This is an HTML version of an attachment to the Freedom of Information request 'Complaint by the European Competitive Telecommunications Association (ECTA)'.


European Ombudsman 
 
 
Decision 
in case 904/2014/OV on the European 
Commission's public consultation prior to its 
legislative proposal for a Regulation concerning 
the European single market for electronic 
communications  
This complaint concerns an alleged failure by the European Commission to 
carry out an adequate public consultation in advance of drawing up its Proposal 
for a Regulation concerning the European single market for electronic 
communications and a Connected Continent. The complaint was made by the 
Competitive Telecommunications Association. The Commission submitted its 
Proposal on 11 September 2013, a little more than three months after it had 
publicly announced it on 30 May 2013. The complainant alleged that the 
Commission had wrongly invoked urgency, arising from the Spring 2013 
European Council, as a reason for rushing through the consultation process. In 
addition, the complainant a gued that the Commission had failed (i) to identify 
the different types of stakeholders to be consulted, (ii) to address the points 
raised by the Impact Assessment Board, (iii) to carry out a proper inter-service 
consultation, and had also (iv) deliberately attempted to conceal the lack of a 
public consultation  

The Ombudsman found that the Commission's public consultation did not 
comply with the general principles and minimum standards which govern the 
conduct o  such consultations. However, the Ombudsman considered  the 
Commission's argument that there had been  urgency, which resulted in a 
limited form of consultation, convincing. The Ombudsman therefore closed her 
inquiry with a finding of no maladministration.  

The background to the complaint 
DRAFT VERSION INTERNAL
1. This complaint, submitted by the European Competitive Telecommunications 
Association (ECTA), concerns the Commission's alleged failure to carry out an 
adequate public consultation and impact assessment prior to submitting, on 11 
September 2013, its Proposal for a Regulation of the European Parliament and 
Council laying down measures concerning the European single market for electronic 
communications and to achieve a Connected Continent (COM/2013) final 627)
(hereafter "the legislative proposal"). An important feature of this proposal was 
the gradual phasing out of roaming surcharges. 
2. The Commission presented its legislative proposal six months after the 
Spring European Council of 14-15 March 2013. In the Commission's view, the 
                                                           
 1http://eur-lex.europa.eu/legal-
content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52013PC0627&qid=1401294158152&from=EN 
1 avenue du Président Robert Schuman 
T. + 33 (0)3 88 17 23 13 
www.ombudsman.europa.eu 
 CS 30403 
F. + 33 (0)3 88 17 90 62 
xx@xxxxxxxxx.xxxxxx.xx 
F - 67001 Strasbourg Cedex 


 
European Council had underlined the urgent need for concrete proposals to be 
presented before the October 2013 European Council. 
3. The legislative proposal itself was announced by Commissioner Kroes in a 
speech of 30 May 2013 to the European Parliament's Internal Market and 
Consumer Protection (IMCO) Committee2. Subsequently, the Commission 
organised two events. On 17 June 2013, the Commission organised a public 
information session "Telecoms Single Market" (stakeholder workshop) in 
Brussels, in which the complainant took part. The Commission also organised, 
together with the Irish Presidency of the EU, a "Digital Agenda Assembly" in 
Dublin on 19-20 June 2013. At a forum organised by the complainant on 3 July 
2013 (where officials of the Commission's DG CONNECTwere present) and at 
a bilateral meeting with the Commission on 17 July 2013, the complainant called 
on the Commission to conduct a proper public consultation of all stakeholders.   
4. The Commission's legislative proposal was discussed in the Council on 5 
December 2013. On 3 April 2014, Parliament adopted its position at first 
reading, proposing a series of amendments. It is against this background that 
the complainant on 16 May 2014 submitted its complaint to the Ombudsman.  
The inquiry 
INTERNAL
5. The Ombudsman opened an inquiry into the complaint and identified the 
following allegation
The Commission failed to carry out an adequate public consultation and an 
impact assessment before adopting its Proposal for a Regulation (COM(2013) 
final 627) on 11 September 2013. 
The complaint did not concern the substance of the Commission's legislative 
proposal, but only the procedural aspects of the public consultation. More 
particularly, the complainant argued that it was not the Spring 2013 European 
VERSION 
Council that had asked for an urgent adoption of the Commission's proposal 
but that it was the Commission itself which had created such urgency. In 
addition, the complainant argued that the Commission had failed (i) to identify 
the different types of stakeholders that were to be consulted, (ii) to address the 
points raised by the Impact Assessment Board ("IA Board"), (iii) to carry out a 
proper Inter-Service Consultation ("ISC"). The complainant also claimed that 
the Commission had deliberately attempted to conceal the lack of a public 
consultation.  
DRAFT 
6. The Ombudsman asked the Commission to explain whether it considered 
that it had carried out a proper public consultation, or whether there was an 
exceptional urgency for not conducting one.  
7. The Ombudsman in this context referred to the Commission's statement in 
the Explanatory Memorandum of its legislative proposal which mentioned that 
"[s]ince the Spring European Council set out in its conclusions the need for concrete 
proposals to be presented before its October European Council, public consultations had 
to be conducted within this challenging time-table". The Ombudsman noted that the 
complainant seemed to be correct in pointing out that this urgency stemmed 
                                                           
2 http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-13-484_en.htm 
3 Directorate-General for Communications Networks, Content and Technology. 

 


 
from the Commission's self-imposed time frame and not from the European 
Council.  
8. In the course of the inquiry, the Ombudsman received the opinion of the 
Commission on the complaint and, subsequently, the comments of the 
complainant in response to the Commission's opinion. In conducting the 
inquiry, the Ombudsman has taken into account the arguments and opinions 
put forward by the parties. 
Preliminary remarks 
Developments as regards the Commission's legislative proposal after the 
complaint was submitted
  
9. By the time the complaint was made (16 May 2014), the European Parliament 
had already taken a position (on 3 April 2014) on the Commission's legislative 
proposal. Subsequently, on 9 July 2014, the Commission adopted its position on 
Parliament's amendments. On 4 March 2015, the Council agreed to give its 
Presidency the mandate to start negotiations with Parliament with regard to i) 
adopting new rules to cut mobile phone roaming fees and ii) safeguarding an 
EU-wide open internet access. The other parts of the Commission's legislative 
proposal were left out by common decision of the Council4. On 6 May 2015, the 
Commission presented its Communication on "A Digital Single Market Strategy 
INTERNAL
for Europe", which will constitute the basis for several new legislative proposals. 
In that Communication, the Commission states that it "will engage in an ongoing 
dialogue with stakeholders to inform on policy-making" and that "[e]ach action will be 
subject to appropriate consultation and impact assessment" (pages 3 and 18 of the 
Communication). .   
 
1) Failure to carry out an adequate public 
VERSION 
consultation 
Arguments presented to the Ombudsman 
10. The complainant pointed out that the obligation to consult is set out in 
various legislative and administrative provisions. It referred in particular to i) 
Article 11(3) of the Treaty on European Union (TEU), ii) Article 2 of the Protocol 
DRAFT 
No. 2 (to the EU Treaties) on the application of the principles of subsidiarity 
and proportionality, iii) the Commission Communication of 11 December 2002 
"Towards a reinforced culture of consultation and dialogue - General principles and 
minimum standards for consultation of interested parties by the Commission"5 
(hereafter "the 2002 Communication"), iv) the Commission Impact Assessment 
Guidelines (SEC(2009) 92) of 15 January 20096 (hereafter "the 2009 Guidelines"), 
and v) the Commission Communication of 8 October 2010 on Smart Regulation 
in the European Union7.  
                                                           
4 http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2015/03/150304-roaming-and-open-internet-
council-ready-for-talks-with-ep/ 
5 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52002DC0704&from=EN 
6 http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/commission_guidelines/docs/iag_2009_en.pdf 
7 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52010DC0543&from=EN 

 


 
11. The complainant pointed out that the Commission adopted its legislative 
proposal just six months after the Spring European Council of 14-15 March 
2013. As regards the Commission's claim that an urgency justified curtailing the 
scope of the consultation to be carried out, the complainant argued that this 
was a self-imposed Commission deadline.  
12. The complainant argued that none of the consultative steps undertaken by 
the Commission between March and September 2013 could be regarded as a 
proper and effective public consultation. The complainant in particular stated 
that the two stakeholder workshops organised by the Commission in Brussels 
and Dublin on, respectively, 17 and 19-20 June 2013, could not be considered as 
a public consultation. It argued that the Commission had not published any 
document which identifies the different types of stakeholders which have been 
consulted and their specific positions.  
13. The Commission argued that the political and economic background for its 
legislative proposal was the Member States' and the European Union's 
determination to promote competitiveness, growth and jobs. On that basis, the 
2013 Spring European Council had "call[ed] for preparatory work to be conducted 
giving priority" to specific issues which included the digital agenda and the 
related services, and noted the Commission's intention to report well before 
October on "concrete measures to establish the single market in Information and 
Communications Technology as early as po sible". The Commission stated that the 
timing set by the European Council was an important contextual factor which 
could not be ignored. Furthermore, the difficult economic situation of the 
telecom sector called for swift action. At its October 2013 meeting, the European 
Council "welcome[d] the presentation by the Commission of the "Connected 
Continent" package and encourage[d] the legislator to carry out an intensive 
examination with a view to its timely adoption". This confirmed the urgency of the 
Commission's proposals and the need to prepare them in such a short space of 
time, taking also into account the forthcoming end of the mandate of both the 
Commission and Parliament. The need to act promptly was also fully endorsed 
by the European Parliament, which in a very short time fully and extensively 
examined the Commission's legislative proposal and adopted a final position 
before the end of its legislature.  
14. The Commission stated that it had fully considered all the information and 
data gathered in the past in relation to the main issues at stake, and that it had 
actively described and discussed its forthcoming legislative initiative with all 
interested stakeholders. The Commission described in detail the various 
consultative steps and information gathering processes it had undertaken since 
DRAFT VERSION INTERNAL
2010 on the different elements that were included in its legislative proposal.  
15. The Commission argued that it also used other open consultation tools in 
order to give interested parties the possibility to participate in the debate. In 
particular, the intention of the Commission to proceed with a comprehensive 
legislative proposal, built upon the cumulative inputs received in the individual 
consultations mentioned above, was made public and discussed at the public 
event held on 17 June 2013. This public information session was accompanied 
by a background paper that referred to the various subjects that were finally 
addressed in the Commission's legislative proposal. Some 185 attendants, from 
24 different countries representing different kinds of stakeholders (such as 
National Regulatory Authorities, other national administrations, telecom 
operators, content operators, investors, M2M providers, academia, journalists, 
civil society and consumer organisations, IT applications and manufacturing 
industry) participated in that event, including the complainant. Moreover, the 

 


 
discussion held in the context of the 2013 Digital Agenda Assembly in Dublin 
on 19-20 June 2013 also offered to a wide range of stakeholders the possibility to 
discuss options for a possible legislative intervention by the Commission in the 
area of digital services.  
16. Furthermore, Commissioner Kroes, who was in charge of the preparatory 
work for the proposal, spoke on several occasions about the forthcoming 
proposal in different fora. Likewise, senior Commission officials were involved 
in several events organised by stakeholders, in particular the 25 June 2013 
Conference on a "Single Market for Telecoms" organised by the complainant itself. 
Finally, the above events triggered written inputs and contributions from some 
30 stakeholders, including the complainant. A general overview of the 
stakeholders' views was included in the Impact Assessment.  
17. The Commission stated that the minimum standards set out in the 2002 
Communication and the Communication on Smart Regulation do not require 
that a specific consultation on the text of a legislative proposal must necessarily 
be carried outRather, the Commission must generally ensure to have publicly 
consulted on issues that will be reflected in policy initiatives. In this case, the 
Commission complied with the minimum standards either directly or by using 
wide consultations carried out by EU expert bodies concerning the specific 
issues dealt with in its legislative proposal.  
18. In its observations, the complainant argued that it was clear that the 
Commission had acted under a self-imposed deadline, as the European Council 
had never requested the Commission to act with urgency, but merely to carry 
out preparatory work on specific issues, including the Digital Agenda.     
19. The complainant s ated that the Commission's references to instances of 
engagement with stakeholders all took place before the legislative proposal was 
adopted, in some cases several years before, and did not address the various 
measures which were finally included in the Commission's proposal. 
The Ombudsman's assessment 
Relevant provisions on public consultation 
20  Article 1 TEU provides that the Treaty marks a new stage in the process of 
creating an ever closer union among the peoples of Europe, "in which decisions 
are taken as openly as possible and as closely as possible to the citizen". The Lisbon 
DRAFT VERSION INTERNAL
Treaty introduced in the TEU the Title "Provisions on Democratic Principles
(Articles 9-12). Article 10(3) TEU states that every citizen shall have the right to 
participate in the democratic life of the Union and reiterates that "[d]ecisions 
shall be taken as openly and as closely as possible to the citizen". Article 11(1) and (2) 
TEU provide that the EU institutions shall, by appropriate means, give citizens 
and representative associations the opportunity to make known and publicly 
exchange their views in all areas of Union action, and that the institutions 
shall maintain an open, transparent and regular dialogue with representative 
associations and civil society.  
21. As regards more specifically the role of the Commission, Article 11(3) TEU 
provides that "[t]he European Commission shall carry out broad consultations 
with parties concerned in order to ensure that the Union's actions are coherent and 
transparent". As regards the adoption of EU legislation, Article 2 of the Protocol 
n° 2 on the application of the principles of subsidiarity and proportionality 

 


 
provides that, before proposing legislative acts, the Commission "shall consult 
widely. .... In cases of exceptional urgency, the Commission shall not conduct such 
consultations. It shall give reasons for its decision in its proposal" (emphasis 
added)    
22. The general principles and minimum standards for public consultation 
which were applicable to the consultation process that led to the adoption of 
the legislative proposal of 11 September 2013 are set out in the 2002 
Communication.  
23. Two preliminary observations are relevant. First, although the principles 
and standards set out in the 2002 Communication are not legally binding8, the 
Ombudsman considers that it is good administrative practice for the 
Commission to apply what it refers to as the 'minimum standards for 
consultation', unless there are valid reasons for not doing so in a given case.  
24. Second, the 2002 Communication does not require that a specific 
consultation is necessarily carried out on the text of a legislative proposal. 
However, the 2002 Communication should be interpreted in the light of Article 
2 of the Protocol n° 2 on the application of the principles of subsidiarity and 
proportionality. This provision requires that  [b]efore proposing legislative 
acts, the Commission shall consult widely" (emphasis added). This obligation on 
the Commission was already contained in the Protocol n° 7 annexed to the 
Amsterdam Treaty. The 2002 Communication refers to this Protocol on page 4, 
where it is stated that "wide consultation is one of the Commission’s duties according 
to the Treaties and helps to ensure that proposals put to the legislature are sound. This 
is fully in line with the European Union's legal framework, which states that "the 
Commission should [...] consult widely before proposing legislation and, 
wherever appropriate, publish consultation documents"". The 2002 
Communication also states that "[t]he Commission is committed to an inclusive 
approach when developing and implementing EU policies, which means consulting as 
widely as possible on major policy initiatives. This applies, in particular, in the 
context of legislative proposals" (emphasis added) 
25. The 2002 Communication provides, in summary, that the following five 
minimum standards must normally be observed when a consultation is carried 
out9
a) 
Clear content of the consultation process: All communications relating 
to the consultation should be clear and concise, and should include all 
necessary information to facilitate responses; 
DRAFT VERSION INTERNAL
b) 
Consultation target groups: When defining the target group(s) in a 
consultation process, the Commission should ensure that relevant parties have 
an opportunity to express their opinions; the target group should be clearly 
defined prior to the launch of the consultation process10; 
c) 
Publication: The Commission should ensure adequate awareness-
raising publicity and adapt its communication channels to meet the needs of all 
target audiences; 
                                                           
8 The 2002 Communication on page 15 explicitly states that "When consulting on major policy initiatives 
the Commission will be guided by the general principles and minimum standards set out in this document. 
.... Neither the general principles nor the minimum standards are legally binding
".  
9 These five minimum standards are descr bed in more detail on pages 19 to 22 of the 2002 
Communication.  
10 Page 11 of the 2002 Communication. 

 


 
d) 
Time limits for participation: The Commission should strive to allow at 
least 12 weeks11 for the reception of responses to written public consultations; 
e) 
Acknowledgement and feedback: The results of open public 
consultations should be displayed on websites linked to the single access point 
on the Internet. With regard specifically to legislative proposals, the 2002 
Communication states that "explanatory memoranda accompanying legislative 
proposals by the Commission ... will include the results of these consultations and 
an explanation as to how these were conducted and how the results were taken 
into account in the proposal." (emphasis added). 
Compliance with the general principles and minimum standards of the 2002 
Communication 
26. The Ombudsman notes that the Commission itself, in the Explanatory 
Memorandum, referred to consultation that was carried out after the Spring 
European Council in March 2013. In fact, the Commission stated there that the 
public consultations had to be conducted "within this challenging time-table", 
which meant within the period starting on 13/14 March (the date of the Spring 
European Council) and finishing on 11 September 2013 (the date of the 
submission of the legislative proposal)  However, the idea for a legislative 
proposal was made public for the first time on 30 May 2013, in a speech by 
Vice-President Kroes to Parliament's IMCO Committee. This implies that the 
potential for any public consultation was in practice limited to the period 
between 30 May and 11 September 2013, which is less than three and a half 
months. Considering the complexity of the various issues that were included in 
the legislative proposal, this was an extremely short time to carry out a public 
consultation. 
27. The relevant section of the Explanatory Memorandum on the public 
consultations carried out is very short. It mentions that: 
"In addition to specific formal consultations and consultative events, the Commission 
has engaged extensively with a wide range of stakeholder organisations to assess the 
general state of the electronic communications market and how to establish a single 
market  It has met and received submissions from stakeholders representing all 
industry segments, consumer organisations, civil society, and national regulators and 
governments 
On top of that, the Commission organised several consultative events attended by 
stakeholders representing all segments of the industry, consumers and civil society12. 
DRAFT VERSION INTERNAL
These consultations have shown that a large majority of stakeholders share the 
Commission's problem analysis and recognise that urgent action is needed ...".     
28. With the exception of the two events of 17 and 19-20 June 2013 that are 
mentioned, the Explanatory Memorandum refers, in very general terms and 
without mentioning any dates, to several consultations and consultative events 
carried out by the Commission. The Ombudsman does not therefore agree with 
the Commission's view that the Explanatory Memorandum explained the 
consultation approach in a clear and thorough manner
                                                           
11 The Ombudsman notes that, in the light of concerns expressed for longer consultation periods, the 
weeks
 period provided for in the 2002 Communication was extended to 12 weeks (namely 3 months) in 
the Communication on Smart Regulation (Communication COM(2010) 543 final of 8 October 2010). The 
12 weeks consultation period applied as from 2012.  
12 The Commission referred in particular to the public information session it organised in Brussels on 17 
June 2013 and to the event held in Dublin on 19-20 June 2013. 

 


 
29. In the Ombudsman's view, the public consultation carried out in the present 
case does not comply with the minimum standards set out in the 2002 
Communication.  The Ombudsman takes the view that, in terms of the 
minimum standards, the public consultation was deficient because the 
Commission: 
•  failed to publish a consultation document; 
•  failed to identify the specific groups requiring to be targeted; 
•  failed to launch a consultation process publicly; 
•  failed to set a deadline (normally 12 weeks) by which submissions 
should be made; and 
•  failed subsequently to explain how the public consultation was taken 
into account in the legislative proposal.  
30. In fact, the Commission itself does not claim that its public consultation met 
those standards. In Annex I of the Impact Assessment ("Detailed Overview of the 
Consultation of Stakeholders and other EU institutions"), the Commission 
acknowledges that "a fully-fledged public consultation on the specific measures in 
accordance with the Commission's guidelines could not be organized". This non-
compliance is evident also from the Commission's Impact Assessment Board 
(IA Board) reports of 19 July, 29 August and 6 September 2013. In particular, in 
its second negative opinion of 29 August 2013, the IA Board said that the IA 
report should outline "the reasons why an open public Internet consultation has not 
been carried out for this initiative". It added that the report "should explicitly 
acknowledge that an open public consultation on the specific measures and their 
impacts has not been carried out, ... ". In its third report of 6 September 2013, the 
IA Board again refer ed to "the absence of an open consultation". 
31. It is relevant to note that the IA Board issued its first opinion on 19 July 
2013. As it is logical to assume that the Commission would consult its IA Board 
only after having carried out any consultation necessary, it appears that, in the 
Commission's view, the consultation was completed before 19 July 2013. 
32  The Commission invoked three main arguments to justify its view that its 
onsultation in the present case was sufficient. The sufficiency of the 
consultation must be assessed against the Commission's position that there was 
an urgency attaching to the matter and that this urgency warranted a departure 
DRAFT VERSION INTERNAL
from the minimum standards which would otherwise apply. 
33. First, the Commission argued that the events on 17 June and on 19-20 June 
2013 constituted consultation. Second, it argued that the 2002 Communication 
does not require that the consultation be carried out by reference to the text of a 
legislative proposal or a specific consultation document, but that the 
Commission must generally ensure having publicly consulted on issues that 
will be reflected in policy initiatives. Third, the Commission argued that there 
had been various consultations and consultative events prior to March 2013. 
34. It is not necessary to engage in a detailed assessment of the merits of each of 
these arguments. Clearly, the two events in June 2013 constituted public 
consultation but not an extensive consultation. The absence of a consultation 
document, particularly where the subject matter was quite complex, inevitably 
inhibited the consultation. The fact that there had been various relevant 

 


 
consultations and events prior to 2013 is certainly a positive factor but did not 
remove the need for more immediate consultation. 
35. While the Commission did take certain steps to consult interested 
stakeholders, that consultation did not comply with the general principles and 
minimum standards set out in the 2002 Communication. However, it remains to 
be examined whether the Commission had valid reasons for its decision to 
curtail the consultation.     
The urgency invoked by the Commission      
36. The Commission has argued that it was operating under time constraints 
which limited the degree to which it could conduct a consultation.     
37. Article 2 of Protocol n° 2 provides that the Commission, in cases of 
exceptional urgency, shall not conduct public consultations. In that event, 
however, it shall give reasons for its decision in its proposalIn this case, the 
Commission stated that "[s]ince the Spring [2013] European Council set out in its 
conclusions the need for concrete proposals to be presented before its October [2013] 
European Council, public consultations had to be conducted within this challenging 
time-table". It is thus clear that the Commission did not take the view that no 
consultation was possible in the present case but that, due to the urgency of the 
matter, the consultation needed to be adapted to the timeframe that was 
available. The Ombudsman considers this approach to be reasonable. If, 
INTERNAL
according to Protocol n° 2, no consultation at all is to be carried out in cases of 
exceptional urgency, it clearly makes sense to carry out a limited form of 
consultation if the urgency is not such that it leaves no time at all for 
consultation. 
38. In its Explanatory Memorandum, and on a number of occasions 
subsequently, the Commission referred to the Spring 2013 European Council 
conclusions as the main reason for the urgency it assumed to exist. It is true 
that, in these conclusions, the European Council "notes the Commission's 
intention to report well before October on the state of play and the remaining obstacles 
VERSION 
to be tackled so as to ensure the completion of a fully functioning Digital Single Market 
by 2015, as well as concrete measures to establish the single market in Information and 
Communications Technology as early as possible before October 2013". Read in 
isolation, this statement would appear to suggest that it was the Commission 
that intended to proceed rapidly, and that the European Council merely 
accepted this proposal. In that case, any possible urgency resulting from the 
European Council's conclusions would have been the Commission's own doing 
DRAFT 
and could hardly be invoked to justify the absence of a proper public 
consultation. 
39. However, regard needs to be had to the fact that the above-mentioned 
statement is preceded by the following text in the minutes of the meeting of the 
European Council: 'The European Council will hold, over the coming months, a series 
of thematic discussions on sectoral and structural aspects that are key to economic 
growth and European competitiveness. ... with a view to these discussions, it calls for 
preparatory work to be conducted giving priority to the following issues: ... (c) digital 
agenda and other services'. It is thus clear from these conclusions that the 
European Council intended to hold a thematic discussion on the issue of the 
digital agenda and other services in October 2013. It is also clear that the 
European Council did indeed expect the Commission to submit concrete 
proposals as early as possible and in any event before October 2013. In these 

 


 
circumstances, urgency clearly existed, as the Commission thus had little more 
than six months to prepare the necessary proposals. 
50. Having regard to the assessment above, the Ombudsman finds that the 
Commission had valid reasons for curtailing its public consultation in this case 
and that its failure to abide by the minimum standards, as laid down in the 2002 
Communication, was justified. On this basis, the Ombudsman finds that there 
was no maladministration by the Commission arising from its curtailed public 
consultation. 
2) Alleged insufficiency of the Impact 
Assessment  

Arguments presented to the Ombudsman 
51. The complainant alleged that the Impact Assessment did not comply with 
the Commission's Impact Assessment Guidelines of 15 January 2009 (the '2009 
Guidelines'). First, the Commission twice failed to obtain the approval of the IA 
Board. Second, even if, in its third opinion of 6 September 2013, the IA Board 
acknowledged some improvements in the Impact Assessment, it still 
highlighted several points that needed to be addressed. However, in the 
complainant's view none of the points raised by the IA Board in its final 
INTERNAL
opinion were addressed by the Commission in the final Impact Assessment.   
52. The Commission stated that the final version of the Impact Assessment 
contains a complete overview of the way the preceding IA Board's 
recommendations were taken into account.  
 
The Ombudsman's assessment 
VERSION 
53. Verification of Impact Assessments can involve complex technical and 
scientific questions.  That task has been entrusted to a specific independent 
body with expert knowledge, that is the Commission's IA Board which is 
independent of the Commission's policy making departments13. The fact that 
the Commission's draft Impact Assessment report twice received a negative 
opinion from the IA Board cannot be considered as maladministration. The 
Commission submitted a third version of its Impact Assessment report to the IA 
DRAFT 
Board, which then delivered its final opinion, upon which the Commission 
adopted the final version of its Impact Assessment report.  
54. The issue here for the Ombudsman is whether the Commission complied 
with the procedural rules for impact assessments, and, in particular, what 
action it took following the final opinion of the IA Board. Section 2.5 of the 2009 
Guidelines specifically provides that "[t]he final version of the IA report should 
briefly explain how the Board's recommendations have led to changes compared to the 
earlier draft".  
  
                                                           
13 http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/iab/iab_en.htm 
10 
 


 
55. The IA Board's third and last opinion of 6 September 2013 pointed out that 
the report had been improved to a fair extent following its previous 
recommendations. However, it still contained the following 4 recommendations 
for (further) improvements: "(1) Further improve the problem definition and clarify 
the overall objective; (2) Better describe the content of the preferred option; (3) Improve 
the assessment of impacts; (4) Better incorporate stakeholders' views". 
56. The Commission's final Impact Assessment report of 11 September 2013,14 
which accompanies its legislative proposal, explains how the report was revised 
and which further changes were made following the IA Board's 
recommendations. The complainant's allegation that "none of the points raised" by 
the IA Board was addressed by the Commission, prior to the publication of its 
legislative proposal, is therefore not correct.     
57. The complainant raised four specific arguments in this regard: 1) Failure to 
present an adequate problem definition, 2) Operational objectives not defined, 
3) Insufficient assessment of the impact of the proposals on SMEs and 4) Choice 
of legal instrument and subsidiarity not properly substantiated. The 
complainant does not link these arguments directly to the final 
recommendations of the IA Board. The Ombudsman will deal with those 
arguments only to the extent that they concern one of the four 
recommendations made by the IA Board in its final opinion of 6 September 
2013.  
INTERNAL
58. Argument 1) concerns the problem definition which is the subject of the IA 
Board's first recommendation, according to which "[t]he report should still better 
explain how the list of regulatory shortcomings has been identified and should 
substantiate further how such regulatory shortcomings affect supply and demand for 
cross-border services. It should justify the level of ambition by explaining what this 
initiative can realistically achieve in terms of a genuine single market given the effect of 
other factors (economic crisis, cultural diversity, divergence in wider regulatory 
issues)". The Ombudsman notes that, in its final impact assessment report, the 
Commission tried to accommodate the IA Board's concerns. It is not clear 
whether the IA Board would have considered the changes the Commission 
VERSION 
made to the Impact Assessment Report as sufficient. The European Parliament's 
Impact Assessment Unit, in an opinion of October 2013 on that report, 
considered that the changes were not sufficient. However, it is not for the 
Ombudsman to examine the merits of the final Impact Assessment Report. 
What the Ombudsman needs to ascertain is whether the Commission failed to 
address the comments made by the IA Board.  The Ombudsman takes the view 
that this has not been established.   
DRAFT 
59. In the case of the complainant's arguments 2), 3) and 4), the points in 
question were not raised in the IA Board's final recommendations and it is not 
necessary for the Ombudsman to consider them further.   
60. On the basis of the above, the Ombudsman concludes that the complainant 
has not established that the Commission failed to take into consideration the IA 
Board's final recommendations of 6 September 2013 in its Impact Assessment 
report. The Ombudsman, therefore, has not found any maladministration with 
regard to this aspect of the complainant's allegation.   
                                                           
14 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52013SC0331&from=EN 
11 
 


 
3) Alleged failure to carry out a proper Inter-
Service Consultation (ISC) 

Arguments presented to the Ombudsman 
61. The complainant alleged that the Commission failed to finalise the Impact 
Assessment report before the launch of the Inter-Service Consultation ('ISC') 
and that the latter was therefore flawed. It argued that the IA Board's 
recommendations and considerations should, as a matter of principle, be 
addressed before any draft proposal is submitted to inter-service consultation.  
62. The Commission argued that this allegation impinged on the internal 
functioning of its services and went well beyond the need to ensure compliance 
with the principles of transparency and impartiality15. In any event, the 
Commission argued that, overall, the services consulted had ample opportunity 
to provide their views. 
The Ombudsman's assessment 
63. The Ombudsman notes that Article 23 of the Commission's Rules of 
Procedure provides as follows: 
INTERNAL
"2. The department responsible for preparing an initiative shall ensure from the 
beginning of the preparatory work that there is effective coordination between all the 
departments with a legitimate interest in the initiative by virtue of their powers or 
responsibilities or the nature of the subject.  
3. Before a document is submitted to the Commission, the department responsible shall, 
in accordance with the implementing rules, consult the departments with a legitimate 
interest in the draft text in sufficient time". 
VERSION 
64. In this case, the complainant has not demonstrated that DG CONNECT, 
which was the lead DG for the legislative proposal, failed to consult adequately 
with the Commission's other DGs with a legitimate interest in the proposal. It 
appears from the Commission's opinion that DG CONNECT consulted a total of 
7 other DGs as well as the Secretariat-General of the Commission and that at 
least three meetings between the services concerned were held between 4 and 
15 July 2013.  
DRAFT 
65. The ISC in this case started on 8 July and lasted until 22 August 2013. This 
means that the ISC started before the IA Board delivered its first opinion on 19 
July 2013 and that it terminated before the IA Board delivered its second 
opinion on 29 August 2013 and its final opinion on 6 September 2013. It is thus 
clear that the ISC was not carried out in full compliance with the 2009 
Guidelines. However, the complainant did not explain how this could have 
affected the substance of the legislative proposal. In fact, as the Commission 
stated, the comments of the IA Board were forwarded to the competent services 
on 19 July, 29 August and on 6 September 2013.  The Ombudsman therefore 
considers that there are no grounds for further inquiries into this allegation.  
                                                           
15 The Commission also pointed out that the details provided in the complaint seemed to suggest that the 
complainant may have had direct access to internal documents which are not publicly available.  
12 
 


 
4) Alleged attempt to conceal the lack of public 
consultation 

Arguments presented to the Ombudsman 
66. The complainant argued that, in the recitals of its Proposal for a Regulation, 
the Commission deliberately attempted to convey the idea that it had engaged 
in detailed consultations with stakeholders prior to the adoption of its 
legislative proposal.  
67. In its opinion, the Commission argued that, in line with the current practice 
for legislative proposals, the Explanatory Memorandum explained the 
consultation approach in a clear and thorough manner  while the Impact 
Assessment - to which the Explanatory Memorandum refers - broadly gives an 
overview of the consultation process and of the stakeholders consulted.  
The Ombudsman's assessment 
68. The Ombudsman has already found above that the section of the 
Explanatory Memorandum of the Commission's legislative proposal dealing 
with "Views of stakeholders" was very short and general in describing the public 
consultations that were carried out. However, there is nothing to support the 
complainant's view that the Commission deliberately tried to conceal the lack of 
a public consultation. The complainant's allegation is also contradicted by the 
Impact Assessment report which describes in much more detail the various 
consultative steps which, in the Commission's view, were relevant for its 
legislative proposal. The Ombudsman thus finds no maladministration with 
regard to this allegation.  
Conclusions 
On the basis of her inquiry into this case, the Ombudsman reaches the 
following conclusions: 
There are no grounds for further inquiries into the allegation that the 
Commission failed to carry out a proper inter-service consultation. 
DRAFT VERSION INTERNAL
As regards the remainder of the case, including the main allegation that the 
Commission failed to conduct an adequate public consultation, no 
maladministration was found. 
The complainant and the Commission will be informed of this decision. 
 
[SIGNATURE] 
Emily O'Reilly 
 
Strasbourg, XX/XX/2015 
 
13