 April 2002, para. 61.
199   ECtHRA. A. v. the United Kingdom, No. 8000/08, 20 September 2011; ECtHRRachwalski and Ferenc 
v. Poland [GC], No. 46410/99, 18 October 2006.
200   ECtHROmojudi v. the United Kingdom, No. 1820/08, 24 November 2009, para. 37.
113

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
or will impede the enjoyment of EU citizenship. Paradoxically, in many EU Mem-
ber States EU nationals exercising free movement rights enjoy far greater rights to 
family reunification than the states’ own nationals do. Family reunification for EU 
nationals who have not made use of free movement rights is regulated by national 
law, which remains more restrictive in some EU Member States. 
There are also special provisions for the family members of Turkish citizens under 
Article 7 of Decision No. 1/80 of the Ankara Agreement. The adoption at EU level 
of the Long-Term Residents Directive (2003/109/EC) and the Family Reunification 
Directive 
(2003/86/EC concerning family members of third-country national spon-
sors – meaning the family member in the EU who requests family reunification) has 
expanded EU competence in this field.
Finally, refugees have long been accorded special family reunion privileges in 
European states, based on the impossibility of returning to their country of origin to 
continue their family life. In this sense, special provisions for refugees are contained 
in Chapter V of the Family Reunification Directive.
5.1.   The right to marry and to found a family
The right to marry is enshrined in Article 12 of the ECHR and in EU law in Article 9 of 
the EU Charter of Fundamental Rights. It concerns the right to form a marital 
relationship and a family. This is quite distinct from the right to respect for family 
life, which relates to families seeking immigration authorisation on the basis of an 
existing family relationship.
European states have put in place restrictions on the right to marry, since marriages 
of convenience are seen as a device for circumventing immigration controls.
sham marriage (or marriage of convenience) is a marriage entered into purely 
for immigration purposes “with the sole aim of circumventing the rules on entry 
and residence”201 and without any intention to cohabit or share the other social 
characteristics of marriage. Knowingly facilitating a sham marriage is a criminal 
offence in many jurisdictions. 
201   Art. 1 of Council Resolution 97/C382/01 of 4 December 1997 on measures to be adopted on the 
combating of marriages of convenience.
114

Private and family life and the right to marry 
Forced marriages occur when one (or both) of the spouses is an unwilling party to 
the marriage. Coercing someone into a forced marriage is now a criminal offence in 
many jurisdictions. In practice, it may be difficult to distinguish a forced marriage 
from a marriage of convenience, particularly in the case of ‘arranged marriages’, 
a term that can cover a variety of situations from something close to a forced mar-
riage to a system whereby the spouse freely and voluntarily selects a partner from 
a short list of candidates proposed by their families after careful research as to their 
suitability. Little exists in terms of European legislative measures or case law linked 
to forced marriages.202
Example: In the Quila case,203 the United Kingdom Supreme Court was 
asked whether the ban on the entry for settlement of foreign spouses or 
civil partners contained in paragraph 277 of the Immigration Rules – under 
which the minimum age of both parties to enter and settle had been raised 
from 18 to 21 years – was a lawful way of deterring or preventing forced 
marriages. Relying on ECtHR case law, the Supreme Court struck down the 
provision, finding that the refusal to grant a marriage visa amounted to 
a violation of Article 8 of the ECHR. In this case, there was no suspicion of 
a forced marriage and, therefore, the Supreme Court found that there was no 
logical connection between such a blanket rule that permitted no exceptions 
and the incidence of forced marriage. 
Under EU law, the perceived incidence of sham marriages for immigration purposes 
led to the adoption at EU level of Council Resolution 97/C382/01. This resolution re-
flected the European states’ concern for marriages of convenience, and listed factors 
which might provide grounds for believing that a marriage was one of convenience.
Legislation on the free movement of persons is generally silent about the possibili-
ties of immigration authorisation for a fiancé(e), preferring to focus on family regu-
larisation or reunification. Only the principle of non-discrimination would apply to 
the situation of those seeking admission for future spouses from abroad.
Under the ECHR, it follows from ECtHR case law that a state may properly impose 
reasonable conditions on the right of a third-country national to marry in order to 
202   Council of Europe, Parliamentary Assembly, Resolution 1468 (2005) on Forced Marriages and Child 
Marriages, 5 October 2005. 
203   The United Kingdom Supreme CourtR (Quila and another) v. Secretary of State for the Home 
Department [2011] UKSC 45, 12 October 2011. 
115

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
ascertain whether the proposed marriage is one of convenience and, if necessary, 
to prevent it. Consequently, a state is not necessarily in violation of Article 12 of 
the ECHR if they subject marriages involving foreign nationals to scrutiny in order 
to establish whether they are marriages of convenience. This may include requiring 
foreign nationals to notify the authorities of an intended marriage and, if neces-
sary, asking them to submit information relevant to their immigration status and to 
the genuineness of the marriage. In a recent case, however, the ECtHR found that, 
although not inherently objectionable, the requirement for persons subject to im-
migration control to submit an application for a certificate of approval before being 
permitted to marry in the United Kingdom gave rise to a number of grave concerns.
Example: The case of O’Donoghue v. the United Kingdom204 concerned 
impediments to contracting a marriage that were imposed by the United 
Kingdom. Persons subject to immigration control were required to obtain the 
immigration authorities’ permission before being able to contract a marriage 
with civil validity, unless the persons opted to marry in a Church of England 
ceremony. The ECtHR found that the scheme was not rationally connected to 
the stated aim of reducing the incidence of sham marriages as, when deciding 
whether to issue the required certificate, the determinative test considered 
only the immigration status of the individual applicant and no enquiries were 
made as to the genuineness of the marriage. The Court found that the scheme 
violated Article 12 of the ECHR. It was also held to be discriminatory on the 
ground of religion as only marriages celebrated in the Church of England were 
exempt from the requirement to obtain a certificate of approval. The Court also 
found that the fees charged for such certificates were excessively high and did 
not provide waivers or fee reductions for needy persons.
Under the ECHR, complaints concerning the refusal to allow a fiancé(e) to enter 
a country for the purpose of getting married are relatively rare.205 
204   ECtHRO’Donoghue and Others v. the United Kingdom, No. 34848/07, 14 December 2010.
205   ECtHRAbdulaziz, Cabales, and Balkandali v. the United Kingdom, Nos. 9214/80, 9473/81 and 9474/81, 
28 May 1985. This case initially concerned women (some of whom were not yet married) who found 
themselves in a disadvantageous position when seeking to bring their fiancés or spouses to the United 
Kingdom. By the time, the case came to be considered by the ECtHR, all the applicants were married and 
the case was considered as one governing the rights of spouses.
116

Private and family life and the right to marry 
5.2.  Family regularisation
Family regularisation describes situations where the resident sponsor wishes to reg-
ularise – as a family member – the situation of a family member who is already in 
the territory in either some other capacity or in an irregular situation.
Under EU law, the rules set out in the Free Movement Directive (2004/38/EC) ap-
ply to third-country nationals who are the family members of EEA nationals, albeit 
in the case of EU citizens, the directive only applies if free movement rights have 
been exercised by the individual concerned. For EEA citizens, the qualifying family 
members are spouses, children under the age of 21, children aged over 21 years but 
dependent (Articles 2 (2)) and “other family members” (Article 3 (2)). The category 
of qualifying family members of Swiss nationals is somewhat more restrictive.206 
The CJEU has provided clarification concerning “other family members”.
Example: In Rahman,207 the CJEU clarified that Article 3 (2) of the Free Movement 
Directive
 not only makes it possible but also obliges EU Member States to confer 
a certain advantage on applications for entry and residence submitted by those 
other family members of an EU citizen who are dependent and can demonstrate 
that their dependence existed at the time they sought entry. In order to meet that 
obligation, EU Member States must ensure that their legislation contains measures 
that enable the persons concerned to have their application for entry and residence 
duly and extensively examined and to obtain, in the event of refusal, a reasoned 
denial, which they are entitled to have reviewed before a judicial authority.
Third-country national family members of EEA nationals (including EU citizens but 
only in so far as they have exercised free movement rights) are often in a privi-
leged situation compared to third-country nationals who are family members of 
nationals of the country concerned, as their status is regulated purely by national 
law. The right of third-country national family members to enter and reside exists 
irrespective of when and how he or she entered the host country. It applies also to 
persons who entered in an irregular manner. 
206   Pursuant to the Agreement between the European Community and its Member States, on the one part, 
and the Swiss Confederation, on the other, on the free movement of persons which was approved 
by Decision 2002/309/EC regulating the free movement of persons between the EU and the Swiss 
Confederation, family members include spouses, descendants who are under 21 years of age or who 
are dependants, and dependent relatives in the ascending line, if accommodation and maintenance are 
provided for (in the case of students, it covers only spouses and minor children). 
207   CJEU, C-83/11, Secretary of State for the Home Department v. Rahman and Others, 5 September 2012.
117

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
Example: The case of Metock and Others208 concerned the third-country national 
spouses of non-Irish EU citizen residents in Ireland. The Irish government argued 
that, in order to benefit from the Free Movement Directive, the third-country 
national spouse had to have previously been lawfully resident in another EU 
Member State, and that the right of entry and residence should not be granted 
to those who entered the host Member State before becoming spouses of EU 
citizens. The Court held that EU Member States could not make the right to live 
together under the Free Movement Directive conditional on matters such as when 
and where the marriage had taken place or on the fact that the third-country 
national had previously been lawfully resident in another EU Member State. 
Example: In the case of MRAX,209 the ECJ found that it would be unlawful to 
refuse residence when third-country nationals married to EU citizens had 
entered the country unlawfully after their visa had expired. 
Over time, the CJEU has extended the scope of application of the rights and free-
doms deriving from the EU treaties to EU nationals, thus granting, under certain 
conditions, derived rights to their third-country national family members.
Example: The case of Carpenter210 concerned a third-country national wife of 
a national of the United Kingdom whose business consisted of providing services, 
for remuneration, in other Member States. It was argued successfully that, if his 
wife was not permitted to remain with him in the United Kingdom and to look 
after his children while he was away, he would be restricted in the exercise of 
his freedom to provide services across the EU. In this case, the Court used the 
freedom to provide services recognised by Article 56 of the TFEU to acknowledge 
family rights to a Union citizen who had never lived abroad but who pursued 
cross-border economic activity. The ECJ also referred to the fundamental right to 
respect for family life as enshrined in Article 8 of the ECHR.
208   ECJ, C-127/08 [2008] ECR I-06241Metock and Others v. Minister for Equality, Justice and Law 
Reform, 25 July 2008, paras. 53-54, 58. Metock was followed by the Swiss Federal Supreme Court in its 
decision BGE 136 II 5, 29 September 2009.
209   ECJ, C-459/99 [2002] ECR I-06591, Mouvement contre le racisme, l’antisémitisme et la xénophobie 
ASBL (MRAX) v. Belgian State, 25 July 2002, para. 80.
210   ECJ, C-60/00 [2002] ECR I-06279Mary Carpenter v. Secretary of State for the Home Department
11 July 2002, paras. 36-46; ECJ, C-370/90 [1992] ECR I-04235, The Queen v. IAT and Surinder Singh, 
ex parte Secretary of State for the Home Department
, 17 July 1992, concerning the possibility to claim 
such rights for EU nationals returning to their home country.
118

Private and family life and the right to marry 
The CJEU has recognised that, under certain circumstances, residence rights may be 
linked directly to the status of Union citizens under Article 20 of the TFEU, applying 
it in cases where the EU national never exercised free movement rights.
Example: In Ruiz Zambrano,211 the CJEU found that the third-country nationals, 
who are  parents of dependent minor children of Belgian nationality, had to be 
granted a Belgian residence and work permit in order to live with and support 
their children. Article 3 (1) of the Free Movement Directive was held not to be 
applicable because the children, who were Union citizens, had never moved to 
or resided in a Member State other than their country of national origin. The 
Court directly referred to their status as Union citizens under Article 20 of the 
TFEU in order to grant their third-country national parents a permit to work and 
reside in Belgium. A refusal to do so, the Court pointed out, would “deprive the 
children of the genuine enjoyment of the substance of the rights attaching to 
the status of Union citizens” in so far as they would have to leave the territory 
of the European Union in order to accompany their parents.
This ruling, however, related to the specific circumstances of the case and does not 
apply in all circumstances.
Example: In McCarthy,212 two months after Ruiz Zambrano, the CJEU ruled on 
a case concerning a dual British/Irish national. Mrs McCarthy, who was born 
in the United Kingdom and had always lived there, applied as an Irish citizen 
for a right of residence in the United Kingdom for her and her third-country 
national spouse. The permit was refused on the ground that she was not 
a “qualified person”, such as a worker or a self-employed or self-sufficient 
person. In this case, the Court affirmed that the Free Movement Directive was 
not applicable as Mrs McCarthy had never exercised her free movement rights, 
clarifying that the fact of being an EU citizen who is a national of more than 
one Member State is not sufficient in itself to conclude that she had made 
use of her right to freedom of movement. The CJEU also did not find that 
Articles 20 and 21 of the TFEU would entitle her to receive a residence right 
in the United Kingdom for her husband as the refusal would not deprive her 
of the genuine enjoyment of the substance of the rights associated with her 
211   CJEU, C-34/09, Ruiz Zambrano v. Office national de l’emploi, 8 March 2011; ECJ, C-200/02, [2004] 
ECR I-09925, Zhu and Chen v. Secretary of State for the Home Department, 19 October 2004, paras. 42-47.
212   CJEU, C-434/09, McCarthy v. Secretary of State for the Home Department, 5 May 2011.
119

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
status as an EU citizen, nor would it impede the exercise of her right to move 
and reside freely within the territory of the EU Member States.
Example: In Dereci,213 shortly after the decision in Ruiz Zambrano, the CJEU was 
given the opportunity to pronounce itself on whether a third-country national 
is allowed to reside in the EU Member State territory in which his spouse and 
children – all EU citizens – are resident, even though they have never exercised 
their rights to free movement and are not dependent on the third-country 
national for their subsistence. The CJEU stated that Member States can refuse 
a residence permit to a third-country national unless such refusal would, for 
the EU citizen concerned, lead to the denial of the genuine enjoyment of the 
substance of the rights conferred by virtue of his or her status as an EU citizen, 
which is a matter for the referring court to verify. To guide such assessment, 
the CJEU pointed out that “the mere fact that it might appear desirable to 
a national of a Member State, for economic reasons or in order to keep his 
family together in the territory of the Union, for the members of his family 
who do not have the nationality of a Member State to be able to reside with 
him in the territory of the Union, is not sufficient in itself to support the view 
that the Union citizen will be forced to leave Union territory if such a right is not 
granted”.
Example: In Iida v. Ulm,214 a Japanese citizen moved to Germany with his 
German wife and under-age daughter. His wife and daughter later moved to 
Austria, while the applicant remained in Germany. Mr Iida and his wife were 
permanently separated since 2008, although not divorced. In 2008, Mr Iida 
applied for a residence card of a family member of a Union citizen, which was 
refused by the German authorities. In these circumstances, the CJEU was asked 
to ascertain whether a third-country national can be allowed to reside in the 
state of origin of his family members, even though they had moved from the 
Member State of origin and had been residing predominantly in another EU 
Member State. The CJEU noted that a third-country national family member of 
an EU citizen who has exercised free movement rights can only benefit from 
Directive 2004/38 if he installs himself in the host Member State in which his 
EU family member resides. The CJEU also noted that Mr Iida’s daughter cannot 
claim residence rights for her father, as Article 2 (2) (d) of the directive only 
213   CJEU, C-256/11Murat Dereci and Others v. Bundesministerium für Inneres, 15 November 2011, 
para. 68.
214   CJEU, C-40/11, Iida v. Stadt Ulm (City of Ulm), 8 November 2012. 
120

Private and family life and the right to marry 
applies to direct relatives in the ascending line who are dependent on the child 
and not to situations where a child is dependent on the parent.
The CJEU also looked at the case from the perspective of Articles 20 and 21 of 
the TFEU. However, in the present case, the Court excluded a denial of Mr 
Iida’s spouse and daughter genuine enjoyment of the substance of the rights 
associated to their status of Union citizens. In so concluding, the CJEU took 
into consideration the fact that the applicant was seeking a right of residence 
in a Member State other than that in which his daughter and spouse were 
residing, as well as the fact that Mr Iida was in principle eligible for being 
granted an extension of his right of residence under national law, as well as 
the status of long-term resident within the meaning of Directive 2003/109/EC.  
Article 2 (2) of the Free Movement Directive includes “registered partners” among 
the category of family members, provided this is consistent with the national law of 
the host EU Member State. In certain circumstances, unregistered partners may also 
be granted the right to join a citizen or settled migrant.
Example: In State of the Netherlands v. Reed,215 the ECJ ruled that as Dutch 
law permitted the stable partners of Dutch citizens to reside with them in 
the Netherlands, the same advantage must be given to Ms Reed, who was in 
a stable relationship with a worker from the United Kingdom exercising treaty 
rights in the Netherlands. Permission for the unmarried companion to reside, 
the Court held, could assist integration into the host state and thus contribute 
to the achievement of the free movement of workers. Its denial amounted to 
discrimination.
The Family Reunification Directive regulates the situation of the spouse and unmar-
ried minor children of eligible third-country national sponsors. Article 5 (3) of the 
directive requires that a family reunification application be submitted and examined 
while the family member is still outside the EU Member State territory where the 
sponsor resides. Member States can derogate from this provision. Family members 
of EEA nationals, however, cannot be made subject to such a requirement.216
215   ECJ, C-59/85 [1986] ECR I-01283, State of Netherlands v. Ann Florence Reed, 17 April 1986, 
paras. 28-30.
216   ECJ, C-459/99 [2002] ECR I-6591, MRAX, 25 July 2002; ECJ, C-503/03 [2006] ECR I-1097Commission v. 
Spain, 31 January 2006. 
121

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
Under the ECHR, Council of Europe Member States have the right to control the 
entry, residence and expulsion of aliens. Article 8 of the ECHR nevertheless requires 
Member States to respect family life and any interference with it must be justified 
(see Section 5.4.2 for a list of criteria that may be relevant in the examination of 
such cases). A considerable number of cases have been brought before the ECtHR, 
raising issues relating to the refusal to admit or regularise the spouses or other fam-
ily members of Member States’ own citizens or settled migrants. One of the key 
questions in deciding whether the Member State’s refusal was justified is whether 
there are obstacles to conducting family life abroad. This may involve the citizen 
leaving his or her own state, but if this is assessed as not being unreasonable, the 
ECtHR will normally consider the Member State’s decision proportionate.217 The 
Court’s case law in this area is closely tied to the particular features and facts of 
each case (also see Section 5.4 for further examples).
Example: In Darren Omoregie and Others v. Norway,218 the Court found that 
the Norwegian wife of a Nigerian should not have had an expectation that her 
husband would be allowed to live with her and their child in Norway despite 
the fact that they had married while the husband was lawfully resident in the 
country. The ECtHR took particularly into account the ties that the husband had 
to his country of origin.
Example: In the case of Nuñez v. Norway,219 the applicant entered Norway with 
illegal documentation after having previously committed a criminal offence 
there under a different name. The applicant then married a Norwegian national 
and had two daughters. The Court found that Norway would violate Article 8 if 
it expelled the applicant.
The refusal to regularise the situation of a foreign spouse following the break-
down of a marriage has been upheld by the Court, even if this may lead to the 
de facto exile of child family members who are citizens of the host state (also see 
Section 5.4.1).
217   ECtHRDarren Omoregie and Others v. Norway, No. 265/07, 31 July 2008, para. 68; ECtHR, 
Bajsultanov v. Austria, No. 54131/10, 12 June 2012, para. 91; ECtHR, Onur v. the United Kingdom
No. 27319/07, 17 February 2009, paras. 60-61.
218   ECtHRDarren Omoregie and Others v. Norway, No. 265/07, 31 July 2008. 
219   ECtHRNunez v. Norway, No. 55597/09, 28 June 2011.
122

Private and family life and the right to marry 
Example:  In  Sorabjee  v.  the  United  Kingdom,220  the  former  European 
Commission of Human Rights declared the applicant’s Article 8 complaint, 
concerning the deportation of her mother to Kenya, inadmissible. It found that 
since the applicant was three years old, she was of an age at which she could 
move with her mother and be expected to adapt to the change in environment. 
Her British citizenship was irrelevant. This approach can be contrasted with the 
CJEU decision in Ruiz Zambrano (see the example above in this Section).
Where the national courts have considered, however, that a child should remain in 
the state of residence, the ECtHR may be reluctant to condone the separation of the 
family proposed by the immigration authorities.
Example: In Rodrigues da Silva and Hoogkamer v. the Netherlands,221 the Court 
found that, where the domestic courts had expressly ruled that it was in the 
best interests of the child to remain in the Netherlands with her Dutch father, 
it was disproportionate to refuse to regularise the situation of her Brazilian 
mother with whom she had regular contact.
There are also situations that there may be an indirect interference with the right 
to respect for family life, even if there is not an outright refusal to authorise a stay.
Example: The case of G.R. v. the Netherlands222 looked at the interference 
caused by charging excessively high fees for the regularisation of the 
immigration situation of a foreign spouse. The Court decided to consider the 
matter under Article 13 of the ECHR because the complaint related to the 
applicant’s inability to challenge the refusal of his residence permit since his 
application was rejected purely on the basis that he had failed to pay the 
necessary fees.223
220   European Commission of Human Rights, Sorabjee v. the United Kingdom (dec.), 
No. 23938/94, 23 October 1995; European Commission of Human Rights, Jaramillo v. the United 
Kingdom 
(dec.), No. 24865/94, 23 October 1995.
221   ECtHRRodrigues da Silva and Hoogkamer v. the Netherlands, No. 50435/99, 31 January 2006.
222   ECtHRG.R. v. the Netherlands, No. 22251/07, 10 January 2012.
223   ECtHRAnakomba Yula v. Belgium, No. 45413/07, 10 March 2009.
123

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
5.3.  Family reunification
Family reunification describes situations where the person who is resident in an EU 
or Council of Europe member state wishes to be joined by family members left be-
hind when he or she migrated.
Under EU law, the Free Movement Directive’s provisions relating to the family 
members of EEA nationals exercising treaty rights make no distinction between 
family regularisation and reunification – it is the relationship between the family 
member and the EU citizen sponsor which is determinative. 
In relation to family members who are not part of the core family, the CJEU has 
recently held that EU Member States have a wide discretion in selecting the fac-
tors to be considered when examining the entry and residence applications of the 
persons envisaged in Article 3 (2) of the Free Movement Directive. The Member 
States are therefore entitled to lay down in their legislation particular requirements 
as to the nature and duration of dependence. The CJEU has, however, also specified 
that those requirements must be consistent with the normal meaning of the words 
relating to the dependence referred to in Article 3 (2) of the directive and cannot 
deprive that provision of its effectiveness.224
Under Article 4 of the Family Reunification Directive, spouses and minor unmarried 
children are entitled to join an eligible third-country national sponsor, but EU Mem-
ber States can impose conditions relating to the resources that the sponsor must 
have at his or her disposal. The directive states that where a child is over 12 years 
old and arrives independently from the rest of his or her family, the Member State 
may, before authorising entry and residence under the directive, verify whether 
the child meets a condition for integration provided for by its national legislation 
existing on the date of implementation of the directive. The ECJ dismissed an action 
brought by the European Parliament alleging that these restrictive provisions of the 
directive violated fundamental rights. The ECJ did stress, however, that there are 
a set of requirements that Member States need to follow when implementing it.225
Article 4 (5) of the Family Reunification Directive allows EU Member States to re-
quire the sponsor and his or her spouse to be of a minimum age, which cannot be 
224   CJEU, C-83/11, Secretary of State for the Home Department v. Rahman and Others, 5 September 2012, 
paras. 36-40.
225   ECJ, C-540/03, [2010] ECR I-05769European Parliament v. Council, 27 June 2006, paras. 62-65.
124

Private and family life and the right to marry 
set higher than 21 years of age, before the spouse can join him or her. A number of 
European states seem to be adopting legislation raising the age of marriage visas. 
EU law does not draw a distinction between whether a family relationship was con-
cluded before or after the sponsor took up residence in the territory.226
With regard to the family members of third-country nationals living in the EU, the 
EU Family Reunification Directive specifically states in Article 2 (d) that the directive 
applies irrespective of whether the family was formed before or after the migrant 
arrived in the home country, although legislation in some Member States does 
make a clear distinction. This distinction is also not relevant for qualifying third-
country national family members of EEA citizens.
Example: In Chakroun,227 the CJEU addressed Dutch legislation that made 
a distinction between family “formation” and “reunification”, each of which has 
different residence regimes, including financial requirements. Such distinction 
depended exclusively on whether the relationship was entered into before 
or after the sponsor’s arrival to take up residence in the host state. Since the 
couple, in this specific case, had married two years after the sponsor’s arrival in 
the Netherlands, their situation was treated as family formation and not family 
reunification, despite the couple having been married for over 30 years at the 
time of the disputed decision.
The Court confirmed that the right of a qualifying sponsor under the Family 
Reunification Directive t
o be joined by qualifying third-country national family 
members existed whether or not the family relationship arose before or after 
the sponsor’s entry. The Court took into account the lack of such a distinction 
existing in EU law (Article 2 (d) and Recital 6 of the directive and Article 7 of 
the EU Charter of Fundamental Rights) and the necessity not to deprive the 
directive’s provisions of their effectiveness. 
The Free Movement Directive and, before its adoption, Regulation 1612/68 make 
clear that the spouses of EEA nationals are entitled to reside with them, but 
EEA nationals exercising free movement rights are also to be given the same “social 
226   ECJ, C-127/08 [2008] ECR I-06241Metock and Others v. Minister for Equality, Justice and Law 
Reform, 25 July 2008.
227   CJEU, C-578/08, [2010] ECR I-01839Chakroun v. Minister van Buitenlandse Zaken, 4 March 2010. 
125

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
and tax advantages” as their host states’ own citizens, including the benefit of any 
immigration rules applicable to situations not covered by the express terms of the 
directive.228
Under the ECHR, the Court has considered a number of cases that concerned the 
refusal to grant visas for spouses, children or elderly relatives left behind and with 
whom the applicant had previously enjoyed family life abroad.
Regarding spouses who have been left behind, many of the same arguments that 
are raised by Council of Europe member states – and accepted by the ECtHR – in 
family regularisation cases are also applied to reunification cases. Spouses resident 
in Council of Europe member states, who have contracted marriages with part-
ners who are abroad, may be expected to relocate abroad unless they can dem-
onstrate that there are serious obstacles to this, particularly if they should have 
known about the restrictive immigration rules. Member states are not obliged to 
respect the choice of married couples to reside in a certain country, nor to accept 
the non-national spouses for settlement. If a member state, however, decides to 
enact legislation conferring the right to be joined by spouses to certain categories 
of immigrants, it must do so in a manner compatible with the principle of non-
discrimination enshrined in Article 14 of the ECHR.229
A common feature of migration is leaving children behind: parents migrate to es-
tablish themselves in the host country but leave their children behind, often in the 
care of a grandparent or other relative, until they have legally, socially and eco-
nomically established and secured themselves enough to be able to bring their chil-
dren to join them. The ECtHR’s approach in this type of case largely depends on the 
specific circumstances of each particular case.
Example: In Gül v. Switzerland,230 a child had been left behind in Turkey with 
relatives when first her father and then her mother migrated to Switzerland. 
As a result of serious injuries in a fire, the mother was granted a humanitarian 
permit in Switzerland as the authorities at the time considered that her physical 
well-being would be jeopardised if she were to return to Turkey. Her husband 
was therefore offered a residence permit to stay with her. They applied to have 
their left-behind child join them, but, although both parents were lawfully 
228   EFTA Court, Clauder, No. E-4/11, 26 July 2011, para. 44.
229   ECtHR, Hode and Abdi v. the United Kingdom, No. 22341/09, 6 November 2012, paragraphs 43-55. 
230   ECtHRGül v. Switzerland, No. 23218/94, 19 February 1996.
126

Private and family life and the right to marry 
resident in Switzerland, their status had not made them eligible for family 
reunion. Having considered the particular issues and circumstances of the case, 
the ECtHR found that there was no real reason why the whole family could not 
relocate to Turkey, given that the mother’s health had appeared to stabilise. It 
thus found that the refusal to allow the child to join the parents had not been 
in violation of Article 8 of the ECHR.
Example: In Sen v. the Netherlands,231 the eldest daughter was left behind 
in Turkey when the parents came to the Netherlands. The Court found that 
the parents’ decision to leave their daughter behind could not be considered 
irrevocable with the effect that she should remain outside the family group. In 
the particular circumstances, the Dutch authorities’ refusal to allow her to join 
her parents in that country amounted to a violation of Article 8 of the ECHR.
Example: In Osman v. Denmark,232 the Court considered a case where a Somali 
teenage schoolgirl – a long-term lawful resident with her family in Denmark 
– had been taken from Denmark by her father to provide full-time care to her 
elderly grandmother in a refugee camp in Kenya. When, after two years, she 
applied for a new residence permit to rejoin her family in Denmark, the Danish 
authorities rejected her application. The Court found a violation of Article 8 of 
the ECHR.
Under the ESC, Article 19 (6) guarantees the right to family reunion. The ECSR has 
stated the following as regards conditions and restrictions of family reunion:
a)   refusal on health grounds may only be admitted for specific illnesses which are 
so serious as to endanger public health;233 
b)   a requirement of suitable housing should not be so restrictive as to prevent any 
family reunion;234 
231   ECtHR, Sen v. the Netherlands, No. 31465/96, 21 December 2001.
232   ECtHROsman v. Denmark, No. 38058/09, 14 June 2011.
233   See ECSR, Conclusions XVIII-1 (Turkey), Articles 1, 12, 13, 16 and 19 of the Charter, 1998, 
Article 19 “Conditions of family reunion”.
234   See ECSR, Conclusions 2011 (Belgium), Articles 7, 8, 16, 17 and 19 of the Revised Charter, January 2012, 
Article 19, para. 6.
127

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
c)   a requirement of a period of residence of more than one year for migrant work-
ers wishing to be joined by members of their family is excessive and, conse-
quently, in breach of the ESC; 
d)   migrant workers who have sufficient income to provide for the members of their 
families should not be automatically denied the right to family reunion because 
of the origin of such income, in so far as they are legally entitled to the benefits 
they may receive; 
e)   a requirement that members of the migrant worker’s family sit language and/
or integration tests in order to be allowed to enter the country, or a requirement 
that they sit (and pass) these tests once they are in the country in order to be 
granted leave to remain constitutes a restriction likely to deprive the obligation 
laid down in Article 19 (6) of its substance and is consequently not in conformity 
with the ESC.235
5.4.   Maintaining the family – protection 
from expulsion
Many cases arise in which the third-country national’s spouse or parent is 
threatened with expulsion, or is expelled, in situations where this could have serious 
repercussions for existing family life. Such situations often arise in the following 
two scenarios, which themselves can also be interrelated:
a)   the relationship on which the permission to reside was based has broken down 
and the couple are separated or divorced – there will typically be children from 
the relationship who have contact rights with both parents;
b)   the third-country national family member has committed criminal offences that 
have attracted a deportation order. The question is whether the right to respect 
for family life makes the deportation disproportionate.
It may also simply be a case of the authorities deciding that the family member no 
longer complies with the requirements that originally authorised his or her stay. 
235   For a recent statement on these principles, see ECSR, Conclusions 2011, General Introduction, 
January 2012, Statement of interpretation on Art. 19 (6).
128

Private and family life and the right to marry 
In these cases, it is necessary to look at the specifics of the situation of the person 
concerned.
Example: In the Pehlivan case before the CJEU,236 a Turkish national who joined 
her parents in the Netherlands could validly claim a right of residence in the 
host EU Member State notwithstanding the fact that she married before the 
expiry of the three-year period laid down in the first paragraph of Article 7 of 
Decision No. 1/80 of the Association Council. The three-year period refers to 
the initial three years of residence before the individual can access the labour 
market and during which time the EU Member State can impose conditions on 
the individual. Throughout that period, the applicant lived together with her 
parents through whom she was admitted to the Netherlands on the ground of 
family reunification.
5.4.1.  Relationship breakdown 
Where the third-country national has not yet obtained a residence permit in his or 
her own right but the relationship establishing a basis for residence breaks down, 
the foreign partner may lose the right to continue to reside.
Under EU law, the relationship continues to justify the residence of the separated third-
country national until the marriage on which it is based is legally dissolved (Free Move-
ment Directive
).237 Relationship breakdown is not sufficient to justify loss of residence.
Article 13 of the Free Movement Directive provides for the retention of a right of 
residence for third-country national family members, in the event of divorce or an-
nulment where the marriage has lasted three years, one year of which was spent 
in the host state, or where there are children of the marriage necessitating the 
presence of the parents. The Free Movement Directive contains a specific provision 
aimed at protecting residence status for third-country national victims of domestic 
violence whose partner is an EEA national (Article 13 (2) (c)).
The Family Reunification Directive also provides for the possibility of granting 
a residence permit to foreign partners in cases where the relationship with the 
sponsor breaks down due to death, divorce or separation. A duty to grant a separate 
236   CJEU, C-484/07, Fatma Pehlivan v. Staatssecretaris van Justitie, 16 June 2011.
237   ECJ, C-267/83 [1983] ECR I-00567, Aissatou Diatta v. Land Berlin, 13 February 1985.
129

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
permit only exists after five years of residence (Article 15). According to Arti-
cle 15 (3) of the directive, EU Member States should lay down provisions ensuring 
that an autonomous residence permit is granted in the event of particularly diffi-
cult circumstances following divorce or separation. Like Article 13 (2) (c) of the Free 
Movement Directive, this is intended to extend to situations of domestic violence, 
although Member States have discretion as to what provisions are introduced.
Under the ECHR, the ECtHR considers whether family life and the need to maintain 
contact with the children demand that the third-country national should be allowed 
to remain. This is different from the national law of many Member States, where 
relationship breakdown can lead to the loss of residence rights for third-country na-
tional spouses or parents. Often the Court sees no reason why contact should not be 
maintained through visits,238 but it will consider that some situations may require 
the third-country national to be permitted to remain. 
Example: In Berrehab v. the Netherlands,239 the Court held that Article 8 of 
the ECHR prevented the Netherlands from expelling a father who, despite his 
divorce, maintained contact with his child four times a week.
5.4.2.  Criminal convictions 
An EU Member State may wish to deport a lawfully resident third-country national 
who has committed criminal offences. 
Under EU law, Articles 27-33 of the Free Movement Directive confer on qualifying fam-
ily members the same – derived – enhanced protection from expulsion as EEA nationals 
themselves enjoy. For example, any attempt to restrict the freedom of movement and 
residence of EU citizens and their family members on grounds of public policy or public 
security must be based on the fact that the personal conduct of the individual con-
cerned represents a genuine, present and sufficiently serious threat. Previous criminal 
convictions cannot in themselves constitute grounds for taking such measures.
Under Article 28 (3) (b) of the directive, minor children can only be expelled on 
imperative grounds of national security, unless the expulsion is in the child’s best 
interests.
238   ECtHRRodrigues da Silva and Hoogkamer v. the Netherlands, No. 50435/99, 31 January 2006.
239   ECtHRBerrehab v. the Netherlands, No. 10730/84, 21 June 1988.
130

Private and family life and the right to marry 
Family members of Turkish nationals, regardless of their nationality, who have 
achieved stable residence are similarly protected.240
Article 6 (2) of the Family Reunification Directive allows Member States to withdraw 
or refuse to renew a family member’s residence permit on grounds of public policy, 
public security or public health. When making a decision on this basis, the Member 
State must consider the severity or type of offence against public policy or public se-
curity committed by the family member, or the dangers emanating from such person.
Under the ECHR, the Court will first decide whether it is reasonable to expect the 
family to accompany the offender overseas, and, if not, whether the criminal con-
duct still justifies expulsion when it is clear that this will cause total separation of 
the family. In these situations, the conclusion reached by the ECtHR is closely tied 
to the details of each case. The ECtHR has adopted various criteria for assessing the 
proportionality of an expulsion order. These include:
-   the nature and seriousness of the offence committed by the applicant in the 
expelling state;
-   the length of the applicant’s stay in the country from which he or she is to be 
expelled;
-   the time elapsed since the offence was committed and the applicant’s conduct 
during that period;
-  the nationalities of the applicant and any family members concerned;
-   the solidity of his, her or their social, cultural and family ties with the host coun-
try and with the country of destination;
-   the best interests and well-being of any children involved, in particular any dif-
ficulties they would encounter if they had to follow the applicant to the country 
to which he or she is to be expelled.241
240   CJEU, C-451/11, Natthaya Dülger v. Wetteraukreis, 19 July 2012. 
241   ECtHRBoultif v. Switzerland, No. 54273/00, 2 August 2001; ECtHRÜner v. the Netherlands [GC], 
No. 46410/99, 18 October 2006; ECtHR, Balogun v. the United Kingdom, No. 60286/09, 10 April 2012, 
paras. 43-53.
131

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
Example: The case of A. A. v. the United Kingdom242 concerned a Nigerian 
national who had come to the United Kingdom as a child to join his mother and 
siblings and was granted permanent residence. He committed a serious offence 
as a schoolboy and served his sentence. He went on to become a model of 
rehabilitation, committed no further offences, obtained a university degree and 
found stable employment. He did this by the time his deportation, which was 
based on the offence he had committed as a juvenile, was ordered. The ECtHR 
noted the applicant’s previous conviction and his exemplary rehabilitation, and 
stressed the significance of the period of time since the offence was committed 
and the applicant’s conduct throughout that period. It concluded that, in this 
particular circumstance, the applicant’s expulsion would have constituted 
a violation of Article 8 of the ECHR. 
Example: In Antwi and Others v. Norway,243 the applicants were a Ghanaian 
national and his wife and daughter, who were Norwegian nationals. The 
ECtHR held that there was no violation of Article 8 of the ECHR following the 
authorities’ decision to expel Mr Antwi and to prohibit his re-entry into Norway 
for five years after they discovered that his passport was forged. The Court 
held that since both parents had been born and brought up in Ghana (the wife 
having left the country when she was 17) and had visited the country three 
times with their daughter, there were no insurmountable obstacles to them 
settling together in Ghana or, at the least, maintaining regular contact.
Example: In Amrollahi v. Denmark,244 the applicant was an Iranian national with 
permanent residence in Denmark. He had two children with his Danish partner 
and another child living in Denmark from a previous relationship. Upon his 
release from prison following a conviction for drug trafficking, the authorities 
sought to deport him to Iran. The ECtHR held that this would violate Article 8 of 
the ECHR because the applicant’s proposed permanent exclusion from Denmark 
would separate the family. It was effectively impossible for them to continue 
their family life outside Denmark since the applicant’s wife had never been to 
Iran, did not understand Farsi and was not a Muslim. Apart from being married 
to an Iranian man, she had no ties with the country.245
242   ECtHRA. A. v. the United Kingdom, No. 8000/08, 20 September 2011. 
243   ECtHRAntwi and Others v. Norway, No. 26940/10, 14 February 2012.
244   ECtHRAmrollahi v. Denmark, No. 56811/00, 11 July 2002.
245   For other similar judgments, see ECtHR, Beldjoudi v. France, No. 12083/86, 26 March 1992; ECtHR, 
Boultif v. Switzerland, No. 54273/00, 2 August 2001.
132

link to page 239 link to page 239 link to page 219 Private and family life and the right to marry 
Key points
• 
Family reunification of EU nationals who have not exercised free movement rights 
is not covered by EU law. In some EU Member States, EU nationals exercising free 
movement rights enjoy far greater rights to family reunion than the states’ own 
nationals do (see Introduction to this chapter).
• 
The  Free  Movement  Directive  applies  to  qualif ying  family  members  of 
EEA nationals and of EU citizens, in so far as those EU citizens have exercised free 
movement rights, irrespective of their own nationality. It confers on qualifying 
family members the same – derived – enhanced protection from expulsion as the 
EEA nationals themselves enjoy (see Section 5.2).
• 
Family reunification of third-country national sponsors is regulated by the Family 
Reunification Directive. In principle, it requires the family member to be outside 
the country, although Member States can derogate from such requirement (see 
Section 5.3).
• 
For family reunification purposes, EU law does not draw a distinction between 
whether a family relationship was concluded before or after the sponsor took up 
residence in the territory (see Section 5.3). 
• 
The ECHR has elaborated criteria to assess the proportionality of an expulsion 
decision, bearing in mind the right to respect for private and family life guaranteed 
by Article 8 of the ECHR. The ECtHR’s approach to the expulsion of family members 
or to family reunification depends on the specific factual circumstances of each 
case (see Section 5.2 and/or 5.4.1).
• 
The ESC provides for a right to family reunion and the case law of the ECSR 
circumscribes the conditions and restrictions that may be applied to such reunion 
(see Section 5.3). 
• 
Under the ECHR, a blanket prohibition to marry based on the person’s immigration 
status may not be acceptable (see Section 5.1).
Further case law and reading:
To access further case law, please consult the guidelines How to find case law 
of the European courts 
on page 237 of this handbook. Additional materials relating 
to the issues covered in this chapter can be found in the ‘Further reading’ section 
on page 217.
133



6
Detention and restrictions  
to freedom of movement
EU 
Issues covered
CoE
Reception Conditions Directive 
Definitions: detention  ECHR, Article 5 (right to 
(2003/9/EC), Article 2 (k)
or restriction on 
liberty and security)
free movement
ECHR, Article 2 of Protocol No. 4, 
(freedom of movement)
Return Directive  
Alternatives to 
ECtHR, Mikolenko v. Estonia, 2010
(2008/115/EC), Article 15 (1)
detention
(necessary examination of 
alternatives to detention)
Return Directive  
Exhaustive list of 
ECHR, Article 5 (1) (a)-(f)  
(2008/115/EC), Article 15 (1)
exceptions to the 
(right to liberty and security)
right to liberty
Schengen Borders Code, 
Detention to prevent 
ECHR, Article 5 (1) (f) (right to 
Article 13 (refusal of entry)
an unauthorised entry  liberty and security), first limb
into the country
ECtHR, Saadi v. the United 
Kingdom, 2008 (persons not yet 
authorised by the state to enter)
Return Directive  
Detention pending 
ECHR, Article 5 (1) (f) (right to 
(2008/115/EC), Article 15
deportation or 
liberty and security), second limb
CJEU, C-61/11, El Dridi, 2011 and 
extradition
C329/11, Achughbabian, 2011 
(relationship between  
pre-removal and 
criminal detention)
Return Directive  
Prescribed by law
ECHR, Article 5 (1) (right to 
(2008/115/EC), Article 20
liberty and security)
ECtHR, Nowak v. Ukraine, 2011 
(procedural guarantees)
Return Directive (2008/115/EC), 
Necessity and 
ECtHR, Rusu v. Austria, 2008 
Articles 15 and 3 (7)
proportionality
(inadequate reasoning and 
arbitrariness of detention)
135

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
EU 
Issues covered
CoE
Arbitrariness
Good faith
ECtHR, Longa Yonkeu 
v. Latvia, 2011 (coast guards 
hiding their knowledge of 
an asylum application)
Return Directive  
Due diligence
ECtHR, Singh v. the Czech 
(2008/115/EC), Article 15 (1)
Republic, 2005 (two and a half 
years in detention pending 
deportation procedure)
Return Directive  
Realistic prospect 
ECtHR, Mikolenko v. Estonia, 2010 
(2008/115/EC), Article 15
of removal
(detention in spite of  
ECJ, C-357/09, Kadzoev, 2009
no realistic prospect of removal)
Return Directive  
Maximum length 
ECtHR, Auad v. 
(2008/115/EC), Article 15 (5) (6)
of detention
Bulgaria, 2011 (assessment 
ECJ, C-357/09, Kadzoev, 2009
of reasonable length of 
detention according to particular 
circumstances of each case)
Return Directive  
Detention of individuals  ECtHR, Mubilanzila Mayeka and 
(2008/115/EC), 
with specific needs
Kaniki Mitunga v. Belgium, 2006 
Articles 3 (9), 16 (3) and 17
(unaccompanied child)
Reception Conditions Directive 
ECtHR, Muskhadzhiyeva and 
(2003/9/EC), Article 17
Others v. Belgium, 2007 (children 
Trafficking Directive 
detained in unsuitable facilities)
(2011/36/EU), Article 11
ECtHR, Rantsev v. Cyprus and 
Russia, 2010 (victim of trafficking)
Procedural safeguards
Return Directive  
Right to be given reasons ECHR, Article 5 (2) (right to 
(2008/115/EC), Article 15 (2)
liberty and security)
ECtHR, Saadi v. the United 
Kingdom, 2008 (two days 
delay considered too long)
EU Charter of Fundamental Rights, 
Right to review 
ECHR, Article 5 (4) (right to 
Article 47 (right to an effective 
of detention
liberty and security)
remedy and to a fair trial)
ECtHR, Abdolkhani and Karimnia v. 
Return Directive (2008/115/EC), 
Turkey, 2009  
Articles 13 (4) and 15 (3)
(no procedure for review)
Return Directive (2008/115/EC),  
Detention conditions 
ECtHR, S.D. v. Greece, 2009 
Articles 16 and 17
or regimes
(detention conditions)
Compensation for 
ECHR, Article 5 (5)  
unlawful detention
(right to liberty and security)
136

Detention and restrictions to freedom of movement 
Introduction
Detention is an exception to the fundamental right to liberty. Deprivation of liberty 
must therefore comply with important safeguards. It must be provided for by law 
and must not be arbitrary.246 Detention of asylum seekers and migrants in return 
proceedings must be a measure of last resort. It should only be used after other al-
ternatives are exhausted. Despite these principles, a large number of people in Eu-
rope are detained either upon entry or to prevent their absconding during removal 
procedures. When deprived of liberty, individuals must be treated in a humane and 
dignified manner.
International law restricts the possibility of detaining asylum seekers and refu-
gees. According to Article 31 of the 1951 Geneva Convention penalties must not 
be imposed, on account of illegal entry or presence, on “refugees who, coming di-
rectly from a territory where their life or freedom was threatened […], enter or 
are present in their territory without authorisation, provided they present them-
selves without delay to the authorities and show good cause for their illegal entry 
or presence”.247
The ECHR comprises an exhaustive list of grounds for detention, one of them being 
to prevent unauthorised entry or to facilitate the removal of a person. Under EU 
law, the overarching principle is that detention of persons in return procedures must 
be necessary. The revised directives on reception conditions and asylum procedures 
are expected to regulate the detention of asylum seekers. At present, this legal 
framework is under review. With the revisions, it is intended that an exhaustive 
list of grounds will be introduced under which asylum seekers can exceptionally be 
deprived of liberty. In order not to render detention arbitrary, certain additional re-
quirements need to be met, such as giving reasons for any detention and allowing 
the detainee to have access to speedy judicial review.
246   For more information on state practices regarding deprivation of liberty, see FRA (2010a).
247   UNHCR (1999), Revised guidelines on applicable criteria and standards relating to the detention of 
asylum-seekers, 26 February 1999; Council of Europe, Committee for the Prevention of Torture and 
Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) (2008-2009), 20 Years of Combating Torture: 
19
th General Report,1 August 2008-31 July 2009.
137

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
6.1.   Deprivation of liberty or restriction on 
the freedom of movement?
Under EU law, the Reception Conditions Directive (2003/9/EC) defines ‘detention’ 
as “confinement of an asylum seeker by [an EU] Member State within a particular 
place, where the applicant is deprived of his or her freedom of movement” (Arti-
cle 2 (k)). The Return Directive (2008/115/EC) does not define detention.
Under the ECHR, Article 5 regulates issues pertaining to deprivation of liberty and 
Article 2 of Protocol No. 4 to the ECHR concerns restrictions on freedom of move-
ment. While some obvious examples of detention are given, such as confinement in 
a cell, other situations are more difficult to define and may amount to a restriction 
on movement as opposed to a deprivation of liberty.
When determining whether an individual’s situation is protected by Article 5 of the 
ECHR or Article 2 of Protocol No. 4, the ECtHR has held that there needs to be an as-
sessment of the individual’s situation, taking into account a range of criteria, such 
as the type, duration, effects and manner of implementation of the measure in 
question.248 The difference between deprivation of liberty and restriction on free-
dom of movement is one of degree or intensity and not of nature or substance.249 
The assessment will depend on the specific facts of the case.
A deprivation of liberty may not be established on the significance of any one factor 
taken individually but by examining all elements cumulatively. Even a short dura-
tion of a restriction, such as a few hours, will not automatically result in a find-
ing that the situation constituted a restriction on movement as opposed to a dep-
rivation of liberty. This is particularly the case if other factors are present, such as 
whether the facility is closed, whether there is an element of coercion250 or whether 
the situation has particular effects on the individual, including any physical discom-
fort or mental anguish.251
248   ECtHRAustin and Others v. the United Kingdom [GC], Nos. 39692/09, 40713/09 and 41008/09, 
15 March 2012, para. 57. 
249   ECtHRGuzzardi v. Italy, No. 7367/76, 6 November 1980para. 93.
250   ECtHRFoka v. Turkey, No. 28940/95, 24 June 2008; ECtHR, Nolan and K. v. Russia, No. 2512/04, 
12 February 2009.
251   ECtHRGuzzardi v. Italy, No. 7367/76, 6 November 1980; ECtHR, H.L. v. the United Kingdom
No. 45508/99, 5 October 2004.
138

Detention and restrictions to freedom of movement 
Any underlying public interest motive for detention, such as protecting or having 
the intention to protect, treat or care for the community against a risk or threat 
caused by the individual, has no bearing on the question whether that person has 
been deprived of his liberty. Such intentions might be relevant when considering 
the justification for detention under Article 5 (1) (a)-(f) of the ECHR.252 In each case, 
however, Article 5 (1) must be interpreted in a manner that accounts for the spe-
cific context in which the measures are taken. There should also be regard for the 
responsibility and duty of the police to maintain order and protect the public, which 
they are required to do under both national and ECHR law.253
Example: In Guzzardi v. Italy,254 the applicant was restricted from moving 
around a specified area, placed under curfew and special supervision, required 
to report to the authorities twice a day, and had restricted and supervised 
contact with the outside world. The Court held that there had been an 
unjustified deprivation of liberty under Article 5 of the ECHR.255
Example: In Raimondo v. Italy,256 the applicant was placed under police 
supervision, which was held to be a restriction on movement, not a deprivation 
of liberty. He could not leave his home without informing the police, although 
he did not need their permission to actually leave.
Example: In Amuur v. France and Riad and Idiab v. Belgium, both concerning 
asylum seekers,257 and in Nolan and K. v. Russia,258 involving a third-country 
national, a detention in the transit zone of an airport was held to be unlawful 
under Article 5 (1) of the ECHR. The Court had not accepted the authorities’ 
argument that there had not been a deprivation of liberty because the person 
concerned could avoid detention at the airport by taking a flight out of the 
country.
252   ECtHRA. and Others v. the United Kingdom [GC], No. 3455/05, 19 February 2009, paras. 163-164.
253   ECtHRAustin and Others v. the United Kingdom [GC], Nos. 39692/09, 40713/09 and 41008/09, 
15 March 2012, para. 60.
254   ECtHRGuzzardi v. Italy, No. 7367/76, 6 November 1980.
255   Ibid.
256   ECtHRRaimondo v. Italy, No. 12954/87, 22 February 1994.
257   ECtHRAmuur v. France, No. 19776/92, 25 June 1996, paras. 38-49; ECtHRRiad and Idiab v. Belgium, 
Nos. 29787/03 and 29810/03, 24 January 2008.
258   ECtHR, Nolan and K. v. Russia, No. 2512/04, 12 February 2009, paras. 93-96.
139

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
Example: In Rantsev v. Cyprus and Russia,259 the applicant’s daughter was 
a Russian national residing in Cyprus and working as an artist in a cabaret on 
a work permit  issued by request of the cabaret owners. After several months, 
the daughter decided to leave her employment and return to Russia. One of 
the cabaret owners reported to the immigration office that the daughter had 
abandoned her place of work and residence. The daughter was subsequently 
found and brought to the police station, where she was detained for about 
an hour. The police decided that the daughter was not to be detained and 
that it was for the cabaret owner, the person responsible for her, to come and 
collect her. Consequently, the cabaret owner took the applicant’s daughter to 
the apartment of another cabaret employee, which she could not leave of her 
own free will. The next morning she was found dead on the street below the 
apartment. While the total duration of the daughter’s detention was about two 
hours, the Court held that it amounted to a deprivation of liberty within the 
meaning of Article 5 of the ECHR. The Cypriot authorities were responsible for 
the detention in the police station and also in the apartment because, without 
the active cooperation of the Cypriot police with the cabaret owners in the 
present case, the deprivation of liberty would not have occurred.
6.2.  Alternatives to detention
Under EU law, detention must be a last resort and all alternatives must first be 
exhausted, unless there is evidence to suggest that such alternatives would not be 
effective in the individual case (Article 15 (1) of the Return Directive (2008/115/EC): 
“[u]nless other sufficient but less coercive measures can be applied”). Detention 
should therefore only take place after full consideration of all possible alternatives, 
or when monitoring mechanisms have not achieved the lawful and legitimate pur-
pose. The need to give priority to alternatives is also envisaged in the revisions of 
the Reception Conditions Directive for asylum seekers.
Viable alternatives to detention include: reporting obligations, such as reporting 
to the police or immigration authorities at regular intervals; the obligation to sur-
render a passport or travel document; residence requirements, such as living and 
sleeping at a particular address; release on bail with or without sureties; guarantor 
requirements; release to care worker support or under a care plan with community 
care or mental health teams; or electronic monitoring, such as tagging.
259   ECtHRRantsev v. Cyprus and Russia, No. 25965/04, 7 January 2010, paras. 314-325.
140

Detention and restrictions to freedom of movement 
Under the ECHR, the ECtHR looks at whether a less intrusive measure could have 
been imposed prior to detention. 
Example: In Mikolenko v. Estonia,260 the Court found that the authorities had 
other measures at their disposal than keeping the applicant in protracted 
detention at the deportation centre when there was no immediate prospect of 
his being expelled.
Alternatives to detention often involve restrictions on freedom of movement. Under 
the ECHR, the right to freedom of movement is guaranteed by Article 2 of Protocol 
No. 4 provided the  state has ratified this Protocol (see Annex 2). A restriction on 
this freedom must be necessary and proportionate and comply with the aims in the 
second paragraph of Article 2 of Protocol No. 4. This provision only applies to those 
“lawfully within the territory” and therefore does not assist those in an irregular 
situation.
Example: In Omwenyeke v. Germany,261 the applicant had been confined to 
living in a particular area as part of his temporary residence condition pending 
the outcome of his asylum claim. The ECtHR held that, since the applicant had 
breached his conditions of temporary residence, he had not been “lawfully” 
within the territory of Germany and could therefore not rely on the right to 
freedom of movement under Article 2 of Protocol No. 4.
6.3.   Exhaustive list of exceptions to  
the right to liberty
Under EU law, deprivation of liberty is regulated in the Reception Conditions Direc-
tive 
for asylum seekers and in the Return Directive for persons in return procedures 
(Article 15 of the Return Directive). It should be noted that as at April 2013, EU law 
did not contain an exhaustive list of grounds for the detention of asylum seekers; 
this will, nevertheless, be introduced as part of planned revisions of EU law.
260   ECtHRMikolenko v. Estonia, No. 10664/05, 8 October 2009.
261   ECtHROmwenyeke v. Germany (dec.), No. 44294/04, 20 November 2007.
141

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
According to Article 18 of the Asylum Procedures Directive (2005/85/EC), it is not 
acceptable to detain a person solely for the reason that she or he has lodged an 
asylum application.262 
Article 15 (1) of the Return Directive only allows for the detention of third-country 
nationals who are the “subject of return procedures”. Deprivation of liberty is per-
mitted for the following two reasons, in particular when there is a risk of abscond-
ing or of other serious interferences with the return or removal process:
·  in order to prepare return;
·  in order to carry out the removal process.
Under the ECHR, Article 5 (1) protects the right to liberty and security. Its subpara-
graphs (a)-(f) provide an exhaustive list of permissible exceptions: “No one shall be 
deprived of his liberty”, except in any of the following cases and in accordance with 
a procedure prescribed by law:
·  after conviction by a competent court; 
·  for failure to comply with a court order or a specific obligation prescribed by law;
·  pending trial;
·  in specific situations concerning minors;
·  on public health grounds or due to vagrancy;
·  to prevent an unauthorised entry or to facilitate removal of an alien.
It is for the state to justify detention by relying on one of these six grounds.263 If the 
detention cannot be based on any of these grounds, it is automatically unlawful.264 
262   For more information, see European Commission, Directorate-General of Home Affairs (2012), 
‘Reception conditions’, available at: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/
asylum/reception-conditions/index_en.htm

263   The United Kingdom, Supreme CourtWL (Congo) 1 & 2 v. Secretary of State for the Home Department; 
KM (Jamaica) v. Secretary of State for the Home Department [2011] UKSC 12, 23 March 2011.
264   ECtHRAl-Jedda v. the United Kingdom [GC], No. 27021/08, 7 July 2011, para. 99.
142

Detention and restrictions to freedom of movement 
The grounds are restrictively interpreted.265 There is no catch-all provision, such as 
detention to prevent an unspecified crime or disorder in general. Failure to identify 
clearly the precise purpose of detention and the ground may mean that the deten-
tion is unlawful.
Article 5 (1) (f) of the ECHR provides for detention of asylum seekers and irregular 
migrants in two situations:
·  to prevent an unauthorised entry into the country;
·   of a person against whom action is being taken with a view to his or her depor-
tation or extradition.
As with the other exceptions to the right to liberty, detention under Article 5 (1) (f) 
must be based on one of these specific grounds that are restrictively interpreted.
Example:  Yoh-Ekale  Mwanje  v.  Belgium266  concerned  the  detention  of 
a  Cameroonian  national  with  advanced  HIV.  The  authorities  knew  the 
applicant’s  identity  and  fixed  address,  and  she  had  always  kept  her 
appointments with them and had initiated several steps to regularise her 
status in Belgium. Notwithstanding the fact that her health deteriorated during 
detention, the authorities did not consider a less intrusive option, such as 
issuing her a temporary residence permit to safeguard the public interest. They 
kept her instead in detention for almost four months. The ECtHR saw no link 
between the applicant’s detention and the government’s aim to deport her, 
and therefore found that Article 5 (1) (f) of the ECHR had been violated.
Example: In A. and Others v. the United Kingdom,267 the Court held that a policy 
of keeping an applicant’s possible deportation “under active review” was not 
sufficiently certain or determinative to amount to “action [...] being taken with 
a view to deportation” under Article 5 (1) (f). The detention was clearly not 
aimed at preventing an unauthorised entry and was therefore unlawful.
265   ECtHRA. and Others v. the United Kingdom [GC], No. 3455/05, 19 February 2009.
266   ECtHR, Yoh-Ekale Mwanje v. Belgium, No. 10486/10, 20 December 2011.
267   ECtHRA. and Others v. the United Kingdom [GC], No. 3455/05, 19 February 2009, para. 167.
143

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
6.3.1.   Detention to prevent an unauthorised entry 
into the country
Under EU law, the Schengen Borders Code (Regulation No. 562/2006) requires that 
third-country nationals who do not fulfil the entry conditions are refused entry into 
the EU. Border guards have a duty to prevent irregular entry. The national law of 
many EU Member States provides for short-term deprivation of liberty at the bor-
der, which often takes place in the transit area of an airport. In the context of the 
Reception Conditions Directive’s revisions, several grounds for the detention of asy-
lum seekers are being proposed, including when a decision is taken on an asylum 
seeker’s right to enter.
Under the ECHR, detention has to adhere to a number of conditions in order to be 
lawful under Article 5 of the ECHR.
Example: In Saadi v. the United Kingdom,268 the ECtHR held that until a Member 
State has ‘authorised’ entry into the country, any entry is ‘unauthorised’. 
The detention of a person who wished to effect an entry but did not yet have 
authorisation to do so could be, without any distortion of language, aimed 
at preventing his effecting an unauthorised entry within the meaning of 
Article 5 (1) (f) of the ECHR. The Court did not accept that since, as soon as an 
asylum seeker surrenders to the immigration authorities, he or she is seeking to 
effect an “authorised” entry. The result therefore being that his or her detention 
could not be justified under Article 5 (1) (f). An interpretation of this provision 
as only permitting detention of a person who was shown to be trying to evade 
entry restrictions would place too narrow a construction on the provision’s terms 
and on the Member State’s power to exercise its undeniable right to control the 
liberty of aliens in an immigration context. Such an interpretation would also be 
inconsistent with Conclusion No. 44 of the Executive Committee of the United 
Nations High Commissioner for Refugees’ Programme, the UNHCR’s Guidelines 
and the relevant Committee of Ministers Recommendation. All of these envisage 
the detention of asylum seekers in certain circumstances, for example, while 
identity checks are taking place or while determining the elements that form the 
basis of an asylum claim. The Court held that the applicant’s seven-day detention 
under an accelerated asylum procedure, which had been taken due to a mass 
influx situation, had not been in violation of Article 5 (1) (f).
268   ECtHRSaadi v. the United Kingdom [GC], No. 13229/03, 29 January 2008, para. 65.
144

Detention and restrictions to freedom of movement 
6.3.2.  Detention pending deportation or extradition
Under EU law, the revised Reception Conditions Directive will allow for the deten-
tion of asylum seekers in specific situations, where this is deemed necessary fol-
lowing an individual examination of the case. Most of the grounds provided for in 
the draft of the revised directive are aimed at mitigating a risk of absconding.
Article 15 (1) of the Return Directive permits detention in order to prepare return or 
to carry out the removal process, unless this can be achieved by other sufficient but 
less coercive measures (see Section 6.2). Detention is permitted, particularly in  cas-
es where there is a risk of absconding or other serious interferences with the return 
or removal process and if there is a realistic prospect of removal within a reason-
able time. There are maximum time limits set by Article 15 (5) (6) of the directive.
Several cases have been referred to the CJEU concerning the imprisonment of third-
country nationals in return procedures for the crime of irregular entry or stay. 269
Example: In El Dridi,270 the CJEU was asked to verify whether it was compatible 
with Articles 15 and 16 of the Return Directive to impose a criminal detention 
sanction during the return procedure and on the sole ground that a third-
country national did not comply with an administrative order to leave the 
territory within a given period. The Court had to consider whether criminal 
detention could have been regarded as a measure necessary to implement 
the return decision within the meaning of Article 8 (1) of the directive or, on 
the contrary, a measure compromising the implementation of that decision. 
Given the circumstances of the case, the Court held that the criminal detention 
sanction was not compatible with the scope of the directive – namely the 
establishment of an effective return policy in line with fundamental rights – 
and did not contribute to the removal of the third-country national from the 
EU Member State concerned. When the obligation to return is not complied 
with within the period for voluntary departure, EU Member States have to 
pursue the enforcement of the return decision in a gradual and proportionate 
manner, using the least coercive measures possible and with due respect for 
fundamental rights. 
269   CJEU, C-430/11, Sagor, 6 December 2012 (concerning the imposition of a fine); CJEU, C-297/12, 
Strafverfahren v. Gjoko Filev and Adnan Osmani, reference for a preliminary ruling from the Local Court 
(Amtsgericht) of Laufen (Germany) lodged on 18 June 2012 (concerning detention based on violating 
a pre-existing entry ban).
270   CJEU, C-61/11El Dridi, 28 April 2011, paras. 29-62.
145

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
Example: In Achughbabian,271 the Court examined whether the principles 
established in El Dridi also applied to a third-country national’s imprisonment 
sentence for an offence of entry or illegal stay in the territory of an EU Member 
State. The Court clarified that the Return Directive does not preclude a Member 
State from classifying an illegal stay as an offence and laying down penal 
sanctions to deter and prevent such an infringement of the national residence 
rules, nor from imposing detention while determining whether his or her stay 
is legal. When detention is imposed before or during the return procedure, said 
situation is covered by the directive and, thus, has to pursue the removal. The 
CJEU found that the Return Directive was not respected because the criminal 
detention would not pursue the removal. It would hinder the application of the 
common standards and procedures and delay the return, thereby undermining 
the effectiveness of the directive. At the same time, the CJEU did not exclude 
the possibility for Member States to impose criminal detention after the return 
procedure is completed, that is to say when the coercive measures provided for 
by Article 8 have been applied but the removal has failed. 
Under the ECHR, under the second limb of Article 5 (1) (f), Council of Europe mem-
ber states are entitled to keep an individual in detention for the purpose of his or 
her deportation or extradition, where such an order has been issued and there is 
a realistic prospect of removal. Detention is arbitrary when no meaningful “action 
with a view to deportation” is under way or actively pursued in accordance with the 
requirement of due diligence.
Example: In Mikolenko v. Estonia,272 the applicant was a Russian national living 
in Estonia. The Estonian authorities refused to extend his residence permit and 
detained him from 2003 to 2007. The ECtHR accepted that the applicant was 
clearly unwilling to cooperate with the authorities during the removal process, 
but found his detention unlawful because there was no realistic prospect of 
expulsion and the authorities failed to conduct proceedings with due diligence.
Example: In M. and Others v. Bulgaria,273 the applicant’s deportation to 
Afghanistan had been ordered in December 2005, but the first time authorities 
had attempted to secure an identity document for him to facilitate deportation 
271   CJEU, C-329/11Achughbabian v. Prefet du Val-de-Marne, 6 December 2011, paras. 29-31.
272   ECtHRMikolenko v. Estonia, No. 10664/05, 8 October 2009.
273   ECtHRM. and Others v. Bulgaria, No. 41416/08, 26 July 2011, paras. 75 and 76.
146

Detention and restrictions to freedom of movement 
was in February 2007. This request was repeated 19 months later. During this 
period, the applicant had remained in detention. The Bulgarian authorities had 
also tried to send him to another country but did not have evidence of such an 
effort. The detention was unlawful and, for lack of diligence, it was a breach of 
Article 5 of the ECHR. 
Example: In Popov v. France,274 the applicants were nationals of Kazakhstan 
who had arrived in France in 2000. Their applications for refugee status and 
for a residence permit were rejected. In August 2007, they were arrested and 
transferred to an airport for their expulsion. Their flight was cancelled and the 
expulsion did not take place. They were then transferred to a detention centre 
with their two children, aged five months and three years, where they stayed 
for 15 days. A second flight was cancelled and a judge set them free. Following 
a new application, they were granted refugee status. The Court found that, 
although the children had been placed with their parents in a wing reserved 
for families, their particular situation had not been taken into account and the 
authorities had not sought to establish whether any alternative solution, other 
than administrative detention, could have been envisaged. The French system 
had therefore not properly protected the childrens’ right to liberty under 
Article 5 of the ECHR. 
6.4.  Prescribed by law
Detention must be lawful according to domestic law, EU law and ECHR law.
Under EU law, EU Member States are obliged to bring into force laws, regulations 
and administrative provisions necessary to comply with the Return Directive (Arti-
cle 20). Similarly, the draft revision of the Reception Conditions Directive requires 
that the grounds for detention be laid down in national law.
Under the ECHR, Article 5 (1) provides that “no one shall be deprived of his liberty” 
unless “in accordance with a procedure prescribed by law”. This means that national 
law must lay down substantive and procedural rules prescribing when and in what 
circumstances an individual may be detained. 
274   ECtHR, Popov v. France, Nos. 39472/07 and 39474/07, 19 January 2012.
147

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
Article 5 does not merely “refer back to domestic law” but also relates to the “qual-
ity of the law”, requiring it to be compatible with the rule of law, a concept inher-
ent in all articles of the ECHR. For the law to be of a certain ‘quality’, it must be 
sufficiently accessible, and precise and foreseeable in its application to avoid a risk 
of arbitrariness. Any deprivation of liberty has to be in line with the purpose of Arti-
cle 5 of the ECHR so as to protect the individual from arbitrariness.275
Example: In S.P. v. Belgium,276 the applicant was placed in a detention centre 
pending his imminent expulsion to Sri Lanka. The ECtHR then issued an 
interim measure staying his expulsion and the applicant was released from 
detention 11 days later. The ECtHR stated that the application of an interim 
measure temporarily suspending the procedure for the applicant’s deportation 
did not render his detention unlawful, as the Belgian authorities had still 
envisaged deporting him and that, notwithstanding the suspension, action was 
still “being taken” with a view to his deportation.
6.5.  Necessity and proportionality
Under EU law, Article 15 (5) of the Return Directive provides that “detention shall 
be maintained for as long a period as the conditions laid down in paragraph 1 are 
fulfilled and it is necessary to ensure successful removal”. There must be clear and 
cogent evidence, not just bare assertion, of the necessity in each individual case. 
Article 15 (1) of the directive refers to detention for the purpose of removal where 
there is a risk of absconding – but such risk must be based on “objective criteria” 
(Article 3 (7)). Decisions taken under the directive should be adopted on a ‘case-by-
case’ basis and based on objective criteria. It is not enough to detain an individual 
on the mere basis of illegal stay (Recital 6 of the Return Directive).
EU law requires weighing whether the deprivation of liberty is proportionate to the 
objective to be achieved, or whether removal could be successfully implemented by 
imposing less restrictive measures, such as alternatives to detention (Article 15 (1) 
of the Return Directive).277
275   ECtHRAmuur v. France, No. 19776/92, 25 June 1996, para. 50; ECtHRDougoz v. Greece
No. 40907/98, 6 March 2001, para. 55.
276   ECtHR, S.P. v. Belgium (dec.), No. 12572/08, 14 June 2011.
277   CJEU, C-61/11, El Dridi, 28 April 2011, paras. 29-62.
148

Detention and restrictions to freedom of movement 
The draft revision of the Reception Conditions Directive foresees that the detention 
of asylum seekers may prove necessary on the basis of an individual assessment 
and when other less coercive alternative measures cannot be effectively applied.
In addition to questions of legality and procedural safeguards, detention must also 
substantively comply with the fundamental rights contained in the ECHR and under 
the EU Charter of Fundamental Rights.278
Under the ECHR, Article 5 stipulates the right to liberty and security. Under Arti-
cle 5 (1) (f), there is no requirement for a necessity test in order to detain a person 
who tries to enter the country unauthorised or against whom action is being taken 
with a view to deportation or extradition. This is in contrast with other forms of de-
tention covered by Article 5 (1), such as preventing an individual from committing 
an offence or fleeing.279
Article 9 of the ICCPR requires that any deprivation of liberty imposed in an immi-
gration context must be lawful, necessary and proportionate. In a case concerning 
the detention of a Cambodian asylum seeker in Australia, the UN Human Rights 
Committee has explicitly found that detention must be necessary and proportionate 
to comply with Article 9 of the ICCPR.280
6.6.  Arbitrariness
Under the ECHR, compliance with national law is insufficient. Article 5 of the ECHR 
requires that any deprivation of liberty should be in keeping with the purpose of 
protecting the individual from arbitrariness. It is a fundamental principle that no ar-
bitrary detention can be compatible with Article 5 (1). The notion of “arbitrariness” 
extends beyond lack of conformity with national law; a deprivation of liberty may be 
lawful in terms of domestic law but still arbitrary and thus contrary to the ECHR.281
To avoid being considered arbitrary, detention under Article 5 (1) (f) must be carried 
out in good faith: it must be closely connected to the detention ground identified 
and relied on by the government; the place and conditions of detention should be 
278   CJEU, C-329/11Achughbabian v. Prefet du Val-de-Marne, 6 December 2011, para. 49.
279   ECtHRSaadi v. the United Kingdom [GC], No. 13229/03, 29 January 2008, para. 72.
280   UN Human Rights Committee, A v. Australia, Communication No. 560/1993, views of 30 April 1997. 
281   ECtHR, [GC],No. 13229/03, 29 January 2008, para. 67; ECtHR, [GC], No. 3455/05, 19 February 2009, 
para. 164.
149

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
appropriate; and the length of the detention should not exceed a duration that is 
reasonably required for the purpose pursued. Proceedings have to be carried out 
with due diligence and there must be a realistic prospect of removal. What is con-
sidered arbitrary depends on the facts of the case.
Example: In Rusu v. Austria,282 the applicant was arrested when trying to leave 
Austria because she had entered the country illegally without a valid passport 
and visa, and because she lacked the necessary subsistence means for a stay 
in Austria. For those reasons, the authorities assumed that she would abscond 
and evade the proceedings if released. The ECtHR reiterated that detention of 
an individual was a serious measure and that in a context where detention 
was necessary to achieve a stated aim the detention would be arbitrary unless 
it was justified as a last resort after other less severe measures had been 
considered and found to be insufficient for safeguarding the individual or public 
interest. The authorities’ reasoning for detaining the applicant was inadequate 
and her detention contained an element of arbitrariness. Her detention 
therefore violated Article 5 of the ECHR.
6.6.1.  Good faith
Under the ECHR, detention might be considered arbitrary if the detaining authori-
ties do not act in good faith.283
Example: In Longa Yonkeu v. Latvia,284 the Court rejected the government’s 
argument that the State Border Guard Service only learned of the suspension of 
the applicant’s deportation two days after he had been deported. For four days, 
the authorities had been aware that the applicant had applied for asylum on 
humanitarian grounds, as they had received a copy of his application. Further, 
under domestic law, he enjoyed asylum seeker status from the date of his 
application and as such could not be deported. Consequently, the State Border 
Guard Service did not act in good faith by deporting the applicant before his 
application for asylum on humanitarian grounds was examined by the competent 
domestic authority. Therefore, his detention for that purpose was arbitrary.
282   ECtHRRusu v. Austria, No. 34082/02, 2 October 2008, para. 58.
283   ECtHRA. and Others v. the United Kingdom [GC], No. 3455/05, 19 February 2009; ECtHR, Saadi v. the 
United Kingdom [GC], No. 13229/03, 29 January 2008.
284   ECtHRLonga Yonkeu v. Latvia, No. 57229/09, 15 November 2011, para. 143.
150

Detention and restrictions to freedom of movement 
6.6.2.  Due diligence
EU and ECHR law both contain the principle that the Member State must exercise 
due diligence when detaining individuals subject to removal.
Under EU law, Article 15 (1) of the Return Directive provides that detention should 
be maintained only as long as removal arrangements are in progress and executed 
with due diligence. Similarly, a due diligence provision is being introduced in the 
Reception Conditions Directive for asylum seekers.
Under the ECHR, detention under the second limb of Article 5 (1) (f) of the ECHR is 
only justified for as long as deportation or extradition proceedings are in progress. If 
such proceedings are not conducted with due diligence, the detention will cease to be 
permissible under the ECHR.285 Member States must therefore make an active effort to 
organise a removal, whether to the country of origin or to a third country. In practice, 
Member States must take concrete steps and provide evidence – not simply rely on 
their own statements – of efforts made to secure admission, for example where the 
authorities of a receiving state are particularly slow to identify their own nationals. 
Example: In Singh v. the Czech Republic,286 the Court noted that the applicants 
were detained for two and a half years pending deportation. The proceedings 
were characterised by periods of inactivity, and the Court considered that 
the Czech authorities ought to have shown greater diligence, especially once 
the Indian Embassy had expressed its unwillingness to issue passports to the 
applicants. In addition, the Court noted that the applicants had been convicted 
of a minor offence, and that the length of their detention pending deportation 
had exceeded that of the prison sentence related to the offence. Consequently, 
the Court considered that the Czech authorities had not shown due diligence in 
handling the applicants’ case and that the length of their detention had been 
unreasonable.
6.6.3.  Realistic prospect of removal
Under both EU and ECHR law, detention is only justified where there is a realistic 
prospect of removal within a reasonable time.
285   ECtHRChahal v. the United Kingdom [GC], No. 22414/93, 15 November 1996, para. 113; ECtHRA. and 
Others v. the United Kingdom [GC], No. 3455/05, 19 February 2009, para. 164.
286   ECtHR, Singh v. the Czech Republic, No. 60538/00, 25 January 2005.
151

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
Under EU law, where a reasonable prospect of removal no longer exists, detention 
ceases to be justified and the person must be immediately released (Article 15 (4) 
of the Return Directive). Where there are barriers to removal, such as the princi-
ple of non-refoulement (Article 5 of the Return Directive), reasonable prospects of 
removal do not normally exist. If an individual has made an asylum claim, or sub-
mitted a new asylum application (Article 32 of the Asylum Procedures Directive), 
detention pending removal would only be allowed if the asylum procedure can be 
swiftly completed.
Example: In Kadzoev, the ECJ287 held that when the national court reviewed the 
detention, there needed to be a real prospect that removal could successfully 
be carried out in order for there to be a reasonable prospect of removal. That 
reasonable prospect did not exist where it was unlikely that the person would 
be admitted to a third country.
In a domestic context, the United Kingdom Border Agency has developed a practi-
cal yardstick. It states that in deportation cases: “[…] removal could be said to be 
imminent where a travel document exists, removal directions are set, there are 
no outstanding legal barriers and removal is likely to take place in the next four 
weeks. [However] where the [individual] is frustrating removal by not co-operating 
with the documentation process, and where that is a significant barrier to removal, 
these are factors weighing strongly against release.”288
Under the ECHR, realistic prospects for expulsion are required.
Example: Mikolenko v. Estonia289 concerned an alien detained for a lengthy 
period of time of almost four years for refusing to comply with an expulsion 
order. The Court found that Article 5 (1) (f) had been violated because the 
grounds for detention had not remained valid for the whole detention period 
owing to the lack of a realistic prospect of his expulsion and due to the 
domestic authorities’ failure to conduct the proceedings with due diligence. 
287   ECJ, C-357/09 [2009] ECR I-11189Kadzoev, 30 November 2009, paras. 65 and 66.
288   The United Kingdom Border Agency (2012), Enforcement Instructions and Guidance: Chapter 55 
Detention and Temporary Release, available at www.bia.homeoffice.gov.uk/sitecontent/documents/
policyandlaw/enforcement/detentionandremovals.
289   ECtHRMikolenko v. Estonia, No. 10664/05, 8 October 2009, para. 67.
152

Detention and restrictions to freedom of movement 
6.6.4.  Maximum length of detention
Under EU law, the Return Directive stipulates that detention must be for the short-
est period possible (Article 15 (1)). The directive, however, also provides for a time 
limit of up to six months for detention, which is extendable by 12 months in ex-
ceptional circumstances, namely in cases of non-cooperation or where there are 
barriers to obtaining travel documentation (Articles 15 (5) and 15 (6)). Exceptional 
extensions require the authorities to have first taken all reasonable efforts to re-
move the individual. Further detention is not possible once the six month and, in 
exceptional cases, the additional 12 month periods have expired.
Example: In Kadzoev, the ECJ held that it was clear that, upon reaching the 
maximum duration of detention provided for in Article 15 (6) of the Return 
Directive
, there was no longer a question of whether there was a ‘reasonable 
prospect of removal’ within the meaning of Article 15 (4). In such a case, the 
person concerned must be immediately released.290
Under the ECHR, the permissible duration of detention for the purposes of Arti-
cle 5 (1) (f) of the ECHR depend on an examination of national law together with an 
assessment of the particular facts of the case. Time limits are an essential compo-
nent of precise and foreseeable law governing the deprivation of liberty.
Example: In Mathloom v. Greece,291 an Iraqi national was kept in detention 
for over two years and three months pending deportation, although an order 
had been made for his conditional release. The Greek legislation governing 
detention of persons whose expulsion had been ordered by the courts did 
not lay down a maximum period and therefore did not satisfy the ‘legality’ 
requirement under Article 5 of the ECHR as there was no foreseeability in the 
legislation.
Example: In Louled Massoud v. Malta,292 an Algerian national was placed in 
a detention centre for a little more than 18 months with a view to deportation. 
During that time, the applicant refused to cooperate and the Algerian 
authorities had not been prepared to issue him travel documents. In finding 
290   ECJ, C-357/09 [2009] ECR I-11189Kadzoev, 30 November 2009, para. 60.
291   ECtHR, Mathloom v. Greece, No. 48883/07, 24 April 2012.
292   ECtHRLouled Massoud v. Malta, No. 24340/08, 27 July 2010.
153

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
a violation of Article 5 (1), the ECtHR expressed grave doubts as to whether the 
grounds for the applicant’s detention, the intended deportation, remained valid 
for the whole period of his detention. This included doubts about the more 
than 18 month period following the rejection of his asylum claim, the probable 
lack of a realistic prospect of his expulsion and the possible failure of the 
domestic authorities to conduct the proceedings with due diligence. Moreover, 
the Court established that the applicant did not have any effective remedy for 
contesting the lawfulness and length of his detention.
Example: In Auad v. Bulgaria,293 the ECtHR held that the length of detention 
should not exceed the length reasonably required for the purpose pursued. 
The Court noted that a similar point had been made by the ECJ in relation to 
Article 15 of the Return Directive in the Kadzoev case. The Court stressed that, 
unlike Article 15 of the Return Directive, Article 5 (1) (f) of the ECHR did not 
contain maximum time limits. Whether the length of deportation proceedings 
could affect the lawfulness of detention under this provision thus depended 
solely on the particular circumstances of each case.
6.7.   Detention of individuals with  
specific needs
Under EU law, Article 17 of the Reception Conditions Directive and Article 3 (9) of 
the Return Directive list persons considered to be vulnerable (see Chapter 9). The 
Return Directive does not bar the detention of vulnerable persons, but when they 
are detained, Article 16 (3) requires that detailed attention be paid to their specific 
needs. The Trafficking Directive (2011/36/EU) contains a duty to provide assistance 
and support to victims of trafficking, such as providing appropriate and safe accom-
modation (Article 11), although the directive does not fully ban their detention.
Under the ECHR, the ECtHR has reviewed immigration cases involving the detention 
of children and persons with mental health problems. The Court found their deten-
tion in facilities not equipped to handle their needs to be arbitrary and in violation 
of Article 5 of the ECHR as well as, in some cases, also raising issues under Article 3 
293   ECtHRAuad v. Bulgaria, No. 46390/10, 11 October 2011, para. 128.
154

Detention and restrictions to freedom of movement 
of the ECHR.294 The Court also considered that asylum seekers are particularly vulner-
able, in the context of detention and as regards conditions in which they were held.295
Example: In Mubilinanzila Mayeka and Kaniki Mitunga v. Belgium,296 the Court 
held that detention of an unaccompanied asylum-seeking child in an adult 
detention centre breached Article 3 of the ECHR.
Example: In Muskhadzhieyeva v. Belgium,297 the Court held that the detention of 
four Chechen children pending a Dublin transfer in a facility not equipped to deal 
with the specific needs of children had been in breach of Article 3 of the ECHR.
Example: In Rantsev v. Cyprus and Russia,298 the Court found that the Cypriot 
authorities had not provided an explanation as to the reasons and legal basis for 
not allowing the applicant’s late daughter, a victim of trafficking, to leave the 
police station of her own accord, but to release her into the custody of a private 
individual. In these circumstances, the Court found that her deprivation of liberty 
had been both arbitrary and unlawful under Article 5 of the ECHR.
6.8.  Procedural safeguards
Under both EU law and the ECHR, there are procedural safeguards with respect to 
the detention of asylum seekers and migrants. The protection against arbitrary de-
tention under the ECHR arguably makes the protection stronger than under EU law, 
especially for asylum seekers.
Under EU law, the Return Directive deals with specific guarantees when illegal-
ly-staying migrants face return. The Asylum Procedures Directive, which as at the 
end of 2012 was still under review, simply states that asylum seekers cannot be 
294   ECtHRMubilanzila Mayeka and Kaniki Mitunga v. Belgium, No. 13178/03, 12 October 2006; 
ECtHR, Muskhadzhiyeva and Others v. Belgium, No. 41442/07, 19 January 2010; ECtHR, 
Kanagaratnam and Others v. Belgium, No. 15297/09, 13 December 2011; ECtHR, Popov v. France, 
Nos. 39472/07 and 39474/07, 19 January 2012; ECtHRM.S. v. the United Kingdom, No. 24527/08, 
3 May 2012; ECtHR, Price v. the United Kingdom No. 33394/96, 10 July 2001.
295   ECtHR, S.D. v. Greece, No. 53541/07, 11 June 2009; ECtHRM.S.S. v. Belgium and Greece [GC], 
No. 30696/09, 21 January 2011.
296   ECtHRMubilanzila Mayeka and Kaniki Mitunga v. Belgium, No. 13178/03, 12 October 2006.
297   ECtHR, Muskhadzhiyeva and Others v. Belgium, No. 41442/07, 19 January 2010.
298   ECtHRRantsev v. Cyprus and Russia, No. 25965/04, 7 January 2010.
155

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
detained solely based on having made an application for asylum and that, if de-
tained, asylum applicants must have access to speedy judicial review. It is planned 
that these safeguards for asylum seekers will be strengthened in the revised Recep-
tion Conditions Directive.

Under the ECHR, Article 5 of the ECHR contains its own built-in set of procedural 
safeguards. The following two articles also apply to deprivation of liberty under 
Article 5 (1) (f):
·   Article 5 (2): the right to be informed promptly, in a language understood by the 
person concerned, of the reasons for his or her arrest and of any charge against 
him or her.
·   Article 5 (4): the right to take proceedings by which the lawfulness of detention 
shall be decided speedily by a court and release ordered if the detention is not 
lawful.
6.8.1.  Right to be given reasons
Under EU law, Article 15 (2) of the Return Directive requires authorities to order 
detention in writing and give reasons in fact and in law.
Under the ECHR, every detainee must be informed of the reasons for their deten-
tion ‘promptly’ and ‘in a language which he or she understands’ (Article 5 (2) of 
the ECHR). This means that a detainee must be told the legal and factual grounds 
for his arrest or detention in simple, non-technical language that the detainee can 
understand so as to be able, if he sees fit,  to challenge its lawfulness in court in ac-
cordance with Article 5 (4). 
Example: In Nowak v. Ukraine,299 a Polish national asked for the reasons for 
his arrest and was told that he was an “international thief”. The ECtHR held 
that this statement could hardly correspond to the deportation order which 
had been drafted in Ukrainian and referred to a provision of national law. The 
applicant did not have sufficient knowledge of the language to understand the 
document, which he received on the fourth day of his detention. Before that 
date, there was no indication that he had been notified that he was detained 
299   ECtHRNowak v. Ukraine, No. 60846/1031 March 2011, para. 64.
156

Detention and restrictions to freedom of movement 
with a view to deportation. Furthermore, the applicant had no effective 
means of raising his complaint while in detention or of claiming compensation 
afterwards. Consequently, there had been a breach of Article 5 (2) of the ECHR.
Example: In Saadi v. the United Kingdom,300 a 76 hour delay in providing 
reasons for detention was considered too long and in breach of Article 5 (2) of 
the ECHR.
Example: In Dbouba v. Turkey,301 the applicant was an asylum seeker. Two 
police officers took his statement about his application to the UNHCR. He was 
told that he had been released pending trial on the charge of being a member 
of al-Qaeda, and that a deportation procedure had been initiated against him. 
The applicant was not given any documents with information on the grounds 
for his detention in the police headquarters. The ECtHR held that the reasons for 
the applicant’s detention were ‘never communicated’ to him by the national 
authorities, which was a breach of Article 5 (2) of the ECHR.
6.8.2.  Right to review of detention
Under EU law and the ECHR, the right to judicial review is key for assuring against 
arbitrary detention.
Under EU law, Article 47 of the EU Charter of Fundamental Rights demands that any 
individual in a situation governed by EU law, such as those detained pursuant to the 
Return Directive, has the right to an effective remedy and to a fair and public hear-
ing within a reasonable time. Article 47 of the Charter and Article 13 (4) of the Re-
turn Directive 
also require that all individuals have the possibility of being advised, 
represented and defended in legal mattters, and that legal aid be made available to 
ensure access to justice (see Chapter 4 for more details). In addition, Article 15 (3) 
of the Return Directive establishes that detention has to be reviewed at reasonable 
intervals of time either by application from the third-country national or ex officio
Furthermore, in case of prolonged detention periods, the article also requires that 
the reviews be subject to the supervision of a judicial authority. Provisions for the 
detention of asylum seekers are still under negotiation.
300   ECtHRSaadi v. the United Kingdom [GC], No. 13229/03, 29 January 2008.
301   ECtHRDbouba v. Turkey, No. 15916/09, 13 July 2010, paras. 52-54.
157

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
Under the ECHR, Article 5 (4) specifically requires that “everyone” deprived of his 
or her liberty be entitled to take proceedings to have the legality of their detention 
“decided speedily by a court and their release ordered if the detention is not law-
ful”. This obligation is mirrored in Article 9 (4) of the ICCPR.
The need for “speedy” review and “accessibility” of the remedy are two key safe-
guards. The purpose of Article 5 (4) is to guarantee a detainee’s right to “judicial 
supervision” of the measure to which they are subjected. As such, Article 5 (4) does 
not simply require access to a judge to decide speedily the legality of detention, 
but also requires a court’s periodic review of the need for continued detention. The 
remedy must be available during the detention to allow the detainee to obtain 
speedy judicial review, and the review must be capable of leading to release. The 
remedy must be sufficiently certain, in theory and in practice, in order to be acces-
sible and effective.
It is particularly important that asylum seekers have access to effective remedies 
because they are in a precarious position and could face refoulement.
Example: In Abdolkhani and Karimnia v. Turkey,302 two Iranian asylum seekers 
had been detained in the police headquarters. The ECtHR found that they had 
not had at their disposal any procedure through which the lawfulness of their 
detention could have been examined by a court.303
Example: In S.D. v. Greece,304 an asylum seeker had been detained even 
though he could not be expelled pending a decision on his asylum application. 
The ECtHR held that he had been in a ‘legal vacuum’ because there was no 
provision for direct review of his detention pending expulsion.
6.9.  Detention conditions or regimes
The conditions of detention in themselves may breach EU or ECHR law. Both EU and 
ECHR law require that detention must comply with other fundamental rights, includ-
ing that conditions of deprivation of liberty must be humane, families should not be 
302   ECtHRAbdolkhani and Karimnia v. Turkey, No. 30471/08, 22 September 2009.
303   ECtHRZ.N.S. v. Turkey, No. 21896/08, 19 January 2010; ECtHRDbouba v. Turkey
No. 15916/09, 13 July 2010.
304   ECtHR, S.D. v. Greece, No. 53541/07, 11 June 2009.
158

Detention and restrictions to freedom of movement 
separated, and children and vulnerable individuals should normally not be detained 
(see Section 6.7 concerning detention of individuals with specific needs and children).305
Under EU law, detention conditions for persons in return procedures are regulated 
in Article 16 of the Return Directive and for children and families, in Article 17. The 
detention conditions of asylum seekers are expected to be regulated in the revised 
Reception Conditions Directive.
Under the ECHR, the place, regime and conditions of detention must be ‘appropri-
ate’, otherwise they may raise an issue under Articles 3, 5 or 8 of the ECHR. The 
Court will look at the individual features of the conditions and their cumulative ef-
fect. This includes, among other elements: where the individual is detained (airport, 
police cell, prison); whether or not other facilities could be used; the size of the con-
tainment area; whether it is shared and with how many other people; availability 
and access to washing and hygiene facilities; ventilation and access to open air; ac-
cess to the outside world; and whether the detainees suffer from illnesses and have 
access to medical facilities. An individual’s specific circumstances are of particular 
relevance, such as if they are a child, a survivor of torture, a pregnant woman, 
a victim of trafficking, an older person or a person with disabilities.
The ECtHR takes into account reports of the European Committee for the Prevention 
of Torture and Inhuman and Degrading Treatment or Punishment (‘CPT’) when as-
sessing conditions of detention in a specific case. Those reports also provide helpful 
guidance to Member States on what conditions are unacceptable.
Example: In the cases DougozPeers and S.D. v. Greece,306 the Court set out 
important principles about conditions of detention and also made clear that 
detained asylum seekers were particularly vulnerable given their experiences 
when fleeing persecution, which could increase their anguish in detention.
Example: In M.S.S. v. Belgium and Greece,307 the Court found a violation of 
Article 3 of the ECHR not only in relation to the applicant’s detention conditions, 
305   For more information, see: ECtHR, Mubilanzila Mayeka and Kaniki Mitunga v. Belgium (unaccompanied 
child), No. 13178/03, 12 October 2006; ECtHR, Rantsev v. Cyprus and Russia (victim of trafficking) 
No. 25965/04, 7 January 2010
306   ECtHRDougoz v. Greece, No. 40907/98, 6 March 2001; ECtHR, Peers v. Greece
No. 28524/95, 19 April 2001; ECtHR, S.D. v. Greece, No. 53541/07, 11 June 2009.
307   ECtHRM.S.S. v. Belgium and Greece [GC], No. 30696/09, 21 January 2011.
159

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
but also in relation to his general living (reception) conditions in Greece. The 
applicant was an Afghan asylum seeker, and the Greek authorities had been 
aware of his identity and that he was a potential asylum seeker since his arrival in 
Athens. He was immediately placed in detention without any explanation. There 
had been various reports by international bodies and NGOs concerning the Greek 
authorities’ systematic placement of asylum seekers in detention. The applicant’s 
allegations that he was subjected to brutality by the police were consistent with 
witness reports collected by international organisations, in particular the CPT. 
Findings by the CPT and the UNHCR also confirmed the applicant’s allegations of 
unsanitary conditions and overcrowding in the detention centre next to Athens 
international airport. Even though the applicant was detained for a relatively 
short time, the conditions of detention in the holding centre were unacceptable. 
The ECtHR held that the applicant must have experienced feelings of arbitrariness, 
inferiority and anxiety, and that the detention conditions had undoubtedly had 
a profound effect on his dignity, amounting to degrading treatment. In addition, 
he was particularly vulnerable as an asylum seeker because of his migration and 
the traumatic experiences he had likely endured. The Court concluded that there 
had been a violation of Article 3 of the ECHR.
Relevant soft law sources on this issue include the Council of Europe Twenty Guide-
lines on Forced Return, the European prison rules and the 2005 EU Guidelines on the 
treatment of immigration detainees.308
6.10.  Compensation for unlawful detention
Damages may be payable to individuals who have been detained unlawfully, as 
a matter of both EU and ECHR law.
Under the EU, the ECJ in Francovich309 established that national courts must pro-
vide a remedy for damages caused by a breach of an EU provision by an EU Mem-
ber State. The principle has not yet been applied to breaches caused by a Member 
State’s non-implementation of a directive in the context of immigration detention.
308   Council of Europe, Committee of Ministers (2003) Recommendation Rec(2003)5 of the Committee of 
Ministers to member states on measures of detention of asylum seekers; Council of Europe, Committee 
of Ministers (2005); Council of Europe, Committee of Ministers (2006) Recommendation Rec(2006)2 of 
the Committee of Ministers to member states on the European Prison Rules, 11 January 2006.
309   ECJ, Joined Cases C-6/90 and C-9/90 [1991] ECR I-05357Francovich and Bonifaci and Others v. Italian 
Republic, 19 November 1991.
160

link to page 239 link to page 239 link to page 219 Detention and restrictions to freedom of movement 
Under the ECHR, Article 5 (5) of the ECHR states that “everyone who has been the 
victim of arrest or detention in contravention of the provisions of this Article shall 
have an enforceable right to compensation”. Thus, for there to be compensation, 
there must be a violation of any one or more paragraphs of Article 5 of the ECHR. 
Key points
• 
Under both EU law and the ECHR, deprivation of liberty must be a measure of last 
resort, after exhausting the possibility of less intrusive measures (see Section 6.2).
• 
Under the ECHR, the concrete situation of an individual may amount to a deprivation 
of liberty under Article 5 of the ECHR or to a restriction on his or her freedom of 
movement under Article 2 of Protocol No. 4 to the ECHR (see Section 6.1).
• 
Under the ECHR, a deprivation of liberty must be: justified for a specific purpose 
defined in Article 5 (1) (a)-(f); be ordered in accordance with a procedure prescribed 
by law; and not be arbitrary (see Section 6.3).
• 
Under  EU  law,  a  deprivation  of  liberty  must  be  in  accordance  with  the  law 
(see Section 6.3), necessary and proportionate (see Section 6.5).
• 
Under EU law, a maximum length of pre-removal detention has been set at 
six months, which can exceptionally be extended for up to a maximum of 18 months 
(see Section 6.6.4).
• 
Under both EU law and the ECHR, there must be a realistic prospect for removing 
someone who is being detained for the purpose of removal (see Section 6.6.3) and 
removal procedures have to be carried out with due diligence (see Section 6.6.2). 
• 
A deprivation of liberty must comply with the procedural safeguards in Article 5 (2) 
on the right to be informed of the reasons, and Article 5 (4) of the ECHR on the right 
to have the detention decision reviewed speedily (see Section 6.8).
• 
Under both EU law and the ECHR, deprivation of liberty or restriction on freedom of 
movement must comply with other human rights guarantees, such as: the conditions 
of detention respecting human dignity; never putting the health of individuals at 
risk; and the need for special consideration of members of vulnerable groups (see 
Sections 6.7 and 6.9).
• 
An individual who has been detained arbitrarily or unlawfully may have a claim for 
damages under both EU law and the ECHR (see Section 6.10).
Further case law and reading:
To access further case law, please consult the guidelines How to find case law 
of the European courts 
on page 237 of this handbook. Additional materials relating 
to the issues covered in this chapter can be found in the ‘Further reading’ section 
on page 217.
161



7
Forced returns  
and manner of removal
EU
Issues covered
CoE
Return Directive (2008/115/EC)
Carrying out 
Committee of Ministers, 
Frontex Regulation (amendments), 
removal: safe, 
Twenty Guidelines on Forced 
No. 1168/2011
dignified and 
Return, 2005, No. 19
humane
Council Decision on the organisation 
of joint flights for removals from the 
territory of two or more Member 
States, of third-country nationals 
who are subjects of individual 
removal orders (2004/573/EC)
Asylum Procedures Directive 
Confidentiality
Committee of Ministers, Twenty 
(2005/85/EC), Article 41
Guidelines on Forced Return, 
September 2005, No. 12
EU Charter of Fundamental 
Serious harm 
ECHR, Article 2 (right to life)
Rights, Article 2 (right to life)
caused by restraint  Committee of Ministers, Twenty 
Return Directive (2008/115/EC),  
measures
Guidelines on Forced Return, 
Article 8 (4)
September 2005, No. 19
Investigations
ECtHR, Ramsahai v. the 
Netherlands 2007  
(effective system)
ECtHR, Tarariyeva v. Russia
2006 (medical care in prisons)
ECtHR, Tais v. France, 2006 
(check of medical conditions 
while in custody)
163

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
Introduction
This chapter examines the manner in which an alien is removed from a state. Legal 
barriers to removal, such as barriers to removing asylum seekers, are examined in 
Chapters 1, 3 and 4.
Whether they are removed by air, land or sea, individuals should be returned in 
a safe, dignified and humane manner. There have been incidents of returnees dying 
in the removal process because of asphyxiation or suffering serious injury. Deaths 
have also occurred in detention centres before the removal could take place. The 
removal process may also increase the risk of self-harm or suicide, either during 
detention before removal or during the removal itself.
Under EU law, forced returns are regulated by the Return Directive (2008/115/EC). 
Frontex-coordinated joint return operations are regulated by the revised Frontex 
Regulation (No. 1168/2011).
The ECtHR has rarely been called on to consider the actual manner of removal. 
There is, however, a wealth of case law primarily under Articles 2, 3 and 8 of the 
ECHR. This case law regards the authorities’ use of force in general, the need to pro-
tect individuals from harm, as well as the authorities’ procedural obligation to in-
vestigate their handling of situations that allegedly subjected an individual to seri-
ous harm. These general principles may also be applicable in certain circumstances, 
such as in the context of forced returns. This will be looked at in more detail.
In addition to legislative provisions, there are important soft law instruments on 
this specific issue. The Council of Europe Twenty Guidelines on Forced Return pro-
vides useful guidance and is therefore referred to in several parts of this chapter.310 
The CPT standards also include a specific section on returns by air.311
Returns are often made possible through readmission agreements concluded at the 
political or operational level. In the EU, readmission agreements can be concluded 
by individual Member States or by the Union. In the period 2005-2012, 13 EU read-
mission agreements were concluded and entered into force.312 
310   Council of Europe, Committee of Ministers (2005).
311   Council of Europe, European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading 
Treatment or Punishment (CPT) (2002-2011), Chapter IV, p. 69ff.
312   Hong Kong, Macao, Sri Lanka, Albania, Russia, Ukraine, Former Yugoslav Republic of Macedonia, Bosnia 
and Herzegovina, Montenegro, Serbia, Moldova, Pakistan, Georgia (chronological order). Also see: 
Commission Staff Working Paper, SEC (2011) 209, 23 February 2011, Table 1. 
164

Forced returns and manner of removal 
7.1.   Carrying out removal:  
safe, dignified and humane
Under EU law, the Return Directive states that forced returns must be carried out 
with due respect for the dignity and the physical integrity of the person concerned 
(Article 8 (4)). Moreover, voluntary departures are to be given priority (Article 7) 
and an effective monitoring system of forced returns has to be established 
(Article 8 (6)).313 In an annex to a 2004 Council Decision, the common guidelines on 
security provisions for joint removals by air also provide guidance on, among other 
things, medical issues, the training and conduct of escort officers, and the use of 
coercive measures.314 
The Return Directive requires that the individual’s state of health is taken into 
account in the removal process (Article 5). In the case of return by air, this typically 
requires medical staff to certify that the person is fit to travel. The person’s physical 
and mental health condition may also be the reason for a possible postponement 
of the removal (Article 9). Due account has to be given to the right to family life 
when implementing removals (Article 3). Domestic legislation and policy may also 
address specific health issues, such as women in a late stage of pregnancy.
The Return Directive requires that unaccompanied minors only be returned to family 
members, a nominated guardian or to adequate reception facilities (Article 10).
Under the ECHR, an assessment will be made as to whether the injuries or harm 
that public officials may have caused to individuals under their custody and control 
are of sufficient gravity to engage Article 3 of the ECHR. An individual’s particular 
vulnerabilities, such as those deriving from age or from mental health concerns, 
have to be taken into account.315
According to the Council of Europe Guidelines on Forced Return, authorities should 
cooperate with returnees so as to limit the necessity to use force, and returnees 
should be given an opportunity to prepare for the return (Guideline 15). Returnees 
must also be fit to travel (Guideline 16).
313   For more information on EU Member State practices, see: FRA (2012) pp. 51-54.
314   Council Decision 2004/573/EC, Council Decision of 29 April 2004 on the organisation of joint flights for 
removals from the territory of two or more Member States, of third-country nationals who are subjects 
of individual removal orders.
315   ECtHRM.S.S. v. Belgium and Greece [GC], No. 30696/09, 21 January 2011; ECtHR, Darraj v. France
No. 34588/07, 4 November 2010.
165

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
7.2.  Confidentiality
It is important to ensure that only the information necessary to facilitate a removal 
is passed on to the country of return so as to preserve confidentiality of the infor-
mation obtained in the asylum process. Escorts accompanying a returnee from the 
detention centre to their point of return should also ensure such confidentiality.
Under EU law, information obtained during asylum procedures is governed by 
Article 41 of the Asylum Procedures Directive (2005/85/EC) and requires EU Member 
States to respect the confidentiality of any information obtained. Article 22 of 
the directive provides guarantees of non-disclosure of information to alleged 
persecutors when collecting information on individual asylum applicants.
Under the ECHR, a breach of confidentiality might raise issues within the scope of 
Article 8 of the ECHR and, where a breach would lead to risk of ill-treatment upon 
return, it may fall within Article 3 of the ECHR. However, in a different context, the 
Court has held that any measure that interferes with privacy must be subject to de-
tailed rules and minimum safeguards that provide sufficient guarantees against the 
risk of abuse and arbitrariness. These safeguards must concern, among other things, 
duration, storage, usage, access of third parties, procedures for preserving data in-
tegrity and confidentiality, and procedures for data destruction.316 
The Council of Europe Twenty Guidelines on Forced Return also address respect and 
restrictions imposed on the processing of personal data and the prohibition of shar-
ing information related to asylum applications (Guideline 12).
7.3.   Serious harm caused by restraint 
measures
Under domestic law, state agents, such as custody officers or escort staff, may be 
empowered to use force in the exercise of their functions. Both EU law and the ECHR 
stipulate that such force has to be reasonable, necessary and proportionate.
EU law and the ECHR set down common standards applicable to death in custody 
cases. The right to life is guaranteed under Article 2 of both the EU Charter of 
Fundamental Rights and the ECHR. Article 2 is one of the most important rights, 
316   ECtHRS. and Marper v. the United Kingdom [GC], No. 30562/04, 4 December 2008, para. 99.
166

Forced returns and manner of removal 
from which no derogation is provided for under Article 15 of the ECHR. The ECHR 
does set out, however, that the use of force, particularly lethal force, is not in 
violation of Article 2 if the use of force is ‘absolutely necessary’ and is ‘strictly 
proportionate’.317
Under EU law, the Return Directive sets out rules on coercive measures. Such meas-
ures are to be used as a last resort and must be proportionate and not exceed rea-
sonable force. They have to be implemented with due respect for the dignity and 
physical integrity of the person concerned (Article 8 (4)).
Under the ECHR, case law relating to Article 2 of the ECHR requires a legislative, 
regulatory and administrative framework governing the use of force by state agents 
in order to protect against arbitrariness, abuse and loss of life, including avoidable 
accidents. Personnel structure, channels of communication and guidelines on the 
use of force need to be clearly and adequately set out within such a framework.318 
Where state agents exceed the amount of force they are reasonably entitled to use 
and this leads to harm, or even death, the Member State may be held accountable. 
There needs to be an effective investigation into what happened that is capable of 
leading to a prosecution.319
The Court has held that Member States not only have ‘negative’ obligations not to 
harm individuals, but also ‘positive’ obligations to protect individuals against loss of 
life or serious injury, including from third parties or from him- or herself, as well 
as to provide access to medical services. The Member State’s obligation to protect 
also encompasses a duty to establish legal provisions and appropriate procedures, in-
cluding criminal provisions to prevent offences against a person, with accompanying 
sanctions to deter the commission of such offences.320 The question is whether the 
authorities have done all that could reasonably be expected of them in order to avoid 
a real and immediate risk to life which they knew of or ought to have known of.321
317   European Commission of Human Rights, Stewart v. the United Kingdom (dec.), No. 10044/82, 
10 July 1984; ECtHR, McCann and Others v. the United Kingdom, No. 18984/91, 27 September 1995, 
paras. 148-149. 
318   ECtHRMakaratzis v. Greece [GC], No. 50385/99, 20 December 2004, para. 58; ECtHRNachova and 
Others v. Bulgaria [GC], Nos. 43577/98 and 43579/98, 6 July 2005, para. 96.
319   ECtHR, McCann and Others v. the United Kingdom, No. 18984/91, 27 September 1995, para. 161; ECtHR, 
Velikova v. Bulgaria, No. 41488/98, 18 May 2000, para. 80.
320   ECtHROsman v. the United Kingdom [GC], No. 23452/94, 28 October 1998; ECtHR, Mastromatteo 
v. Italy [GC], No. 37703/97, 24 October 2002, paras. 72-73; ECtHR, Finogenov and Others v. Russia
Nos. 18299/03 and 27311/03, 20 December 2011, para. 209.
321   ECtHRBranko Tomašić and Others v. Croatia, No. 46598/06, 15 January 2009, para. 51.
167

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
In considering the legality of the use of force, the ECtHR has looked at several fac-
tors, including the nature of the aim pursued and the bodily and life danger in-
herent in the situation. The Court looks at the circumstances of a particular use of 
force, including whether it was deliberate or unintentional, and whether there was 
adequate planning and control of the operation.
Example: In Kaya v. Turkey,322 the ECtHR reiterated that the member state must 
consider the force employed and the degree of risk that it may result in the loss 
of life.
The use of restraint may not only raise issues under Article 2, which involves a loss 
of life or a near-death situation, such as attempted suicide that causes lasting harm, 
but also under Articles 3 and 8 in situations where the individual is harmed or in-
jured through use of restraint that falls short of unlawful killing.
Example: In Ilhan v. Turkey,323 the Court found that Article 3 of the ECHR, rather 
than Article 2, was breached where the individual suffered brain damage as 
a result of the use of excessive force upon arrest.
The ECtHR has expressed concerns about incidents involving police or other officers 
taking part in ‘interventions’ against individuals in the context of Article 8 of the 
ECHR.324
Death or injury may be caused by coercive restraint techniques or by the Member 
State’s failure to prevent loss of life, including from self-harm or for medical rea-
sons.325 In this sense, the Council of Europe Twenty Guidelines on Forced Return ban 
restraint measures likely to obstruct the airways, partially or wholly, or forcing the 
returnee into positions where he or she risks asphyxia (Guideline 19).
322   ECtHRKaya v. Turkey, No. 22729/93, 19 February 1998. 
323   ECtHRIlhan v. Turkey [GC], No. 22277/93, 27 June 2000, paras. 77 and 87.
324   ECtHRKučera v. Slovakia, No. 48666/99, 17 July 2007, paras. 122-124; ECtHR, Rachwalski and Ferenc 
v. Poland, No. 47709/99, 28 July 2009, paras. 58-63.
325   See, for example, the United Kingdom case of FGP v. Serco Plc & Anor [2012] EWHC 1804 (Admin), 
5 July 2012.
168

Forced returns and manner of removal 
7.4.  Investigations
Under the ECHR, general principles developed primarily under Articles 2, 3 and 8 of 
the ECHR may in certain circumstances also be applicable in the context of forced 
returns. There must be some form of effective and official investigation when an 
individual loses his or her life or suffers serious injury at the hands of the Member 
State, or when this occurs in circumstances where the Member State may be held 
responsible, such as if the individual is in custody. The Member State may remain 
liable even if it outsources parts of its work in removal situations to private compa-
nies. A minimum level of effectiveness must be satisfied, which depends on the cir-
cumstances of the case.326 There must be effective accountability and transparency 
to ensure respect for the rule of law and to maintain public confidence.327
Where an individual is found dead or injured and is or has been subject to the cus-
tody or control of the Member State, the burden lies on the Member State to pro-
vide a satisfactory and convincing account of the events in question. For example, 
a breach of Article 2 was found where the government asserted death from natural 
causes without any other satisfactory explanation for death or defective postmor-
tem.328 Similarly, there were also examples of breaches of Article 2 found in cases 
on defective medical care in a prison hospital329 and shortcomings in the examina-
tion of the applicant’s condition while in custody.330
For an Article 2 compliant investigation, the essential criteria are that it should be: 
independent; prompt; involve the family; be adequate and effective. The investi-
gation and its results should also be open to public scrutiny. The onus is on the 
authorities to launch the investigation of their own initiative and without waiting 
for a complaint to be made. In a hierarchical, institutional and practical sense, the 
investigation should be conducted by an officer or body who is independent from 
those implicated in the events.331
326   ECtHRMcCann and Others v. the United Kingdom [GC], No. 18984/91, 27 September 1995, para. 161; 
ECtHR, Velikova v. Bulgaria, No. 41488/98, 18 May 2000, para. 80.
327   ECtHRRamsahai and Others v. the Netherlands [GC], No. 52391/99, 15 May 2007, para. 325.
328   ECtHRTanlı v. Turkey, No. 26129/95, 10 April 2001, paras. 143-147.
329   ECtHRTarariyeva v. Russia, No. 4353/03, 14 December 2006, para. 88.
330   ECtHR, Taïs v. France, No. 39922/03, 1 June 2006.
331   ECtHRFinucane v. the United Kingdom, No. 29178/95, 1 July 2003, para. 68.
169

link to page 239 link to page 239 link to page 219 Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
Key points
• 
Removals have to be carried out safely, humanely and must protect the dignity of 
the individual (see Section 7.1).
• 
Individuals should be fit to travel, having regard to their physical and mental health 
(see Section 7.1).
• 
Special care should be taken with regard to vulnerable persons, including children, 
as well as those at risk of suicide or self-harm (see Section 7.1).
• 
Under EU law, Member States have to establish effective return monitoring systems 
(see Section 7.1).
• 
The Return Directive requires that unaccompanied minors only be returned to 
family members, a nominated guardian or to adequate reception facilities (see 
Section 7.1).
• 
Confidentiality of information obtained in the asylum process should be ensured 
(see Section 7.2).
• 
Under both EU law and the ECHR, any use of coercive measures must be reasonable, 
necessary and proportionate (see Section 7.3).
• 
Under the ECHR, the authorities are required to investigate arguable allegations of 
excessive use of force (see Section 7.4).
Further case law and reading:
To access further case law, please consult the guidelines How to find case law 
of the European courts on page 237 of this handbook. Additional materials relating 
to the issues covered in this chapter can be found in the ‘Further reading’ section 
on page 217.
170


8
Economic  
and social rights
EU 
Issues covered
CoE
EU Charter of Fundamental Rights, 
Economic rights ECHR, Article 4 (prohibition of 
Articles 12 (freedom of assembly 
slavery and forced labour) 
and association), 15 (1) (freedom 
ECHR, Article 11 (freedom 
to choose an occupation and right 
of association)
to engage in work), 16 (freedom 
to conduct a business), 28 (right of 
ECtHR, Bigaeva v. Greece, 2009 
collective bargaining and action), 
(foreigner allowed to complete 
29 (right of access to placement 
professional training but not allowed 
services), 30 (protection in the 
to sit related examination)
event of unjustified dismissal), 
31 (fair and just working 
conditions) and 32 (prohibition 
of child labour and protection 
of young people at work)
Access to the labour market is 
regulated by secondary EU law 
for each specific category
Charter, Article 14 (right to 
Education 
ECHR, Protocol No. 1, Article 1 
education for everyone)
(right to education)
Return Directive (2008/115/EC),  
ESC, Articles 17 (right of children 
Article 14 (1) (migrants in 
to social, legal and economic 
an irregular situation)
protection), 18 (right to engage in 
Reception Conditions 
a gainful occupation) and 19 (right of 
Directive (2003/9/EC), 
migrant workers and their families 
Article 10 (asylum seekers)
to protection and assistance) 
ECtHR, Ponomaryovi v. 
Bulgaria, 2011 (migrants in an 
irregular situation charged higher 
fees for secondary education)
European Commission of Human Rights, 
Karus v. Italy, 1998 (foreigners charged 
higher fees for tertiary education)
171

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
EU 
Issues covered
CoE
EU Charter of Fundamental 
Housing
ECtHR, Gillow v. the United Kingdom
Rights, Article 34 (3) (social 
1986 (right to respect for home)
security and social assistance)
ECtHR, M.S.S. v. Belgium, 2011 (failure 
For third-country national family 
to provide housing can amount to 
members of EEA nationals, long-
a violation of Article 3 of the ECHR)
term residents, asylum seekers, 
ESC, Article 31 (right to housing)
refugees, subsidiary protection 
status holders and victims of 
ECSR, DCI v. the Netherlands
trafficking, rules on housing are 
2009 (housing for children 
contained in secondary EU law
in an irregular situation)
Charter, Article 35 (healthcare)
Healthcare
ESC, Article 13 (the right to social 
Healthcare is regulated by secondary 
and medical assistance)
EU law for each specific category
ECSR, FIDH v. France, 2004
For third-country national family 
Social security  ECtHR, Wasilewski v. Poland, 1999 
members of EEA nationals:
and assistance
(no right to financial assistance)
Free Movement Directive  
ECtHR, Gaygusuz v. Austria
(2004/38/EC), Articles 24 and 14
1996 (discrimination of foreigners as 
Coordination of Social Security 
regards unemployment benefits)
Regulation, 883/2004/EC, 
ECtHR, Koua Poirrez v. France
amended by 465/2012/EU
2003 (discrimination of foreigners 
For third-country national 
as regards disability benefits)
moving within the EU:
ECtHR, Andrejeva v. Latvia
Regulations 859/2003  
2009 (discrimination of foreigners 
and 1231/2010
as regards pensions)
Other categories:
ESC, Articles 12 (right to social security), 
13 (right to social and medical 
Secondary EU law has specific 
assistance), 14 (right to benefit from 
entitlements for asylum seekers, 
social welfare services), 15 (rights of 
refugees, persons granted subsidiary 
persons with disabilities), 17 (right of 
protection, victims of trafficking 
children to social, legal and economic 
and long-term residents
protection), 23 (communication of 
reports) and 30 (protection against 
poverty and social exclusion)
Introduction
For most migrants, being permitted to enter or to remain in a state is only the first 
step in establishing full residence rights. Accessing employment, education, hous-
ing, healthcare, social security, social assistance and other social benefits can be 
a challenging exercise. An acknowledged right to enter or remain is normally neces-
sary for accessing the full range of social rights.
States are generally permitted to differentiate between nationalities when they 
are exercising their sovereign right to permit or deny access to their territory. 
172

Economic and social rights 
In principle, it is not unlawful to enter agreements or pass national legislation per-
mitting certain nationalities privileged rights to enter or remain in the state’s terri-
tory. States are therefore normally also permitted to attach differentiated conditions 
to such entry or residence, such as stipulating that there should be no access to 
employment or no recourse to public funds. States must bear in mind, however, 
that international and European human rights instruments prohibit discrimination, 
including on the ground of nationality, in the respective fields they regulate.332
The more a particular situation falls under a state’s sovereign right to admit or ex-
clude foreigners, the more discretion the state has in imposing differentiated condi-
tions.333 Differentiated treatment becomes less acceptable the more similar a foreign-
er’s immigration situation is to the situation of a state’s own citizens.334 Where core 
fundamental rights are concerned, such as the right to life or the prohibition on de-
grading treatment, differentiated treatment amounts to prohibited discrimination.335 
These principles are of particular importance when looking at access to social rights.
This chapter provides a brief overview of both EU and Council of Europe standards 
relating to access to economic and social rights, namely the right to work, educa-
tion, housing, healthcare and social protection.
8.1.  Main sources of law
Under EU law, EU free movement provisions have a significant impact on the 
situation of third-country national family members of EU citizens who have exer-
cised their right to free movement within Europe. The Free Movement Directive 
(2004/38/EC) regulates the situation of their family members of whatever nation-
ality. Article 2 (2) of the directive defines which family members are covered by 
the directive. The directive also applies to third-country national family members 
of citizens from Iceland, Liechtenstein and Norway.336 Family members of Swiss 
citizens enjoy a similar status.337 The family members covered by these different 
332   CFR, Art. 21; ECHR, Art. 14 and Protocol No. 12, Art. 1; ESC, Part V, Art. E.
333   ECtHRBah v. the United Kingdom, No. 56328/07, 27 September 2011.
334   ECtHRGaygusuz v. Austria, No. 17371/90, 16 September 1996.
335   ECSR, Defence for Children International v. the Netherlands, No. 47/2008, 20 October 2009.
336   Agreement on the European Economic Area, 2 May 1992, Part III, Free Movement of Persons, Services 
and Capital, OJ L 1 of 3 March 1994.
337   Agreement between the European Community and its Member States, of the one part, and the Swiss 
Confederation, of the other, on the free movement of persons, 21 June 1999, Art. 7, OJ L 114/7, 
30 April 2002 (subsequently extended to other EU Member States). 
173

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
provisions are not only entitled to access the labour market, but also have access 
to social benefits.
Under EU law, Turkish citizens, although not EEA nationals, and their family mem-
bers have a privileged position in EU Member States. This derives from the Ankara 
Agreement of 1963 and its 1970 Additional Protocol which assumed that Turkey 
would become a member of the EU by 1985. As at 2010, there were almost 2.5 mil-
lion Turkish nationals residing in the EU, making Turkish nationals the largest group 
of third-country nationals residing in the EU. 338
The degree of access to the labour market of other categories of third-country na-
tionals, such as asylum seekers, refugees or long-term residents, is regulated by 
specific directives. In December 2011, the EU adopted the Single Permit Directive 
(2011/98/EU), which will introduce a single application procedure for third-country 
nationals to reside and work in an EU Member State’s territory, as well as a common 
set of rights for legally residing third-country national workers.
In addition, the Racial Equality Directive (2000/43/EC) prohibits discrimination on 
the basis of race or ethnicity in the context of employment and when accessing 
goods and services as well as the welfare and social security system.339 It also 
applies to third-country nationals; according to Article 3 (2) of the directive, 
however, it “does not cover differences of treatment based on nationality and is 
without preju dice [...] to any treatment which arises from the legal status of the 
third-country nationals and stateless persons concerned”.
The Community Charter of the Fundamental Social Rights of Workers was adopted 
on 9 December 1989 by a declaration by all Member States, with the exception of 
the United Kingdom. It established the major principles that form the basis of the 
European labour law model, and shaped the development of the European social 
model in the following decade. The fundamental social rights declared in the Com-
munity Charter are further developed and expanded in the EU Charter of Funda-
mental Rights
. The Charter is limited in its application to those matters which fall 
within the scope of EU law, and its provisions cannot expand the scope of EU law. 
Under the EU Charter of Fundamental Rights, very few social rights are guaranteed 
to all individuals, like the right to education in Article 14 (1) (2), as most of rights 
are restricted to citizens and/or those who are lawfully resident.
338   European Commission, Eurostat (2010), ‘Main countries of origin of non-nationals, EU-27, 2010’,  
available at: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php?title=File:Main_countries_
of_origin_of_non-nationals,_EU-27,_2010_(million).png&filetimestamp=20111125175250#file.
339   Directive 2000/43/EC, OJ L 180/22.
174

Economic and social rights 
Under the Council of Europe system, the ECHR mainly guarantees civil and politi-
cal rights and thus provides only limited guidance on economic and social rights.
The ESC (adopted in 1961 and revised in 1996), however, supplements the ECHR and 
is a key reference for European human rights law in the field of economic and social 
rights. It lays down fundamental rights and freedoms and establishes a supervisory 
mechanism based on a reporting procedure and a collective complaints procedure, 
guaranteeing the respect of ESC rights by State Parties. The ESC enshrines a body of 
rights that encompass housing, health, education, employment, social protection, 
the free movement of individuals and non-discrimination. 
Although the ESC’s protection for migrants is not based on the principle of reciproc-
ity, its provisions apply at the outset only to nationals of member states that have 
ratified the ESC and who are migrants in other member states that have also ratified 
the ESC. According to the ESC Appendix, Articles 1-17 and 20-31 of the ESC, while 
not specifically referring to them, apply to foreigners provided they are nationals 
of member states party to the ESC lawfully resident or working regularly within the 
territory of a member state party to the ESC. These articles are to be interpreted in 
light of Articles 18 and 19 on migrant workers and their families. Article 18 secures 
the right to engage in a gainful occupation in the territory of the member states 
party to the ESC, and Article 19 secures the right of migrant workers and their fami-
lies to protection and assistance.
The ESC’s scope of application is thus somewhat limited, but the ECSR has devel-
oped a significant body of jurisprudence. When certain fundamental rights are at 
stake, ECSR case law has extended the ESC’s personal scope to cover everyone in 
the territory, including migrants in an irregular situation.340
The ESC has an important relationship to the ECHR that gives ECSR case law con-
siderable value. Even though not all EU and Council of Europe Member States have 
ratified the ESC or accepted all of its provisions, the ECtHR has held that ratification 
is not essential for the Court’s interpretation of certain issues raised under the ECHR 
that are also regulated by the ESC. 341
340   ECSR, International Federation of Human Rights Leagues v. France, Complaint No. 14/2003, 
merits, 8 September 2004.
341   ECtHRDemir and Baykara v. Turkey [GC], No. 34503/97, 12 November 2008, paras. 85-86. Other 
examples of relevant international instruments applicable in this field include the International 
Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (ICESCR), the UN Convention on Migrant Workers and 
ILO Convention 143.
175

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
8.2.  Economic rights
This section looks at economic rights, including access to the labour market and the 
right to equal treatment at work. Access to the labour market is usually depend-
ent upon a person’s legal status. From the moment a person is working, however, 
whether lawfully or not, core labour rights have to be respected. Similarly, regard-
less of legal status, workers are entitled to receive any payment due for the work 
they have carried out.
Under the ECHR, economic and social rights are not explicitly guaranteed, with the 
exception of the prohibition of slavery and forced labour (Article 4) and the right to 
form trade unions (Article 11). 
Among ECtHR cases in related areas, the Court has examined the situation of a for-
eigner who had been allowed to commence training for a certain profession and 
was then denied the right to exercise it.
Example: In Bigaeva v. Greece,342 a Russian citizen had been permitted to 
commence an 18-month traineeship with a view to being admitted to the 
Greek Bar. Upon completion, the Bar Council refused her permission to sit for 
the Bar examinations on the grounds that she was not a Greek national. The 
ECtHR noted that the Bar Council had allowed the applicant to commence her 
traineeship although it was clear that on completion she would not be entitled 
to sit for the Bar examinations. The Court found that the authorities’ conduct 
had shown a lack of consistency and respect towards the applicant both 
personally and professionally, and had constituted an unlawful interference 
with her private life within the meaning of Article 8 of the ECHR. The ECtHR did 
not find, however, that excluding foreigners from the law profession was, in 
itself, discriminatory.
Under the ESC, Article 18 provides for the right to engage in a gainful occupation in 
the territory of other member states party to the ESC. This provision does not regu-
late entry to the territory for work purposes and is in some respects exhortatory 
rather than mandatory. It does require, however, that work permit refusal rates be 
not too high;343 that work and residence permits be obtainable by means of a single 
342   ECtHR, Bigaeva v. Greece, No. 26713/05, 28 May 2009.
343   ECSR, Conclusions XVII-2, Spain, Art. 18 (1).
176

Economic and social rights 
application procedure and without excessive fees and charges;344 that any work per-
mits granted be not too restrictive geographically and/or occupationally;345 and loss 
of employment need not automatically and immediately lead to loss of residence 
permit, giving the person time to look for another job.346
Article 19 of the ESC includes an extensive catalogue of provisions supporting mi-
grant workers on the territory of other State Parties, but with the stipulation that 
they must be there lawfully (see, however, Chapter 3 for details on Article 19 (8)).
The ESC also covers working conditions, such as the right to reasonable working 
hours, the right to paid annual leave, the right to health and safety at the work-
place, and the right to fair remuneration.347
Under EU law, one of the freedoms enshrined in the EU Charter of Fundamental 
Rights is “the right to engage in work and to pursue a freely chosen or accepted 
occupation” (Article 15 (1) of the Charter). This right is, however, circumscribed by 
national law, including national laws regulating the right for foreigners to work. The 
Charter recognises the right to collective bargaining (Article 28) and the freedom to 
form trade unions (Article 12). It also grants everyone the right to free placement 
services (Article 29). Every worker, including non-EU nationals, enjoys protection 
from unjustified dismissals (Article 30), the right to fair and just working conditions, 
as well as the right to rest and to paid annual leave (Article 31). Article 16 guaran-
tees the freedom to conduct business. The Charter also provides for the protection 
of health and safety at work (Article 31). It also prohibits child labour (Article 32).
Secondary EU law devoted to a specific category of persons usually regulates access 
to the labour market. Third-country nationals have differing degrees of access to the 
labour market depending on the category to which they belong. Sections 8.2.1-8.2.9 
briefly outline the situation of the main categories of third-country nationals.
344   ECSR, Conclusions XVII-2, Germany, Art. 18 (2).
345   ECSR, Conclusions V, Germany, Art. 18 (3).
346   ECSR, Conclusions XVII-2, Finland, Art. 18 (3).
347   ECSR, Marangopoulos Foundation for Human Rights v. Greece, Complaint No. 30/2005, merits, 
6 December 2006, which refers to mine workers. 
177

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
8.2.1.  Family members of EEA and Swiss nationals
Under EU law, designated family members – of whatever nationality – of EU citizens 
who exercise free movement rights as well as of other EEA citizens and Swiss citi-
zens have the right to move freely throughout Europe for the purposes of employ-
ment and self-employment, and have the right to treatment equal to a Member 
State’s own nationals (Article 24 of the Free Movement Directive for EU nationals). 
Family members of Swiss nationals do not have the right to full equality of treat-
ment in this respect.348 Temporary restrictions to access the labour market have 
been placed on Bulgarian and Romanian nationals and their family members until 
June 2013. Similar transitional provisions will apply to Croatia after its expected ac-
cession to the EU in July 2013.
In the context of the free movement of citizens and their family members of what-
ever nationality, Article 45 (4) of the TFEU makes provision for Member States to 
reserve employment in the public service for their own nationals. The ECJ has inter-
preted this strictly and has not allowed Member States to reserve access to certain 
positions for nationals only, for example to work as a trainee teacher349 or a foreign 
language university assistant.350
To facilitate the genuine free movement of workers, the EU has also adopted com-
plex legislation concerning the mutual recognition of qualifications, both in general 
and per sector, which apply to third-country national family members as well as to 
EEA nationals. Directive 2005/36/EC on the recognition of professional qualifications 
was last consolidated in March 2011 (note also amendments). There are complex 
provisions relating to those who have obtained all or part of their qualifications 
outside the EU, even if those qualifications have already been recognised in one 
EU Member State. The ECJ/CJEU has handed down more than 130 judgments in this 
field.351
348   CJEU, C-70/09 [2010] ECR I-07233Alexander Hengartner and Rudolf Gasser v. Landesregierung 
Vorarlberg, 15 July 2010, paras. 39-43.
349   ECJ, C-66/85 [1986] ECR I-02121Deborah Lawrie-Blum v. Land Baden-Württemberg, 3 July 1986, 
paras. 26-27.
350   ECJ, Joined Cases C-259/91, C-331/91 and C-332/91 [1993] I-04309Pilar Allué and Carmel 
Mary Coonan and Others v. Università degli studi di Venezia and Università degli studi di 
Parma,
 2 August 1993, paras. 15-21.
351   For a complete list of the judgments with summaries, see: http://ec.europa.eu/internal_market/
qualifications/doc.judgments/list_en.
178

Economic and social rights 
8.2.2.  Posted workers
Those third-country nationals not enjoying free movement rights but who are law-
fully working for an employer in one Member State, and who are temporarily sent 
by that employer to carry out work on its behalf in another Member, State are cov-
ered by the Posting of Workers Directive (96/71/EC). The purpose of the directive 
is to guarantee the protection of posted workers’ rights and working conditions 
throughout the European Union in order to prevent “social dumping”. More explicit-
ly, the directive is aimed at reconciling the freedom to provide cross-border services 
under Article 56 of the TFEU with appropriate protection of the rights of workers 
temporarily posted abroad for that purpose.352 As the ECJ highlighted, this cannot 
however lead to a situation in which an employer is obliged under the directive 
to respect the relevant labour law of both the sending state and the host country, 
as the protection standard granted in the two Member States can be regarded as 
equivalent.353
To that extent, the directive sets out minimum standards that must apply to em-
ployees from one Member State posted to work in another. Specifically, Article 3 of 
the directive provides that terms and conditions established by the host country’s 
legislation or by universally applicable collective agreements, apply to posted work-
ers, especially in relation to minimum work periods, breaks, annual holidays and 
rates of pay.
In March 2012, the European Commission proposed a directive354 which seeks to 
improve the implementation and enforcement of the existing Posting of Workers 
Directive

8.2.3.  Blue Card holders, researchers and students
After two years of legal employment, third-country nationals who hold EU Blue 
Cards are entitled to equal treatment with nationals as regards access to any highly 
qualified employment in the host Member State. After 18 months of legal residence 
in one Member State, the EU Blue Card holder may move to another Member State 
352   ECJ, C-346/06 [2008] I-01989Dirk Rüffert v. Land Niedersachsen, 3 April 2008.
353   ECJ, C-341/05 [2007] I-11767Laval un Partneri Ltd v. Svenska Byggnadsarbetareförbundet, 
Svenska Byggnadsarbetareförbundets avdelning 1 Byggettan and Svenska Elektrikerförbundet
18 December 2007.
354   European Commission (2012) Proposal for Directive concerning the enforcement of the provision 
applicable to the posting of workers in the framework of the provision of services, COM(2012)131 final.
179

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
to take up highly qualified employment, subject to the Member State’s limits on the 
number of non-nationals accepted.
Under Article 15 (6) of the Blue Card Directive (2009/50/EC), the family members 
of EU Blue Card holders, of whatever nationality, acquire an automatic general right 
to access the labour market. Unlike the Family Reunification Directive (2003/86/EC), 
the Blue Card Directive does not impose a time limit for acquiring this right.
Researchers are covered by the Scientific Research Directive (2005/71/EC; for a list 
of participating Member States, see Annex 1). An applicant must present a valid 
travel document, a hosting agreement signed with a research organisation, and 
a financial responsibility statement; in addition the applicant must not be consid-
ered to pose a threat to public policy, public security or public health. The issue 
of residence permits for researchers’ family members remains at the discretion of 
Member States. This directive, much like the Single Permit Directive, does not grant 
rights of family reunification to family members living in third countries.
The Students Directive (2004/114/EC) regulates third-country nationals admitted 
to the EU for study, pupil exchange, unremunerated training or voluntary service. 
Member States have to allow students to work outside of study time for a maxi-
mum number of hours per week as set by the Member State, but the Member State 
may also require that certain other conditions be fulfilled (Article 17).
8.2.4.  Turkish citizens
Turkish citizens have a particularly privileged position under the 1963 Ankara Agree-
ment and its 1970 Additional Protocol, as well as the decisions taken by the EEC-
Turkey Association Council set up under those instruments. Turkish citizens do not 
have the direct right to enter any EU Member State in order to take up employment. 
If a Member State’s national law, however, permits them to take up employment, 
they then have the right to continue in that same employment after one year.355 
After three years, under certain conditions, they may also seek other employment 
under Article 6 (1) of Decision No. 1/80 of the EEC-Turkey Association Council. Like 
EEA workers, Turkish workers are defined in a broad manner. 
355   ECJ, C-386/95 [1997] I-02697Eker v. Land Baden-Wüttemberg, 29 May 1997, paras. 20-22.
180

Economic and social rights 
Example: In the Tetik case,356 the German authorities did not want to grant 
Mr Tetik a residence permit after he completed his three years and was looking 
for other employment. The ECJ found that he had to be permitted a reasonable 
period of lawful residence in order to seek the work he was entitled to take up, 
should he find it.
Example: The CJEU concluded in Genc357 that a Turkish national who only works 
a particularly limited number of hours, namely 5.5 hours per week, for an 
employer in return for remuneration that only partially covers the minimum 
necessary for her subsistence is a worker within the meaning of Article 6 (1) of 
Decision No. 1/80 of the Association Council, provided that her employment is 
real and genuine.
Under Article 7 of Decision No. 1/80, family members of a Turkish worker, even 
if the family members are not Turkish citizens themselves, can access the labour 
market after they have been legally residing for three years. Objective reasons may 
justify the family member concerned living apart from the Turkish migrant worker.358 
A child of a Turkish national who has completed vocational training in the host 
country may respond to employment offers, provided one of the parents has been 
legally employed in the host country for at least three years.
Example: In the Derin case,359 the ECJ held that a Turkish national, who as 
a child joined his Turkish parents legally working in Germany, could only lose 
the right of residence in Germany, which was derived from a right to free 
access to employment, on grounds of public policy, public security or public 
health, or if he were to leave the Member State’s territory for a significant 
period of time without good reason.
In relation to the right of establishment or the provision of services, Turkish citizens 
benefit from the standstill clause in Article 41 of the Additional Protocol to the An-
kara Agreement. If no visa or work permit requirement was imposed on Turkish 
citizens at the time Article 41 of the Protocol came into force in a particular Member 
State, then that Member State is prohibited from now imposing a visa or work per-
mit requirement (see also Section 2.8).
356   ECJ, C-171/95Recep Tetik v. Land Berlin, 23 January 1997, para. 30.
357   CJEU, C-14/09 [2010] I-00931, Hava Genc v. Land Berlin, 4 February 2010, paras. 27-28.
358   ECJ, C-351/95 [1997] ECR I-02133Kadiman v. State of Bavaria, 17 April 1997, para. 44.
359   ECJ, C-325/05 [1997] ECR I-00329Ismail Derin v. Landkreis Darmstadt-Dieburg, 18 July 2007, paras. 74-75.
181

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
8.2.5.   Long-term residents and beneficiaries of the 
Family Reunification Directive
Persons who have acquired long-term resident status under Article 11 (a) of the 
Long-Term Residents Directive (2003/109/EC) enjoy equal treatment with nationals 
as regards access to paid and unpaid employment; conditions of employment and 
working conditions (including working hours, health and safety standards, holiday 
entitlements, remuneration and dismissal); and freedom of association and union 
membership and freedom to represent a union or association.
For beneficiaries of the Family Reunification Directive (see also Chapter 5), the 
family member of a legally residing third-country national sponsor is entitled to 
access to employment and self-employed activity (Article 14). Access to the la-
bour market is subject to a time limit after arrival in the host state that cannot 
exceed 12 months. During this time, the host state can consider whether its labour 
market can accept him or her.
8.2.6.   Nationals of other countries with association 
or cooperation agreements
Article 216 of the TFEU provides for the conclusion of agreements between third 
countries and the EU, with Article 217 providing specifically for association agree-
ments. Citizens of certain states with whom the EU has concluded association, stabi-
lisation, cooperation, partnership and/or other types of agreements360 enjoy equal 
treatment in many respects, but they are not entitled to the full equal treatment 
that is enjoyed by EU citizens. As at the end of 2012, the EU had concluded agree-
ments with over 103 states.361
These association and cooperation agreements do not create a direct right for their 
nationals to enter and work in the EU. Nationals from these countries working 
legally in a given EU Member State are, however, entitled to equal treatment and 
the same working conditions as the nationals of that Member State. This is, for 
360   Stabilisation and Association Agreements are in place with Albania, the former Yugoslav Republic of 
Macedonia, Bosnia and Herzegovina, Montenegro and Serbia. Partnership and cooperation agreements 
exist with 13 Eastern European and Central Asian countries; the original agreements with Morocco, 
Tunisia and Algeria have now been replaced by the Euro-Mediterranean agreements. Agreements have 
been signed with the 79 Afro-Caribbean Pacific states (the Cotonou Agreements), and with Chile.
361   For an up-to-date and comprehensive overview of the impact of these agreements on nationals of 
those states and their family members, see Rogers, N. et al. (2012), Chapters 14-21. 
182

Economic and social rights 
example, the case of Article 64 (1) of the Euro-Mediterranean Agreements with 
Morocco and Tunisia, which establishes that “the treatment accorded by each 
Member State to workers of Moroccan [or Tunisian] nationality employed in its 
territory shall be free from any discrimination based on nationality, as regards 
working conditions, remuneration and dismissal, relative to its own nationals”.362 
For temporary employment, non-discrimination is limited to working conditions 
and remuneration (Article 64 (2)). Article 65 (1) of both agreements also introduced 
non-discrimination in the field of social security.363 
The ECJ/CJEU has dealt with a number of cases relating to these agreements.364 
Some of these have concerned the possibility of renewing, for work purposes, 
a third-country national’s residence permit, after having lost their rights of resi-
dence as a dependant due to a breakdown in a relationship.
Example: The El Yassini365 case concerned a Moroccan national who lost the 
initial reason for his stay and was subsequently refused an extension of his 
residence permit, regardless of his gainful employment. In this case, the 
Court had to ascertain whether the approach taken in its case law concerning 
Turkish nationals366 was also applicable by analogy to Moroccan nationals, 
and therefore whether Article 40 of the EEC-Morocco Agreement (later 
replaced by the Euro-Mediterranean Agreement with Morocco) included 
employment security for the whole duration of employment, as contractually 
determined between the employer and employee. The ECJ found that the EEC-
Morocco Agreement was directly applicable, as it set up clear, unconditional 
362   Euro-Mediterranean Agreement establishing an association between the European Communities and 
their Member States, of the one part, and the Kingdom of Morocco, of the other part, entered into force 
on 1 March 2000, OJ 2000 L70 p. 2, and Euro-Mediterranean Agreement establishing an association 
between the European Communities and their Member States, of the one part, and the Republic of 
Tunisia, of the other part (entered into force on 1 March 1998, OJ 1998 L97, p. 2). 
363   ECJ, C-18/90 [2009] ECR I-00199Office National de l’emploi v. Kziber, 31 January 1991. 
364   Some cases related to the agreements are: ECJ, C-18/90 [2009] ECR I-00199, Office National de l’emploi 
v. Kziber, 31 January 1991; (Cooperation Agreement between the European Economic Community and 
the Kingdom of Morocco, Art. 41 (1) allocation d’atteinte, OJ 1978 L 264 pp. 2–118, superseded by the 
EU-Morocco Euro-Mediterranean Association Agreement); ECJ, C-416/96 [1999] ECR I-01209, El Yassini 
v. Secretary of State for the Home Department
, 2 March 1999 (Cooperation Agreement between the 
European Economic Community and the Kingdom of Morocco); ECJ, C-438/00 [2003] I-04135Deutscher 
Handballbund v. Kolpak
,
 8 May 2003 (Slovak Republic). 
365   ECJ, C-416/96 [1999] ECR I-01209, El Yassini v. Secretary of State for the Home Department
2 March 1999, paras. 64, 65, 67.
366   ECJ, C-237/91 [1992] ECR I-6781, Kazim Kus v. Landeshauptstadt Wiesbaden, 16 December 1992, 
paras. 21-23 and 29.
183

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
and sufficiently practical principles in the field of working conditions and 
remuneration. The Court nevertheless excluded the fact that case law 
concerning the Ankara Agreement could have been applied to the present case. 
The Ankara Agreement and the EEC-Morocco Agreement were substantially 
different and, unlike the one with Turkey, the EEC-Morocco Agreement did not 
provide for the possibility of Morocco acceding to the Community nor was it 
aimed at securing freedom of movement for workers. Consequently, the Court 
held that the United Kingdom was not precluded from refusing to extend 
the applicant’s residence permit, even though this would have implied the 
termination of his employment before expiry of the employment agreement. 
The Court went further and pointed out that the situation would have been 
different if the Member State had granted the Moroccan national “specific 
rights in relation to employment which were more extensive than the rights of 
residence”. 
Example: In Gattoussi,367 the Court was called to decide a similar case, but 
under the prohibition of discrimination laid down in Article 64 (1) of the Euro-
Mediterranean Agreement Association between the EU and Tunisia. In this 
case, however, the applicant had been explicitly granted an indefinite work 
permit. In these circumstances, the Court concluded that Article 64 (1) of the 
EU-Tunisia Association Agreement “may have effects on the right of a Tunisian 
national to remain in the territory of a Member State in the case where that 
person has been duly permitted by that Member State to work there for 
a period extending beyond the period of validity of his permission to remain”. 
In essence, the Court pointed out that in principle the EU-Tunisia Association 
Agreement did not prohibit a Member State from curtailing the Tunisian 
national’s right when he had previously been authorised to enter and work. 
However, when the Tunisian national had been granted specific employment 
rights that were more extensive than the rights of residence, the refusal to 
extend his right of residence had to be justified on grounds of protection of 
a legitimate national interest, such as public policy, public security or public 
health. 
367   ECJ, C-97/05 [2006] ECR I-11917Mohamed Gattoussi v. Stadt Rüsselsheim, 14 December 2006, 
para. 39.
184

Economic and social rights 
Similarly, Article 80 of the Stabilisation and Association Agreement between 
EU Member States and Albania368 establishes that “in relation to migration, the 
Parties agree to the fair treatment of nationals of other countries who reside legally 
on their territories and to promote an integration policy aiming at making their 
rights and obligations comparable to those of their citizens”.
In a less extensive manner, Article 23 of the Partnership and Cooperation Agree-
ment with Russia369 regarding labour conditions establishes that “subject to the 
laws, conditions and procedures applicable in each Member State, the Community 
and its Member States shall ensure that the treatment accorded to Russian nation-
als, legally employed in the territory of a Member State shall be free from any dis-
crimination based on nationality, as regards working conditions, remuneration or 
dismissal, as compared to its own nationals”.
Example: The Simutenkov case370 concerned a Russian national employed as 
a professional football player in a Spanish club in Spain, whose participation in 
competitions was limited by the Spanish rules because of his nationality. The 
ECJ interpreted the non-discrimination provision laid down in Article 23 when 
assessing a rule drawn up by a Member State’s sports federation which 
provides that, in competitions organised at national level, clubs may only 
field a limited number of players from countries that are not parties to the 
EEA Agreement. The Court held that the rule was not in compliance with the 
purpose of Article 23 (1)).
8.2.7.  Asylum seekers and refugees
Article 11 of the Reception Conditions Directive (2003/9/EC) makes provision for 
the possibility of Member States permitting asylum seekers and those seeking 
subsidiary protection to work, but does not make it mandatory. Access to the la-
bour market, however, has to be granted if a decision at first instance has not been 
taken within one year of the presentation of an asylum application and if this delay 
368   Stabilisation and Association Agreement between the European Communities and their Member States, 
of the one part, and the Republic of Albania, of the other part (entered into force on 1 April 2009), 
OJ 2009 L107, p. 166.
369   Agreement on partnership and cooperation establishing a partnership between the European 
Communities and their Member States, of one part, and the Russian Federation, of the other part 
(entered into force on 1 December 1997), OJ 1997 L327, p. 3.
370   ECJ, C-265/03 [2005] I-02579, Igor Simutenkov v. Ministerio de Educación y Cultura and Real Federación 
Española de Fútbol, 12 April 2005, para. 41.
185

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
cannot be attributed to the applicant. Priority can be given, however, to EEA nation-
als and other legally residing third-country nationals.
Article 26 (1) and (3) of the Qualification Directive (2011/95/EC) recognises the right 
of refugees and those granted subsidiary protection to take up employment and 
to be self-employed. The same access that nationals have is to be granted to pro-
cedures for recognition of qualifications. In addition, Article 28 of the Qualification 
Directive provides for access to measures to assess prior learning, in case documen-
tary evidence of previous qualification cannot be provided by the individual. These 
provisions reflect Articles 17, 18, 19 and 22 (2) of the Geneva Convention on the 
Status of Refugees. The directive also obliges the Member State to guarantee ac-
cess to vocational training under the same conditions as nationals. Until 22 Decem-
ber 2013, however, when the revised Qualification Directive provisions will enter 
into force, Member States can consider the current labour market when granting 
beneficiaries of subsidiary protection with access to employment.
8.2.8.  Migrants in an irregular situation
Access to many social rights depends on being lawfully present, or resident, in the 
host state. The EU is committed to eliminating the arrival and presence of unau-
thorised economic migrants. The key measure is the Employer Sanctions Directive 
(2009/52/EC): it prohibits the employment of irregular migrants from outside the 
EU by punishing employers through fines, or even criminal sanctions in the most 
serious of cases. All EU Member States, except Denmark, Ireland and the United 
Kingdom, are bound by the directive. It is also intended to offer migrant workers in 
an irregular situation a degree of protection from abusive employers.
Under the directive, before recruiting a third-country national, employers are re-
quired to check that they are authorised to stay, and to notify the relevant national 
authority if they are not. Employers who can show that they have complied with 
these obligations and have acted in good faith are not liable to sanctions. As many 
migrants in an irregular situation work in private households, the directive also ap-
plies to private individuals as employers.
Employers who have not carried out such checks and are found to be employing 
irregular migrants will be liable for financial penalties, including the costs of return-
ing irregularly staying third-country nationals to their home countries. They also 
have to repay outstanding wages, taxes as well as social security contributions. 
Employers are liable to criminal penalties in the most serious of cases, such as, 
186

Economic and social rights 
repeated infringements, the illegal employment of children or the employment of 
significant numbers of migrants in an irregular situation.
The directive protects migrants by ensuring that they get any outstanding remu-
neration from their employer, and by providing access to support from third par-
ties, such as trade unions or NGOs. The directive puts a particular emphasis on the 
enforcement of the rules. See Section 2.4 on the issuance of residence permits to 
victims of particularly exploitative working conditions who collaborate with the jus-
tice system.
8.3.  Education
The right to education for children is protected under several international human 
rights instruments and the committees overseeing the Convention on the Rights of 
the Child, the International Covenant on Social and Economic Rights and the Inter-
national Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination. These 
committees have consistently held that the non-discrimination requirements of 
those instruments also apply to refugees, asylum seekers and to migrants in regular 
as well as irregular situations.
Under the ECHR, Article 2 of Protocol 1 provides for the right to education, and 
Article 14 and Protocol No. 12 prohibit discrimination on the ground of ‘national 
origin’. Article 2 of Protocol No. 1 in principle guarantees the right to primary and 
secondary education, whereas differences in treatment in respect of tertiary educa-
tion might be much easier to justify.
Example: The case of Timishev v. Russia371 concerned Chechen migrants 
who, though not technically foreigners, lacked the required local migration 
registration to enable their children to attend school. The Court found that the 
right for children to be educated was one of “the most fundamental values of 
democratic societies making up the Council of Europe” and held that Russia had 
violated Article 2 of Protocol No. 1.
371   ECtHRTimishev v. Russia, Nos. 55762/00 and 55974/00, 13 December 2005, para. 64.
187

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
Example: In Ponomaryovi v. Bulgaria,372 the ECtHR found that a requirement 
to pay secondary school fees that were predicated on the immigration status 
and nationality of the applicants was not justified. The Court noted that the 
applicants were not unlawfully arriving in the country and then laying claim 
to the use of its public services, including free schooling. Even when the 
applicants fell, somewhat inadvertently, into the situation of being aliens that 
lack permanent residence permits, the authorities had no substantive objection 
to their remaining in Bulgaria, and apparently never had serious intentions of 
deporting them. Considerations relating to the need to stem or reverse the flow 
of illegal immigration clearly did not apply to the applicants.
Example: In the case of Karus v. Italy,373 the former European Commission of 
Human Rights found that charging higher fees to foreign university students 
did not violate their right to education as the differential treatment was 
reasonably justified by the Italian government’s wish to have the positive 
effects of tertiary education staying within the Italian economy.
Under the ESC, Article 17 governs the right to education and is subject to the provi-
sions of Articles 18 and 19 in relation to migrants. The ECSR has made the following 
statement of interpretation relating to Article 17 (2):
“As regards the issue as to whether children unlawfully present in the State 
Party are included in the personal scope of the Charter within the meaning 
of its Appendix, the Committee refers to the reasoning it has applied in its 
Decision on the Merits of 20 October 2009 of the Complaint No. 47/2008  
Defence for Children International (DCI) v. the Netherlands (see, inter alia, 
paragraphs 47 and 48) and holds that access to education is crucial for 
every child’s life and development. The denial of access to education will 
exacerbate the vulnerability of an unlawfully present child. Therefore, 
children, whatever their residence status, come within the personal scope of 
Article 17 § 2. Furthermore, the Committee considers that a child’s life would 
be adversely affected by the denial of access to education. The Committee 
therefore holds that States Parties are required, under Article 17 § 2 of the 
Charter, to ensure that children unlawfully present in their territory have 
effective access to education as any other child.”374

372   ECtHRPonomaryovi v. Bulgaria, No. 5335/05, 21 June 2011, paras. 59-63.
373   European Commission of Human Rights, Karus v. Italy (dec.), No. 29043/95, 20 May 1998.
374   ECSR, Conclusions 2011, General Introduction, January 2012.
188

Economic and social rights 
Under EU law, the EU Charter of Fundamental Rights provides in Article 14 that 
every one has the right to education and the “possibility” of receiving free 
compulsory education. Under secondary EU law, all third-country national children 
in the EU, except those only present for a short period of time, are entitled to access 
basic education. This also includes child migrants in an irregular situation whose 
removal has been postponed.375 For other categories, such as family members of EEA 
nationals, refugees or long-term residents, broader entitlements have been codified.
Under certain conditions, third-country national children of EEA nationals have the 
right to remain for the continuation or completion of their education, including after 
the EEA national died or moved on (Article 12 (3) of the Free Movement Directive). 
These children also have the right to be accompanied by the parent who has custo-
dy (Article 12 (3)).376 In addition, children of EEA workers who are or were employed 
in a Member State other than their own benefit from the provision contained in 
Article 10 of Regulation 492/2011377 (former Regulation 1612/68), which continues 
to apply independently of the provisions of the Free Movement Directive.378
Article 22 (1) of the Refugee Convention and the EU asylum acquis provide for the 
right to education of asylum-seeking children and for those granted refugee status 
or subsidiary protection. 379
Third-country nationals recognised as long-term residents under the Long-Term 
Residents Directive 
(see Section 2.7) enjoy equal treatment with EU Member State 
citizens as regards access to education and vocational training, and study grants, as 
well as recognition of qualifications (Article 11). They also have the right to move to 
other EU Member States for education and vocational training (Article 14).
375   Directive 2008/115/EC, OJ L 348/98, Art. 14 (1).
376   See Article 12 (3) of the Free Movement Directive 2004/38/EC, OJ L 158/77, which builds upon ECJ case 
law on Art. 12 of the Regulation 1612/68 (today Art. 10 of Regulation 492/2011/EU) and especially 
on ECJ, Joined Cases C-389/87 and 390/87 [1989] ECR I-00723, G. B. C. Echternach and A. Moritz v. 
Minister van Onderwijs en Wetenschappen
, 15 March 1989, and on ECJ, C-413/99 [2002] ECR I-07091, 
Baumbast and R v. Secretary of State for the Home Department, 17 September 2002.
377   Regulation 492/2011/EU, OJ L 141/1, 5 April 2011. 
378   ECJ, C-480/08, [2010] ECR I-01107Maria Teixeira v. London Borough of Lambeth and Secretary of State 
for the Home Department.
379   For information on asylum seekers, see Directive 2003/9/EC on Reception Conditions, OJ L 31/18, 
Art. 10; for information on refugees and subsidiary protection status holders, see Qualification 
Directive 
2011/95/EU, OJ L 337/9, Art. 27.
189

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
8.4.  Housing
The right to adequate housing is part of the right of everyone to an adequate stand-
ard of living laid down in Article 11 of the International Covenant on Economic, So-
cial and Cultural Rights.
Under the ECHR, there is no right to acquire a home, only a right to respect for an 
existing one.380 Immigration controls that limit an individual’s access to his or her 
own home have been the subject of several cases brought before the ECtHR.
Example: In the case of Gillow v. the United Kingdom,381 the ECtHR found 
a violation of Article 8 when a British couple who had worked many years 
abroad were refused a residence permit that would enable them to return to 
live in the home they owned in Guernsey and had built 20 years beforehand.
Although there is no right to a home as such, the ECtHR has considered the failure 
of Member States to provide shelter when they are required to do so by law, and, 
in extreme situations, the Court found the denial to be so severe as to constitute 
a violation of Article 3 of the ECHR on the prohibition of inhuman and degrading 
treatment.
Example: In M.S.S. v. Belgium and Greece,382 the ECtHR found that Greece’s 
failure to make adequate provision for asylum seekers in view of their 
obligations under EU law, resulting in the applicant’s destitution, reached the 
threshold required for there to be a violation of Article 3 of the ECHR.
The Court has been careful not to interfere with Member States’ right to impose 
admission conditions, including the situation of where newly arrived migrants are 
excluded from public housing assistance.
380   ECtHRChapman v. the United Kingdom [GC], No. 27238/95, 18 January 2001.
381   ECtHRGillow v. the United Kingdom, No. 9063/80, 24 November 1986, paras. 55-58.
382   ECtHRM.S.S. v. Belgium and Greece [GC], No. 30696/09, 21 January 2011.
190

Economic and social rights 
Example: The case of Bah v. the United Kingdom383 concerned the refusal to 
consider a mother and her 14-year-old son as ‘in priority need’ of housing 
because the son had only recently been admitted from abroad for family 
reunion and was subject to an immigration condition that he should not have 
recourse to public funds. The applicant alleged that the consequent denial of 
access to priority-need housing had been discriminatory. The Court rejected the 
application. It found nothing arbitrary in the denial of a claim of priority need 
based solely on the presence of the applicant’s son, whose leave to enter the 
United Kingdom had been expressly conditional upon having no recourse to 
public funds. By bringing her son into the United Kingdom while fully aware of 
his entrance conditions, the applicant accepted this condition and effectively 
agreed not to have recourse to public funds to support him. The legislation at 
issue in this case pursued a legitimate aim, namely fairly allocating a scarce 
resource between different categories of claimants. It is important to note that 
the applicants in the Bah case were not left destitute and alternative housing 
was available to them.
It should be noted that in certain exceptional cases, the ECtHR has ordered interim 
measures under Rule 39 to ensure that asylum-seeking families are provided with 
shelter while their claims before the ECtHR were pending (see also Section 2.4).384
Under the ESC, Article 19 (4) (c) provides that states must ensure adequate ac-
commodation to migrant workers, but this right is restricted to those who move 
between states that are party to the ESC.
The right to housing (Article 31 of the ESC) is closely linked to a series of additional 
ESC (revised) rights: Article 11 on the right to health; Article 13 on the right to so-
cial and medical assistance; Article 16 on the right to appropriate social, legal and 
economic protection for the family; Article 17 on the right of children and young 
persons to social, legal and economic protection; and Article 30 on the right to pro-
tection against poverty and social exclusion which can be considered alone or be 
read in conjunction with Article E on non-discrimination.
383   ECtHRBah v. the United Kingdom, No. 56328/07, 27 September 2011.
384   ECtHRAfif v. the Netherlands (dec.), No. 60915/09, 24 May 2011; ECtHR, Abdilahi Abdulwahidi v. the 
Netherlands, No. 21741/07, still pending.
191

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
Example: In COHRE v. Croatia, the ECSR stressed that “States Parties must 
be particularly mindful of the impact their choices will have for groups with 
heightened vulnerabilities”.385
Example: In COHRE v. France, the ECSR found that the evictions of Roma from 
their dwellings and their expulsions from France constituted a breach of 
Article E when read in conjunction with Article 19 (8).386 Similarly, in COHRE 
v. Italy
, the ECSR found Italy’s treatment of the Roma in violation of Article E in 
conjunction with other articles of the ESC.387
Although the ESC Appendix to the ESC limits its application to lawfully resident na-
tionals of State Parties, the ECSR has also applied specific provisions of the revised 
ESC to children in an irregular situation, stressing that the ESC has to be interpreted 
in the light of international human rights law.
Example: In Defence for Children International (DCI) v. the Netherlands,388 it 
was alleged that Dutch legislation deprived children illegally residing in the 
Netherlands of the right to housing and, thus, other ESC rights. The ECSR 
held that the ESC could not be interpreted in a vacuum. The ESC should, to 
the furthest extent possible, be interpreted in harmony with other rules of 
international law of which it formed part, including in this case those relating to 
the provision of adequate shelter to any person in need, regardless of whether 
he or she is legally in the member state’s territory. Under Article 31 (2), 
member states party to the ESC must take measures to prevent homelessness. 
This requires a member state to provide shelter as long as the children are in 
its jurisdiction, whatever their residence status. In addition, evicting unlawfully 
present persons from shelter should be banned as it would place the persons 
concerned, particularly children, in a situation of extreme helplessness, which 
is contrary to respect for human dignity. The ECSR also found a violation of 
Article 17 (1) (c), which protects separated children.
385   ECSRCOHRE v. Croatia, Complaint No. 52/2008, merits, 22 June 2010.
386   ECSRCOHRE v. France, Complaint No. 63/2010, merits, 28 June 2011.
387   ECSRCOHRE v. Italy, Complaint No. 58/2009, merits, 25 June 2010.
388   ECSR, Defence for Children International v. the NetherlandsComplaint No. 47/2008, 
merits, 20 October 2009.
192

Economic and social rights 
Under EU law, Article 1 of the EU Charter of Fundamental Rights provides for the 
right to dignity and Article 34 provides for the right to social assistance with regard 
to housing. Relevant provisions concerning housing can also be found in secondary 
EU law on third-country national family members of EEA and Swiss nationals, long-
term residents, persons in need of international protection, and victims of traffick-
ing. For other categories of third-country nationals, EU law tries to ensure that they 
will not constitute a burden for Member States’ social assistance systems. Therefore, 
before researchers (Scientific Research Directive, Article 6 (2) (b)) and students (Stu-
dents Directive,
 Article 7 (1) (b)) are allowed to enter the EU, they need to provide 
proof that their housing needs are covered. Member States can establish similar re-
quirements for family members of third-country national sponsors (Article 7 (1) (a) 
of the Family Reunification Directive).
Example: In Kamberaj,389 the CJEU found that a national law treating third-
country nationals differently from EU citizens with regard to housing benefits 
violated Article 11 (1) (d) of the Long-Term Residents Directive. Specifically, 
the Court maintained that under Article 11 (4), Member States can limit social 
assistance and protection, noting though that the list of minimum core benefits 
contained in Recital 13 is not exhaustive. The CJEU extended the core benefits 
to include housing benefits. In doing so, the Court recalled Article 34 of the EU 
Charter of Fundamental Rights, which, in order to combat social exclusion and 
poverty, “recognises and respects the right to social and housing assistance so 
as to ensure a decent existence for all those who lack sufficient resources”.
Under Article 24 of the Free Movement Directive, third-country national family 
members of EEA nationals must have the same access to social and tax advantages 
as nationals. Family members of EEA and Swiss nationals cannot be subjected to 
restrictions on their right to access housing, including socially supported housing.390 
This does not apply to third-country national family members of EU citizens who 
have not exercised free movement rights, as their situation is not regulated by EU 
law; for them, rules established by domestic law apply. Economically inactive EEA 
nationals and their family members, who must show that they are economically 
389   CJEU, C-571/10, [2012] ECR 00000, Servet Kamberaj v. Istituto per l’Edilizia sociale della Provincia 
autonoma di Bolzano (IPES) and Others, 24 April 2012.
390   Agreement between the European Community and its Member States, on the one part, and the Swiss 
Confederation, on the other, on the free movement of persons, signed in Luxembourg on 21 June 1999, 
entered into force on 1 June 2002, OJ 2002 L 114/6. 
193

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
self-sufficient, may not be eligible for financial assistance for their housing needs 
(Article 7 (1) (b) of the Free Movement Directive).
Long-term residents are entitled to receive equal treatment as nationals with regard 
to procedures for obtaining housing (Article 11 (1) (f) of the Long-Term Residents 
Directive). Victims of trafficking are entitled to special assistance and support meas-
ures that include “at least standards of living capable of ensuring victims’ subsist-
ence through measures such as the provision of appropriate and safe accommoda-
tion” (Article 11 (5) of the Trafficking Directive).
Under the Reception Conditions Directive, asylum seekers have a right to be sup-
ported. Under Articles 13 and 14 of the directive, Member States are required to 
provide asylum seekers with “material reception conditions to ensure a standard of 
living adequate for the health of applicants and capable of ensuring their subsist-
ence”. This can be in cash or in kind by the provision of appropriate housing.
Example: In Cimade,391 the CJEU clarified how to apply the Reception Conditions 
Directive
 in the case of transfer requests under the Dublin II Regulation. The 
CJEU held that a Member State seeking to transfer an asylum seeker under 
the Dublin II Regulation is responsible, including financially, for ensuring that 
asylum seekers have the full benefit of the Reception Conditions Directive until 
the applicant is physically transferred. The directive aims to ensure full respect 
for human dignity and to promote the application of Articles 1 and 18 of the EU 
Charter of Fundamental Rights. Therefore, minimum reception conditions must 
also be granted to asylum seekers awaiting a Dublin II Regulation decision.
Under Article 32 of the Qualification Directive (for Ireland and the United Kingdom, 
Article 31 of the 2003 version of the same directive), Member States are required 
to ensure that beneficiaries of refugee or subsidiary protection status have access 
to accommodation under conditions equivalent to those imposed on other third-
country nationals legally resident in the Member State’s territory.
391   CJEU, C-179/11 [2012], Cimade, Groupe d’information et de soutien des immigrés (GISTI) v. Ministre 
de l’Intérieur, de l’Outre-mer, des Collectivités territoriales et de l’Immigration, 27 September 2012; 
CJEU, Joined Cases C-411/10 and C-493/10, N.S. v. Secretary of State for the Home Department and 
M.E. and Others v. Refugee Applications Commissioner and Minister for Justice, Equality and Law 
Reform
, 21 December 2011.
194

Economic and social rights 
8.5.  Healthcare
Under the ECHR, there is no express right to healthcare, although this is arguably 
an aspect of ‘moral and physical integrity’ which may fall within the scope of 
Article 8 guaranteeing the right to respect for private life.392 The ECHR also does not 
guarantee the right to any particular standard of medical service or the right to ac-
cess to medical treatment.393 Under certain circumstances, a Member State’s respon-
sibility under the ECHR, however, may be engaged where it is shown that Member 
State’s authorities put an individual’s life at risk through acts or omissions that deny 
the individual healthcare that has otherwise been made available to the general 
population.394 In relation to migration, healthcare issues have primarily arisen un-
der the ECHR in the context of healthcare needs being invoked as a shield against 
expulsion. In extreme cases, this may engage Article 3 of the ECHR (see Chapter 3).
Under the ESC, Article 13 of the ESC provides for the right to medical assistance.395 
The ECSR considers that this right is applicable to migrants in an irregular situation.
Example: In International Federation of Human Rights Leagues (FIDH) v. 
France
,396 the FIDH claimed that France had violated the right to medical 
assistance (Article 13 of the Revised ESC) by ending the medical and hospital 
treatment fee exemption for migrants in an irregular situation and with very 
low incomes. Further, the complainant alleged that the right of children 
to protection (Article 17) was contravened by a 2002 legislative reform that 
restricted access to medical services for migrant children in an irregular 
situation. ESC rights can, in principle, only extend to foreigners who are 
nationals of other member states party to the ESC and lawfully resident or 
working regularly within the State. The ECSR emphasised, however, that the 
ESC must be interpreted in a purposive manner consistent with the principles 
of individual human dignity, and that any restrictions should consequently 
be narrowly read. It held that any legislation or practice that denies foreign 
392   ECtHRBensaid v. the United Kingdom, No. 44599/98, 6 February 2001.
393   ECtHRWasilewski v. Poland (dec.), No. 32734/96, 20 April 1999.
394   ECtHRPowell v. the United Kingdom (dec.), No. 45305/99, 4 May 2000. 
395   Also see the European Convention on Social and Medical Assistance which similarly provides for mutual 
provision of social and medical assistance to nationals of states which are parties to it on the territory 
of other states party. This Council of Europe Convention has only 18 parties, all of whom except Turkey 
are also part of the EU, open for signature on 11 December 1953, entered into force 1 July 1954, 
ETS No. 014.
396   ECSR, International Federation of Human Rights Leagues v. France, Complaint No. 14/2003, 
merits, 8 September 2004.
195

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
nationals entitlement to medical assistance while they are within the territory 
of a State Party, even if they are there illegally, is contrary to the ESC, although 
not all ESC rights may be extended to migrants in an irregular situation. By 
a majority of 9 to 4, the ECSR found no violation of Article 13 on the right to 
medical assistance, since adult migrants in an irregular situation could access 
some forms of medical assistance after three months of residence, while all 
foreign nationals could obtain treatment for ‘emergencies and life threatening 
conditions’ at any time. Although the affected children had similar access to 
healthcare as adults, the ECSR found a violation of Article 17 on the right of 
children to protection as the article was more expansive than Article 13 on the 
right to medical assistance. This decision corresponds to the approach later 
taken with respect to children in the Defence of Children International case 
(see Section 8.4).
Under EU law, the EU Charter of Fundamental Rights does not include a right 
to health, but recognises related rights such as the protection of human dignity 
(Article 1) and the right to physical integrity (Article 3). The Charter also includes 
the right to ‘healthcare’ under Article 35, which states that “[e]veryone has the right 
of access to preventive healthcare and the right to benefit from medical treatment 
under the conditions established by national laws and practices”. The Charter’s 
application is limited to those matters that fall within the scope of EU law. The Charter 
does not make any distinction on the ground of nationality; it makes, however, the 
exercise of the right to healthcare subject to national laws and practices. 
Secondary EU law regulates access to healthcare for a variety of categories of third-
country nationals and requires some of them to have sickness insurance before they 
are granted a particular status or admission into the Member State territory. The 
most common third-country national categories will be briefly mentioned.
Whatever their nationality, working or self-employed family members of EEA and 
Swiss nationals who exercised free movement rights are entitled to equal treat-
ment with nationals (Article 24 of the Free Movement Directive for EU nationals).397 
Those who wish to reside in another Member State on the basis that they are 
397   Agreement on the European Economic Area, 2 May 1992, Part III, Free Movement of Persons, Services 
and Capital; Agreement between the European Community and its Member States, on the one part, 
and the Swiss Confederation, on the other, on the free movement of persons, signed in Luxembourg 
on 21 June 1999, entered into force on 1 June 2002, OJ 2002 L 114/6. 
196

Economic and social rights 
economically self-sufficient must show that they have health insurance to cover all 
risks for both themselves and their family members (Article 7 (1) (b)).
Whether an EEA national or a third-country national, any individual who is affili-
ated with a national health scheme in their EEA state of residence is entitled to the 
necessary treatment398 when they visit other EEA Member States and Switzerland.399 
Travelling to another Member State for the purpose of receiving publicly provided 
medical treatment  is subject to complex rules.400
Under the Family Reunification Directive, the sponsor may be required to prove that 
he or she has, in particular, a “sickness insurance in respect of all risks normally 
covered for its own nationals in the Member State concerned for himself/herself 
and the members of his/her family” as well as “stable and regular resources which 
are sufficient to maintain himself/herself and the members of his/her family, 
without recourse to the social assistance system of the Member State concerned” 
(Article 7 (1) (b) (c)).
Similarly, before being granted long-term resident status, third-country nationals 
and their family members are required to provide evidence of sickness insurance 
that covers all risks that are normally covered by the host Member State for its own 
nationals (Article 5 (1)  (b) of the Long-Term Residents Directive). They also need 
to show that they have stable and regular resources that are sufficient to maintain 
himself or herself and the members of his or her family without recourse to the 
Member State’s social assistance system (Article 5 (1) (a)). Persons who obtained 
long-term resident status are entitled to equal treatment with nationals of the host 
Member State as regards “social security, social assistance and social protection as 
defined by national law” (Article 11 (1) (d)). Recital 13 of the directive states that 
with regard to social assistance, “the possibility of limiting the benefits for long-
term residents to core benefits is to be understood in the sense that this notion 
covers at least minimum income support, assistance in case of illness, pregnancy, 
398   Regulation 883/2004/EC, 29 April 2004, Art. 19 (1); CJEU, C-211/08 [2010] ECR I-05267European 
Commission v. Kingdom of Spain, 15 June 2010, paras. 58 and 61.
399   Decision 2012/195/EU of the Joint Committee established under the Agreement between the European 
Community and its Member States, of the one part, and the Swiss Confederation, of the other, on the 
free movement of persons of 31 March 2012, replacing Annex II to that Agreement on the coordination 
of social security schemes. 
400   See Art. 22 (1) (c) of Regulation 1408/71, at issue in both ECJ, C-368/98, [2001] ECR I-05363Abdon 
Vanbraekel and Others v. Alliance nationale des mutualités chrétiennes (ANMC), 12 July 2011 and ECJ, 
C-372/04 [2010] ECR I-04325, The Queen, on the application of Yvonne Watts v. Bedford Primary Care 
Trust and Secretary of State for Health
, 16 May 2006.
197

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
parental assistance and long-term care. The modalities for granting such benefits 
should be determined by national law”.
Under Articles 13 and 15 of the Reception Conditions Directive, asylum seekers are 
entitled to emergency care and essential treatment for illness, as well as necessary 
medical or other assistance for those who have special needs. The Return Directive 
(2008/115/EC) similarly states that “[p]articular attention shall be paid to the situa-
tion of vulnerable persons. Emergency healthcare and essential treatment of illness 
shall be provided to those whose removal has been suspended or who have been 
given time to depart voluntarily”.
Recognised refugees and those with subsidiary protection are entitled to equal 
access to healthcare as the Member State’s own nationals under Article 30 of the 
Qualification Directive. Until December 2013, this can be limited to “core benefits” 
for subsidiary protection status holders. There are also special provisions for those 
with special needs. Assistance and support measures to be given to victims of traf-
ficking encompass necessary medical treatment, including psychological assistance, 
counselling and information (Article 11 (5) of the Trafficking Directive).
8.6.  Social security and social assistance
Social security and social assistance refer to benefits that are either based on past 
contributions into a national social security system, such as retirement pensions, or 
that are provided by the state to persons in need such as persons with disabilities. 
They include a wide range of benefits, which are usually financial.
Under the ECHR, there is no express right to social security or social assistance.
Example: In the case of Wasilewski v. Poland,401 the Court noted that “[i]n so 
far as the applicant’s complaints relate to his difficult financial situation, the 
Court recalls that neither Article 2 nor any other provision of the Convention 
can be interpreted as conferring on an individual a right to enjoy any given 
standard of living, or a right to obtain financial assistance from the State”.
401   ECtHRWasilewski v. Poland (dec.), No. 32734/96, 20 April 1999. 
198

Economic and social rights 
In certain circumstances, an issue of discrimination may arise in the area of social 
security and social assistance, regardless of whether the individual in question has 
financially contributed to the scheme in question. The ECtHR has been critical of 
states that refused benefits to lawful residents on the discriminatory basis that they 
did not meet a nationality requirement.402
Examples:  The  case  of  Gaygusuz  v.  Austria403  concerned  the  denial  of 
unemployment benefits to a Turkish citizen on the basis that he did not have 
Austrian nationality. The case of Koua Poirrez v. France404 concerned the denial 
of disability benefits to a lawfully resident migrant because he was neither 
French nor a national of a country with a reciprocal agreement with France. In 
both cases, the ECtHR found that the applicants had been discriminated against, 
which was in violation of Article 14 of the ECHR read in conjunction with 
Article 1 of Protocol No. 1 on the right to peaceful enjoyment of possessions.
Example: The case of Andrejeva v. Latvia405 related to contribution-based 
benefits. The applicant had worked most of her life in the territory of Latvia 
when it was part of the Soviet Union. She was denied a part of her pension 
because she had been working outside Latvia and was not a Latvian citizen. 
The  ECtHR  could  not  accept  the  government’s  argument  that  it  would 
be sufficient for the applicant to become a naturalised Latvian citizen in 
order to receive the full amount of the pension claimed. The prohibition of 
discrimination enshrined in Article 14 of the ECHR was only meaningful if, 
in each particular case, the applicant’s personal situation is taken as is and 
without modification when considered in relation to the criteria listed in the 
provision. To proceed otherwise by dismissing the victim’s claims on the ground 
that he or she could have avoided the discrimination by altering one of the 
factors in question – for example, by acquiring a nationality – would render 
Article 14 devoid of substance. The ECtHR found a violation of Article 14 of the 
Convention taken in conjunction with Article 1 of Protocol No. 1.
402   ECtHRLuczak v. Poland, No. 77782/01, 27 November 2007; ECtHR, Fawsie v. Greece
No. 40080/07, 28 October 2010.
403   ECtHRGaygusuz v. Austria, No. 17371/90, 16 September 1996, paras. 46-50.
404   ECtHRKoua Poirrez v. France, No. 40892/98, 30 September 2003, para. 41.
405   ECtHRAndrejeva v. Latvia [GC], No. 55707/00, 18 February 2009, para. 91.
199

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
In these examples, the applicants were, in all other respects, similar to a state’s 
own national; none of the applicants were in a precarious immigration situation or 
subject to restrictions on having recourse to public funds.
Example: The case of Weller v. Hungary406 concerned a Hungarian father 
and a Romanian mother. At the time of application, which was prior to 
Romania’s accession to the EU, the mother had a residence permit, but not 
a settlement permit in Hungary. Under Hungarian law, only mothers with 
Hungarian citizenship or a settlement permit could apply for the maternity 
benefit. The applicant complained that men with foreign spouses were treated 
less favourably in the enjoyment of the benefit than those with Hungarian 
wives. The Court held that there had been a violation of Article 8 of the ECHR 
taken together with Article 14.
Under the ESC, there is a right to social security (Article 12), a right to social and medi-
cal assistance (Article 13) and a right to benefit from social welfare services (Article 14). 
In addition, there are specific provisions for persons with disabilities (Article 15), chil-
dren and youth (Article 17) and elderly persons (Article 23). Article 30 contains the 
right to protection against poverty and social exclusion. As far as social assistance is 
concerned, Article 13 of the ESC is applicable to migrants in an irregular situation.
Under EU law, two situations regarding third-country nationals have to be distin-
guished. First, there is a system of coordination of benefits among Member States 
for third-country nationals moving within the EU. Second, specific categories of 
third-country nationals are entitled under secondary EU law to certain benefits re-
gardless of whether they have moved within the EU.
a)  Coordination of benefits within the EU
Third-country national family members of EEA nationals who have moved to 
an EU Member State are entitled under Article 24 of the Free Movement Directive 
(and for non-EU citizens under the EU-EEA agreement) to the same social and tax 
advantages as the host Member State’s own nationals. According to Article 14 (1) of 
the same directive, however, those who are exercising free movement rights with-
out working must not become an unreasonable burden on the host Member State’s 
social assistance system. A complex body of law has been built up over the years 
406   ECtHRWeller v. Hungary, No. 44399/05, 31 March 2009, paras. 36-39.
200

Economic and social rights 
to coordinate social security and social assistance for persons exercising free move-
ment rights. This has been codified in Regulation 883/2004/EC (as amended)407 
with the basic principle that the EU-wide system is a system of coordination, not 
harmonisation.408 It is intended to minimise the negative effects of migrating be-
tween Member States by simplifying administrative procedures and ensuring equal 
treatment between those who move between Member States and nationals of 
a Member State. Some entitlements are exportable, while others are not. Regula-
tion 987/09 (amended by Regulation 465/2012/EU) sets out the procedures needed 
to implement Regulation 883/2004/EC.
Employed third-country nationals who move between EU Member States 
as well as their family members and their heirs are entitled to the benefit of the 
cross-border legislation on accumulation and coordination of social security benefits 
(Regulations 859/2003 and 1231/2010). This is subject to the condition that the 
employed third-country nationals are legally resident in a Member State’s territory 
and have links beyond those to the third country and a single Member State. These 
regulations do not cover employed third-country nationals that only have links to 
a third country and a single Member State. 
b)   Entitlements for certain categories of third-country nationals
Asylum seekers have no specific right to access social assistance under the Recep-
tion Conditions Directive
. Article 13, however, sets out general rules on the avail-
ability of material reception conditions and Article 13 (5) expressly states that these 
may be provided in kind, or in the form of financial allowances or vouchers, or in 
a combination of these provisions.
Example:  On  18  July  2012,  the  German  Federal  Constitutional  Court 
(Bundesverfassungsgericht) ruled that Germany must increase the aid given 
to asylum seekers, which it had not increased for 19 years and which did not 
cover the minimum required to ensure a dignified existence under Article 1 of 
the German Constitution.409
407   The regulation has been amended by Regulation (EC) No. 988/2009, Regulation 1231/2010/EU and 
most recently in 2012 by Regulation 465/2012/EU.
408   ECJ, C-21/87 [1988] ECR I-03715Borowitz v. Bundesversicherungsanstalt für Angestellte, 5 July 1988, 
para. 23; ECJ, C-331/06 [2008] ECR I-01957, Chuck v. Raad van Bestuur van de Sociale 
Verzekeringsbank
, 3 April 2008, para. 27.
409   Germany, Bundesverfassungsgericht, No. 56/2012, 18 July 2012.
201

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
Under Article 29 of the revised Qualification Directive, a Member State is to en-
sure that refugees and beneficiaries of subsidiary protection receive ‘necessary so-
cial assistance’ equal to that provided to a national in the host Member State. For 
subsidiary protection status holders, however, this can be limited to ‘core benefits’. 
Article 23 (2) extends benefits to the family members of beneficiaries of subsidiary 
protection. Member States may continue to have some restrictions for beneficiar-
ies of subsidiary protection until December 2013. According to Article 11 (7) of the 
Trafficking Directive, Member States are required to attend to victims of trafficking 
with special needs, and specific requirements are set for child victims of trafficking 
(Articles 13).
Under the Long-Term Residents Directive, those who have acquired long-term 
resident status are entitled to equal treatment with the host country nationals 
with regard to social security, social assistance and social protection under Arti-
cle 11 (1) (d). Social assistance and social protection entitlements, however, may be 
limited to core benefits.
The Family Reunification Directive does not provide access to social assistance to 
family members of third-country national sponsors. The sponsors have to show that 
they have stable and regular resources that are sufficient to maintain themselves as 
well as the family member without recourse to the Member State’s social assistance 
system (Article 7 (1) (c) of the directive).
Key points
General points under EU law and the ESC
• 
An acknowledged right to enter or remain is normally necessary in order to access 
economic and social rights (see Introduction to Chapter 8).
• 
Core components of social rights are to be provided to any individual present in the 
territory (see references to migrants in an irregular situation in Sections 8.2-8.6).
• 
The closer the migrant’s situation is to that of a state’s own citizens, the greater the 
justification that will be required if discriminating on the ground of nationality (see 
Introduction to Chapter 8).
• 
Many rights under the EU Charter of Fundamental Rights are restricted solely to 
citizens and those lawfully resident in an EU Member State (see Section 8.1).
• 
The ESC enshrines a body of economic and social rights; the enjoyment of these 
rights is, in principle, restricted to nationals of a state party to the ESC when in 
202

Economic and social rights 
the territory of another state party to the ESC. The ECSR has, however, made some 
exceptions when it concerned housing for children (see Section 8.4) and healthcare 
(see Section 8.5).
Economic rights under EU law
• 
Access to the labour market can be restricted; however, from the moment a person 
is working, whether lawfully or not, core labour rights have to be respected (see 
Section 8.2).
• 
The degree to which third-country nationals have access to the labour market 
differs according to which category they belong (see Section 8.1). 
• 
Qualifying family members of EEA nationals have the same right to access the 
labour market as citizens of an EU Member State (see Section 8.2.1).
• 
Turkish citizens benefit from the standstill clause of Article 41 of the Additional 
Protocol to the Ankara Agreement, which prevents states from imposing new 
burdens on them (see Section 8.2.4).
• 
Asylum seekers have to be granted access to the labour market at the latest one 
year after lodging the application for asylum (see Section 8.2.7).
• 
The Employer Sanctions Directive penalises those who employ migrants in an 
irregular situation and also provides the right to claim withheld pay and some other 
protection for migrants in abusive situations (see Section 8.2.8).
Education (see Section 8.3)
• 
Pursuant to Article 2 of Protocol No. 1 to the ECHR, no one must be denied the right 
to education. Member states, however, enjoy a wider margin of appreciation in 
imposing certain limitations in respect of higher levels of education.
• 
All third-country national children staying in the EU, including migrants in an 
irregular situation whose removal has been postponed, are entitled under 
secondary EU law to access basic education.
Housing (see Section 8.4)
• 
EU law deals with housing through the EU Charter of Fundamental Rights; it also 
includes specific provisions for third-country national family members of EEA 
nationals, long-term residents, persons in need of international protection and 
victims of trafficking in secondary EU law.
• 
EU Member States are required to provide asylum seekers with a standard of living 
adequate for the health of applicants and capable of ensuring their subsistence.
• 
A failure by the authorities to respect someone’s home may raise an issue under 
Article 8 of the ECHR. In extreme situations, a failure to provide shelter may raise 
an issue under Article 3 of the ECHR. 
• 
The ESC grants a right to housing, which acts as a gateway to a series of additional 
rights.
203

link to page 239 link to page 239 link to page 219 Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
Healthcare (see Section 8.5)
• 
Persons affiliated with a national health scheme in their EEA state of residence can 
benefit from local healthcare provisions when they visit other EEA Member States 
and Switzerland.
• 
Under EU law, refugees are entitled to equal access to healthcare as nationals, 
whereas asylum seekers and migrants in an irregular situation whose removal has 
been postponed are entitled to emergency care and essential treatment.
• 
The ECHR contains no specific provision concerning healthcare, but the ECtHR may 
examine complaints of this sort under Articles 2, 3 or 8 of the ECHR.
• 
The ESC guarantees medical assistance to migrants in an irregular situation.
Social security and social assistance (see Section 8.6)
• 
Under EU law, for those third-country nationals moving between Member States 
under the free movement provisions, a complex body of law has been built up over 
the years regarding entitlement to social security and social assistance.
• 
Under the ECHR, the refusal of social assistance or other benefits to a foreigner may 
raise an issue of discrimination regardless of whether he or she contributed to the 
scheme from which the allowance will be paid out.
• 
The ESC requires that social assistance be guaranteed to persons in need, including 
those in an irregular situation.
Further case law and reading:
To access further case law, please consult the guidelines How to find case law 
of the European courts on page 237 of this handbook. Additional materials relating 
to the issues covered in this chapter can be found in the ‘Further reading’ section 
on page 217.
204


9
Persons with  
specific needs
EU
Issues covered
CoE
EU Charter of Fundamental Rights, 
Unaccompanied  ESC, Article 17 (right of children to 
Article 24 (the rights of the child)
minors
social, legal and economic protection)
ECtHR, Rahimi v. Greece, 2011 
(unaccompanied minor asylum seeker 
detained in adult detention centre)
Dublin II Regulation, Article 6
Reception and 
Reception Conditions Directive 
treatment
(2003/9/EC), Article 19
Qualification Directive 
(2004/83/EC), Article 31
Return Directive 
(2008/115/EC), Article 10
Asylum Procedures Directive 
Age assessment
Convention on Action against Trafficking 
(2005/85/EC), Article 17
in Human Beings, Article 10 (3)
Trafficking Directive (2011/36/EU)
Victims of 
ECHR, Article 4 (prohibition of 
trafficking
slavery and forced labour)
ECtHR, Rantsev v. Cyprus, 2010 
(authorities obliged to carry out 
investigation of their own motion)
Convention on Action against 
Trafficking in Human Beings
Convention on the Rights of Persons 
Persons with 
with Disabilities (ratified by the EU)
disabilities
Reception Conditions Directive 
(2003/9/EC), Article 17
Asylum Procedures Directive 
(2005/85/EC), Article 12
Reception Conditions Directive 
Victims of torture  ECtHR, Opuz v. Turkey, 2009 
(2003/9/EC), Article 20
and other serious  (domestic violence)
Asylum Procedures Directive 
forms of violence
(2005/85/EC), Articles 12 and 14
205

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
Introduction
This chapter will look at certain groups of individuals who could be classified as 
especially vulnerable and requiring specific attention. In addition to what has been 
generally said in previous chapters, both EU and ECHR law may afford extra protec-
tion to persons with specific needs.
In EU law, vulnerable persons are defined in Article 17 of the Reception Conditions 
Directive 
(2003/9/EC) and Article 3 (9) of the Return Directive (2008/115/EC). Both 
definitions include “minors, unaccompanied minors, persons with disabilities, elder-
ly people, pregnant women, single parents with minor children and persons who 
have been subjected to torture, rape or other serious forms of psychological, physi-
cal or sexual violence”.
9.1.  Unaccompanied minors
The term ‘unaccompanied minors’ is used to describe individuals under the age 
of 18 who enter European territory without an adult responsible for them in the re-
ceiving state. There are key provisions of EU legislation on asylum and immigration 
that address their situation, which will be reviewed in this section.
The ECHR does not expressly contain provisions in relation to unaccompanied mi-
nors, but their treatment may be considered under various provisions, such as Arti-
cle 5 on the right to liberty and security, Article 8 on the right to respect for private 
and family life or Article 2 of Protocol No. 1 on the right to education. The ECtHR has 
held that states have a responsibility to look after unaccompanied minors and not 
to abandon them when releasing them from detention.410
Any decision concerning a child must be based on respect for the rights of the child 
as set out in the UN Convention on the Rights of the Child (CRC), which has been 
ratified by all states except Somalia and the United States of America. The CRC lays 
out children’s human rights that are to be applied regardless of immigration sta-
tus.411 The principle of ‘the best interests of the child’ is of fundamental importance 
and public authorities must make this a primary consideration when taking actions 
related to children. Unlike the EU Charter of Fundamental Rights, this principle is not 
410   ECtHR, Rahimi v. Greece, No. 8687/08, 5 April 2011.
411   The UN Committee on the Rights of the Child has provided additional guidance for the protection, care 
and proper treatment of unaccompanied children in its General Comment No. 6 (2005) available at 
www2.ohchr.org/english/bodies/crc/comments.htm.
206

Persons with specific needs 
explicitly stated in the ECHR, but it is regularly expressed in its case law. The princi-
ple also underpins specific provisions of EU legislation in relation to unaccompanied 
minors.
The ESC refers to separated children in Article 17 (1) (c). The ECSR – like the ECtHR – 
has highlighted that states interested in stopping attempts to circumvent immigra-
tion rules must not deprive foreign minors, especially if unaccompanied, of the 
protection their status warrants. The protection of fundamental rights and the con-
straints imposed by a state’s immigration policy must therefore be reconciled.412
9.1.1.  Reception and treatment 
Under EU law, the protection that will be discussed in this section only becomes 
applicable once the unaccompanied minor applies for asylum. Before considering 
their treatment during the application process, it is important to be aware of which 
state is responsible for processing their asylum application. The Dublin II Regulation 
(Council Regulation (EC) No. 343/2003) states that where the applicant is a sepa-
rated child, the Member State responsible for examining the application is the state 
where a member of his or her family is legally present, if that is in the child’s best 
interests. In the absence of a family member, the Member State responsible is the 
state where the child has lodged his or her application for asylum (Article 6). There 
is currently no guidance, however, for determining which Member State is respon-
sible for examining an asylum application of an unaccompanied minor who has 
lodged asylum claims in more than one Member State. The issue was the subject of 
a reference for a preliminary ruling and is now pending before the CJEU.413
Unaccompanied minors seeking asylum have to be provided with a representative 
as soon as they have applied for asylum (Article 19 of the Reception Conditions Di-
rective
). The legislation does not, however, provide for the appointment of a repre-
sentative from the moment an unaccompanied minor is detected by the authorities. 
Further, there is no guidance on the role of the representative. Some EU Member 
States have established a comprehensive guardianship role in relation to unac-
companied minors; in this case, the guardian has the legal status to ensure respect 
412   ECSR, Defence for Children International v. the Netherlands, Complaint No. 47/2008, 
merits, 20 October 2009. The Committee held, inter alia, that unaccompanied minors enjoy a right to 
shelter under Art. 31 (2) of the ESC.
413   CJEU, C-648/11, MA, BT, DA v. Secretary of State for the Home Department, reference for a preliminary 
ruling from the Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) (United Kingdom) lodged 
on 19 December 2011.
207

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
for the unaccompanied child’s best interests, not only during the asylum process, 
including interviews and age assessment, but also in other areas such as accommo-
dation, education and health matters. Other countries simply appoint a legal repre-
sentative to the child to advise on the asylum process, but who has no involvement 
with other matters.
The Reception Conditions Directive (Article 19) provides guidance on the type of 
accommodation to be provided to unaccompanied minors, such as with adult rela-
tives, with a foster-family, in special facilities equipped or suitable for their needs. 
Detention centres are not listed as an option for unaccompanied minors. The direc-
tive also notes that applicants aged 16 and over, but under the age of 18 and there-
fore still minors, may be placed in accommodation centres for adult asylum seekers.
The Reception Conditions Directive further specifies that as far as possible siblings 
must be kept together, taking into account the best interests of the minor con-
cerned and, in particular, his or her age and degree of maturity. Residence changes 
of unaccompanied minors must be kept to a minimum. Furthermore, the directive 
stipulates that Member States must try to trace the family members of unaccompa-
nied minors as soon as possible with due regard for their safety. Finally, it ensures 
that individuals working with unaccompanied minors must receive or have com-
pleted the appropriate training.
The Dublin II Regulation (see Section 4.2) also contains procedural safeguards in respect 
of certain vulnerable individuals. A Member State may be requested by a responsible 
state to examine an application in order to maintain family unity or where there are 
health concerns (Article 15, ‘humanitarian clause’). Special provision is made in respect 
of unaccompanied minors under Article 6. The proposed amendments to the Dublin II 
Regulation place greater focus on the safety of vulnerable groups.
The revised Qualification Directive (2004/83/EC) includes specific provisions for 
unaccompanied minors who are granted refugee or subsidiary protection status. 
EU Member States are required to ensure representation of the unaccompanied 
minor and that regular assessments are carried out by the appropriate authorities. 
The appointed representative can be a legal guardian or, where necessary, 
a representative of an organisation responsible for the care and well-being of 
minors, or any other appropriate representative (Article 31).
Article 31 of the Qualification Directive further requires Member States to ensure 
that unaccompanied minors granted asylum are placed with adult relatives, a foster 
208

Persons with specific needs 
family, in reception centres with special provisions for minors, or in other suitable 
accommodation. The child’s views on the type of accommodation must be taken 
into account in accordance with the minor’s age and maturity. The directive ech-
oes the Reception Conditions Directive provisions regarding placement with siblings, 
family tracing and training of adults working with unaccompanied minors.
The Asylum Procedures Directive (2005/85/EC) sets out special guarantees for 
unaccompanied minors. Article 17 states that Member States have to ensure that 
a representative represents and/or assists the unaccompanied minor with respect 
to the examination of the application. This representative can also be the represent-
ative referred to in Article 19 of the Reception Conditions Directive. The representa-
tive has to accompany the minor to the asylum interview and be given adequate 
time to discuss matters with the minor beforehand. Any interview with an unac-
companied minor must be conducted by someone with knowledge of the special 
needs of this group.
Under Article 10 of the Return Directive (2008/115/EC), when removing an unac-
companied minor from a Member State’s territory, the authorities of that Member 
State must be satisfied that he or she will be returned to a member of his or her 
family, a nominated guardian or adequate reception facilities in the state of return. 
There is no absolute ban on returning unaccompanied minors, but the decision to 
return must give due consideration to the best interests of the child. If return is 
postponed or a period for voluntary repatriation granted, children’s special needs 
must be taken into account (Article 14).
Under the ECHR, the ECtHR has held that respecting the best interests of the child 
requires that other placement options than detention be explored for the unaccom-
panied minors.
Example: In Rahimi v. Greece,414 the applicant was an unaccompanied Afghan 
minor who had been detained in an adult detention centre and later released 
without the authorities offering him any assistance with accommodation. 
The ECtHR concluded that the applicant’s conditions of detention and the 
authorities’ failure to take care of him following his release had amounted to 
degrading treatment proscribed by Article 3.
414   ECtHR, Rahimi v. Greece, No. 8687/08, 5 April 2011.
209

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
9.1.2.  Age assessment
Under EU law, the Asylum Procedures Directive allows Member States to use medi-
cal examinations to determine the age of unaccompanied minors within the con-
text of their asylum application (Article 17). In cases where medical examinations 
are used, Member States should ensure that unaccompanied minors are informed 
beforehand of such an assessment and that their consent is sought. The age as-
sessment issue has become increasingly contentious throughout Europe. Since mi-
nors are afforded increased protection in the asylum process and receiving states 
have an extra ‘duty of care’ for them in other matters including accommodation and 
education, some individuals arrive in an EU territory, often without documentation, 
claiming to be under the age of 18. These individuals may then find themselves 
subject to examination in order to determine whether they are, in fact, below the 
age of 18 years. The test results will often have a significant impact on their asylum 
application and access to social welfare. There is no guidance in the directive as to 
what types of medical examinations are appropriate or adequate, and a wide vari-
ety of techniques are applied throughout Europe.
Under the Council of Europe system, the Convention on Action against Trafficking 
in Human Beings (‘Trafficking Convention’) also envisages an age assessment when 
the age of the victim is uncertain, but provides no guidance as to the nature of 
a suitable assessment (Article 10 (3)).415
9.2.  Victims of human trafficking
A distinction should be made between ‘smuggling’ and ‘trafficking’. Smuggling of 
migrants is an activity undertaken for a financial or other material benefit by pro-
curing the illegal entry of a person into a state where the person is not a national or 
a permanent resident.416 
Under both EU and ECHR law, trafficking of persons is “[the] recruitment, transpor-
tation, transfer, harbouring or receipt of persons, by means of the threat or use of 
force or other forms of coercion, of abduction, of fraud, of deception, of the abuse 
of power or of a position of vulnerability or of the giving or receiving of payments 
415   Separated Children in Europe Programme (SCEP) (2012); In accordance with European Commission 
(2010) Action Plan on Unaccompanied Minors, COM(2010) 213 final, 6 May 2010, EASO has started 
developing technical documentation, including specific training and a handbook on age assessment.
416   United Nations Protocol against the Smuggling of Migrants by Land, Air and Sea supplementing the  
UN Convention against Transnational Crime, Art. 3.
210

Persons with specific needs 
or benefits to achieve the consent of a person having control over another person, 
for the purpose of exploitation”.417 There is an element of compulsion and intimida-
tion involved in trafficking that is not involved in smuggling.
Under the ECHR, the ECtHR held in Rantsev v. Cyprus and Russia418 that trafficking 
falls within the scope of Article 4 of the ECHR, which prohibits slavery and forced la-
bour. Member States are under a positive obligation to put effective provisions into 
place for the protection of victims and potential victims of trafficking, in addition to 
criminal provisions for punishing traffickers.
Example: In Rantsev v. Cyprus and Russia,419 the Court held that it was 
important  that  a  victim  of  trafficking  should  not  need  to  request  an 
identification or investigation; The authorities are obliged to take the initiative 
themselves when such criminal activity is suspected.
The Trafficking Convention is the first European treaty to provide detailed provisions 
on the assistance, protection and support to be provided to victims of trafficking in 
addition to the Member States’ obligations to carry out effective criminal investiga-
tions and to take steps to combat trafficking. The Convention requires state parties 
to adopt legislative or other measures necessary for identifying victims of traffick-
ing, and to provide competent authorities with trained personnel qualified in pre-
venting and combating trafficking and identifying and helping victims of trafficking 
(Article 10). Parties must adopt measures as necessary to assist victims in their re-
covery (Article 12).
Under EU law, the Trafficking Directive (2011/36/EU)420 defines trafficking in the 
same terms as the Council of Europe Trafficking Convention. Under the directive, 
Member States must ensure that victims of trafficking have access to legal coun-
sel without delay. Such advice and representation has to be free of charge where 
the victim does not have sufficient financial resources (Article 12). The directive 
also introduces the concept of criminal and civil liability of legal persons as well 
as that of natural persons. Child victims of trafficking receive particular attention in 
417   Council of Europe, Convention on Action against Trafficking in Human Beings, CETS No. 197, 2005, Art. 4; 
Directive 2011/36/EU, OJ L 337/9, Art. 2 (1).
418   ECtHRRantsev v. Cyprus and Russia, No. 25965/04, 7 January 2010, paras. 282-286.
419   Ibid., para. 288.
420   Directive 2011/36/EU, OJ L 337/9, 5 April 2011.
211

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
the directive, especially with regard to assistance and support (Articles 13-16). Such 
assistance and support measures include: a guardian or representative being ap-
pointed to the child victim as soon as the authorities identify the child (Article 14); 
interviews with the child being conducted without delay and, where possible, by 
the same person (Article 15); and a durable solution based on the best interests of 
the child in cases of unaccompanied child victims of trafficking (Article 16).
The Trafficking Directive protects victims of trafficking against prosecution for 
crimes that they have been forced to commit, which may include passport offences, 
offences linked with prostitution or working illegally under national law. The assis-
tance and support provided to victims of trafficking should not be conditional upon 
cooperation with the authorities in a criminal investigation (Article 11). There are 
also procedural safeguards for victims involved in criminal proceedings (Article 12), 
including free legal representation where the victim does not have sufficient finan-
cial resources. Victims need to be treated in a particular way during the procedure 
to prevent trauma and re-trauma (Articles 12 and 15). Specific guarantees apply to 
child victims of trafficking (Articles 13-16).
Both EU and ECHR law are concerned with the status of trafficking victims once traf-
ficking has been detected. This issue has been dealt with in Section 2.4.
9.3.  Persons with disabilities
When seeking asylum, persons with physical, mental, intellectual or sensory im-
pairments may face specific barriers to accessing protection and assistance, and 
they may need extra assistance that may not always be provided by the competent 
authorities. 
The CRPD sets forth international standards concerning persons with disabilities. 
Article 5 of the CRPD sets principles of equality and non-discrimination, and Arti-
cle 18 states that “States Parties shall recognize the rights of persons with disabili-
ties to liberty of movement, to freedom to choose their residence and to a national-
ity, on an equal basis with others”. 
Under the ECHR, there is no definition of disability, but the ECtHR has held that Arti-
cle 14 protects against discrimination based on disability.421
421   ECtHRGlor v. Switzerland, No. 13444/04, 30 April 2009; ECtHRPretty v. the United Kingdom
No. 2346/02, 29 April 2002.
212

Persons with specific needs 
Under EU law, the European Union has ratified the CRPD and is therefore bound by 
the Convention. Article 17 of the Reception Conditions Directive states that EU Mem-
ber States have to take into account the specific situation of vulnerable persons, in-
cluding persons with disabilities, when implementing the provisions related to recep-
tion conditions and healthcare outlined in the directive. There is no further guidance 
on what assessments or measures should be put in place for these vulnerable per-
sons. Only unaccompanied minors and victims of torture and violence have specific 
safeguards set out. The Return Directive also includes persons with disabilities when 
defining vulnerable persons, but there are no particular provisions in relation to them.
Under Article 12 of the Asylum Procedures Directive, the personal interview may 
“be omitted where it is not reasonably practicable, in particular where the com-
petent authority is of the opinion that the applicant is unfit or unable to be inter-
viewed owing to enduring circumstances beyond his/her control”. This is especially 
relevant for those with mental disabilities who may not be able to participate ef-
fectively in the interview and thus at risk of not completing an interview. Special 
examination techniques may be necessary.
9.4.   Victims of torture and other serious 
forms of violence
As stated in the introduction to this chapter, victims of torture, rape or other serious 
forms of psychological, physical or sexual violence are a group of vulnerable people 
that have specific safeguards set out in relation to their treatment. 
Under EU law, Article 20 of the Reception Conditions Directive contains a duty for 
Member States to “ensure that, if necessary, persons who have been subjected to 
torture, rape or other serious acts of violence receive the necessary treatment of 
damages caused by the aforementioned acts”. This should not just be confined to 
medical treatment for physical conditions, but also treatment for mental health is-
sues resulting from the torture or other trauma suffered.
Difficulties in recounting the trauma suffered may cause problems with the per-
sonal interview. Rather than having the interview omitted under Article 12 of the 
Asylum Procedures Directive, “Member States shall ensure that the person who 
conducts the interview is sufficiently competent to take account of the personal or 
general circumstances surrounding the application, including the applicant’s cultural 
origin or vulnerability, insofar as it is possible to do so” (Article 13).
213

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
For those persons in return procedures, if removal is postponed or a period of vol-
untary repatriation granted, the special needs of victims of torture and other seri-
ous forms of violence must be taken into account (Article 14).
A particular category of victims of serious crimes are individuals who have 
been subjected to domestic violence. This may also occur in the domestic work 
environment.422 
Under the ECHR, the ECtHR has held that victims of domestic violence may fall 
within the group of ‘vulnerable individuals’, along with children, thereby being en-
titled to Member State protection in the form of effective deterrence against such 
serious breaches of personal integrity.423 
In 2011, the Council of Europe adopted the Convention on Preventing and Combat-
ing Violence Against Women and Domestic Violence. It is the first legally binding 
instrument in the world creating a comprehensive legal framework to prevent vio-
lence, to protect victims and to end the impunity of perpetrators. It is not yet in 
force. 
Under EU law, victims of domestic violence who are third-country national family 
members of EEA nationals are entitled under the Free Movement Directive to an 
autonomous residence permit in case of divorce or termination of the registered 
partnership (Article 13 (2) (c)). For family members of third-country national spon-
sors, according to Article 15 (3) of the Family Reunification Directive (2003/86/EC), 
“Member States shall lay down provisions ensuring the granting of an autonomous 
residence permit in the event of particularly difficult circumstances” following di-
vorce or separation.
422   FRA has documented the risks that migrants in an irregular situation typically encounter when they are 
employed in the domestic work sector, see FRA (2011a).
423   ECtHROpuz v. Turkey, No. 33401/02, 9 June 2009, para. 160.
214

link to page 239 link to page 239 link to page 219 Persons with specific needs 
Key points
• 
The best interests of the child must be a primary consideration in all actions con-
cerning children (see Section 9.1).
• 
Under EU law, the Asylum Procedures Directive allows EU Member States to use 
medical examinations to determine the age of unaccompanied minors within the 
context of their asylum application, but the EU Member States have to respect cer-
tain safeguards (see Section 9.1.2).
• 
Both under EU law and the ECHR, there is a positive obligation to put into place ef-
fective provisions for the protection of victims and potential victims of human traf-
ficking in addition to criminal provisions punishing the trafficker (see Section 9.2).
• 
Under the ECHR, children and victims of domestic violence may fall within the 
group of ‘vulnerable individuals’, thereby being entitled to effective State protec-
tion (see Sections 9.1.1 and 9.4).
Further case law and reading:
To access further case law, please consult the guidelines How to find case law 
of the European courts 
on page 237 of this handbook. Additional materials relating 
to the issues covered in this chapter can be found in the ‘Further reading’ section 
on page 217.
215



 
Further reading
The following selection of references includes publications by international organisa-
tions, academics, NGOs as well as by the ECtHR and the FRA. The list of further reading 
has been grouped in seven broad categories (general literature, asylum and refugee 
law, detention, irregular migrants and return, children, persons with disabilities and 
stateless persons). In some cases, it can be noted from the title that the publication re-
lates to more than one area. In addition, articles on the topics covered in this handbook 
can be found in different journals, such as the European Journal of Migration and Law, 
the International Journal of Refugee Law, the Refugee Survey Quarterly and others.
General literature
Council of Europe, European Court of Human Rights (2011), Practical guide on 
admissibility criteria
, Strasbourg, Council of Europe, available at: www.echr.coe.int/
ECHR/EN/Header/Case law/Case law+analysis/Admissibility+guide
.
FRA (European Union Agency for Fundamental Rights) (2011c), Access to justice in 
Europe: an overview of challenges and opportunities
, Luxembourg, Publications Office. 
FRA (2012), Fundamental rights: challenges and achievements in 2011
Luxembourg, Publications Office. 
FRA and Council of Europe, European Court of Human Rights (ECtHR) (2011), 
Handbook on European non-discrimination law, Luxembourg, Publications Office. 
Frigo, M., et al. (2011), Migration and international human rights law: practitioners 
guide no. 6
, Geneva, International Commission of Jurists. 
217

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
Ktistakis, Y. (2013), Protecting migrants under the European Convention on Human 
Rights and the European Social Charter
, Strasbourg Council of Europe Publishing.
Peers, S. (2011), EU justice and home affairs law, Oxford, Oxford University Press.
UNHCR (2012), Toolkit on how to request interim measures under Rule 39 of the 
Rules of the European Court of Human Rights for persons in need of international 
protection
, Strasbourg, UNCHR Representation to the European institutions. 
Asylum and refugee law
European Council on Refugees and Exiles (ECRE) and European Legal Network 
on Asylum (ELENA) (2010), Survey on legal aid for asylum seekers in Europe
October 2010, available at: www.ecre.org/component/content/article/57-policy-
papers/247-ecreelena-survey-on-legal-aid-for-asylum-seekers-in-europe.html
.
FRA (2010),  The duty to inform applicants: the asylum-seeker perspective
Luxembourg, Publications Office. 
FRA (2010b), Access to effective remedies: the asylum-seeker perspective
Luxembourg, Publications Office. 
Gammelthoft-Hansen, T. (2011), Access to asylum: international refugee law and 
the globalisation of migration control
, Cambridge, Cambridge University Press.
Goodwin-Gill, G.S., McAdam, J. (2007), The refugee in international law, Oxford, 
Oxford University Press.
Hailbronner, K. (2010), EU Immigration and Asylum Law, Munich, C.H. Beck.
Hathaway, J.C. (2005), The rights of refugees under international law, Cambridge, 
Cambridge University Press.
Mole, N. and Meredith, C. (2010), Human rights files, no. 9: asylum and the 
European Convention on Human Rights
 (5th edition), Strasbourg, Council of Europe.
Wagner, M. and Bonjour, S. (2009), Flughafenverfahrensstudie: Vergleichende 
Studie des rechtlichen Rahmens und administrativer Praktiken hinsichtlich 
der Behandlung von Asylgesuchen und der Rückführung von unzureichend 

218

Further reading 
dokumentierten Personen an Flughäfen in sieben Europäischen Staaten 
(Comparative study on asylum procedures at airport), Vienna International Centre 
for Migration Policy Development (ICMPD).
UNHCR (2011), Handbook and guidelines on procedures and criteria for 
determining refugee status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol 
relating to the status of refugees
, HCR/1P/4/ENG/REV. 3, Luxembourg, UNHCR. 
UNHCR (2010), Improving asylum procedures: comparative analysis and 
recommendations for law and practice – key findings and recommendations

available at www.unhcr.org/4ba9d99d9.html.
UNHCR and Council of Europe (2010), Protecting refugees, available at:  
http://book.coe.int/ftp/3582.pdf.
Irregular migrants and return
Cholewinski, R. (2005), Irregular migrants: access to minimum social rights
Strasbourg, Council of Europe. 
Council of Europe, Committee of Ministers (2005), Twenty guidelines on forced 
return
, available at: www.unhcr.org/refworld/publisher,COEMINISTERS,THEMGUIDE,,
42ef32984,0.html.

Council of Europe, Commissioner for Human Rights (2001), Recommendation 
concerning the rights of aliens wishing to enter a Council of Europe member state 
and the enforcement of expulsion orders, CommDH(2001)19, 19 September 2001. 
FRA (2011a), Migrants in an irregular situation employed in domestic work: 
Fundamental rights challenges for the European Union and its Member States

Luxembourg, Publications Office.
FRA (2011b), Fundamental rights of migrants in an irregular situation in the 
European Union
, Luxembourg, Publications Office.
FRA (2011), Migrants in an irregular situation: access to healthcare in 10 European 
Union States
, Luxembourg, Publications Office. 
Lutz, F. (2010), The negotiations on the Return Directive, Nijmegen, Wolf Legal Publishers.
219

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
Detention
Council of Europe, European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman 
or Degrading Treatment or Punishment (CPT) (2011), The CPT standards, (2002) 1 – 
Rev. 2011, available at www.cpt.coe.int/en/docsstandards.htm.
Council of Europe, Committee of Ministers (2006), Recommendation Rec(2006)2 of 
the Committee of Ministers to Member States on the European Prison Rules, 
11 January 2006. 
Council of Europe, European Court of Human Rights (2012), Guide on Article 5:  
Right to liberty and security, Article 5 of the Convention
, Strasbourg, Council of Europe,  
available at: http://www.echr.coe.int/NR/rdonlyres/45CE4A15-7110-494E-8899- 
AC824132C136/0/POINTS_CLES_Article_5_EN.pdf

Council of Europe, Parliamentary Assembly (2010), The detention of asylum 
seekers and irregular migrants in Europe
: Report Doc.12105 (2010) / 
Resolution 1707 (2010) / Recommendation 1900 (2010), available at:
Report Doc.12105 (2010)  
http://assembly.coe.int/Main.asp?link=/Documents/WorkingDocs/Doc10/
EDOC12105.htm;
Resolution 1707 (2010)
http://assembly.coe.int/Mainf.asp?link=/Documents/AdoptedText/ta10/ERES1707.htm;
Recommendation 1900 (2010)
www.coe.int/t/dghl/standardsetting/cddh/OPINIONS/Recommendation%20
1900_2010_%20The%20detention%20of%20asylum%20seekers%20and%20
irregular%20migrants%20in%20Europe.pdf
.
Edwards, A. (2011), Back to basics: the right to liberty and security of person and 
‘alternatives to detention’ of refugees, asylum-seekers, stateless persons and 
other migrants
, Paper prepared for the UN High Commissioner for Refugees Legal 
and Protection Policy Research Series, April 2011.
FRA (2010a), Detention of third-country nationals in return procedures
Luxembourg, Publications Office. 
FRA (2011), Coping with a fundamental rights emergency: The situation of  
persons crossing the Greek land border in an irregular manner
, available at:  
http://fra.europa.eu/en/publication/2011/coping-fundamental-rights-emergency-
situation-persons-crossing-greek-land-border.

220

Further reading 
International Detention Coalition (2011), There are alternatives: A handbook for 
preventing unnecessary immigration detention,
 Melbourne, International Detention 
Coalition, available at: http://idcoalition.org/cap/handbook.
Free movement in the EU
Rogers, N., Scannell, R. and Walsh, J. (2012), Free movement of persons in the 
enlarged European Union 
(2nd edition), London, Sweet & Maxwell. 
Persons with disabilities
UNHCR (2010), Monitoring the Convention on the Rights of Persons with 
Disabilities, guidance for human rights monitors
, HR/P/PT/17, available at  
www.ohchr.org/Documents/Publications/Disabilities_training_17EN.pdf.
FRA (2011), The legal protection of persons with mental health problems under 
non-discrimination law
, Luxembourg, Publications Office. 
Children
Council of Europe, Parliamentary Assembly (2011), Recommendation 1969 (2010) on 
unaccompanied children in Europe: issues of arrival, stay and return, 15 April 2011.
Separated Children in Europe Programme (SCEP) (2012), Position paper on age 
assessment in the context of separated children in Europe
, available at:  
www.unhcr.org/refworld/country,,,,EST,,4ff535f52,0.html. 
United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR) (2006), UNHCR guidelines 
on formal determination of the best interests of the child
, available at:  
www.unhcr.org/4566b16b2.pdf.
FRA (2010), Separated, asylum-seeking children in European Union Member States
Luxembourg, Publications Office. 
Stateless persons
UNHCR (2012), Guidelines on statelessness no. 2: Procedures for determining 
whether an Individual is a stateless person
, HCR/GS/12/02, available at:  
www.unhcr.org/refworld/docid/4f7dafb52.html.
221



 
Online sources
Sources
Web address
UN level
UN Special Rapporteur on torture and 
www.ohchr.org/EN/Issues/Torture/
other cruel, inhuman or degrading 
SRTorture/Pages/SRTortureIndex.aspx 
treatment or punishment
UN sub-committee on prevention of torture
www2.ohchr.org/english/bodies/
cat/opcat/index.htm
UN treaty bodies jurisprudence
http://tb.ohchr.org/default.aspx 
Refworld (UNHCR refugee law database)
www.unhcr.org/cgi-bin/texis/
vtx/refworld/rwmain 
Council of Europe level
European Committee for the Prevention 
www.cpt.coe.int/en/about.htm 
of Torture and Inhuman or Degrading 
Treatment or Punishment (CPT)
ECtHR
www.echr.coe.int
ECtHR case law database HUDOC
http://hudoc.echr.coe.int
ECtHR library
www.echr.coe.int --> Library
ECtHR collection of factsheets
www.echr.coe.int --> Press
ECtHR case law information notes
www.echr.coe.int --> Case-Law 
Council of Europe Commissioner 
www.coe.int/t/commissioner/default_en.asp 
for Human Rights
European Social Charter
www.coe.int/t/democracy/
migration/default_en.asp 
Council of Europe Migration Co-
www.coe.int/t/democracy/
ordination service
migration/default_en.asp 
Group of Experts on Action against 
www.coe.int/t/dghl/monitoring/trafficking/
Trafficking in Human Beings (GRETA)
docs/monitoring/greta_EN.asp 
223

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
EU level
European Asylum Support Office (EASO)
http://www.easo.europa.eu/
EASO, European Asylum Curriculum
www.asylum-curriculum.eu 
European Commission, Directorate 
http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs 
General on Home Affairs
European Migration Network
www.emn.europa.eu 
EU Immigration Portal
http://ec.europa.eu/immigration 
FRA 
http://fra.europa.eu/fraWebsite/
home/home_en.htm 
Frontex 
http://frontex.europa.eu 
European Council on Refugees and Exiles (ECRE) www.ecre.org 
224


 
List of cases
Case-law of the Court of Justice of the European Union
Abdon Vanbraekel and Others v. Alliance nationale des mutualités chrétiennes 
(ANMC), C-368/98, 12 July 2011 ...............................................................................197
Abed El Karem El Kott and Others, C-364/11, 19 December 2012 ..............................75
Achughbabian v. Prefet du Val-de-Marne, C-329/11, 6 December 2011 ... 135, 146, 149
Aissatou Diatta v. Land Berlin, C-267/83, 13 February 1985 .....................................129
Alexander Hengartner and Rudolf Gasser v. Landesregierung Vorarlberg
C-70/09, 15 July 2010 ................................................................................................178
Altun v. Stadt Böblingen, C-337/07, 18 December 2008  ...................................... 53, 54
Atiqullah Adil v. Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel
C-278/12 PPU, 19 July 2012  .......................................................................................30
Aziz Melki and Selim Abdeli [GC], Joined Cases C-188/10 and C-189/10,  ..................30
Baumbast and R v. Secretary of State for the Home Department
C-413/99, 17 September 2002 ..................................................................................189
Borowitz v. Bundesversicherungsanstalt für Angestellte, C-21/87, 5 July 1988 ......201
Bundesrepublik Deutschland v. B and D, Joined Cases C-57/09 and 
C-101/09, 9 November 2010  ............................................................................... 60, 80
Chakroun v. Minister van Buitenlandse Zaken, C-578/08, 4 March 2010 .... 50, 112, 125
Chuck v. Raad van Bestuur van de Sociale Verzekeringsbank,  
C-331/06, 3 April 2008 ..............................................................................................201
225

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
Cimade, Groupe d’information et de soutien des immigrés (GISTI) v. Ministre de 
l’Intérieur, de l’Outre-mer, des Collectivités territoriales et de l’Immigration, 
C-179/11, 27 September 2012 ..................................................................................194
Commission v. Spain, C-503/03, 31 January 2006 ......................................................121
Deborah Lawrie-Blum v. Land Baden-Württemberg, C-66/85, 3 July 1986.............178
Deutscher Handballbund v. Kolpak, C-438/00, 8 May 2003 .....................................183
Dirk Rüffert v. Land Niedersachsen, C-346/06, 3 April 2008 ....................................179
Eker v. Land Baden-Wüttemberg, C-386/95, 29 May 1997 .......................................180
El Dridi, C-61/11, 28 April 2011 ...........................................................135, 145, 146, 148
El Yassini v. Secretary of State for the Home Department,  
C-416/96, 2 March 1999  ..........................................................................................183
Eran Abatay and Others and Nadi Sahin v. Bundesanstalt für Arbeit,  
Joined Cases C-317/01 and C-369/01, 21 October 2003 ...........................................52
European Commission v. Kingdom of Spain, C-211/08, 15 June 2010 ......................197
European Commission v. Kingdom of the Netherlands, C-508/10, 26 April 2012.....51
European Parliament v. Council of the EU, C-355/10, 5 September 2012 ..................37
European Parliament v. Council of the EU, C-540/03, 27 June 2006 ..................37, 124
Fatma Pehlivan v. Staatssecretaris van Justitie, C-484/07, 16 June 2011 ................129
Federal Republic of Germany v. Y and Z, Joined Cases C-71/11 and C-99/11, 
5 September 2012 .......................................................................................................65
Foto-Frost, C-314/85, 22 October 1987 ..........................................................................20
Francovich and Bonifaci and Others v. Italian Republic, Joined Cases C-6/90  
and C-9/90, 19 November 1991 .........................................................................19, 160
Francovich v. Italian Republic, C-479/93, 9 November 1995 ......................................19
G. B. C. Echternach and A. Moritz v. Minister van Onderwijs en Wetenschappen
Joined Cases C-389/87 and 390/87, 15 March 1989 ...............................................189
Georgios Orfanopoulos and Others and Raffaele Oliveri v. Land  
Baden-Württemberg, Joined Cases C-482/01 and C-493/01, 29 April 2004 .............87
Hava Genc v. Land Berlin, C-14/09, 4 February 2010 .................................................181
Hristo Gaydarov v. Director na Glavna direktsia “Ohranitelna politsia” pri 
Ministerstvo na vatreshnite raboti, C-430/10, 17 November 2011  ........................87
Igor Simutenkov v. Ministerio de Educación y Cultura and  
Real Federación Española de Fútbol, C-265/03, 12 April 2005 .............................185
Iida v. Stadt Ulm (City of Ulm), C-40/11, 8 November 2012 ................................87, 120
226

List of cases 
Ismail Derin v. Landkreis Darmstadt-Dieburg, C-325/05,  
18 July 2007 ...............................................................................................................181
K v. the Bundesasylamt, C-245/11, 6 November 2012 ......................................  91, 102
Kadi and Al Barakaat International Foundation v. Council of the European Union 
and Commission of the European Communities, Joined Cases C-402/05 P and 
C-415/05 P, 3 September 2008...................................................................................19
Kadiman v. State of Bavaria, C-351/95, 17 April 1997 ..............................................181
Kadzoev, C-357/09, 30 November 2009 .................................41, 49, 136, 152, 153, 154
Land Baden-Württemberg v. Panagiotis Tsakouridis, C-145/09,  
23 November 2010 .....................................................................................................86
Laval un Partneri Ltd v. Svenska Byggnadsarbetareförbundet, Svenska 
Byggnadsarbetareförbundets avdelning 1 Byggettan and Svenska 
Elektrikerförbundet
, C-341/05, 18 December 2007 ................................................179
Leymann & Pustovarov, C-388/08, 1 December 2008 .................................................93
Liselotte Hauer v. Land Rheinland-Pfalz, C-44/79, 13 December 1979 .....................20
M. M. v Minister for Justice, Equality and Law Reform, Ireland and Attorney 
General, C-277/11, 22 November 2012 .....................................................................93
Maria Teixeira v. London Borough of Lambeth and Secretary of State  
for the Home Department, C-480/08, 23 February 2010 ......................................189
Mary Carpenter v. Secretary of State for the Home Department
C-60/00, 11 July 2002................................................................................................118
McCarthy v. Secretary of State for the Home Department, C-434/09, 5 May 2011 ....119
Md Sagor, C-430/11, 6 December 2012   ....................................................................145
Mehmet Soysal and Ibrahim Savatli v. Bundesrepublik Deutschland
C-228/06, 19 February 2009 .......................................................................................52
Meki Elgafaji and Noor Elgafaji v. Staatssecretaris van Justitie
C-465/07, 17 February 2009 .......................................................................................66
Metock v. Minister for Equality, Justice and Law Reform,  
C-127/08, 25 July 2008 ..............................................................................111, 118, 125
Micheletti, C-369/90, 7 July 1992;  ................................................................................55
Migrationsverket v. Nurije Kastrati and Others, 3 May 2012, C-620/10 ...................101
Mohamed Gattoussi v. Stadt Rüsselsheim, C-97/05, 14 December 2006 ................184
Mouvement contre le racisme, l’antisémitisme et la xénophobie ASBL (MRAX) 
v. Belgian State, C-459/99, 25 July 2002 .........................................................118, 121
Murat Dereci and Others v. Bundesministerium für Inneres, C-256/11, 
15 November 2011, para. 68. .....................................................................87, 111, 120
Murat Polat v. Stadt Rüsselsheim, C-349/06, 4 October 2007 ....................................88
227

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
N.S. v. Secretary of State for the Home Department and M.E. and Others v. Refugee 
Applications Commissioner & Minister for Justice, Equality and Law Reform, 
Joined Cases C-411/10 and C-493/10, 
21 December 2011 .................................................. 21, 59, 79, 91, 103, 104, 109, 194
Natthaya Dülger v. Wetteraukreis, C-451/11, 19 July 2012 .................................53, 131
Nawras Bolbol v. Bevándorlási és Állampolgársági Hivata,  
C-31/09, 17 June 2010 .......................................................................................... 62, 75
Office National de l’emploi v. Kziber, C-18/90, 31 January 1991 ..............................183
Oguz v. Secretary of State for the Home Department,  
C-186/10, 21 July 2011 ......................................................................................... 52, 53
Ömer Nazli, Caglar Nazli and Melike Nazli v. Stadt Nürnberg
C-340/97, 10 February 2000 .......................................................................................88
P.I. v. Oberbürgermeisterin der Stadt Remscheid, C-348/09, 22 May 2012 ....... 60, 86
Petar Aladzhov v. Zamestnik director na Stolichna direktsia na vatreshnite raboti 
kam Ministerstvo na vatreshnite raboti, C-434/10, 17 November 2011 ................87
Pilar Allué and Carmel Mary Coonan and Others v. Università degli studi  
di Venezia and Università degli studi di Parma, Joined Cases C-259/91, 
C-331/91 and C-332/91, 2 August 1993 ...................................................................178
Recep Tetik v. Land Berlin, C-171/95, 23 January 1997 ...................................... 53, 181
Rottmann v. Freistaat Bayern, C-135/08, 2 March 2010  ...................................... 42, 55
Ruiz Zambrano v. Office national de l’emploi, C-34/09,  
8 March 2011 .........................................................................41, 87, 111, 119, 120, 123
Rutili v. Ministre de L’interieur, C-36/7528 October 1985 .........................................88
Salahadin Abdulla and Others v. Bundesrepublik Deutschland,  
Joined Cases C-175/08, C-176/08, C-178/08, C-179/08,  
2 March 2010 ............................................................................................ 60, 62, 74, 81
Samba Diouf v. Ministre du Travail, de l’Emploi et de l’Immigration, 
C-69/10, 28 July 2011 ..................................................................................................96
Case-law of the European Court of Human Rights
A. and Others v. the United Kingdom [GC], No. 3455/05,  
19 February 2009 ............................................................................. 139, 143, 150, 151
A. A. v. the United Kingdom, No. 8000/08, 
20 September 2011  ................................................................................... 73, 113, 132
228

List of cases 
Abdolkhani and Karimnia v. Turkey, No. 30471/08,  
22 September 2009 .......................................................................91, 94, 96, 136, 158
Abdulaziz, Cabales and Balkandali v. the United Kingdom
Nos. 9214/80, 9473/81 and 9474/81, 28 May 1985 ....................................... 27, 116
Afif v. the Netherlands (dec.), No. 60915/09, 24 May 2011  ....................................191
Ahmed v. Austria, No. 25964/94, 17 December 1996.......................................... 45, 63
Airey v. Ireland, No. 6289/73 09 October 1979 ................................................ 106, 108
Al-Jedda v. the United Kingdom [GC], No. 27021/08, 7 July 2011 ............................142
Al-Saadoon and Mufdhi v. the United Kingdom, No. 61498/08, 2 March 2010 ........68
Amrollahi v. Denmark, No. 56811/00, 11 July 2002 ..................................................132
Amuur v. France, No. 19776/92, 25 June 1996 ..................................... 25, 35, 139, 148
Anakomba Yula v. Belgium, No. 45413/07, 10 March 2009 .....................................123
Anayo v. Germany, No. 20578/07, 21 December 2010 .............................................106
Andrejeva v. Latvia [GC], No. 55707/00, 18 February 2009 ............................. 172, 199
Antwi and Others v. Norway, No. 26940/10, 14 February 2012...............................132
Aristimuño Mendizabal v. France, No. 51431/99, 17 January 2006 ...........................55
Auad v. Bulgaria, No. 46390/10, 11 October 2011 ........................................... 136, 154
Austin and Others v. the United Kingdom [GC], 
Nos. 39692/09, 40713/09 and 41008/09, 15 March 2012 ........................... 138, 139
Babar Ahmad and Others v. the United Kingdom, Nos. 24027/07, 11949/08, 
36742/08, 66911/09 and 67354/09, 10 April 2012 .................................................81
Bader and Kanbor v. Sweden, No. 13284/04, 8 November 2005 ..............................67
Bah v. the United Kingdom, No. 56328/07, 27 September 2011 .................... 173, 191
Bajsultanov v. Austria, No. 54131/10, 12 June 2012 .................................................122
Balogun v. the United Kingdom, No. 60286/09, 10 April 2012 ................................131
Beldjoudi v. France, No. 12083/86, 26 March 1992 ...................................................132
Bensaid v. the United Kingdom, No. 44599/98, 6 February 2001 ...........................195
Berrehab v. the Netherlands, No. 10730/84, 21 June 1988 .............................112, 130
Bigaeva v. Greece, No. 26713/05, 28 May 2009 ................................................171, 176
Bosphorus Hava Yolları Turizm ve Ticaret Anonim Şirketi v. Ireland [GC], 
No. 45036/98, 30 June 2005 ............................................................................... 16, 22
Boultif v. Switzerland, No. 54273/00, 2 August 2001 ...............................112, 131, 132
Branko Tomašić and Others v. Croatia, No. 46598/06, 15 January 2009 ................167
C.G. and Others v. Bulgaria, No. 1365/07, 24 April 2008 ............................. 91, 95, 106
Chahal v. the United Kingdom [GC], No. 22414/93, 15 November 1996 .................151
Chapman v. the United Kingdom [GC], No. 27238/95, 18 January 2001 .................190
Collins and Akaziebie (dec.), No. 23944/05, 8 March 2007 ........................................72
229

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
Čonka v. Belgium, No. 51564/99, 5 February 2002 ........................................60, 83, 97
D. v. the United Kingdom, No. 30240/96,  
2 May 1997 ..................................................................................................................70
Dalea v. France (dec.) No. 964/07, 2 February 2010 ...................................................32
Darraj v. France, No. 34588/07, 4 November 2010 ...................................................165
Darren Omoregie and Others v. Norway, No. 265/07, 31 July 2008 ................111, 122
Dbouba v. Turkey, No. 15916/09, 13 July 2010 ..................................................157, 158
De Souza Ribeiro v. France, no. 22689/07, 13 December 2012 ........................... 91, 99
Demir and Baykara v. Turkey [GC], No. 34503/97, 12 November 2008 ...................175
Dougoz v. Greece, No. 40907/98, 6 March 2001 ............................................... 148, 159
El Morsli v. France (dec.), No. 15585/06, 4 March 2008 ..............................................34
Fawsie v. Greece, No. 40080/07, 28 October 2010 ....................................................199
Finogenov and Others v. Russia, Nos. 18299/03 and 27311/03,  
20 December 2011 ....................................................................................................167
Finucane v. the United Kingdom, No. 29178/95, 1 July 2003 ...................................169
Foka v. Turkey, No. 28940/95, 24 June 2008; Nolan and K. v. Russia, 
No. 2512/04, 12 February 2009...................................................................... 138, 139
G.R. v. the Netherlands, No. 22251/07, 10 January 2012 .................................107, 123
Gaygusuz v. Austria, No. 17371/90, 16 September 1996 ......................... 172, 173, 199
Gebremedhin [Gaberamadhien] v. France, No. 25389/05, 26 April 2007 ...........91, 98
Genovese v. Malta, No. 53124/0911 October 2011 ...................................................56
Gillow v. the United Kingdom, No. 9063/80, 24 November 1986 .................. 172, 190
Glor v. Switzerland, No. 13444/04, 30 April 2009 .....................................................212
Gül v. Switzerland, No. 23218/94, 19 February 1996 ........................................112, 126
Guzzardi v. Italy, No. 7367/76, 6 November 1980 ............................................ 138, 139
H.L. v. the United Kingdom, No. 45508/99, 5 October 2004 ....................................138
H.L.R. v. France [GC], No. 24573/94, 29 April 1997 ......................................................69
Hida v. Denmark, No. 38025/02, 19 February 2004 ..............................................76, 82
Hirsi Jamaa and Others v. Italy [GC], No. 27765/09,  
23 February 2012 .................................................................. 26, 38, 39, 60, 83, 91, 99
Hode and Abdi v. the United Kingdom, No. 22341/09, 6 November 2012 .............126
I.M. v. France, No. 9152/09, 2 February 2012 ..................................................... 91, 100
Ilhan v. Turkey [GC], No. 22277/93, 27 June 2000 .....................................................168
230

List of cases 
Ismoilov and Others v. Russia, No. 2947/06, 24 April 2008 ..................................77, 81
Kanagaratnam and Others v. Belgium, No. 15297/09, 13 December 2011 ............155
Karassev v. Finland (dec.), No. 31414/96, 12 January 1999 ........................................56
Kaya v. Turkey, No. 22729/93, 19 February 1998 ......................................................168
Kiyutin v. Russia, No. 2700/10, 10 March 2011 ............................................................49
Koua Poirrez v. France, No. 40892/98, 30 September 2003 ............................ 172, 199
Kučera v. Slovakia, No. 48666/99, 17 July 2007 ........................................................168
Kudła v. Poland [GC], No. 30210/96, 26 October 2000 ........................................ 96, 97
Kuduzović v. Slovenia (dec.), No. 60723/00, 17 March 2005......................................56
Kurić and Others v. Slovenia [GC], No. 26828/06, 26 June 2012 ................................51
Liu v. Russia, No. 42086/05, 6 December 2007 ...........................................................43
Longa Yonkeu v. Latvia, No. 57229/09, 15 November 2011 ............................ 136, 150
Louled Massoud v. Malta, No. 24340/08, 27 July 2010 .............................................153
Luczak v. Poland, No. 77782/01, 27 November 2007 ...............................................199
M. and Others v. Bulgaria, No. 41416/08, 26 July 2011 ............................................146
M.S. v. the United Kingdom, No. 24527/08, 3 May 2012 ..........................................155
M.S.S. v. Belgium and Greece [GC], No. 30696/09,  
21 January 2011 ...59, 79, 91, 92, 94, 96, 99, 103, 104, 107, 109, 155, 159, 165, 190
Maaouia v. France (dec.), No. 39652/98, 12 January 1999 ........................................95
Maaouia v. France, No. 39652/98, 5 October 2000 ...................................................106
Makaratzis v. Greece [GC], No. 50385/99, 20 December 2004 .................................167
Mamatkulov and Askarov v. Turkey [GC], 
No. 46827/99 and 46951/99, 4 February 2005 ..................................... 41, 47, 60, 85
Mannai v. Italy, No. 9961/10, 27 March 2012 ..............................................................64
Mastromatteo v. Italy [GC], No. 37703/97, 24 October 2002 ....................................167
Mathloom v. Greece, No. 48883/07, 24 April 2012 ...................................................153
Matsiukhina and Matsiukhin v. Sweden (dec.), No. 31260/04, 21 June 2005 ..........72
Matthews v. the United Kingdom [GC], No. 24833/94, 18 February 1999 ................16
McCann and Others v. the United Kingdom [GC], No. 18984/91,  
27 September 1995 ...........................................................................................167, 169
Medvedyev and Others v. France [GC], No. 3394/03, 29 March, 2010 ......................37
Mikolenko v. Estonia, No. 10664/05, 8 October 2009 ..............135, 136, 141, 146, 152
Mubilanzila Mayeka and Kaniki Mitunga v. Belgium, 
No. 13178/03, 12 October 2006 .............................................................. 136, 155, 159
Muminov v. Russia, No. 42502/06, 11 December 2008 ........................................71, 74
Muskhadzhiyeva and Others v. Belgium, No. 41442/07, 19 January 2010 ..... 136, 155
231

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
N. v. Sweden, No. 23505/09, 20 July 2010 ...................................................................73
N. v. the United Kingdom [GC], No. 26565/05, 27 May 2008 ...............................59, 70
NA. v. the United Kingdom, No. 25904/07, 17 July 2008 ............................... 45, 69, 82
Nachova and Others v. Bulgaria [GC], Nos. 43577/98 and 43579/98,  
6 July 2005 .................................................................................................................167
Nada v. Switzerland [GC], No. 10593/08, 12 September 2012 ...................................33
Nolan and K v. Russia, No. 2512/04, 12 February 2009  ........................... 35, 138, 139
Nowak v. Ukraine, No. 60846/1031 March 2011 .............................................135, 156
Nunez v. Norway, No. 55597/09, 28 June 2011 .........................................................122
O’Donoghue and Others v. the United Kingdom, No. 34848/07,  
14 December 2010 ....................................................................................................116
Omojudi v. the United Kingdom, No. 1820/08, 24 November 2009 ........................113
Omwenyeke v. Germany (dec.), No. 44294/04, 20 November 2007 ................ 44, 141
Onur v. the United Kingdom, No. 27319/07, 17 February 2009 ...............................122
Opuz v. Turkey, No. 33401/02, 9 June 2009 ...................................................... 205, 214
Osman v. Denmark, No. 38058/09, 14 June 2011 .............................................112, 127
Osman v. the United Kingdom [GC], No. 23452/94, 28 October 1998  ....................167
Othman (Abu Qatada) v. the United Kingdom, No. 8139/09,  
17 January 2012 ..............................................................................................59, 77, 85
Peers v. Greece, No. 28524/95, 19 April 2001 ...........................................................159
Phull v. France (dec.), No. 35753/03, 11 January 2005 ...............................................34
Ponomaryovi v. Bulgaria, No. 5335/05, 21 June 2011 ......................................171, 188
Popov v. France, nos. 39472/07 and 39474/07, 19 January 2012. ...................147, 155
Powell v. the United Kingdom (dec.), No. 45305/99, 4 May 2000 ...........................195
Pretty v. the United Kingdom, No. 2346/02, 29 April 2002. .............................113, 212
Price v. the United Kingdom No. 33394/96, 10 July 2001 .........................................155
R.C. v. Sweden, No. 41827/07, 9 March 2010 ........................................................ 72, 73
Rachwalski and Ferenc v. Poland, No. 47709/99, 28 July 2009 .......................113, 168
Rahimi v. Greece, No. 8687/08, 5 April 2011 ............................................205, 206, 209
Raimondo v. Italy, No. 12954/87, 22 February 1994 .................................................139
Ramsahai and Others v. the Netherlands [GC], 15 May 2007 ..................................169
Rantsev v. Cyprus and Russia, No. 25965/04,  
7 January 2010 .................................................................41, 46, 136, 140, 155, 159, 211
Riad and Idiab v. Belgium, Nos. 29787/03 and 29810/03, 24 January 2008  ......35, 139
Rodrigues da Silva and Hoogkamer v. the Netherlands, No. 50435/99, 
31 January 2006 ............................................................................................... 123, 130
232

List of cases 
Rusu v. Austria, No. 34082/02, 2 October 2008 .................................................135, 150
Ryabikin v. Russia, No. 8320/04, 19 June 2008 .....................................................77, 81
S. and Marper v. the United Kingdom [GC], No. 30562/04, 4 December 2008 ......166
S.D. v. Greece, No. 53541/07, 11 June 2009 ......................................136, 155, 158, 159
S.F. and Others v. Sweden, No. 52077/10, 15 May 2012 ...................................... 71, 72
S.H.H. v. the United Kingdom, No. 60367/10, 29 January 2013..................................70
S.P. v. Belgium (dec.), No. 12572/08, 14 June 2011 ..................................................148
Saadi v. Italy [GC], No. 37201/06, 28 February 2008 .................. 59, 64, 72, 73, 77, 81
Saadi v. the United Kingdom [GC], No. 13229/03,  
29 January 2008 .................................................. 41, 44, 135, 136, 144, 149, 150, 157
Salah Sheekh v. the Netherlands, No. 1948/04, 11 January 2007 ..........59, 64, 68, 72
Saleck Bardi v. Spain, No. 66167/09, 24 May 2011 ....................................................106
Sen v. the Netherlands, No. 31465/96, 21 December 2001 .............................112, 127
Siałkowska v. Poland, No. 8932/05, 22 March 2007 .................................................107
Singh and Others v. Belgium, No. 33210/11, 2 October 2012 ....................................72
Singh v. the Czech Republic, No. 60538/00, 25 January 2005 ..........................136, 151
Slivenko v. Latvia [GC], No. 48321/99, 9 October 2003 ...............................................56
Stamose v. Bulgaria, No. 29713/05, 27 November 2012 ............................................33
Soering v. the United Kingdom, No. 14038/88, 7 July 1989 .......................... 59, 63, 64
Sufi and Elmi v. the United Kingdom, Nos. 8319/07 and 11449/07,  
28 June 2011 .................................................................................59, 60, 69, 70, 73, 77
Sultani v. France, No. 45223/05, 20 September 2007 .................................................83
Taïs v. France, No. 39922/03, 1 June 2006 .................................................................169
Tanlı v. Turkey, No. 26129/95, 10 April 2001 ..............................................................169
Tarariyeva v. Russia, No. 4353/03, 14 December 2006 ....................................163, 169
Timishev v. Russia, Nos. 55762/00 and 55974/00, 13 December 2005...................187
Tomic v. the United Kindgom (dec.), No. 17837/03, 14 October 2003 .......................82
Üner v. the Netherlands [GC], No. 46410/99, 18 October 2006 ...............112, 113, 131
Velikova v. Bulgaria, No. 41488/98, 18 May 2000 ............................................167, 169
Vilvarajah and Others v. the United Kingdom, No. 13163/87, 13164/87,  
13165/87, 13447/87 and 13448/87, 30 October 1991 ..................................... 64, 82
Wasilewski v. Poland (dec.), No. 32734/96, 20 April 1999 ...................... 172, 195, 198
Weller v. Hungary, No. 44399/05, 31 March 2009 ....................................................200
Xhavara and Others v. Italy and Albania, No. 39473/98, 11 January 2001 ..............37
233

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
Yoh-Ekale Mwanje v. Belgium, No. 10486/10, 20 December 2011 .........................143
Z.N.S. v. Turkey, No. 21896/08, 19 January 2010 .......................................................158
European Commission of Human Rights, East African Asians (British 
protected persons) v. the United Kingdom (dec.), Nos. 4715/70, 4783/71 
and 4827/71, 6 March 1978 .......................................................................................36
European Commission of Human Rights, Family K. and W. v. the Netherlands  
(dec.), No. 11278/84, 1 July 1985 ..............................................................................56
European Commission of Human Rights, Jaramillo v. the United Kingdom  
(dec.), No. 24865/94, 23 October 1995...................................................................123
European Commission of Human Rights, Sorabjee v. the United Kingdom (dec.), 
No. 23938/94, 23 October 1995 ......................................................................112, 123
European Commission of Human Rights, Stewart v. the United Kingdom (dec.), 
No. 10044/82, 10 July 1984 .....................................................................................167
European Commission of Human Rights, Karus v. Italy (dec.), 
No. 29043/95, 20 May 1998 ............................................................................171, 188
Case-law of European Committee of Social Rights
COHRE v. France, Complaint No. 63/2010, merits, 28 June 2011 ..............................192
COHRE v. Croatia, Complaint No. 52/2008, merits, 22 June 2010 ............................192
COHRE v. Italy, Complaint No. 58/2009, merits, 25 June 2010 .................................192
Defence for Children International v. the Netherlands,  
Complaint No. 47/2008, merits, 20 October 2009 ..........................50, 173, 192, 207
European Roma and Travellers Forum v. France, Complaint No. 64/2011, merits, 
22 January 2012 ..........................................................................................................84
International Federation of Human Rights Leagues v. France,  
Complaint No. 14/2003, merits, 8 September 2004 ............................... 50, 175, 195
Marangopoulos Foundation for Human Rights v. Greece,  
Complaint No. 30/2005 ............................................................................................177
Case-law of the UN Human Rights Committee 
A v. Australia, Communication No. 560/1993, views of 30 April 1997 ....................149
234

List of cases 
Ranjit Singh v. France, Communications Nos. 1876/2000 and 1876/2009,  
views of 22 July 2011 ..................................................................................................34
Case-law of national courts
Austria, Austrian Constitutional Court (Österreichische Verfassungsgerichtshof), 
decision G31/98, G79/98, G82/98, G108/98 of 24 June 1998;  ..............................96
Czech Republic, Czech Constitutional Court (Ústavní soud Ceské republiky)  
decision No. 9/2010, Coll., January 2010. .................................................................96
France, Council of State, M. A., No. 334040, 1 July 2011. ............................................70
France, Council of State, M. Ghevondyan, No. 356505, 4 June 2012. .........................48
France, Council of State, M et Mme Forabosco, No. 190384, 9 June 1999.  ...............31
France, Council of State, M Hicham B, No. 344411, 24 November 2010.  ..................31
Germany, Bundesverfassungsgericht, No. 56/2012, 18 July 2012. ..........................201
Malta, Abdul Hakim Hassan Abdulle Et v. Ministry tal-Gustizzja u Intern Et,  
Qorti Civili Prim’Awla (Gurisdizzjoni Kostituzzjonali), No. 56/2007, 
29 November 2011. .....................................................................................................64
Swiss Federal Supreme Court in its decision BGE 136 II 5, 29 September 2009. .......118
The United Kingdom, Supreme Court, R (Quila and another) v. Secretary  
of State for the Home Department [2011] UKSC 45, 12 October 2011  ................115
The United Kingdom, Supreme Court, WL (Congo) 1 & 2 v. Secretary of State  
for the Home Department; KM (Jamaica) v. Secretary of State for the Home 
Department
 [2011] UKSC 12, 23 March 2011. .........................................................142
The United Kingdom, FGP v. Serco Plc & Anor [2012] EWHC 1804 (Admin), 
5 July 2012. ................................................................................................................168
235




How to find case law  
of the European courts
European Court of Human Rights: HUDOC case law database 
The HUDOC database provides free access to ECtHR case law:  
http://HUDOC.echr.coe.int. 
The database is available in English and French and provides a user-friendly search 
engine that makes it easy to find case law. 
Video  tutorials  and  user  manuals  are  available  on  the  HUDOC  Help  page.  
For help with the search functions and options, the user can place the mouse 
pointer on the       for more details and examples of how to use that search function.
The case law references in this handbook provide the reader with comprehensive 
information that will enable them to easily find the full text of the judgment or 
decision cited. 
Before starting a search, please note that the default settings show the Grand 
Chamber and Chamber judgments in the order of the latest judgment published. 
To search in other collections such as decisions, the user should tick the appropri-
ate box in the ‘Document Collections’ field appearing on the upper left side of the 
screen.
The simplest way to find cases is by entering the application number into the 
‘Application Number’ field under the Advanced Search on the upper right side of 
the screen and then clicking the blue ‘Search’ button.
237

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
To access further case law pertaining to other issues, for example, asylum-related 
issues, the user can use the Search field indicated with a magnifying glass on the 
top right part of the screen. In the search field, the user can search using a: 
·  single word (e.g. asylum, refugees)
·  phrase (e.g. “asylum seekers”)
·  case title
·  State
·  Boolean phrase (e.g. aliens NEAR residence) 
Alternatively, the user can open the Simple Boolean search by clicking on the ar-
row appearing inside of the Search field. The Simple Boolean search offers five 
search possibilities: this exact word or phrase, all of these words, any of these 
words, none of these words, Boolean search. When performing a Boolean search, it 
is important to remember that phrases must be surrounded by double quotes and 
Boolean operators must always be in capital letters (e.g. AND, NEAR, OR, etc.)
Once the search results appear, the user can easily narrow the results using the filters 
appearing in the ‘Filters’ field on the left side of the screen, for example, ‘Language’ or 
‘State’. Filters can be used individually or in combination to further narrow the results. 
The ‘Keywords’ filter can be a useful tool, as it often comprises terms extracted from 
the text of the ECHR and is directly linked to the Court’s reasoning and conclusions.
Example: Finding the Court’s case law on the issue of expulsion of asylum 
seekers putting them at risk of torture or inhuman or degrading treatment or 
punishment under Article 3 ECHR
1)  The user first enters the phrase “asylum seekers” into the Search field and 
clicks the blue ‘Search’ button. 
2)  After the search results appear, the user then selects the ‘3’ under the 
‘Violation’ filter in the ‘Filters’ field to narrow the results to those related to 
Article 3. 
3)  The user can then select keywords under the ‘Keywords’ filter to narrow 
the results to those relevant to Article 3, such as the keywords ‘(Art. 3) 
Prohibition of torture’.
238

How to find case law of the European courts 
For more significant cases, a legal summary is available in HUDOC. The summary 
comprises a descriptive head note, a concise presentation of the facts and the law, 
with emphasis on points of legal interest. If a summary exists, a link will appear in 
the results together with the link to the judgment text or decision. Alternatively, the 
user can search exclusively for legal summaries by ticking the ‘Legal Summaries’ 
box in the ‘Document Collections’ field.
If non-official translations of a given case have been published, a link will appear 
in the results together with the link to the judgment text or decision. HUDOC also 
provides links to third-party internet sites that host other translations of ECtHR case 
law. For more information, see ‘Language versions’ under the HUDOC ‘Help’ section.
Court of Justice of the European Union: CURIA case law database
The  CURIA  case  law  database  provides  free  access  to  ECJ/CJEU  case  law: 
http://curia.europa.eu.
The search engine is available in all official EU languages424 and can be used to 
search for information in all documents related to concluded and pending cases by 
the Court of Justice, the General Court and the Civil Service Tribunal. 
There is a ‘Help’ section available at http://curia.europa.eu/common/juris/en/aid-
eGlobale.pdf#
. Each search box also has a help page that can be accessed by click-
ing the icon and contains useful information to help the user make the best possible 
use of the tool.
The simplest way to find a specific case is to enter the full case number into the 
search box entitled ‘Case number’ and then clicking the green ‘Search’ button. It 
is also possible to search for a case using a part of the case number. For example, 
entering 122 in the ‘Case number’ field will find Case No. 122 for cases from any 
year and before any of the three courts: Court of Justice, the General Court and/or 
the Civil Service Tribunal. 
424   Available since 30 April 2004: Spanish, Danish, German, Greek, English, French, Italian, Dutch, 
Portuguese, Finnish and Swedish; since 1 May 2004: Czech, Estonian, Latvian, Lithuanian, Hungarian, 
Polish, Slovak and Slovene; since 1 January 2007: Bulgarian and Romanian; since 30 April 2007: Maltese; 
since 31 December 2011: Irish; temporary derogations have been laid down by Council Regulations (EC) 
Nos. 930/2004 and 1738/2006, and Council Regulation No. 920/2005.
239

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
Alternatively, one can also use the ‘Name of parties’ field to search with the com-
mon name of a case. This is usually the simplified form of the names of the parties 
to the case. 
There are a total of 16 multi-functional search fields available to help narrow the 
search results. The different search fields are user-friendly and can be used in vari-
ous combinations. The fields often have search lists that can be accessed by clicking 
the icon and selecting available search terms. 
For more general searches, using the ‘Text’ field produces results based on keyword 
searches in all documents published in the European Court Reports since 1954, and 
since 1994 for the European Court Reports – Staff Cases (ECR-SC). 
For more subject-specific searches, the ‘Subject-matter’ field can be used. This re-
quires clicking the icon to the right of the field and selecting the relevant subject(s) 
from the list. The search results will then produce an alphabetised list of selected 
documents related to the legal questions dealt with in the decisions of the Court 
of Justice, the General Court, the Civil Service Tribunal and in the Opinions of the 
Advocates General. 
The CURIA website also has additional case law tools:
Numerical access’: this section is a collection of case information for any case 
brought before one of the three courts. The cases are listed by their case number 
and in the order in which they were lodged at the relevant registry. Cases can be 
consulted by clicking on their case number. The ‘Numerical access’ section is avail-
able at http://curia.europa.eu/jcms/jcms/Jo2_7045/.
Digest of the case-law’: this section offers a systematic classification of case law 
summaries on the essential points of law stated in the decision in question. These 
summaries are based as closely as possible on the actual wording of that decision. 
The ‘Digest’ section is available at http://curia.europa.eu/jcms/jcms/Jo2_7046/. 
Annotation of judgments’: this section contains references to annotations by legal 
commentators relating to the judgments delivered by the three courts since they 
were first established. The judgments are listed separately by court or tribunal in 
chronological order according to their case number, while the annotations by le-
gal commentators are listed in chronological order according to their appearance. 
240

How to find case law of the European courts 
References appear in their original language. The ‘Annotation of judgments’ section 
is available at http://curia.europa.eu/jcms/jcms/Jo2_7083/.
National case-law database’: this external database can be accessed through the 
CURIA website. It offers access to relevant national case law concerning EU law. The 
database is based on a collection of case law from EU Member State national courts 
and/or tribunals. The information has been collected by a selective trawl of legal 
journals and direct contact with numerous national courts and tribunals. The ‘Na-
tional case-law database’ is available in English and in French and is available at: 
http://curia.europa.eu/jcms/jcms/Jo2_7062/.
241

NO
x
a
a
x
x
x
x
a
a
a
a
a
a
LI
x
a
a
x
x
x
x
a
a
a
a
a
a
IS
x
a
a
x
x
x
x
a
a
a
a
a
a
CH
x
a
a
x
x
x
x
a
a
a
a
a
a
UK
a
a
a
o
a
a
x
x
x
x
x
x
a
 
SK
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
SI
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
ed 
SE
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
RO
a
a
a
a
a
a
a
a
a
x
a
a
a
PT
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
es cit
PL
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
NL
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
ectiv
MT
LV
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
LU
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
LT
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
IT
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
IE
a
a
a
o
x
a
x
x
x
x
x
x
x
HU
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
tions and dir
FR
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
FI
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
ES
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
egula
EL
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
EE
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
DK
x
a
a
x
x
x
x
a
a
a
a
a
x
f EU r
DE
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
CZ
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
book CY
a
a
a
a
a
a
a
a
a
x
a
a
a
BG
a
a
a
a
a
a
a
a
a
x
a
a
a
BE
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
AT
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
 
try


lation

Coun
ended 
 Applicability o in this hand
m
987/2006
011/95/EU
eturn
ended b
 (Regu
65/2010
EC)  ended b
011/36/EU
004/81/EC
m
o. 1
168/2011
ast a
m 54/2012
ended b
EC) 
211/2010
nd R
EC
EC) 

irective 
EC) 
o. 2
m
irective 
s D its) 2
ast a o. 1
o. 1
o. 1
rs Code
EC) N
ast a
x 1: 
85/
irective  2
ast a
dition
isa
EU) N
irective 2
de
ictim erm
EU) N
Regulation (
EU) N
EU) N
igration a
rocedures 
egulation  43/2003
egulation (
 Con 003/9/EC
g
nd V
egulation (
egulation (
EC
I R
n Bor
anctions D
o. 3
725/2000
kin
o. 562/2006), l
egulation (
ode (
ist R
51/
egulation (
I R
Anne
eption
ffic
sylum 
sylum P irective 2005/
ublin I
o. 2
ualification D
irective 2
orders a
o. 2007/2004, l
o. 810/2009), l
o. 539/2001, l
A
A D
D (EC) N
Eurodac R N
Q
Rec D
Tra
Trafficking D
Trafficking V (Residence P
B
Frontex R N Regulation (
Schenge (EC) N by R
SIS I
Visa C N Regulation (
Visa L N Regulation (
Irregular M
Carrier S 2001/
242

Annex 1: Applicability of EU regulations and directives cited in this handbook 
NO
x
a
a
x
x
x
a
x
x
x
a
a
x
a
a
x
LI
x
a
a
x
x
x
a
x
x
x
a
a
x
a
a
x
IS
x
a
a
x
x
x
a
x
x
x
a
a
x
a
a
x
CH
x
x
a
x
x
x
x
x
x
x
x
a
x
x
a
x
UK
x
a
x
x
x
x
a
x
x
x
a
a
o
a
a
a
SK
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
ted
SI
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
cep
SE
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
t ac
RO
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
PT
x =   no
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
 
PL
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
 
 
NL
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
ts
MT
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
LV
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
LU
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
test amendmen
LT
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
t la
IT
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
IE
x
x

x
x
x
x
a
x
x
a
a
a
a
a
a
HU
ted, but no
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
cep
FR
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
= ac
FI
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a

 
ES
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
 
 
EL
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
ted
EE
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
cep
DK
x
x
a
x
x
x
x
x
x
x
a
a
x
a
a
a
= ac 
DE
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
CZ
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
CY
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
BG
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
BE
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
AT
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
try
 

Coun
irective 
egulation  ended m 80/2008
011/98/EU
2000/43/EC 
002/90/EC
irective 
at R
quality
ecurity 
hird-
009/50/EC
s a
ended 
o. 3
004/114/EC
231/2010 
o t
ended b
008/115/EC
m
orm
nd E
irective 
egulation 
o. 883/2004,  egulation 
o. 1
m
s a
ocial S
oordination 
irective 
its F
EC) N
irective 2
f S
y R
ls)
D
irective 2
011/51/EU
ualifications D
ent a
ast a
orkers 
anctions 
esidents D
ent D
EC) N
EU) N he C
009/52/EC
irective 2
003/86/EC
it D
ona
erm
esearch  005/71/EC
irective 2
ecurity R
ti
6/71/EC
 623/2012/EU
irective 2
030/2002, a
65/2012
83/2004 t
igration 
eunification 
erm
f W
ard D
o. 1
ovem
ovem 38/EC
ended b o. 4
o. 8
irective 2
m
lation
ployer S
ily R
egulation (
ocial S
irective 2
irective 2
irective 2
udents D
irective 9
Em D
Facilitation D
Return D
Legal M
Blue C
Fam D
Long-Term R 2003/109/EC, a by D
Resident P (EC) N by R
Scientific R D
Single P
St
Free M
Free M 2004/
Coordination o Regulation ( last a (EU) N
Regulation ( (extending t of S (EC) N country na
Posting o D
Professional Q 2005/36/EC, l Regu
Racial Equality 
243

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration

he 

he 
he 
ith 
006 
or 
n t
reat 
ents 
w
ber 
ent o
f t
s f
f G

nd t
nto 
ark. 
em
9) o


ouncil o
or 
ouncil 
enm
o 1
he 
N
chengen 
om
rrangem
evelopm
unity a
ebruary 2
echanism
ntered i
esponsible 
n a M
f D
n s
he C
ith t
ouncil 
m
-2). 
ccession o
association 
1 F
nd C
uropean 
dopted o
ingdom o
he S
y t
ssociation o
ffective 
n t
f 2
nd e
tate r
art i
he d
nd C
om
p. 1
he a
nd m
he E
rotocol (
o t
ertain a
odged i
he a
3, p
n t
1-36).
esponsible f
he e
he S
-17); a
osition o
nited K
9) O
ake p
nd t
on c
p. 2
or t
. 5
een t
ingdom a
o 1
2-79) a
riteria a
he P
he U
N
o t
oncluded b
ssociation w
tate r
3, p
sylum l
ustice; P
etw
y t
p. 5
uropean C
008 L 5
60, p
9.01.2001 a
on t
J 2
Confederation’s 
he S
006/188/EC o
he c
or a
nd j
ent c
7.5.1999 
oncerning t
n 1
3, p
he E
2) 
nited K
ent b
rotocol (
equest t
( O
iss 
stablishing t
pplication a
f 1
iechtenstein o
011 L 1
ngerprints f
008 L 5
o 2
he U
cquis b
ay c
Sw
J 2
N
f L
J 2
f fi
or e
O
equest f
y t
o a
nion, t
cquis 
O
ecision 2
igned o
s f
greem
ecurity a
Agreem
orw
008 L 5
the 
oncerning t
, s
ustice; P
J 2
reland’s r
f N
onfederation’s a
O
on 
ay c
2008 (
he A
rotocol (
chengen a
nd j
or establishing t
parison o
o t
ining a r
equest b
rticle 6
iss C
ouncil D
entation, t
999/437/EC o
w
uropean U
chengen a
rincipality o
s f
orw
echanism
1.03.
nd P
reedom
he S
2008 (
9.12.2011 (
om
eclarations, s
xam
f f
he r
f t
ingdom o
nd C
he S
he E
f N
he P
n 1
ecurity a
oncerning I
nion, A
plem
he S
he c
nd m
m
1.03.
or e
ecision 1
he K
n t
f t
orce 0
rea o
, s
1-33).
n 0
een t
nd t
Confederation 
or t
43) a
ay - D
rticle 3 a
arts o
orce o
echanism
8-
nto f
f p
he i
nd t
p. 3
ent o
iss 
iechtenstein t
he a
pproving t
o t
etw
p. 3
ingdom o
orw
5-18); 
riteria a
f L
f t
nto f
reedom
8.2.2002 c
uropean U
ouncil D
orce o
Sw
nd m
r N
nion, A
76 , p
he K
p. 1
he c
ffect o
f f
6, p
f 2
ent b
Eurodac’ f
ntered i
esponsible f
he E
tates t
nd C
celand a
nto f
the 
evelopm
nd t
7, p
f t
o s
f I
onfederation o
ntered i
riteria a
nd ‘
espect o
nto e
rea o
nd e
w
999 L 1
onfederation a
tate r
greem
and 
celand o
9-49)
nd d
006 L 6
rincipality o
n r
000/365/EC a
iss C
n I
he a
ork o
6-62); a
J 1
w
ntered i
iss C
nd e
he c
J 2
006 L 5
he S
p. 3
igration and Return’)
uropean U
O
he A
w
unity 
n t
nion a
O
celand a
r i
oncerning t
utting i
f t
ew
hese t
J 2
he P
he E
p. 3
epublic o
m
O
f t
he S
nd e
f t
f I
60, p
f t
reland i
002/192/EC  o
ram
he S
tate o
6.10.2004 a
nd t
ecision 2
he p
cquis (
ark o
76, p
he R
nd t
Com
pplication a
n 2
ork o
nd I
on t
espect o
he f
nd t
unity, o
8.02.2008, a
enm
uropean U
ber S
stablishing t
011 L 1
n r
m
unity, t
1.04.2006 (
epublic o
1.2.2006 (
ew
ecision 2
m
n 2
f D
em
J 2
ouncil D
nto t
unity a
6.10.2004 a
he E
n 0
onfederation c
O
ssociation o
999 L 1
or e
chengen a
m
om
he R
f 2
igned o
ram
; C
J 1
nion a
n 2
om
European 
f t
s f
ingdom a
O
reland i
iss C
he a
om
entation, a
orce o
nd t
n a M
onfederation a
he f
2.12.2004 
ouncil D
he S
igned o
w
n t
f t
ingdom o
tate o
rticle 4
f 2
nd I
igned o
plem
nto f
he S
iss C
9.12.2011 (
nto t
nited K
nd C
ntegrated i
uropean C
m
nion, the 
w
; a
ay o
odged i
echanism
6.6.2000 (
uropean U
ent o
uropean C
U
cquis, s
he K
ber S
unity a
itzerland, s
m
006/167/EC o
nd t
w
n 1
he U
uropean C
he E
orw
he i
he E
nd t
em
he S
f t
nion, A
cquis i
n 2
he E
f t
nd m
ingdom a
cquis, s
ntered i
om
n S
rticle 4
f N
f t
he E
ith t
sylum l
r i
orce o
orders and Visa’ and ‘Irregular M
unity a
ntegrated i
004/926/EC o
orce o
evelopm
ther M
nd e
ecision 2
unity, t
ehalf o
nion, t
European 
chengen a
unity a
or a
m
tate o
m
riteria a
nto f
osition o
nited K
nion, t
m
uropean U
nion, A
chengen a
nto f
ouncil o
nd d
n b
the 
ny o
om
om
cquis i
chengen a
uropean C
0–23).
ingdom o
he S
om
r a
2005 a
-4);
he c
he p
he E
ecision 2
he U
ber S
he S
he C
f t
ssociation w
een 
he E
equest f
ouncil D
p. 3
ntered i
f t
f t
p. 2
he K
he S
uropean U
em
on t
0-80). 
y t
0.03.
on t
ntered i
f t
uropean U
ent o
ark o
nd C
3, p
nd e
1) 
p. 7
uropean U
4, p
nd t
uropean C
pplication a
he E
n 1
een t
uropean C
chengen a
ork o
ouncil D
9) 
nd e
ent o
onclusion, o
uropean C
enm
ining a r
n a M
o. 2
he E
ew
osition o
he E
ent betw
he E
o. 1
etw
he E
oncerning t
ents listed under ‘B
95, p
0-47) a
he S
N
nd C
n D
f t
002 L 6
N
een t
he E
008 L 5
oncluded b
he c
evelopm
xam
n t
ram
he p
J 2
celand a
een t
p. 4
een t
J 2
on t
etw
ent b
odged i
O
een t
ork o
O
f I
evelopm
onfederation’s a
Agreem
nd d
een t
or e
8.02.2008 a
9) o
he f
004 L 3
on t
ent c
entation, a
etw
etw
rotocol (
8.5.1999 a
ents
odged i
3, p
3–47), a
J 2
1) 
ew
rotocol (
etw
n 2
iss C
the 
etw
o. 1
O
n 1
nd d
greem
sylum l
N
nto t
cquis (
plem
ent b
w
ent b
ee  P
p. 4
o. 2
ram
to 
onfederation c
ee  P
greem
m
8.1.2008 
Protocol b
onvention, signed o
001 L 9
8.1.2008 (
  s
N
epublic o
ent b
he S
sylum l
ee A
 s
or a
igned o
31, p
f 2
J 2
f 2
iss C
reland (
he f
he 
he R
igned o
he A
he i
greem
n t
pplication a
c instrum
or a
ay
esponsible f
O
Protocol b
w
rotocol (
f t
Agreem
nto t
ublin C
chengen a
ith t
pplication a
Agreem
ee 
is (including instrum
ntegrated i
rotocol (
ee A
orw
tate r
ee 
equest f
he S
u
000 L 1
nion, t
cquis, s
 s
ee 
he D
.37); 
N
 s
 see P
J 2
orthern I
ee  P
he S
nd
stein see t
 s
equest f
f t
nd 
he S
nd
nd t
stein s
itzerland, s
 acq
cquis i
O
f t
tates w
la
of Liechtenstein 
entation, a
6, p
w
ark
1.04.2001 (
la
ay and Iceland s
ark
008/147/EC o
en
nited Kingdom
nd N
pplication o
o S
ining a r
n S
nm
U
ntegrated i
w
tzer
entation, a
onfederation o
plem
nm
nto 0
tzer
unity, a
r i
he 
orw
uropean U
chengen a
ining a r
he a
m
006 L 6
xam
m
otes:
plem
iss C
ecision 2008/146/EC o
pplication of specifi
ublin II and Eurodac Regulations 
J 2
ecision 2
N
Scheng
For De
For t
Schengen a
29.5.2000. (
Britain a
For Ireland s
acquis i
provisions o
For N
the E
the S
for t
those t
For Swi
im
D
Sw
For Liechten
Principality 
the i
A
D
For De
exam
application o
(O
for Iceland a
establishing t
force i
for Swi
for e
D
for Liechten
Com
State o
244

Annex 1: Applicability of EU regulations and directives cited in this handbook 

he 
IS I
he 
he 

he 
n t
o S
f t
igned 
n t
nder t
iss 
1–59). 
he 
xtending 
olely o
w
ccess t
6/2011 o
f t
999 
ther, o
ersons, s
o 7
p. 5
he S
hereto 
he 1
ave a
rovisions o
ecision 
he o
003 e
f p
I D
o t
stablished u
f t
03, p
/2011 o
nd t
ut h
he p
ay 2
rovisions s
f t
IS I
ittee N
ent o
m
4 M
o. 2
art, a
rea, b
he S
om
ittee e
012 L 1
nnex I t
m
J 2
f 1
hose p
ne p
ovem
ualifications) t
f A
nly t
y t
oint C
om
ecision N
2 o
2013.
pplication o
onfederation, o
he o
ree m
o D
f t
7.3.
chengen a
EA J
oint C
he a
iss C
59/2003 o
he f
overed b
rticle 2
he S
n t
herefore o
he E
he J
w
n t
f t
f t
o. 8
tates, o
rofessional q
o A
87/10 2
he S
nto t
f p
J L
010 o
013, t
EC) N
ther, o
nd t
lready c
 according t
es (2012/195/EU) ( O
ber S
ates i
nd
une 2
/2012 o
ecisions o
ot a
em
ccording t
he o
013, O
la
f J
arch 2
art, a
f t
y D
o. 1
chem
re n
ber St
ts M
f 7 M
tzer
ne p
egulation (
ecognition o
ules a
arch 2
em
ho a
Swi
nd i
ecision N
he o
ecurity s

ilar r
f 7 M
o M
ended b
utual r
w
m
f t
y D
ouncil R
M
im
010/365/EU o
unity a
s a
ocial s
y C
m
II (
onfederation, o
hese t
013/158/EU o
ates, o
f s
ountries w
om
rea, a
pplicable i
rovide s
iss C
pdated b
nnex I
orders.
ecision 2
ber St
ound b
hird c
o p
w
013/158/EU o
ania.
ic A
s u
f t
ccepted t
om
ecision 2
4); 
em
he S
es, a
ever b
uropean C
ever t
conom
. 2
ts M
nd t
nternal b
as a
ouncil D
nd R
oordination o
ow
rovisionally a
he E
eplacing A
ow
n i
ecision  2
nd C
ouncil D
61, p
chem
nd i
he c
ationals o
s p
as h
art, a
II o
011 r
ouncil h
o C
o n
A) a
n t
ains h
I, i
een t
ulgaria a
uropean E
ho h
ne p
itle I
ouncil D
012 L 1
unity a
em
he C
f B
ecurity s
m
ent o
itle I
etw
ber 2
 w
2)
he E
J 2
he o
or T
O
he C
ubject t
74/72 t
f T
nd
r s
n t
om
hich r
f t
y t
nce t
ent b
la
012 (
ocial s
greem
, w
o. 5
eptem
p. 6 - 7
epublic o
y o
f s
xcept f
nly o
2007/533/JH
ent o
0 S
tzer
greem
he R
hat A
tates, o
uropean C
EEC) N
xception o
A
f 3
Swi
14, p
ntry o
n t
ound b
o t
ingdom

yprus e
ebruary 2
I t
stablished b
ber S
f e
ecision (
ot b
Agreem
he E
he e
999 
002 L 1
s e
I D
.
he 
0 F
em
re n
f 1
oordination o
een t
nnex I
ith t
he 1
ersons, o
J 2
ania, C
IS I
ystem i
hem
o t
nited K
egulation (
f t
f p
ts M
O
efusal o
I t
he c

) w
pplicable t
om
013, a
he S
nd a
o t
etw
4 o
or r
ation S
n t
the U
nd R
nd i
–3 )
ent o
ot a
pril 2
I f
art a
nnex V
8/2012 o
ent b

eplacing A
IS I
nder t
p. 1
rticle 1
nform
o. 1
ent  o
ovem
unity a
1.06.2002. (
ulgaria, R
n 9 A
ake p
ee A
se S
pplicable t
greem
012 r
408/71 a
24, p
y A
m
n 0
o B
ot t
nd N
o u
e a
ay s
greem
ree m
71/EC) is n
om
urposes u
o n
pplicable t
o. 1
0-35)
ill b
he A
arch 2
ble t
chengen I
 d
orw
ents
he f
orce o
3–43) a
he A
ot a
003 L 1
p. 2
pplies t
pplicable o
e a
o t
nder t
1 M
EEC) N
J 2
irective (2005/36/EU
n t
e a
he S
007) w
p. 3
I t
f 3
 is n
O
stablished b
77, p
nto f
ill b
o t
uropean C
e
ode a
 Kingkom
ther, o
irective (96/
ecam
ooperation p
une 2
62, p
nnex I
c instrum
cation D
ittee e
he E
011 L 2
ntered i
s Cod
ania w
ted
2 J
ersons o
m
he o
elating t
ni
ee A
stablished u
egulation (
J 2
orders C
m
U
f 1
f p
f R
ationality (
om
f t
O
een t
nd e
udicial c
011 L 2
 s
ualifi
orkers D
order
Ro
he 
A o
ent and Social Security
J 2
O
nd
ent o
etw
 B
egulation b
nd 
nd j
cquis r
la
ittee e
heir n
nd t
m
oint C
en
I R
a a
f t
ovem
011 (
tzer
ent b
chengen B
IS I
om
ovem
rovisions o
ISS J
gari
olice a
Posted W
1.06.1999 a
ul
pplication of specifi
-SW
Scheng
greem
The S
SIS II Regulations 
The S
B
for p
Schengen a
Ireland a
(2007/533/JH
Free M
For Liechtenstein, Iceland and N
1 July 2
For Swi
Joint C
free m
A
Regulation 1231/2010/EU
the p
ground o
Professional Q
EU
Confederation, o
(2011/702/EU) (
The 
A
on 2
245

28
28
26
28
25
8
27
15
10
25
1
Total
HR
8
a
a
a
a
a
a
a
x
x
a
s
UK
7
a
a
s
a
x
x
a
a
a
a
s
ts
SK
7
a
a
a
a
a
s
a
x
x
a
s
SI
8
a
a
a
a
a
a
a
x
x
a
s
SE
9
a
a
a
a
a
x
a
a
a
a
s
RO
8
a
a
a
a
a
a
a
x
x
a
x
trumen
PT
8
a
a
a
a
a
s
a
a
x
a
a
PL
6
a
a
a
a
a
x
s
x
x
a
s
NL
9
a
a
a
a
s
a
a
a
a
a
s
MT
8
a
a
a
a
a
x
a
a
x
a
s
6
s
x
x
x
ope ins
LV
a
a
a
a
a
a
a
tia
s
oa
LU
10
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
t signed
LT
7
a
a
a
a
a
x
a
x
x
a
x
f Eur
IT
8
x = no
a
a
a
a
a
s
a
a
a
a
s
 
s
x
te and Cr
IE
9
a
a
a
a
a
a
a
a
a
 
 
ta
HU
7
a
a
a
a
a
s
a
x
x
s
x
FR
8
a
a
a
a
a
x
a
a
s
a
s
FI
8
a
a
a
a
a
a
a
x
x
a
s
s = signed
ouncil o
 
ES
9
a
a
a
a
a
a
a
a
x
a
s
 
EL
7
a
a
x
a
a
s
a
a
a
s
s
 
ed C
y EU Member S
EE
7
a
a
a
a
a
s
a
a
x
s
x
, b
ts
DK
9
a
a
a
a
a
x
a
a
a
a
x
DE
7
a
a
a
a
s
s
a
a
a
a
s
CZ
7
a
a
a
a
a
s
a
x
x
x
x
trumen
f select
CY
7
a
a
a
a
a
a
a
x
x
a
x
te party / applicable 
ta
BG
7
a
a
a
a
a
x
a
x
x
a
x
 = S
ope ins
BE
8
a
a
a
a
a
s
a
a
a
a
s
a
AT
7
a
a
a
a
a
s
a
x
s
a
s
f Eur
f  
try
ns
tc.)
ber o
iolence 
Coun
ent, 
2005)
ouncil o
um
liens e
2011)
/accessio
ovem
f a
afeguards 
ction 
ns
tc.)
nd 
bating v
ed C
n A
Total n
f m
eings (
om
iolence (
)
ocial a
an B
xpulsion o
liens e
nd c
ratificatio
f a
n S
um
estic v
 
 
f select
 
, etc.
freedom o
 
Procedural s
  


1953)
1955)
onvention o
n H
om
x 2: Applicability o
o. 1 
ation
o. 4 (
o. 6 
o. 7 (
o. 1
o. 1
nd d
ollective e
vention
ent (
reventing a
f c
xpulsion o
urope C
n p
en a
ation)
onvention o
ssistance (
enalty)
o e
enalty)
 Con
f E
rafficking i
om
rotocol N
rty, educ
in
rotocol N
rotocol N
rotocol N
rotocol N
rotocol N
an
rim
stablishm
Anne
R P
R P
R P
R P
sc
R P
Applicability o
edical A
ECHR
ECH
(prope
ECHR P
prohibition o
ECH
(death p
ECH
relating t
ECH
(di
ECH
(death p
European C
M
Europe
on E
Council o
against T
Convention o
against w
246

Annex 2: Applicability of selected Council of Europe instruments
19
17
17
18
18
10
16
3
2
15
2
Total
UA
8
a
a
a
a
a
a
a
x
x
a
s
TR
8
a
a
s
a
s
s
a
a
a
s
a
SM
8
a
a
a
a
a
a
a
x
x
a
x
tes
t signed
ta
RU
4
a
a
a
s
a
s
x
x
x
x
x
RS
8
a
a
a
a
a
a
a
x
x
a
s
x = no
NO
9
a
a
a
a
a
s
a
a
a
a
s
 
 
MK
8
a
a
a
a
a
a
a
x
x
a
s
 
ME
8
a
a
a
a
a
a
a
x
x
a
s
ope member s
MD
7
a
a
a
a
a
s
a
x
x
a
x
s = signed
f Eur
MC
5
a
s
a
a
a
x
a
x
x
x
s
 
 
LI
7
a
a
a
a
a
s
a
x
x
x
x
 
IS
8
s
s
s
ouncil o
a
a
a
a
a
a
a
a
GE
8
a
a
a
a
a
a
a
x
x
a
x
ther C
CH
4
a
s
x
a
a
x
a
x
x
a
x
y o
BA
8
a
a
a
a
a
a
a
x
x
a
s
, b
6
s
x
x
x
x
te party / applicable
ts
AZ
a
a
a
a
a
a
ta
AM
7
a
a
a
a
a
a
s
x
x
a
x
 = S
a
AL
8
a
a
a
a
a
a
a
x
x
a
a
trumen
AD
8
a
a
a
a
a
a
a
x
x
a
s
ope ins
try
cessions
f Eur
 Coun
tc)
 
iolence 
tions/ac
ent,  
 
2011)
liens e
2005)
ouncil o
ovem
f a
 
bating v
atifica
afeguards 
ction 
f m
tc)
nd 
om
iolence (
ed C
f r
n A
eings (
nd c
xpulsion o
liens e
ocial a
an B
estic v
f a
n S
um
 
 
om
f select
 
, etc)
freedom o
 
Procedural s
  


1953)
1955)
onvention o
n H
nd d
Total number o
o. 1 
ation
o. 4 (
ollective e
o. 6 
o. 7 (
o. 1
o. 1
reventing a
f c
vention
ent (
xpulsion o
n p
en a
urope C
ation)
onvention o
ssistance (
enalty)
o e
enalty)
 Con
f E
rafficking i
om
rotocol N
rty, educ
rotocol N
rotocol N
rotocol N
rotocol N
in
rotocol N
an
R P
R P
R P
R P
R P
rim
stablishm
sc
R P
Applicability o
edical A
ECHR
ECH
(prope
ECH
prohibition o
ECH
(death p
ECH
relating t
ECH
(di
ECH
(death p
European C
M
Europe
on E
Council o
against T
Convention o
against w
   
247

HR
15
a
a
x
x
a
a
a
a
a
x
a
x
a
a
x
a
ol 1988
UK
14
a
o
a
o
a
a
o
o
a
a
a
o
a
a
a
a
otoc
ES
22
a
a
a
a
a
a
a
o
a
a
a
a
a
a
a
a
PL
10
a
o
a
o
a
o
o
o
a
o
a
a
o
o
a
a
LU
16
a
a
a
o
a
o
a
o
a
a
a
a
a
a
a
a
x
x
and Additional Pr
EL
21
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
DE
15
a
a
a
o
a
a
o
o
a
o
a
a
a
a
a
a
DK
18
a
o
a
o
a
a
x
o
a
a
a
a
a
a
a
a
x
x
ESC (1961)
CZ
15
o
a
a
o
a
a
a
o
a
a
a
a
o
a
SE
23
a
o
o
o
a
a
o
o
a
a
a
o
a
a
a
a
SI
29
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
o
a
a
a
SK
25
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
o
a
o
a
RO
17
a
o
o
a
a
a
a
a
a
x
a
a
o
x
o
a
PT
31
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
NL
30
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
MT
20
a
o
a
a
a
a
a
o
a
o
a
o
a
a
a
a
LV
26
a
a
a
o
a
a
a
a
a
a
a
o
a
a
a
a
LT
24
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
o
o
a
a
a
IT
30
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
IE
27
a
a
a
a
a
a
a
o
a
a
a
a
a
a
a
a
tia
18
a
a
a
x
a
a
a
a
a
a
a
o
a
a
a
a
oa
HU
ovisions
FR
31
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
FI
26
a
a
o
o
a
a
o
o
a
a
a
a
a
a
a
a
te and Cr
EE
20
a
o
o
o
a
a
o
a
a
o
a
a
o
a
a
a
ta
CY
16
a
o
o
o
a
a
o
o
a
a
a
a
o
a
a
x
f ESC pr
BG
17
a
o
a
o
a
a
a
a
x
x
a
o
o
a
x
a
BE
24
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
e o
ESC (1996)
AT
13
a
o
a
o
a
o
o
o
a
a
a
a
a
a
o
a
y EU Member S
es
tanc
, b
try
ted
e
cep
Coun
 
 
e servic

tanc
ar
cep
onditions
ely

sis
elf
ovisions
Total ac
ork
ork c
lectiv
en and 
e
amily
abilitie
f w
ol
alth
y w
ternity o
ation
omen 
aining
f he
f the f
f ESC pr
alth
gain c
f childr
f ma
ork
ganise
urity
om social w
x 3: Ac
e o
o w
o or
o bar
yed w
tional tr
t t
onditions o
emuner
tional guidanc
t c
t t
t t
oca
otection o
otection o
tanc
afe and he
air r
otection o
otection o
 pr
young persons
 pr
emplo
oca
Anne
cep
Ac
Art 1 - righ
Art 2 - jus
Art 3 - s
Art 4 - f
Art 5 - righ
Art 6 - righ
Art 7 - 
Art 8 - 
Art 9 - v
Art 10 - v
Art 11 - pr
Art 12 - social sec
Art 13 - social and medical as
Art 14 - benefit fr
Art 15 - persons with dis
Art 16 - pr
248

Annex 3: Acceptance of ESC provisions
HR
15
a
x
x
a
a
a
x
ol 1988
UK
14
a
a
a
x
x
x
x
otoc
ES
22
a
a
a
a
a
a
a
PL
10
a
o
a
x
x
x
x
LU
16
a
a
a
x
x
x
x
and Additional Pr
EL
21
a
a
a
a
a
a
a
DE
15
a
a
a
x
x
x
x
DK
18
a
a
x
a
a
a
a
ESC (1961)
CZ
15
a
o
o
a
a
a
a
SE
23
a
a
a
a
a
a
a
x
a
a
a
x
a
a
a
SI
29
a
o
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
SK
25
a
o
o
a
a
a
a
a
a
a
o
a
a
a
x
ted
RO
17
a
o
o
a
a
x
x
a
a
x
o
a
a
x
x
cep
PT
31
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
t ac
NL
30
a
a
o
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
x = no
MT
20
a
o
x
a
x
x
a
a
a
a
o
a
a
x
x
  
LV
26
a
a
o
a
a
a
x
a
x
a
a
a
a
a
a
 
ted
LT
24
a
o
o
a
a
a
x
a
a
a
a
a
a
x
o
cep
IT
30
a
a
a
a
a
a
a
a
x
a
a
a
a
a
a
tion
IE
27
a
a
a
a
x
a
a
a
a
a
o
a
a
a
x
ven
on
HU
18
a
x
x
a
a
a
x
x
x
x
x
x
x
x
x
 = partly ac
O
FR
31
 
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
 
FI
26
a
a
o
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
 
ted
EE
20
a
x
a
a
a
a
x
a
a
x
a
a
a
x
x
cep
CY
16
x
o
a
a
x
a
x
a
a
x
o
a
a
x
x
 = ac
BG
17
o
o
x
a
a
a
x
a
a
a
o
a
a
x
x
a
atified only the 1996 ESC C
BE
24
a
a
o
a
a
a
x
x
a
o
x
x
a
a
x
ve r
x
x
x
x
x
x
x
ESC (1996)
AT
13
a
o
o
a
a
o
o
a
s
s
try
ted

artie
’s 
 
ounds 
t o
cep

t
yer
 
Coun
 
te MS who ha
ther P
e o
tion

f o
 

ymen
esponsibilitie
es
verty 
Total ac
ovemen
en and 
tanc
f emplo
onsulta
f elderly persons
s o
ers’ 
lectiv
ory o
sis
ol
edur
t po
xes indica
tion on the gr
ork
ers
f emplo
amily r
oc
f childr
errit
ork
f w
es
xclusion
ork
tiv
tion in impr
onditions
t w
ta
t w
tion and c
otection o
tion o
tion in c
an
discrimina
x
ency
ers with f
esen
-shaded bo
w
otection o
ork in the t
otection and as
forma
orking c
otection in case
otection in case o
ork
otection o
otection agains
lo
 pr
young persons 
 pr
migr
 non-
of se
 participa
w
 pr
termina
 pr
insolv
 pr
repr
 consulta
redundancy pr
 pr
and social e
el
tes: Y
Art 17 - 
Art 18 - w
Art 19 - 
Art 20 - 
Art 21 - in
Art 22 - 
Art 23 - social pr
Art 24 - 
Art 25 - 
Art 26 - dignity a
Art 27 - w
Art 28 - 
Art 29 - 
Art 30 - 
Art 31 - housing
No
249

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
IS
a
o
a
a
a
a
x
x
x
x
a
a
a
a
a
a
a
a
x
x
x
x
x
ESC (1961)
UA
a
o
a
o
a
a
a
a
a
a
a
x
x
a
a
a
a
a
x
a
a
a
a
a
x
a
a
a
a
a
o
TR
a
o
a
o
x
x
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
ted
RU
a
a
a
o
a
a
a
a
a
a
a
o
x
a
o
a
a
o
o
a
a
a
x
a
x
x
a
a
a
x
x
cep
t ac
RS
a
o
a
a
a
a
a
a
a
o
a
a
a
a
a
a
a
a
o
a
a
a
a
a
a
a
x
a
a
a
x
x = no
NO
a
o
o
a
a
a
o
o
a
a
a
a
a
a
a
a
a
x
o
a
a
a
a
a
a
x
o
a
x
a
a
 
 
 
MK
a
a
o
o
a
a
o
a
x
x
a
a
a
x
o
a
x
x
x
a
a
x
x
a
x
a
o
a
a
x
x
ted
cep
ME
a
o
a
o
a
a
o
a
a
o
a
a
a
a
a
a
a
x
o
a
x
x
a
a
x
o
a
a
a
x
x
MD
a
a
o
o
a
a
o
a
a
x
a
a
o
x
o
a
a
o
o
a
a
x
x
a
x
a
o
a
a
x
x
o = partly ac
atified the ESC
 
GE
a
o
x
o
a
a
a
o
x
o
a
o
x
a
o
x
o
a
a
a
x
x
x
x
x
a
a
x
a
x
x
 
 
ted
BA
a
a
x
o
a
a
a
a
a
x
a
o
o
a
x
a
a
x
x
a
a
a
a
x
x
x
x
a
x
x
x
tes who r
cep
ta
tion
AZ
a
x
x
a
a
a
a
a
a
x
a
x
x
a
x
a
x
x
x
a
a
a
x
a
x
a
a
a
a
x
x
  = ac
a
ven
on

AM
a
o
o
o
a
a
a
a
x
x
x
o
o
o
o
x
a
a
a
a
x
a
x
a
x
x
a
a
x
x
x
AL
a
a
a
a
a
a
a
a
x
x
a
x
x
x
x
x
x
x
a
a
a
a
x
a
a
a
x
a
a
x
x
ope member s
AD
a
a
a
a
a
x
a
a
a
a
a
a
a
a
a
x
a
o
o
a
x
x
a
x
x
a
x
x
x
a
o
f Eur ESC (1996)
try
t
atified only the 1996 ESC C
ouncil o
es
e r
ymen
d coun
ers
onditions
edur
x
oc
ther C
Thir
omen 
ork
ency
xclusion
s
t w
f se
f emplo
es
y o
es
s
an
orking c
tiv
es who hav
yed w
, b
artie
f w
ta
tion o
’s insolv
tat
e
ounds o
t o
oung persons
oung persons 
f migr
yer
e s
e servic
esen
ther P
tion
edundancy pr
at
onditions
ely
f emplo
tanc
ar

e o
ermina
epr
e r
sis
elf
f o
esponsibilitie
verty and social e
ovisions
tanc
ovemen
f t
ork
f emplo
ork c
lectiv
en and y
en and y
e
amily
f elderly persons
ers’ r
lectiv
abilitie
ory o
sis
onsulta
s o
t po
xes indic
f w
ol
alth
ol
y w
ternity o
tion on the gr
amily r
ork
errit
ation
aining
f he
f the f
f childr
ork
f w
f ESC pr
alth
gain c
f childr
f ma
ork
ganise
urity
om social w
tion and c
tion in impr
otection o
t w
tion in c
e o
o w
o or
o bar
tional tr
discrimina
ers with f
-shaded bo
t t
onditions o
emuner
tional guidanc
w
t c
t t
t t
otection o
otection o
otection o
ork in the t
otection and as
forma
otection in case
otection in case o
ork
otection o
otection agains
lo
tanc
oca
afe and he
onsulta
air r
otection o
otection o
oca
el
: Y

cep
tes
Ac
Art 1 - righ
Art 2 - jus
Art 3 - s
Art 4 - f
Art 5 - righ
Art 6 - righ
Art 7 - pr
Art 8 - pr
Art 9 - v
Art 10 - v
Art 11 - pr
Art 12 - social sec
Art 13 - social and medical as
Art 14 - benefit fr
Art 15 - persons with dis
Art 16 - pr
Art 17 - pr
Art 18 - w
Art 19 - pr
Art 20 - non-
Art 21 - in
Art 22 - participa
Art 23 - social pr
Art 24 - pr
Art 25 - pr
Art 26 - dignity a
Art 27 - w
Art 28 - pr
Art 29 - c
Art 30 - pr
Art 31 - housing
No
250

Total 
28
23
15
28
28
28
28
28
19
28
27
27
26
27
25
HR
15
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
UK
15
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
SK
14
a
a
a
a
a
a
a
a
x
a
a
a
a
a
a
SI
14
a
a
x
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
SE
15
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
RO
15
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
PT
12
a
a
a
a
a
a
a
a
s
a
a
a
a
a
a
PL
12
t signed
a
x
x
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
NL
14
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
s
x = no
 
MT
12
a
x
x
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
 
 
LV
14
a
a
a
a
a
a
a
a
x
a
a
a
a
a
a
tions
LU
13
a
a
x
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
LT
s = signed
13
a
a
x
a
a
a
a
a
x
a
a
a
a
a
a
 
ven
IT
 
13
a
a
x
a
a
a
a
a
s
a
a
a
a
a
a
tia
 
on
oa
IE
12
a
a
a
a
a
a
a
a
s
a
a
a
s
a
s
HU
14
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
FR
14
a
a
s
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
te and Cr
ta
FI
13
a
a
a
a
a
a
a
a
s
a
a
a
a
a
s
ed UN C
te party / applicable
ES
14
a
a
x
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
ta
EL
12
 = S
a
a
x
a
a
a
a
a
s
a
a
a
a
a
a
a
EE
11
a
x
x
a
a
a
a
a
a
a
s
a
a
a
a
f select
y EU Member S
DK
15
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
, b
DE
15
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
e o
s
s
s
tions
CZ
12
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
CY
x
x
ven
13
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
tanc
on
BG
14
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
BE
13
a
a
x
a
a
a
a
a
s
a
a
a
a
a
a
cep
ed UN C
AT
15
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
 
try
tion
ts)
f select
Coun
cessions
an
tion
ven
x 4: Ac
e o
Total number 
on
ven
 
 
f migr
 
tions/ac

on
ersons 
ss C
 
tanc
onflict)
ss P
tion
ssne
atifica
OC
OC - OP1 
OC - OP2 
Anne
cep
ven
AW
of r
tele
tele
T - OP
C - OP1 
afficking)
Ac
CPR
Refugee C
Sta
Con
Reduction o
Sta
ICERD
IC
ICESCR
CED
CAT
CA
CRC
CR
(armed c
UNT
UNT
(smuggling o
UNT
(tr
CRPD
251

Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
17
12
8
19
19
18
19
19
13
19
19
19
17
18
12
Total
t (1984)
en (2000)
UA
13
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
TR
13
a
x
x
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
t signed
SM
11
x
x
x
a
a
a
a
a
x
a
a
a
a
a
a
t or Punishmen
omen and Childr
 = no
RU
11
a
x
x
a
a
a
a
a
x
a
a
a
a
a
a
 x
omen (1979)
onflicts (2000)
ly W
RS
15
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
t W
reatmen
tes
NO
13
a
a
a
a
a
a
a
a
s
a
a
a
a
a
s
ts (1966)
ading T
ta
acial Discrimination (1965)
MK
14
a
a
x
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
f R
 = signed     -    
en in armed c
ersons Especial
 s
ME
14
a
a
x
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
al Righ
orms o
f childr
MD
15
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
ersons (1954)
l F
ts (1966)
ultur
and, Sea and Air (2000)
s P
t o
f Al
y L
MC
11
a
x
x
a
a
a
a
a
x
a
a
a
a
a
s
s (1961)
f Discrimination agains
eles
al Righ
emen
rafficking in P
ope member s
efugees (1951)
ts b
LI
14
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
x
f R
tat
snes
an
f S
olitic
orms o
volv
, Social and C
ed Crime (2000)
f Eur
IS
eles
10
a
x
x
a
a
a
a
a
s
a
a
a
s
a
s
l F
tat
f Migr
tatus o
f Al
ganiz
GE
13
a
a
x
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
s
tatus o
f S
ersons with Disabilities (2006)
te party / applicable    -    
conomic
f the Child (1989)
f P
s and Punish T
x
x
ta
e and Other Cruel, Inhuman or Degr
T (2002)
es
ouncil o
CH
14
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
o the S
 = S
o the S
t on Civil and P
t on E
ts o
ts o
BA
15
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
eduction o
tion on the Elimination o
ortur
t T

o the CA
o the CRC on the in
t, Suppr
ther C
ven
AZ
15
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
elating t
elating t
on
ovenan
ovenan
ol t
ol t
ransnational Or
t the Smuggling o
y o
even
15
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
tion r
tion on R
otoc
otoc
, b
AM
o Pr
tion on the Elimination o
tion agains
tion on the Righ
tion on the Righ
tion on T
AL
ven
vetion r
ven
14
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
ol agains
ol t
on
on
on
tions
ven
ven
tional Pr
ven
tional Pr
ven
ven
AD
7
x
x
x
a
a
x
a
a
x
a
a
a
x
x
s
ternational C
ternational C
ternational C
otoc
otoc
UN C
UN C
UN C
In
In
In
Con
Con
Op
Con
Op
Con
Con
Pr
Pr
ven
 -
 -
 - 
 - 
 - 
 - 
 - 
 - 
 - 
 - 
 - 
 - 
 - 
 - 
on
try
T - 
tion
tion
tion
CPR
AW
CA
CRC
OC
Coun
cessions
tion
ICERD
IC
T - OP
CRPD
ven
ven
ven
ICESCR
CED
UNT
ven
CA
on
on
on
CRC - OP 1
OC - OP 1
OC - OP 2
ed UN C
on
s C
tions/ac
tion
UNT
UNT
ss C
ven
ts)
ersons C
snes
ssne
onflict)
Refugee C
f select
atifica
on
an
s P
eles
f r
tion
tele
afficking)
tat
e o
ta
eles
ven
 
f migr
f S
f S
on
ersons C
Stat
tanc
ss P
cep
AW
OC
OC - OP1 
OC - OP2 (tr
Total number o
tele
T - OP
C - OP1 (armed c
Ac
CPR
Reduction o
Refugee C
Sta
Reduction o
ICERD
IC
ICESCR
CED
CAT
CA
CRC
CR
UNT
UNT
(smuggling o
UNT
CRPD
252

Annex 5: Country codes
Code
Country
Code
Country
AD
Andorra
IT
Italy
AL
Albania
LI
Liechtenstein
AM
Armenia
LT
Lithuania
AT
Austria
LU
Luxembourg
AZ
Azerbaijan
LV
Latvia
BA
Bosnia and Herzegovina
MC
Monaco
BE
Belgium
MD
Moldova
BG
Bulgaria
ME
Montenegro
CH
Switzerland
MK
Macedonia
CY
Cyprus
MT
Malta
CZ
Czech Republic
NL
The Netherlands
DE
Germany
NO
Norway
DK
Denmark
PL
Poland
EE
Estonia
PT
Portugal
EL
Greece
RO
Romania
ES
Spain
RS
Serbia
FI
Finland
RU
Russia
FR
France
SE
Sweden
GE
Georgia
SI
Slovenia
HR
Croatia
SK
Slovakia
HU
Hungary
SM
San Marino
IE
Ireland
TR
Turkey
IS
Iceland
UA
Ukraine
UK
United Kingdom
253




European Union Agency for Fundamental Rights
European Court of Human Rights - Council of Europe
Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration
2013 — 253 pp. — 14.8 x 21 cm
ISBN 978-92-871-9969-0 (CoE)
ISBN 978-92-9239-105-8 (FRA)
doi:10.2811/29307
A great deal of information on the European Union Agency for Fundamental Rights is 
available on the Internet. It can be accessed through the FRA website at fra.europa.eu.
Further information on the case-law of the European Court of Human Rights is available on 
the Court’s website: echr.coe.int. The HUDOC search portal provides access to judgments and 
decisions in English and/or French, translations into additional languages, legal summaries, 
press releases and other information on the work of the Court.
How to obtain EU publications
Free publications:
•  via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
•   at the European Union’s representations or delegations. You can obtain their contact details  
on the Internet (http://ec.europa.eu) or by sending a fax to +352 2929-42758.
Priced publications:
•  via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Priced subscriptions (e.g. annual series of the Official Journal of the European Union and 
reports of cases before the Court of Justice of the European Union):

•   via one of the sales agents of the Publications Office of the European Union  
(http://publications.europa.eu/others/agents/index_en.htm).
How to obtain Council of Europe publications
Council of Europe Publishing produces works in all the Organisation’s spheres of reference, 
including human rights, legal science, health, ethics, social affairs, the environment, education, 
culture, sport, youth and architectural heritage. Books and electronic publications from the 
extensive catalogue may be ordered online (http://book.coe.int/).
A virtual reading room enables users to consult excerpts from the main works just published or the 
full texts of certain official documents at no cost.
Information on, as well as the full text of, the Council of Europe Conventions  is available from the 
Treaty Office website: http://conventions.coe.int/.

10.2811/29307 
TK
F
-
R
30
A/E
-1
2-1
C
6
t
1
H
-E
R
N
-C
H
andbo
The European Convention on Human Rights (ECHR) and European Union law provide an increasingly 
ok o
important  framework  for  the  protection  of  the  rights  of  foreigners.  European  Union  legislation 
relating to asylum, borders and immigration is developing fast. There is an impressive body of case 
n Eu
law by the European Court of Human Rights relating in particular to Articles 3, 5, 8 and 13 of the 
r
ECHR. The Court of Justice of the European Union is increasingly asked to pronounce itself on the 
op
interpretation of European Union law provisions in this field. This handbook presents this European 
ea
Union legislation and the body of case law by the two European courts in an accessible way. It is 
n l
intended for legal practitioners, judges, prosecutors, immigration officials and non-governmental 
aw r
organisations, in the EU and Council of Europe Member States.
elating t
o a
sylum, borders a
nd i
m
m
igration
EUROPEAN UNION AGENCY FOR FUNDAMENTAL RIGHTS
Schwarzenbergplatz 11 - 1040 Vienna - Austria
Tel. +43 (1) 580 30-60 - Fax +43 (1) 580 30-693
fra.europa.eu - xxxx@xxx.xxxxxx.xx
ISBN  978-92-871-9969-0
EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS
COUNCIL OF EUROPE
67075 Strasbourg Cedex - France
Tel. +33 (0) 3 88 41 20 18 - Fax +33 (0) 3 88 41 27 30
echr.coe.int - xxxxxxxxxx@xxxx.xxx.xxx

Document Outline