This is an HTML version of an attachment to the Freedom of Information request 'Complaint by the European Competitive Telecommunications Association (ECTA)'.


European Ombudsman 
 
 
Decision 
in case 904/2014/OV on the European 
Commission's public consultation prior to its 
legislative proposal for a Regulation concerning 
the European single market for electronic 
communications  
This complaint, submitted by the European Competiti e Telecommunications 
Association, concerned the Commission's alleged failure to carry out an 
adequate public consultation, impact assessment and inter-service consultation 
before submitting, on 11 September 2013, its Proposal for a Regulation 
concerning the European single market for elec ronic communications and a 
Connected Continent. The legislative proposal was submitted little more than 
three months after the Commission publicly announced it on 30 May 2013. In its 
complaint, the complainant alleged that the Commission had wrongly invoked 
urgency stemming from the Spring 2013 European Council as a reason for 
rushing through the consu tation process. In addition, the complainant argued 
that the Commission had failed ( ) to identify the different types of stakeholders 
to be consulted, (ii) to address the points raised by the Impact Assessment 
Board, (iii) to carry out a proper inter-service consultation, and had also (iv) 
deliberately attempted to conceal the lack of a public consultation. 

The Ombudsman found a number of shortcomings in how the public 
consultation was carried out and made a critical remark. More particularly, she 
found that the Commission failed, following the announcement of its legislative 
proposal on 30 May 2013, to carry out a public consultation in accordance with 
the relevant general principles and minimum standards. She also made a 
further remark that should guide the Commission when organising inter-service 
consultations in the framework of future public consultations.     

The background to the complaint 
1. This complaint, submitted by the European Competitive Telecommunications 
Association (ECTA), concerns the Commission's alleged failure to carry out an 
adequate public consultation and impact assessment prior to submitting, on 11 
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September 2013, its Proposal for a Regulation of the European Parliament and 
Council laying down measures concerning the European single market for electronic 
communications and to achieve a Connected Continent (COM/2013) final 627)
(hereafter "the legislative proposal"). One of the most important features of this 
proposal was the gradual phasing out of roaming surcharges. 
                                                           
 1http://eur-lex.europa.eu/legal-
content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52013PC0627&qid=1401294158152&from=EN 
1 avenue du Président Robert Schuman 
T. + 33 (0)3 88 17 23 13 
www.ombudsman.europa.eu 
 CS 30403 
F. + 33 (0)3 88 17 90 62 
xx@xxxxxxxxx.xxxxxx.xx 
F - 67001 Strasbourg Cedex 


 
2. The Commission presented its legislative proposal six months after the 
Spring European Council of 14-15 March 2013. In the Commission's view, the 
European Council had underlined the urgent need for concrete proposals to be 
presented before the October 2013 European Council. 
3. The legislative proposal itself was announced for the first time by 
Commissioner Kroes in a speech of 30 May 2013 to the European Parliament's 
Internal Market and Consumer Protection (IMCO) Committee2. In the period 
following the announcement of the legislative proposal, the Commission 
organised two events. More particularly, on 17 June 2013, the Commission 
organised a public information session "Telecoms Single Market" (stakeholder 
workshop) in Brussels, in which the complainant took part. The Commission 
also organised, together with the Irish Presidency of the EU, a "Digital Agenda 
Assembly" in Dublin on 19-20 June 2013. On the occasion of a forum organised 
by the complainant on 3 July 2013 (where officials of the Commission's DG 
CONNECT3 were also present) and at a bilateral meeting with the Commission 
on 17 July 2013, the complainant called on the Commission to conduct a proper 
public consultation of all stakeholders.   
4. The Commission's legislative proposal was discussed in the Council on 5 
December 2013. On 3 April 2014, Parliament adopted its position at first 
reading, proposing a series of amendments  It is against this background that 
the complainant on 16 May 2014 submitted its complaint to the Ombudsman.  
The inquiry 
5. The Ombudsman opened an inquiry into the complaint and identified the 
following allegation
The Commission failed to carry out an adequate public consultation and an 
impact assessment before adopting its Proposal for a Regulation (COM(2013) 
final 627) on 11 September 2013. 
In its submissions to the Ombudsman, the complainant stated that its allegation 
did not concern the substance of the Commission's legislative proposal, but 
only the procedural aspects of the public consultation carried out. More 
particularly, the complainant argued that it was not the Spring 2013 European 
Council that had asked for an urgent adoption of the Commission's proposal 
but that it was the Commission itself which had created such urgency. In 
addition, the complainant argued that the Commission failed to (i) identify the 
different types of stakeholders that were to be consulted, (ii) address the points 
raised by the Impact Assessment Board ("IA Board"), (iii) carry out a proper 
Inter-Service Consultation ("ISC"), and (iv) had deliberately attempted to 
conceal the lack of a public consultation.  
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6. In her letter requesting the Commission to submit an opinion, the 
Ombudsman asked it to explain whether it considered that it had carried out a 
proper public consultation, or whether there was an exceptional urgency for not 
conducting one.  
7. The Ombudsman in this context referred to the Commission's statement in 
the Explanatory Memorandum of its legislative proposal which mentioned that 
                                                           
2 http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-13-484_en.htm 
3 Directorate-General for Communications Networks, Content and Technology. 

 


 
"[s]ince the Spring European Council set out in its conclusions the need for concrete 
proposals to be presented before its October European Council, public consultations had 
to be conducted with this challenging time-table". The Ombudsman noted that the 
complainant seemed to be right in pointing out that this urgency stemmed from 
the Commission's self-imposed time frame and not from the European Council.  
8. As regards the complainant's claim that the Commission should withdraw its 
legislative proposal, the Ombudsman informed the complainant and the 
Commission that she would not include it in the inquiry, since a possible 
proposal or recommendation that the Commission should withdraw its 
legislative proposal would trespass on Parliament's political role in the  n
going legislative procedure and thus fall outside the Ombudsman s mandate. 
9. In the course of the inquiry, the Ombudsman received the opini n of the 
Commission on the complaint and, subsequently, the comments of the 
complainant in response to the Commission's opinion. In conducting the 
inquiry, the Ombudsman has taken into account the arguments and opinions 
put forward by the parties. 
Preliminary remarks 
(i) Developments as regards the Commission's legislative proposal after 
the complaint was submitted
  
10. The Ombudsman note  that, at the time when the complainant turned to her 
(May 2014), the European Parliament had already taken a position (on 3 April 
2014) on the Commi sion s legislative proposal. Subsequently, on 9 July 2014, 
the Commission adopted its position on Parliament's amendments. On 4 March 
2015, the Council  greed to give its Presidency the mandate to start negotiations 
with Parliament with regard to i) adopting new rules to cut mobile phone 
roaming fees and ii) safeguarding an EU-wide open internet access. The other 
parts of the Commission's legislative proposal were left out by common 
decision of the Council4. On 6 May 2015, the Commission presented its 
Commun cation on "A Digital Single Market Strategy for Europe", which will 
constitute the basis for several new legislative proposals. In that 
Communication, the Commission states that it "will engage in an ongoing dialogue 
with stakeholders to inform on policy-making" and that "[e]ach action will be subject 
to appropriate consultation and impact assessment" (pages 3 and 18 of the 
Communication). Although the above developments in the legislative 
procedure are not relevant for dealing with the present complaint (which 
concerns events prior to 11 September 2013), the Ombudsman takes the view 
that the position she adopts on this complaint will be relevant for the conduct 
of future public consultations by the Commission when proposing new EU 
legislation, in particular those based on its above-mentioned Communication.   
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(ii) Alleged lack of prior administrative approaches 
11. In its opinion, the Commission submitted that the complaint was 
inadmissible on the basis of Article 2(4) of the Ombudsman's Statute since the 
complainant had not made the appropriate prior administrative approaches. 
The Commission argued that the complainant had merely made generic 
                                                           
4 http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2015/03/150304-roaming-and-open-internet-
council-ready-for-talks-with-ep/ 

 


 
requests for a wider public consultation before the adoption of the legislative 
proposal.  
12. The Ombudsman is not convinced by this argument. She considers that the 
approaches made by the complainant before submitting the present complaint 
were sufficient. 
13. In any event, the Ombudsman notes that the complaint raises an important 
issue of principle, namely the Commission's duty to carry out an adequate 
public consultation prior to proposing EU legislation. Therefore, even if the 
complainant had failed to make the appropriate prior approaches to the 
Commission, the complaint could also be considered as an action brought in the 
public interest (actio popularis) that can be examined by the Ombudsman even in 
the absence of any prior administrative approaches to the instituti n concerned.  
 
1) Failure to carry out an adequate public 
consultation 
Arguments presented to the Ombudsman 
14. The complainant pointed out that the obligation to consult is set out in 
various legislative and administrative provisions. It referred in particular to i) 
Article 11(3) TEU, ii) Article 2 of the Protocol No. 2 on the application of the 
principles of subsidiarity and pr portionality, iii) the Commission 
Communication of 11 December 2002 "Towards a reinforced culture of consultation 
and dialogue - General principles and minimum standards for consultation of 
interested parties by the Commission"5 (hereafter "the 2002 Communication"), iv) 
the Commission Impact Assessment Guidelines (SEC(2009) 92) of 15 January 
20096 (hereafter "the 2009 Guidelines"), and v) the Commission Communication 
of 8 October 2010 on Smart Regulation in the European Union7. 
15. The complainant pointed out that the Commission adopted its legislative 
proposal only six months after the Spring European Council of 14-15 March 
2013. As regards the  Commission's claim that the urgency justified curtailing 
the scope of the consultation to be carried out, the complainant argued that this 
was a self-imposed Commission deadline.  
16. The complainant stated that, although the Explanatory Memorandum of the 
Commission's legislative proposal mentioned that the Commission had 
extensively engaged with a wide range of stakeholders and organised several 
consultative events with them, the fact remained that none of the steps 
undertaken by the Commission between March and September 2013 could be 
regarded as a proper and effective public consultation. The complainant in 
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particular stated that the two stakeholder workshops organised by the 
Commission in Brussels and Dublin on, respectively, 17 and 19-20 June 2013, 
could not be considered as a public consultation. It also argued that the 
Commission had not made public any document which identifies the different 
types of stakeholders which have been consulted and their specific positions. 
Also, the Commission is not in a position to demonstrate that it has effectively 
consulted each of the different types of stakeholders.  
                                                           
5 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52002DC0704&from=EN 
6 http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/commission_guidelines/docs/iag_2009_en.pdf 
7 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52010DC0543&from=EN 

 


 
17. In its opinion, the Commission argued that the political and economic 
background for its legislative proposal was the Member States' and the 
European Union's determination to promote competitiveness, growth and jobs. 
On that basis, the 2013 Spring European Council had "call[ed] for preparatory 
work to be conducted giving priority" to specific issues which included the digital 
agenda and the related services, and noted the Commission's intention to report 
well before October on "concrete measures to establish the single market in 
Information and Communications Technology as early as possible". The Commission 
stated that the timing set by the European Council was an important contextual 
factor which could not be ignored. As also stressed in the Explanatory 
Memorandum, the difficult economic situation of the telecom sector called for 
swift action. At its October 2013 meeting, the European Council "welcome[d] the 
presentation by the Commission of the "Connected Continent" package and 
encourage[d] the legislator to carry out an intensive examination with a  iew to its 
timely adoption". This confirmed the urgency of the Commission's proposals and 
the need to prepare them in such a short space of time, taking also into account 
the forthcoming end of the mandate of both the Commission and Parliament. 
The need to act promptly was also fully endorsed by the European Parliament, 
which in a very short time fully and extensively examined the Commission's 
legislative proposal and adopted a final position before the end of its 
legislature.  
18. The Commission stated that it had fully taken into consideration all the 
information and data gathered in th  past in relation to the main issues at stake, 
and that it had actively described and discussed its forthcoming legislative 
initiative with all interested stakeholders. In its opinion, it described in detail 
the various consultative steps and information gathering processes it undertook 
since 2010 on the different elements that were included in its legislative 
proposal, namely i) net neutrality, ii) end-users' rights, iii) spectrum, iv) the 
single EU authorisation, v) Virtual Access Products and vi) roaming.  
19. The Commission argued that it also used other open consultation tools in 
order to give interested parties the possibility to participate in the debate. In 
particular,  he intention of the Commission to proceed with a comprehensive 
legislative proposal, built upon the cumulative inputs received in the individual 
consultations mentioned above, was made public and discussed at the public 
event held on 17 June 2013. This public information session was accompanied 
by a background paper that referred to the various subjects that were finally 
addressed in the Commission's legislative proposal. Some 185 attendants, from 
24 different countries representing different kinds of stakeholders (such as 
National Regulatory Authorities, other national administrations, telecom 
operators, content operators, investors, M2M providers, academia, journalists, 
civil society and consumer organisations, IT applications and manufacturing 
industry) participated in that event, including the complainant. Moreover, the 
discussion held in the context of the 2013 Digital Agenda Assembly in Dublin 
on 19-20 June 2013 also offered to a wide range of stakeholders the possibility to 
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discuss options for a possible legislative intervention by the Commission in the 
area of digital services.  
20. Furthermore, Commissioner Kroes, who was in charge of the preparatory 
work for the proposal, spoke on several occasions about the forthcoming 
proposal in different fora. Likewise, senior Commission officials were involved 
in several events organised by stakeholders, in particular the 25 June 2013 
Conference on a "Single Market for Telecoms" organised by the complainant itself. 
Finally, the above events triggered written inputs and contributions from some 

 


 
30 stakeholders, including the complainant. A general overview of the 
stakeholders' views was included in the Impact Assessment.  
21. The Commission underlined that the minimum standards set out in the 2002 
Communication and the Communication on Smart Regulation do not require 
that a specific consultation on the text of a legislative proposal is necessarily 
carried outRather, the Commission must generally ensure to have publicly 
consulted on issues that will be reflected in policy initiatives. In this case, the 
Commission complied with the minimum standards either directly or by using 
wide consultations carried out by EU expert bodies concerning the specific 
issues dealt with in its legislative proposal.  
22. In its observations, the complainant argued that it was clear that the 
Commission had acted under a self-imposed deadline, as the European Council 
had never requested the Commission to act with urgency, but merely to carry 
out preparatory work on specific issues, including the Digital Agenda.     
23. The complainant stated that the Commission's references to instances of 
engagement with stakeholders all took place before the legislative proposal was 
adopted, in some cases several years before, and did not address the various 
measures which were finally included in the Commission's proposal. 
The Ombudsman's assessment 
Relevant provisions on public consultation 
24. Article 1 TEU provides that the Treaty marks a new stage in the process of 
creating an ever closer union among the peoples of Europe, "in which decisions 
are taken as openly as possible and as closely as possible to the citizen". The Lisbon 
Treaty introduced in the TEU the Title "Provisions on Democratic Principles
(Articles 9-12). Article 10(3) TEU states that every citizen shall have the right to 
participate in the democratic life of the Union and reiterates that "[d]ecisions 
shall be taken as openly and as closely as possible to the citizen". Article 11(1) and (2) 
TEU provide that the EU institutions shall, by appropriate means, give citizens 
and repre entative associations the opportunity to make known and publicly 
exchange their views in all areas of Union action, and that the institutions 
shall maintain an open, transparent and regular dialogue with representative 
associations and civil society.  
25. As regards more specifically the role of the Commission, Article 11(3) TEU 
provides that "[t]he European Commission shall carry out broad consultations 
with parties concerned in order to ensure that the Union's actions are coherent and 
transparent". As regards the adoption of EU legislation, Article 2 of the Protocol 
n° 2 on the application of the principles of subsidiarity and proportionality 
provides that before proposing legislative acts, the Commission "shall consult 
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widely. .... In cases of exceptional urgency, the Commission shall not conduct such 
consultations. It shall give reasons for its decision in its proposal" (emphasis 
added)    
26. The general principles and minimum standards for public consultation 
which were applicable to the consultation process that led to the adoption of 
the legislative proposal of 11 September 2013 are set out in the 2002 
Communication.  

 


 
27. In this respect, two preliminary observations need to be made. First, 
although the principles and standards set out in the 2002 Communication are 
not legally binding8, the Ombudsman considers that it is clearly good 
administrative practice for the the Commission to apply what it refers to as the 
'minimum standards for consultation', unless there are valid reasons for not 
doing so in a given case.  
28. Second, the Ombudsman notes that, as stated by the Commission, the 2002 
Communication does not require that a specific consultation is necessarily 
carried out on the text of a legislative proposal. However, the 2002 
Communication should be interpreted in the light of Article 2 of the Protocol n° 
2 on the application of the principles of subsidiarity and proportionality  This 
provision requires that "[b]efore proposing legislative acts, the Commission shall 
consult widely" (emphasis added). This obligation on the Commission was also 
already contained in the Protocol n° 7 annexed to the Amsterdam Treaty. The 
2002 Communication refers to this Protocol on page 4, where it is stated that 
"wide consultation is one of the Commission’s duties according to the Treaties and 
helps to ensure that proposals put to the legislature are s und  This is fully in line with 
the European Union's legal framework, which states that "the Commission should 
[...] consult widely before proposing legislation and, wherever appropriate, 
publish consultation documents. The 2002 Communication also states that "[t]he 
Commission is committed to an inclusive approach when developing and implementing 
EU policies, which means consulting as widely as possible on major policy initiatives. 
This applies, in particular, in the context of legislative proposals" (emphasis 
added) 
29. The 2002 Communicat on containing the general principles and minimum 
standards for consultation provides, in summary, that the following five 
minimum standards must normally be observed when a consultation is carried 
out9: 
a) 
Clear content of the consultation process: All communications relating 
to the consultation should be clear and concise, and should include all 
necessary information to facilitate responses; 
b) 
Consultation target groups: When defining the target group(s) in a 
consultation process, the Commission should ensure that relevant parties have 
an opportunity to express their opinions. In particular, best practice requires 
that the target group should be clearly defined prior to the launch of the 
consultation process10; 
c) 
Publication: The Commission should ensure adequate awareness-
raising publicity and adapt its communication channels to meet the needs of all 
target audiences; 
d) 
Time limits for participation: The Commission should provide sufficient 
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time for planning and responses to invitations and written contributions. The 
Commission should strive to allow at least 12 weeks11 for the reception of 
responses to written public consultations; 
                                                           
8 The 2002 Communication on page 15 explicitly states that "When consulting on major policy initiatives 
the Commission will be guided by the general principles and minimum standards set out in this document. 
.... Neither the general principles nor the minimum standards are legally binding
".  
9 These five minimum standards are descr bed in more detail on pages 19 to 22 of the 2002 
Communication.  
10 Page 11 of the 2002 Communication. 
11 The Ombudsman notes that, in the light of concerns expressed for longer consultation periods, the 
weeks
 period foreseen in the 2002 Communication was extended to 12 weeks (namely 3 months) in the 

 


 
e) 
Acknowledgement and feedback: Receipt of contributions should be 
acknowledged. The results of open public consultations should be displayed on 
websites linked to the single access point on the Internet. With regard 
specifically to legislative proposals, the 2002 Communication states that 
"explanatory memoranda accompanying legislative proposals by the Commission 
... will include the results of these consultations and an explanation as to how 
these were conducted and how the results were taken into account in the 
proposal." (emphasis added). 
30. The Ombudsman will now examine whether the Commission carried out a 
public consultation in compliance with the above general principles and 
minimum standards and whether a failure to comply with them could still be 
justified by the legislative-driven urgency invoked by the Commission. Since 
the consultation of target groups is one of the five minimum standards, the 
Ombudsman will also deal in this section with the complainant's second 
supporting argument that the stakeholders were not properly identified. 
Compliance with the general principles and minimum standards of the 2002 
Communication 
31. The Ombudsman will examine below (point 46) the relevance of the various 
consultations and consultative steps prior to March 2013 to which the 
Commission referred in its opinion. The Ombudsman notes, however, that the 
Commission itself, in the Explanatory Memorandum, referred to consultation 
that was carried out after the Spring European Council in March 2013. In fact, 
the Commission stated there that the public consultations had to be conducted 
"within this challenging time-table"  which meant within the period starting on 
13/14 March (the date of the Spring European Council) and finishing on 11 
September 2013 (the date of the submission of the legislative proposal). 
However, the very idea for a legislative proposal by the Commission was 
presented and made public for the first time on 30 May 2013, in a speech by 
Vice-President Kroes to Parliament's IMCO Committee. This implies that the 
potential for any public consultation in relation to the announced legislative 
proposal was in practice limited to the period between 30 May and 11 
September 2013, which is less than three and a half months. Considering the 
August h liday period, as well as the complexity of the various issues that were 
included in the legislative proposal, this was an extremely short time to carry 
out a public consultation. 
32. The relevant section of the Explanatory Memorandum on the public 
consultations carried out is very short. It mentions that: 
"In addition to specific formal consultations and consultative events, the Commission 
has engaged extensively with a wide range of stakeholder organisations to assess the 
general state of the electronic communications market and how to establish a single 
market. It has met and received submissions from stakeholders representing all 
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industry segments, consumer organisations, civil society, and national regulators and 
governments 
On top of that, the Commission organised several consultative events attended by 
stakeholders representing all segments of the industry, consumers and civil society12. 
                                                                                                                                                      
Communication on Smart Regulation (Communication COM(2010) 543 final of 8 October 2010). The 12 
weeks consultation period applied as from 2012.  
12 The Commission referred in particular to the public information session it organised in Brussels on 17 
June 2013 and to the event held in Dublin on 19-20 June 2013. 

 


 
These consultations have shown that a large majority of stakeholders share the 
Commission's problem analysis and recognise that urgent action is needed ...".     
33. The Ombudsman notes that, with the exception of the two events of 17 and 
19-20 June 2013 that are mentioned, the Explanatory Memorandum refers, in 
very general terms and without mentioning any dates, to several consultations 
and consultative events carried out by the Commission. The Ombudsman does 
not therefore agree with the Commission's view that the Explanatory 
Memorandum explained the consultation approach in a clear and thorough 
manner
34. On the basis of the five minimum standards set out in the 2002 
Communication (see point 29 above), it follows that the sequenc  for a public 
consultation normally comprises the following steps: (i) the  omm ssion 
prepares a document on which to consult; (ii) the Commiss on identifies the 
target groups that need to be addressed; (iii) the consultation is launched 
publicly and the consultation document is brought to the attention of these 
target groups; (iv) a sufficient period of time is granted for contributions; and 
(v) the feedback received is examined and used for th  legislative proposal and 
the explanatory memorandum explains how the public consultation was carried 
out . 
35. In the Ombudsman's view, the public consultation carried out in the present 
case does not comply with the above minimum standards. More particularly: 
36. As regards minimum stand rd i), it appears that no consultation document 
was prepared by the Commission on its forthcoming legislative proposal. In 
this regard, neither the Explanatory Memorandum nor the Commission's 
opinion make reference to a consultation document which described the 
"context, scope and objectiv s" of the consultation on the Commission's 
forthcoming legislative proposal. In fact, they do not even refer to any written 
public consultation initiated by the Commission between 30 May and 11 
Septemb r 2013 in relation to the announced legislative proposal; 
37. As regards minimum standard ii) concerning the identification of target 
groups, the Ombudsman notes that the Commission enclosed with its opinion a 
"list of [29] stakeholders that provided written input". Annex I of the Impact 
Assessment ("Detailed Overview of the Consultation of Stakeholders and other EU 
Institutions") refers to reactions received from several categories of stakeholders 
in the context of the two events of 17 June and 19/20 June 2013 organised by the 
Commission in Brussels and Dublin. The above list and Annex 1 of the Impact 
Assessment show that a considerable number of stakeholders provided input to 
the Commission prior to the adoption of its legislative proposal. However,. 
there is no indication that the Commission ever identified the target groups that 
needed to be consulted as regards the legislative proposal, as forseen by the 
minimum standards set out in the 2002 Communication. 
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38. As regards minimum standard iii), it appears that no consultation document 
on the forthcoming legislative proposal was ever made public. The background 
paper that was made available in relation to the public event held on 17 June 
2013 would not appear to be sufficient in this context, as this paper sets out (as 
its name indicates) the background of (what would become) the legislative 
proposal, but does not specify in sufficient detail the possible contents of that 
proposal. It should also be noted that neither in the Explanatory Memorandum 
nor in its opinion did the Commission explain when the public consultation it 
claims to have carried out was launched.  

 


 
39. Similarly, as regards minimum standard iv), it appears that no deadline was 
set for submitting contributions. As mentioned above, a deadline of 12 weeks 
should normally have been granted for this purpose. 
40. The Commission's failure to comply with this specific minimum standard is 
acknowledged by the Commission itself in its Impact Assessment13. In the 
section "Consultation and Expertise" (page 13), the Commission acknowledges 
that "due to time constraints a full (12 weeks) public consultation could not be 
organized".  
41. Finally, as regards minimum standard v), the Explanatory Memorandum 
does not explain how the results of the public consultation carried out were 
taken into account in the legislative proposal. Moreover, there is no reference to 
a dedicated website link where the results of the consultation and  n eventual 
summary report could be found.  
42. The Ombudsman's above conclusion that the public consultation carried out 
by the Commission cannot be said to comply with the general principles and 
minimum standards is also supported by the three consecutive opinions of the 
Commission's Impact Assessment Board (IA Board) of 19 July, 29 August and 6 
September 2013. In particular, in its second negative opinion of 29 August 2013, 
the IA Board underlined that the IA report should outline "the reasons why an 
open public Internet consultation has not been carried out for this initiative". It added 
that the report "should explicitly acknowledge that an open public consultation on the 
specific measures and their impacts has no  been carried out, ... ". In its third report 
of 6 September 2013, the IA Board again referred to "the absence of an open 
consultation". It appears useful to note that the IA Board issued its first opinion 
on 19 July 2013. As it is logical to assume that the Commission should usefully 
consult its IA Board only after having carried out any consultation that was 
needed in relation to a given case, the Ombudsman is led to conclude that, in 
the Commission's view, the consultation was completed before 19 July 2013. 
43. The Ombudsman notes that even though the Commission did not provide 
an unambiguous answer to the question she put to it on this issue, it does not 
wish to claim that the minimum standards for consultation set out in the 2002 
Communication were respected in the present case. In fact, in Annex I of the 
Impact Assessment ("Detailed Overview of the Consultation of Stakeholders and 
other EU institutions"), the Commission acknowledges that "a fully-fledged public 
consultation on the specific measures in accordance with the Commission's guidelines 
could not be organized". 
44. Apart from the urgency (which is dealt with below), the Commission 
invoked three main arguments to justify why the consultation it carried out in 
the present case was nevertheless sufficient: 
45. First, the Commission argued that the two events it organised on 17 June 
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and on 19-20 June 2013 constituted consultation. The Ombudsman notes that 
the complainant does not dispute that these events were useful in that they 
provided stakeholders with an opportunity to express their views in relation to 
the issues on which the Commission intended to submit a legislative proposal. 
However, the complainant argues that these events (and the further meetings 
and speeches the Commission refers to in this context) cannot be considered to 
qualify as a proper public consultation.  The Ombudsman finds this argument 
convincing. The public information session "Telecoms Single Market" organised 
                                                           
13 Commission Staff Working Document "Impact Assessment" SWD(2013) 331 final of 11 September 
2013: https://ec.europa.eu/digital-agenda/en/news/impact-assessment-connected-continent   
10 
 


 
by the Commission on 17 June 2013 in Brussels was a one-day event. The 
background paper that was circulated by the Commission for that event14 did 
underline the need for concrete measures to be taken and outlined various 
elements that would be integrated in what would become a legislative proposal. 
However, this background paper did not mention that that information session 
was being held in the context of an upcoming legislative proposal. Nor did the 
Commission argue that interested stakeholders were formally invited, either in 
the background paper or at the event, to submit their views to the Commission. 
The same conclusions can be made with regard to the 19-20 June 2013 "Digital 
Agenda Assembly" conference in Dublin.  
46. Second, the Commission argued that the 2002 Communication does not 
require that the consultation is carried out as regards the text of a legislative 
proposal or a specific consultation document, but that the Commis ion must 
generally ensure having publicly consulted on issues that will be reflected in 
policy initiatives. The Ombudsman agrees that the 2002 Communication does 
not require that interested stakeholders need to be consulted on the very (draft) 
text of a legislative proposal. However, in order to be useful, a consultation 
would normally need to be carried out on the basis of a document setting out 
the issues on which the Commission wishes to consult interested stakeholders. 
The Ombudsman considers that the Commission's position could be acceptable 
in cases where it is sufficiently clear to interested stakeholders what the 
Commission's intentions are. However, this was hardly the case here, since the 
Commission's legislative proposal of 11 September 2013 dealt with a very large 
spectrum of very complex electronic c mmunications issues.   
47. Third, the Commission argued that there had been various consultations and 
consultative events prior March 2013. In its opinion, the Commission described 
these consultations and events in detail.  The list provided by the Commission 
includes more than 40 events organised since the year 2010, concerning several 
aspects which were ultimately included in the Commission's legislative 
proposal. The Ombudsman considers that it is clear that, prior to March 2013, 
the Commission consulted interested stakeholders on certain issues that were to 
be relevant for the legislative proposal it submitted in September 2013. 
However  given  the complexity of many of the specific issues that had to be 
tackled in the legislative proposal, the Ombudsman is not convinced that these 
previous consultations, even if considered together with the more specific 
events that were held in June/July 2013, can be considered sufficient. It should 
be stressed that the Ombudsman's examination in this respect is guided by 
considerations of good administration. In her view, it would have been good 
administrative practice to carry out (subject to any limitations that might have 
been necessary on account of urgency) a proper public consultation based on 
the standards set out in the 2002 Communication once the Commission had 
decided to work on a legislative proposal in this case.   
48. On the basis of the above, the Ombudsman concludes that, although the 
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Commission did take certain steps to consult interested stakeholders, the 
consultation which it carried out falls short of the general principles and 
minimum standards set out in the 2002 Communication. However, it remains to 
be examined whether the Commission could rightly invoke urgency in order to 
justify its limited public consultation.     
The urgency invoked by the Commission      
                                                           
14 http://ec.europa.eu/digital-agenda/en/news/background-paper-public-information-session-telecoms-
single-market 
11 
 


 
49. Both in its Explanatory Memorandum and in its opinion, the Commission 
argued that there had been time constraints that had an impact on the 
consultation that was carried out.    
50. Article 2 of Protocol n° 2 provides that the Commission, in cases of 
exceptional urgency, shall not conduct public consultations. In that case 
however, it shall give reasons for its decision in its proposalAs regards the 
case under consideration, in the Explanatory Memorandum accompanying the 
Commission's legislative proposal, the Commission explained that "[s]ince the 
Spring [2013] European Council set out in its conclusions the need for concrete 
proposals to be presented before its October [2013] European Council, public 
consultations had to be conducted with this challenging time-table". It is thus clear 
that the Commission did not take the view that no consultation was possible in 
the present case but that, due to the urgency of the matter, the con ultation 
needed to be adapted to the timeframe that was available. The Ombudsman 
considers this approach to be reasonable. If, according to Protocol n° 2, no 
consultation at all is to be carried out in cases of exceptional urgency, it clearly 
makes sense to carry out a limited form of consultation if the urgency is not 
such that it leaves no time at all for consultation  
51. The Ombudsman notes that, in its Explanatory Memorandum, the 
Commission referred to the Spring 2013 European Council conclusions as the 
main reason for the urgency it assumed t  exist. In its opinion, and in reply to 
the Ombudsman's request better to explain the reasons for the invoked 
exceptional urgency, the Commission again referred to the European Council's 
conclusions. It is true that, in these conclusions, the European Council called for 
preparatory work to be conducted giving priority to several issues, which 
included the 'digital agenda and other services'. The conclusions also state that 
"the European Counc l notes the Commission's intention to report well before October 
on the state of play and the  emaining obstacles to be tackled so as to ensure the 
completion of a fully functioning Digital Single Market by 2015, as well as concrete 
measures to  stablish the single market in Information and Communications 
Technology as early as possible before October 2013". It emerges from the 
conclusions that the European Council intended to hold a thematic discussion 
on these issues in October 2013. It is thus clear that the European Council did 
indeed expect the Commission to submit concrete proposals as early as possible 
and in any event before October 2013. In these circumstances, urgency clearly 
existed, as the Commission thus had little more than six months to prepare the 
necessary proposals. 
52. However, regard needs to be had to the fact that, in its conclusions, the 
European Council did not ask the Commission to submit these proposals before 
October 2013 but referred to the "Commission's intention" to do so. Even though 
it is clear, as noted above, that the European Council expected to receive such 
proposals before October 2013, the conclusions do not prove that it was the 
European Council or the Commission that created the urgency. The conclusions 
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suggest that it was the Commission that took the initiative in this respect, given 
that they refer to the 'Commission's intention'. If it was indeed the Commission 
that committed itself, of its own volition, to preparing the legislative proposal 
in such a short period of time, its argument that this meant that no fully-fledged 
consultation could be carried out would not be convincing. In fact, it would 
then have been the Commission itself that created the urgency that it 
subsequently invoked. In the Ombudsman's view, this would only be 
acceptable if there was indeed urgency from an objective point of view, which 
has not been established in the present case (see point 54 below). 
12 
 


 
53. It cannot be excluded that, notwithstanding the wording used in its 
conclusions, it was indeed the European Council that insisted that the 
legislative proposal be submitted before October 2013. However, the 
Commission would have needed to establish that this was indeed the case. The 
Ombudsman notes that the Commission has failed to do so, even though she 
made it clear to the Commission, already in her letter opening this inquiry, that 
the complainant's argument that the urgency had been caused by the 
Commission itself appeared to be persuasive. 
54.In its opinion, the Commission  invoked two other reasons to expl in why it 
had to act urgently, that is to say i) the difficult economic situation of the 
electronic communications sector as well as ii) the upcoming end of the 
mandate of both the Commission and the European Parliament. As regards i) 
the difficult economic situation of the electronic communications sector, in the 
Explanatory Memorandum of its legislative proposal, the Commission 
compares the situation of the EU electronic communications markets with those 
of the US and China. However, the mere need for the EU legislator to take into 
consideration and respond to parallel developments in non-EU markets cannot 
as such be relied upon to justify an alleged exceptional urgency, as it is 
expected that EU legislation should always try and adapt to external market 
forces or market developments that could adv rsely affect the EU single 
market. As regards ii), even if the upcoming end of the Commission's and 
Parliament's mandate could have given rise to a situation of urgency, it should 
be noted that the Commission did n t refer to this consideration in the 
Explanatory Memorandum accompanying its legislative proposal as a 
justification for the (limited) publi  consultation. The Ombudsman is therefore 
not convinced that this consideration was indeed the reason for the need to 
submit the legislative proposal before October 2013.  
55. Thus, in the absence of sufficient evidence to show that it was the European 
Council that requested the Commission to adopt a legislative proposal before 
October 2013, and not the Commission that volunteered to do so of its own 
volition, and of any other consideration which could have justified an urgent 
action on behalf of the Commission, the Ombudsman concludes that the 
Commission has not established that the limited public consultation carried out 
in the pre ent case was justified. 
56  In the Ombudsman's view, the Commission therefore failed to carry out an 
adequate public consultation in accordance with the general principles and 
minimum standards set out in the 2002 Communication without providing a 
sufficient explanation to justify the limited consultation it did carry out. This 
constitutes an instance of maladministration. However, given that the 
legislative proposal that the Commission submitted to the EU legislator has 
already been examined and processed by the latter, it is neither necessary nor 
appropriate for the Ombudsman to pursue this issue. The Ombudsman will 
therefore make a critical remark instead.  
DRAFT VERSION INTERNAL
2) Alleged insufficiency of the Impact 
Assessment 

Arguments presented to the Ombudsman 
57. The complainant alleged that the Impact Assessment did not comply with 
the Commission's Impact Assessment Guidelines of 15 January 2009 (the '2009 
13 
 


 
Guidelines'). First, the Commission twice failed to obtain the approval of the IA 
Board. Second, even if, in its third opinion of 6 September 2013, the IA Board 
acknowledged some improvements in the Impact Assessment, it still 
highlighted several points that needed to be addressed. However, in the 
complainant's view none of the points raised by the IA Board in its final 
opinion were addressed by the Commission in the final Impact Assessment.   
58. The complainant enclosed with its complaint an Annex "Failure to conduct a 
proper impact assessment in accordance with Impact Assessment Guidelines 2009 
(SEC) 92 (in particular Sections 5 and 6)" in which it set out 4 additional 
arguments why the Impact Assessment was not in accordance with the 
Guidelines (see below).    
59. The Commission stated that the final version of the Impact Assessment 
contains a complete overview of the way the preceding IA Board's 
recommendations were taken into account.  
 
The Ombudsman's assessment 
60. At the outset, the Ombudsman not s that the task of verifying whether the 
Impact Assessment as such was carried out adequately, which may involve 
complex technical and scientific questions (especially with regard to a 
legislative proposal such as the present one), has been entrusted to a specific 
independent body with expert knowledge, that is the Commission's IA Board. 
The IA Board, which was  reated in 2006, is a central quality control and 
support function of the Commission. It is independent from the Commission's 
policy making departments15. The fact that the Commission's draft Impact 
Assessment report twice received a negative opinion from the IA Board cannot 
as such be considered, as the complainant has argued, as an instance of 
maladministration. In fact, the Commission submitted a third version of its 
Impact Assessment report to the IA Board, which then delivered its final 
opinion, upon which the Commission adopted the final version of its Impact 
Assessment report.  
61. In that respect, what the Ombudsman can examine is whether the 
Commission complied with the procedural rules for impact assessments, and, in 
particular, what action it took following the final opinion of the IA Board.  
62. The procedural rules for impact assessments are set out in the 2009 
Guidelines. More particularly, section 2 of the Guidelines contains a table with 
the "Summary of the key procedural steps" for the impact assessment, steps 7 and 8 
of which read as follows: 
"7. Present the draft IA report together with the executive summary to the Impact 
DRAFT VERSION INTERNAL
Assessment Board (IAB) and take into account the possible time needed to resubmit a 
revised version. 
8. Finalise the IA report in the light of the IAB's recommendations". 
63. In respect to the final version of the Impact Assessment report, section 2.5 of 
the Guidelines specifically provides that "[t]he final version of the IA report should 
                                                           
15 http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/iab/iab_en.htm 
14 
 


 
briefly explain how the Board's recommendations have led to changes compared to the 
earlier draft".  
64. In the present case, the IA Board's third and last opinion of 6 September 
2013 pointed out that the report had been improved to a fair extent following 
the IA Board's previous recommendations. However, it still contained the 
following 4 recommendations for (further) improvements: "(1) Further improve 
the problem definition and clarify the overall objective; (2) Better describe the content 
of the preferred option; (3) Improve the assessment of impacts; (4) Better incorporate 
stakeholders' views". 
65. The Commission's final Impact Assessment report of 11 September 2013,16 
which accompanies its legislative proposal, explains how the report was revised 
and which further changes were introduced following the IA Boar 's 
recommendations. The complainant's allegation that "none  f the points raised" by 
the IA Board was addressed by the Commission prior t  the publication of its 
legislative proposal is therefore not correct.     
66. The complainant raised four specific arguments in order to support its view 
that the Commission failed to comply with the 2009 Guidelines, namely: 1) 
Failure to present an adequate problem definition, 2) Operational objectives not 
defined, 3) Insufficient assessment of the impact of the proposals on SMEs and 
4) Choice of legal instrument and subsidiarity not properly substantiated. The 
Ombudsman notes that the complainant does not link those arguments directly 
to the final recommendations of the IA Board. The Ombudsman should 
therefore deal with those arguments only to the extent that they concern one of 
the four recommendations made by the IA Board in its final opinion of 6 
September 2013. Indeed, what matters in this case is to ascertain whether the IA 
Board's recommendations were duly taken into consideration by the 
Commission.  
67. In this resp ct, the complainant's argument 4) concerns the choice of the 
legal inst ument and the question of subsidiarity, which are not part of the IA 
Board's final recommendations. There is therefore no need for the Ombudsman 
to deal with it. The same applies for the complainant's argument 2) which is 
phrased in very general terms. The only more specific statement made by the 
complainant is that the Commission did not explain "how the acceleration in the 
roadmap to eliminate roaming tariffs is supposed to help those operators that allegedly 
have financial difficulties in investing in new networks". However, this is not 
mentioned in the IA Board's recommendations.     
68. The complainant's argument 3) that no specific assessment of the impact of 
the proposals on SMEs was made is also not a recommendation as such. 
Recommendation 3 of the IA Board in relation to roaming states that the IA 
report "should explain if smaller operators could be placed at a disadvantage given 
the possible greater difficulty in entering collective roaming agreements with sufficient 
DRAFT VERSION INTERNAL
pan-European coverage" (emphasis added). The Ombudsman in any event notes 
that the complainant's argument that no assessment of the impact of the 
proposals on SMEs was made would appear to be contradicted by the Impact 
Assessment report. The Executive Summary of the report has a title "How will 
businesses, SMEs and micro-enterprises be affected?(emphasis added) and the 
report itself, under section 8 "Analysis of Impacts" has at least two references to 
the impact on SMEs, with regard to rules on net neutrality (page 63 and 78). 
                                                           
16 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52013SC0331&from=EN 
15 
 


 
69. Finally, the complainant's argument 1) concerns the problem definition 
which is the subject of the IA Board's first recommendation, according to which 
"[t]he report should still better explain how the list of regulatory shortcomings has been 
identified and should substantiate further how such regulatory shortcomings affect 
supply and demand for cross-border services. It should justify the level of ambition by 
explaining what this initiative can realistically achieve in terms of a genuine single 
market given the effect of other factors (economic crisis, cultural diversity, divergence 
in wider regulatory issues)". The Ombudsman notes that, in its final impact 
assessment report, the Commission tried to accommodate the IA Board's 
concerns. It is not clear whether the IA Board would have considered the 
changes the Commission made to the Impact Assessment Report  uffici nt  The 
European Parliament's Ex-Ante Impact Assessment Unit, in an opinion  f 
October 2013 on that report, considered that the changes were not sufficient. 
However, it is not for the Ombudsman, in the present case, to examine the 
merits of the final Impact Assessment Report. What the Ombudsman needs to 
ascertain is whether the Commission failed to address the comments made by 
the IA Board.  The Ombudsman takes the view that this has not been 
established.   
70. On the basis of the above, the Ombudsman concludes that the complainant 
has not established that the Commission failed to take into consideration the IA 
Board's final recommendations of 6 September 2013 in its Impact Assessment 
report. No instance of maladministration was therefore found with regard to 
this aspect of the complainant's allegation.   
3) Alleged failure to carry out a proper Inter-
Service Consultation (ISC) 

Arguments presented to the Ombudsman 
71. The complainant alleged that the Commission failed to finalise the Impact 
Assessment report before the launch of the Inter-Service Consultation ('ISC') 
and that the latter was therefore flawed.  
72. The Commission argued that this allegation impinged on the internal 
functioning of its services and went well beyond the need to ensure compliance 
with the principles of transparency and impartiality17.  
73. The Commission also pointed out that the ISC is an internal process of 
cooperation between its services and that it made sure that the review of the 
Impact Assessment was fully transparent to the services concerned. 
74. The Commission argued that, overall, the consulted services had ample 
DRAFT VERSION INTERNAL
opportunity to provide their views.  
75. In its observations, the complainant argued that the IA Board's 
recommendations and considerations should, as a matter of principle, 
effectively be addressed before any draft proposal is submitted to inter-service 
consultation.  
                                                           
17 The Commission also pointed out that the details provided in the complaint seemed to suggest that the 
complainant may have had direct access to internal documents which are not publicly available.  
16 
 


 
The Ombudsman's assessment 
76. The Ombudsman notes that Article 23 of the Commission's Rules of 
Procedure provides as follows: 
"2. The department responsible for preparing an initiative shall ensure from the 
beginning of the preparatory work that there is effective coordination between all the 
departments with a legitimate interest in the initiative by virtue of their powers or 
responsibilities or the nature of the subject.  
3. Before a document is submitted to the Commission, the department responsible shall, 
in accordance with the implementing rules, consult the departments with a legitimate 
interest in the draft text in sufficient time". 
77. In this case, the complainant has not demonstrated that DG CONNECT, 
which was the lead DG for the legislative proposal  faile  adequately to consult 
the Commission's other DGs with a legitimate int rest in the proposal. It 
appears in fact from the Commission's opinion that DG CONNECT consulted a 
total of 7 other DGs as well as the Secretariat-General of the Commission and 
that at least three meetings between the services concerned were held between 4 
and 15 July 2013.  
78. As regards the complainant's specific allegation that the Commission failed 
to finalise the Impact Assessment report before beginning the ISC, it follows 
from the 2009 Guidelines that the "IA report and IAB opinion(s) go into inter-
service consultation alongside the proposal" and that "[i]f the responsible 
Commissioner concludes from the IA that action is necessary, a corresponding proposal 
will be finalised and put into ISC, together with the IA report (with annexes) and the 
IAB opinion(s). The final version of the IA report should briefly explain how the 
Board's recommendations have led to changes compared to the earlier draft.". Thus, on 
the basis of the Guidelines, the ISC should start only after the Impact 
Assessment report has been finalised.     
79. In this case - as indicated by the Commission in its opinion - the ISC started 
on 8 July and lasted until 22 August 2013. This means that the ISC started 
before the IA Board delivered its first opinion on 19 July 2013 and that it 
terminated before the IA Board delivered its second opinion on 29 August 2013 
and its final opinion on 6 September 2013. It is thus clear that the ISC was not 
carried out in full compliance with the 2009 Guidelines. However, the 
complainant did not explain how this could have affected the substance of the 
legislative proposal. In fact, as the Commission stated, the comments of the IA 
Board were forwarded to the competent services on 19 July, 29 August and on 6 
September 2013.  The Ombudsman therefore considers that there are no 
grounds for further inquiries into this allegation. She will however make a 
further remark below that could guide the Commission in future ISCs. 
DRAFT VERSION INTERNAL
4) Alleged attempt to conceal the lack of public 
consultation 

Arguments presented to the Ombudsman 
80. The complainant finally argued that, in the recitals of its Proposal for a 
Regulation, the Commission deliberately attempted to convey the idea that it 
17 
 


 
engaged in detailed consultations with stakeholders prior to the adoption of its 
legislative proposal.  
81. In its opinion, the Commission argued that, in line with the current practice 
for legislative proposals, the Explanatory Memorandum explained the 
consultation approach in a clear and thorough manner, while the Impact 
Assessment - to which the Explanatory Memorandum refers - broadly gives an 
overview of the consultation modalities and of the stakeholders consulted.  
The Ombudsman's assessment 
82. The Ombudsman has already found above that the section of the 
Explanatory Memorandum of the Commission's legislative proposal dealing 
with "Views of stakeholders" was very short and general in d scribing the public 
consultations that were carried out. However, there is nothing to support the 
complainant's view that the Commission deliberately tried to conceal the lack of 
a public consultation. The complainant's allegation is also contradicted by the 
Impact Assessment report which describes in much more detail the various 
consultative steps which, in the Commission's view, were relevant for its 
legislative proposal. The Ombudsman thus finds no instance of 
maladministration with regard to this allegation.  
Conclusion 
On the basis of her inquiry into part 1) of the allegation, the Ombudsman makes 
the following critical remark and further remarks: 
The Commission failed to carry out an adequate public consultation in 
accordance with the general principles and minimum standards of its 
Communication COM(2002) 704 final of 11 December 2002 without providing 
a sufficient explanation to justify the limited consultation it did carry out. 
This constitutes an instance of maladministration. 
As regards part 3) of the allegation, there are no grounds for further inquiries, 
but the Ombudsman makes the further remark below. 
The complainant and the Commission will be informed of this decision. 
Further remark 
In carrying out future public consultations in relation to its legislative 
proposals, the Commission should make sure that the Inter-Service 
DRAFT VERSION INTERNAL
Consultation is carried out in compliance with the procedure set out in the 
Commission's Impact Assessment Guidelines of 15 January 2009 
 
 
Emily O'Reilly 
 
Strasbourg, 07/08/2015 
 
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