Ref. Ares(2016)154343 - 12/01/2016
Vertaling C-601/15
-
30
Antwoord van de Poolse regering
Zaak C-601/15*
Stuk ingediend door:
Republiek Polen
Naam van de zaak:
J. N.
Datum van indiening:
21 december 2015
* Procestaal: Nederlands.
NL
link to page 2 link to page 2 link to page 3 link to page 3 link to page 3 link to page 3 link to page 7 link to page 7 link to page 10 link to page 10 link to page 12 link to page 12 link to page 12 link to page 12
ANTWOORD VAN DE POOLSE REGERING – ZAAK C-601/15
Inhoud
I – VOORWERP VAN DE ZAAK EN PREJUDICIËLE VRAGEN ...............I – 2
II. STANDPUNT VAN DE POOLSE REGERING...........................................I – 3
II.1 Eerste vraag ..............................................................................................I – 3
II.2. Tweede vraag ..........................................................................................I – 7
II.3 Derde vraag ............................................................................................I – 10
II.4. Vierde vraag ..........................................................................................I – 12
III. ANTWOORDEN........................................................................................I – 12
I – VOORWERP VAN DE ZAAK EN PREJUDICIËLE VRAGEN
1
Zoals volgt uit de motivering van het verzoek om een prejudiciële beslissing in de
zaak J. N., C-601/15, heeft de procedure voor de verwijzende rechter betrekking
op bewaring krachtens een besluit van de Nederlandse autoriteiten van een
vreemdeling die vóór inbewaringstelling een verzoek om internationale
bescherming heeft ingediend. Dit verzoek was op het moment van
inbewaringstelling nog niet behandeld. Een eerder verzoek was echter
rechtsgeldig afgewezen door de Nederlandse autoriteiten, die de vreemdeling
tegelijkertijd hadden opgedragen de Europese Unie onmiddellijk te verlaten en
tegen hem een inreisverbod voor de duur van tien jaar hadden uitgevaardigd. Na
tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf is de vreemdeling onmiddellijk in
bewaring gesteld omdat hij een gevaar voor de openbare orde vormde, aangezien
de vreemdeling voordien was veroordeeld voor talrijke misdrijven, hoofdzakelijk
gevallen van diefstal.
2
Bij de verwijzende rechter zijn twijfels gerezen over de beoordeling van deze
bewaring in het licht van richtlijn 2013/33/EU van het Europees Parlement en de
Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers
om internationale bescherming1, en van de bepalingen van het Handvest van de
grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), uitgelegd in het licht
van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele
vrijheden (hierna: „EVRM”) en de rechtspraak van het Europees Hof voor de
rechten van de mens (hierna. „EHRM”).
1 –
PB L 180, blz. 96.
2
J. N.
3
Het Hof van Justitie heeft het verzoek van de verwijzende rechter om behandeling
volgens de spoedprocedure ingewilligd en heeft de in artikel 23 van het Statuut
bedoelde belanghebbenden opgeroepen schriftelijk een standpunt in te nemen:
1)
over de materiële werkingssfeer van artikel 8, lid 3, onder e), van richtlijn
2013/33/EU en met name over de vraag of deze bepaling kan dienen als
rechtvaardiging voor een preventieve inbewaringstelling die is opgelegd om
redenen van nationale veiligheid of openbare orde;
2) over de vraag of een, in rechte vaststaand, inreisverbod een
inbewaringstelling kan rechtvaardigen in omstandigheden als in casu,
waarin de betrokkene een nieuwe asielaanvraag heeft ingediend, met dien
verstande dat als gevolg hiervan de bevoegde instanties een uitwijzings- of
uitleveringsprocedure tijdelijk niet kunnen voortzetten;
3)
over de relevantie van de rechtspraak van het Europees Hof voor de rechten
van de mens over artikel 5, lid 1, van het Europees Verdrag tot bescherming
van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, met name van het
arrest Nabil e.a./Hongarije, voor de uitlegging van artikel 6 van het
Handvest van de grondrechten van de EU;
4) over de mogelijke rechtvaardigingsgrond van artikel 52, lid 1, van het
Handvest van de grondrechten van de EU om in de door artikel 6 van het
Handvest gewaarborgde rechten in te grijpen in zeer bijzondere
omstandigheden die betrekking hebben op de nationale veiligheid of de
openbare orde, met dien verstande dat het Handvest niet voorziet in
afwijkingen in geval van een noodsituatie die het bestaan van een
democratische samenleving bedreigt.
II. STANDPUNT VAN DE POOLSE REGERING
II.1 Eerste vraag
4
Volgens artikel 8, lid 3, onder e), van richtlijn 2013/33/EU mag een verzoeker in
bewaring worden gehouden wanneer de bescherming van de nationale veiligheid
of de openbare orde dat vereist. Deze bepaling behelst derhalve twee waarden
waarvan de bescherming kan rechtvaardigen dat een persoon die om internationale
bescherming verzoekt, in bewaring wordt gehouden.
5
Het recht van staten om de nationale veiligheid en de openbare orde te
beschermen wordt erkend in handelingen van internationaal recht inzake
vluchtelingen. Artikel 32 van het verdrag van Genève2 noemt de nationale
veiligheid en de openbare orde als redenen die uitzetting van een vluchteling
kunnen rechtvaardigen.
2 –
Verdrag betreffende de status van vluchtelingen, ondertekend te Genève op 28 juli 1951.
3
ANTWOORD VAN DE POOLSE REGERING – ZAAK C-601/15
6
Volgens de richtsnoeren van de hoge commissaris voor de vluchtelingen van de
Verenigde Naties (hierna: „UNHCR”) over inbewaringstelling van personen die
hebben verzocht om toekenning van de vluchtelingenstatus kan bewaring
gerechtvaardigd worden door een legitiem doel („legitimate aim”). In de
richtsnoeren worden drie doelstellingen vermeld die de noodzaak van bewaring
van de verzoeker kunnen rechtvaardigen: openbare orde, volksgezondheid en
nationale veiligheid.3 Bewaring kan gerechtvaardigd worden om redenen van
openbare orde als er gegronde redenen zijn om aan te nemen dat de verzoeker
mogelijk zal vluchten of anderszins zal weigeren mee te werken met de bevoegde
autoriteiten van de staat.4
7
Ook de aanbevelingen van het Comité van ministers van de Raad van Europa
vermelden vereisten van nationale veiligheid of openbare orde als gronden die
kunnen rechtvaardigen dat personen die om internationale bescherming hebben
verzocht, in bewaring worden gehouden.5
8
Het Unierecht bevat geen definitie van het begrip openbare orde, en de lidstaten
beschikken over een ruime beoordelingsmarge met betrekking tot de
omstandigheden die een beroep op de exceptie van openbare orde kunnen
rechtvaardigen.6 Volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie moeten de
betekenis en de draagwijdte van begrippen waarvoor het Unierecht geen definitie
geeft, worden bepaald in overeenstemming met hun in de omgangstaal
gebruikelijke betekenis, met inachtneming van de context waarin zij worden
gebruikt en de doeleinden die worden beoogd door de regeling waarvan zij deel
uitmaken. Bovendien kan de considerans van een Uniehandeling de inhoud ervan
preciseren.7 Het lijdt geen twijfel dat het begrip openbare orde in elk geval de
bescherming van de samenleving tegen misdrijven en andere handelingen die de
goede werking van de samenleving verstoren, moet omvatten.8
9
Bovenstaande overwegingen zijn van overeenkomstige toepassing op het begrip
nationale veiligheid. Dat begrip lijkt te moeten worden opgevat als de
bescherming van de staat tegen gedragingen die het bestaan van het volk, de
territoriale integriteit van de staat of zijn onafhankelijkheid bedreigen.9
3 –
Detention Guidelines: Guidelines on the Applicable Criteria and Standards relating to the
Detention of Asylum-Seekers and Alternatives to Detention (UNHCR 2012, blz. 16,
punt 21).
4 –
Ibidem, punt 22.
5 –
Recommendation Rec(2003)5 of the Committee of Ministers to member States on measures
of detention of asylum seekers (punt 3, vierde streepje).
6 –
Conclusie van advocaat-generaal Sharpston in de zaak Zh. en O., C-554/13, EU:C:2015:94,
punt 35.
7 –
Arrest Wallentin-Hermann, C-549/07, EU:C:2008:771, punt 17.
8 –
Conclusie van advocaat-generaal Sharpston in de zaak Zh. en O., C-554/13, EU:C:2015:94,
punt 30.
9 –
The Siracusa Principles on the Limitation and Derogation Provisions in the International
Covenant on Civil and Political Rights, 1984, UN Commission on Human Rights, punt 29.
4
J. N.
10 Volgens overweging 37 van richtlijn 2011/95/EU10 heeft het begrip nationale
veiligheid en openbare orde ook betrekking op gevallen waarin een onderdaan van
een derde land behoort tot een vereniging die steun verleent aan het internationale
terrorisme of een dergelijke vereniging steunt, en volgens overweging 24 van
richtlijn 2013/32/EU11 kan het begrip openbare orde onder meer een veroordeling
wegens een ernstig misdrijf bestrijken.
11 De Republiek Polen meent dat artikel 8, lid 3, onder e), van richtlijn 2013/33/EU
aldus moet worden opgevat dat de verzoeker ook en vooral in bewaring mag
worden gehouden ingeval er gelet op zijn gedrag in het verleden gegronde redenen
zijn om aan te nemen dat hij in de toekomst een gevaar zal vormen voor de
nationale veiligheid of openbare orde.
12 De nationale veiligheid en de openbare orde zijn waarden die moeten worden
beschermd tegen zowel bedreigingen die deze waarden al schade hebben
berokkend als bedreigingen die deze schade nog kunnen berokkenen.
13 In dat opzicht onderschrijft de Republiek Polen het standpunt van advocaat-
generaal Sharpston, dat de exceptie van openbare orde betrekking heeft op de
mogelijkheid dat de betrokken persoon door zijn gedragingen in het verleden
(bijvoorbeeld het plegen van een strafbaar feit) een toekomstige bedreiging vormt
voor de openbare orde.12
14 Een andere uitlegging van artikel 8, lid 3, onder e), van richtlijn 2013/33/EU,
waarbij de mogelijkheid van preventieve bewaring wordt uitgesloten, zou die
bepaling een groot deel van haar nuttige werking ontnemen. Een doeltreffende
bescherming van de nationale veiligheid en de openbare orde moet namelijk
gericht zijn op het voorkomen van bedreigingen, en dus op preventie, en mag niet
worden herleid tot het herstellen van de gevolgen van bedreigingen die zich al
hebben verwezenlijkt. Een andere uitlegging zou betekenen dat de nationale
autoriteiten een vreemdeling die een verzoek om internationale bescherming heeft
ingediend, niet in bewaring mogen houden, hoewel deze vreemdeling in het
verleden talrijke strafbare feiten tegen de nationale veiligheid of openbare orde
heeft begaan en hij met een hoge mate van waarschijnlijkheid nog andere strafbare
feiten zal begaan. Een dergelijke uitlegging zou dus een aanzienlijke beperking
zijn van het recht van de lidstaten om preventieve maatregelen te treffen in een
situatie waarin de nationale veiligheid of openbare orde wordt bedreigd.
10 – Richtlijn 2011/95/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011
inzake normen voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als
personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor
vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, en
voor de inhoud van de verleende bescherming (PB L 337, blz. 9).
11 – Richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende
gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale
bescherming (PB L 180, blz. 60).
12 – Conclusie van advocaat-generaal Sharpston in de zaak Zh. en O., C-554/13, EU:C:2015:94,
punten 30 en 42, tweede volzin.
5
ANTWOORD VAN DE POOLSE REGERING – ZAAK C-601/15
15 Opgemerkt zij dat artikel 8, lid 3, onder e), van richtlijn 2013/33/EU ziet op de
bewaring van een vreemdeling die heeft verzocht om internationale bescherming
en een bron van gevaar is voor de nationale veiligheid of openbare orde, zelfs als
deze vreemdeling de straf voor het in het verleden begane strafbare feit al heeft
ondergaan. Het doel van artikel 8, lid 3, onder e), van richtlijn 2013/33/EU is dus
bovenal preventie.
16 In dit verband verdienen de bepalingen van richtlijn 2011/95/EU aandacht.
Volgens artikel 14, lid 5, in samenhang met artikel 14, lid 4, van deze richtlijn kan
een lidstaat de toekenning van de vluchtelingenstatus weigeren wanneer er goede
redenen bestaan om de vreemdeling te beschouwen als een gevaar voor de
veiligheid van de lidstaat waar hij zich bevindt of wanneer hij definitief
veroordeeld is voor een bijzonder ernstig misdrijf en een gevaar vormt voor de
samenleving van die lidstaat. Een ernstige reden om aan te nemen dat een
vreemdeling buiten het land van toevlucht een ernstig, niet-politiek misdrijf heeft
begaan voordat hij tot dit land als vluchteling is toegelaten, vormt volgens
artikel 12, lid 2, onder b), van richtlijn 2011/95/EU evenwel een omstandigheid
die de mogelijkheid van verkrijging van de vluchtelingenstatus uitsluit. Bovendien
wordt een vreemdeling krachtens artikel 17, lid 1, onder d), van richtlijn
2011/95/EU uitgesloten van subsidiaire bescherming wanneer er ernstige redenen
zijn om aan te nemen dat hij een gevaar vormt voor de gemeenschap of voor de
veiligheid van de lidstaat waar hij zich bevindt.
17 Uit de bepalingen van richtlijn 2011/95/EU volgt dus dat de lidstaten een
verzoeker internationale bescherming mogen weigeren als hij een gevaar vormt
voor de nationale veiligheid of openbare orde. In die gevallen kan een afwijzend
besluit op het verzoek om internationale bescherming worden genomen. Het lijkt
daarom redelijk de lidstaten de mogelijkheid te laten de verzoeker in bewaring te
houden als dat juist om redenen van nationale veiligheid of openbare orde
noodzakelijk is. Als immers in de loop van de procedure naar behoren vast komt
te staan dat de verzoeker een gevaar vormt voor de nationale veiligheid of
openbare orde, dan bestaat de mogelijkheid het verzoek af te wijzen en bijgevolg
het terugkeerbesluit ten uitvoer te leggen, gelet op het verlies van het recht van
verblijf op het grondgebied van de lidstaat.
18 De door de Republiek Polen voorgestelde uitlegging van artikel 8, lid 3, onder e),
van richtlijn 2013/33/EU leidt voorts niet tot strijd van die bepaling met het
EVRM en met de vereisten die voortvloeien uit de rechtspraak van het EHRM. Dit
vraagstuk wordt uitgebreider behandeld in het antwoord op de derde vraag. Het
loont echter de moeite er hier op te wijzen dat een persoon waartegen een
uitwijzingsprocedure hangende is, uit hoofde van artikel 5, lid 1, onder f), van het
EVRM zijn vrijheid mag worden ontnomen.
19 Gelet op het voorgaande meent de Republiek Polen dat artikel 8, lid 3, onder e),
van richtlijn 2013/33/EU kan dienen als rechtvaardiging voor preventieve
6
J. N.
inbewaringstelling die is opgelegd om redenen van nationale veiligheid of
openbare orde.
II.2. Tweede vraag
20 Volgens artikel 8, lid 3, onder d), van richtlijn 2013/33/EU kan een verzoeker in
bewaring worden gehouden in het kader van een terugkeerprocedure uit hoofde
van richtlijn 2008/115/EG13 ter voorbereiding van de terugkeer en/of ter
uitvoering van het verwijderingsproces indien de betrokken lidstaat op basis van
objectieve criteria kan aantonen dat de betrokkene reeds de mogelijkheid van
toegang tot de asielprocedure heeft gehad en er redelijke gronden zijn om aan te
nemen dat de betrokkene het verzoek om internationale bescherming louter
indient om de uitvoering van het terugkeerbesluit uit te stellen of te verijdelen.
21 De bewaring van de verzoeker krachtens deze bepaling is mogelijk wanneer zijn
gedrag doet vermoeden dat er een gevaar bestaat dat hij de
verwijderingsprocedure wil bemoeilijken. Deze bepaling strekt ertoe situaties te
vermijden waarin de verzoeker zich definitief aan de opgelegde terugkeer zou
kunnen onttrekken.14 Overigens voorzien ook de richtsnoeren van de UNHCR in
de mogelijkheid van bewaring van een verzoeker op dezelfde grond.15
22 Hoewel de verzoeker in beginsel het recht heeft op het grondgebied van de
betrokken lidstaat te blijven totdat een besluit in eerste aanleg is genomen op zijn
verzoek om internationale bescherming, kan in de in artikel 9, lid 2, van richtlijn
2013/32/EU genoemde gevallen van dit beginsel worden afgeweken, dus onder
meer wanneer een verzoeker een volgend verzoek doet, zoals bedoeld in
artikel 41.
23 In het licht van de feiten uiteengezet in het verzoek om een prejudiciële beslissing
kan in de onderhavige zaak artikel 41, lid 1, onder b), van richtlijn 2013/32/EU
toepassing vinden. Volgens deze bepaling kunnen de lidstaten een uitzondering
maken op het recht om op het grondgebied te blijven wanneer een persoon in
dezelfde lidstaat een ander volgend verzoek om internationale bescherming doet
na een definitieve beslissing om een eerste volgend verzoek als niet-ontvankelijk
te beschouwen of na een definitieve beslissing om dat verzoek als ongegrond af te
wijzen.
24 Bovendien voorziet richtlijn 2013/32/EU in de mogelijkheid de daaruit
voortvloeiende rechten te beperken in geval van personen die een volgend verzoek
13 – Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over
gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van
onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (PB L 348,
blz. 98).
14 – Zie bijvoorbeeld arrest Arslan, C-534/11, EU:C:2013:343, punt 59.
15 –
Detention Guidelines: Guidelines on the Applicable Criteria and Standards relating to the
Detention of Asylum-Seekers and Alternatives to Detention (UNHCR 2012, blz. 20,
punt 33).
7
ANTWOORD VAN DE POOLSE REGERING – ZAAK C-601/15
om internationale bescherming indienen, zoals de verzoeker in de onderhavige
zaak. In het in artikel 41, lid 1, onder b), van richtlijn 2013/32/EU genoemde
geval kan een lidstaat een besluit nemen waarin de verzoeker wordt gelast terug te
keren en dit besluit ten uitvoer leggen tijdens de lopende procedure voor
toekenning van internationale bescherming. Als na onderzoek van alle
omstandigheden van de zaak blijkt dat het noodzakelijk is de verzoeker in
bewaring te houden met het oog op verwijdering op grond van dat besluit, is die
bewaring verenigbaar met artikel 5, lid 1, onder f), van het EVRM.
25 De vraag aan het Hof van Justitie ziet echter op bewaring die is opgelegd in
verband met een besluit dat is genomen vóór de inleiding van de procedure voor
toekenning van internationale bescherming, namelijk een besluit waarbij tegen de
verzoeker een inreisverbod voor de duur van tien jaar is uitgevaardigd, dat nog
steeds geldig is.
26 Volgens de Republiek Polen valt deze bewaring binnen de werkingssfeer van de
uitzondering op het recht op vrijheid en veiligheid die is neergelegd in artikel 5,
lid 1, onder f), van het EVRM, aangezien zij is opgelegd met het oog op de
uitwijzing van de verzoeker na een afwijzend besluit op het verzoek. Deze
bewaring is in overeenstemming met het nationale recht, dat wil zeggen de
nationale bepalingen van de lidstaat waarbij artikel 8, lid 3, onder d), van richtlijn
2013/33/EU is omgezet. Als de procedure in deze zaak overeenkomstig artikel 8,
lid 2, van richtlijn 2013/33/EU wordt gevoerd, is deze bewaring ook niet
willekeurig.
27 In het arrest Arslan heeft het Hof van Justitie geoordeeld dat richtlijn
2008/115/EG weliswaar niet van toepassing is gedurende de procedure voor de
behandeling van het verzoek om internationale bescherming, maar dit niet
betekent dat de terugkeerprocedure daardoor definitief wordt beëindigd, aangezien
deze kan worden voortgezet indien het asielverzoek wordt afgewezen.16
28 Naar de mening van de Republiek Polen kunnen de beginselen uit het arrest
Arslan overeenkomstig worden toegepast op een feitencomplex als in het verzoek
om een prejudiciële beslissing in deze zaak is uiteengezet. Een verzoeker kan
derhalve in bewaring worden gehouden wanneer na een individuele beoordeling
van alle relevante omstandigheden blijkt dat het verzoek om internationale
bescherming is ingediend met als enig doel de uitvoering van het eerdere
terugkeerbesluit uit te stellen of te verijdelen en wanneer het objectief
noodzakelijk en evenredig is om de bewaringsmaatregel toe te passen om te
vermijden dat de betrokkene zich definitief aan zijn terugkeer onttrekt.17
29 Vanzelfsprekend is toepassing van een bewaringsmaatregel in het geval van een
verzoeker die een vrijheidsstraf ondergaat tot het moment van verlaten van de
strafinrichting niet noodzakelijk, want het gevaar dat de verwijderingsprocedure
16 – Arrest Arslan, EU:C:2013:343, punt 60.
17 – Zie arrest Arslan, EU:C:2013:343, punt 63.
8
J. N.
wordt bemoeilijkt kan pas opkomen nadat de straf is ondergaan. Uit het
feitencomplex van de onderhavige zaak volgt dat verzoeker op de dag waarop zijn
vrijheidsstraf afliep, in bewaring is gesteld. Als na onderzoek van alle
omstandigheden van de zaak blijkt dat toepassing van bewaring in het geval van
een dergelijke verzoeker noodzakelijk is om te voorkomen dat hij de
verwijderingsprocedure bemoeilijkt, is die bewaring verenigbaar met artikel 5,
lid 1, onder f), van het EVRM.
30 De Republiek Polen merkt dus op dat artikel 8, lid 3, onder d), van richtlijn
2013/33/EU het mogelijk maakt dat een verzoeker in bewaring wordt gehouden
wanneer vóór indiening van het volgende verzoek om internationale bescherming
een definitief terugkeerbesluit is vastgesteld waarbij een inreisverbod is opgelegd
(dat nog steeds geldig is) en het verzoek om internationale bescherming louter is
ingediend om de uitvoering van het terugkeerbesluit uit te stellen of te verijdelen.
31 Subsidiair wijst de Republiek Polen erop dat, mocht het Hof van Justitie oordelen
dat artikel 8, lid 3, onder d), van richtlijn 2013/33/EU uitsluitend ziet op gevallen
van verlenging van de bewaring die was opgelegd vóór de indiening van het
verzoek om internationale bescherming18, ook artikel 8, lid 3, onder e), van
richtlijn 2013/33/EU een grondslag voor bewaring kan vormen, daar de
bescherming van de doeltreffendheid van het terugkeerbesluit wordt bestreken
door het begrip openbare orde.
32 Zoals in punt 8 van dit antwoord is aangegeven, zou het begrip openbare orde de
bescherming van de samenleving tegen misdrijven en andere handelingen die de
goede werking van de samenleving verstoren, moeten omvatten. Volgens de
definitie van een terugkeerbesluit in artikel [3], lid 2, punt 4, van richtlijn
2008/115/EG wordt bij dat besluit vastgesteld dat het verblijf van een onderdaan
van een derde land illegaal is of wordt dat verblijf illegaal verklaard en wordt een
terugkeerverplichting opgelegd of vastgesteld. Volgens artikel [3], lid 2, punt 6,
van richtlijn 2008/115/EG wordt onder een inreisverbod verstaan een beslissing
waarbij de betrokkene de toegang tot en het verblijf op het grondgebied van de
lidstaten voor een bepaalde termijn wordt verboden, samen met een
terugkeerbesluit. De uitvoering van dat terugkeerbesluit strekt er dus toe een
vreemdeling te verwijderen die geen recht op verblijf op het grondgebied van de
Europese Unie heeft. Aanhoudend verblijf op het grondgebied van de Europese
Unie van een persoon die daar illegaal verblijft, verstoort de goede werking van de
samenleving. Deze persoon kan bijvoorbeeld geen enkele legale bezoldigde
activiteit uitoefenen op het grondgebied van de lidstaten.
33 Gelet op het voorgaande meent de Republiek Polen dat een in rechte vaststaand
inreisverbod een grond kan zijn voor bewaring van een persoon die een volgend
18 – In het oorspronkelijke voorstel van de Europese Commissie ontbrak de grond voor
bewaring in artikel 8, lid 3, onder d), van richtlijn 2013/33/EU. De latere toevoeging van
deze grond kan erop wijzen dat de Uniewetgever enkel beoogde het arrest Arslan
(ECLI:EU:C:2013:343) in aanmerking te nemen.
9
ANTWOORD VAN DE POOLSE REGERING – ZAAK C-601/15
verzoek om internationale bescherming heeft ingediend, mits er objectief
gerechtvaardigde, redelijke gronden zijn om aan te nemen dat de betrokkene het
verzoek om internationale bescherming louter heeft ingediend om de uitvoering
van het terugkeerbesluit uit te stellen of te verijdelen.
II.3 Derde vraag
34 Het recht op vrijheid en veiligheid dat door artikel 6 van het Handvest wordt
gewaarborgd, correspondeert met het recht op vrijheid en veiligheid dat wordt
gewaarborgd door artikel 5, lid 1, van het EVRM. Gelet op artikel 52, lid 3, van
het Handvest dient het daarin neergelegde recht op vrijheid en veiligheid dezelfde
inhoud en reikwijdte te hebben als het recht op vrijheid en veiligheid in artikel 5,
lid 1, van het EVRM. Bovendien mogen de beperkingen op de uitoefening van het
recht op vrijheid in het licht van de toelichting bij artikel 6 van het Handvest niet
verder strekken dan in artikel 5 van het EVRM wordt omschreven. Daarom
moeten bij de uitlegging van artikel 6 van het Handvest ook de inhoud van
artikel 5, lid 1, van het EVRM en de rechtspraak van het EHRM ter zake in
aanmerking worden genomen.
35 Krachtens artikel 5, lid 1, onder f), van het EVRM is vrijheidsontneming mogelijk
in het geval van rechtmatige arrestatie of detentie van een persoon teneinde hem te
beletten op onrechtmatige wijze het land binnen te komen, of van een persoon
waartegen een uitwijzings-
of uitleveringsprocedure hangende is.
Vrijheidsontneming vindt plaats overeenkomstig een wettelijk voorgeschreven
procedure.
36 In het arrest Nabil e.a./Hongarije19 heeft het EHRM geoordeeld dat het inroepen
van een van de uitzonderingen op het recht op vrijheid en veiligheid die in
artikel 5, lid 1, van het EVRM zijn neergelegd en vrijheidsontneming toestaan,
enkel mogelijk is wanneer de vrijheidsontneming niet willekeurig is in de ruime
zin van het woord. Vrijheidsontneming die plaatsvindt in het kader van de in
artikel 5, lid 1, onder f), van het EVRM genoemde uitzondering moet derhalve in
overeenstemming zijn met het nationale recht, gerechtvaardigd zijn, nauw
samenhangen met het doel dat ermee wordt nagestreefd en niet langer duren dan
noodzakelijk is.20
37 Het EHRM heeft geoordeeld dat bewaring met het oog op verwijdering die
plaatsvindt in het kader van de uitzondering van artikel 5, lid 1, onder f), van het
EVRM, gerechtvaardigd kan zijn zolang de verwijderingsprocedure loopt („the
deportation is in progress”) en er daadwerkelijk uitzicht op uitvoering van de
verwijdering bestaat. Inleiding van een procedure voor toekenning van
internationale bescherming betekent op zich niet dat bewaring van een gegeven
persoon niet langer zijn verwijdering beoogt. Een eventuele afwijzing van het
verzoek om internationale bescherming kan immers de weg naar uitvoering van
19 – Arrest EHRM van 22 september 2015, Nabil e.a./Hongarije (nr. 62116/12).
20 – Ibidem, punten 29-35 en aldaar aangehaalde rechtspraak.
10
J. N.
een eerder verwijderingsbesluit weer openen. Deze bewaring moet echter steeds in
overeenstemming zijn met het nationale recht en mag niet willekeurig zijn.21 In de
zaak Nabil e.a./Hongarije heeft het EHRM geoordeeld dat bewaring van de drie
verzoekers een schending vormde van artikel 5, lid 1, onder f), van het EVRM
omdat zij niet in overeenstemming was met het nationale recht. Het besluit tot
verlenging van de bewaring was ontoereikend gemotiveerd door de nationale
organen en rechters.22
38 In deze context loont het de moeite aandacht te besteden aan het arrest in de zaak
R.U./Griekenland. In die zaak verklaarde het EHRM dat een verzoeker niet in
bewaring mag worden gehouden met het oog op verwijdering indien het nationale
recht bepaalt dat bewaring met het oog op verwijdering enkel kan worden
opgelegd als de uitvoering ervan mogelijk is. Het enkele inroepen van de
noodzaak de eventuele uitvoering van het verwijderingsbesluit in de toekomst te
waarborgen, kan geen grond voor bewaring zijn.23 Aangezien het
verwijderingsbesluit overeenkomstig het nationale recht gedurende de procedure
voor toekenning van internationale bescherming niet kon worden uitgevoerd, kon
de bewaring van de verzoeker niet worden beschouwd als verenigbaar met
artikel 5, lid 1, onder f), van het EVRM.
39 Volgens de Republiek Polen zou het onjuist zijn ervan uit te gaan dat bewaring
van een verzoeker, ingeval eerst een definitief terugkeerbesluit met een geldig
inreisverbod wordt vastgesteld en vervolgens een volgend verzoek om
internationale bescherming wordt ingediend, niet verenigbaar met artikel 5, lid 1,
onder f), van het EVRM kan zijn. Als het nationale recht bewaring van een
verzoeker toestaat indien de mogelijkheid bestaat dat een eerder terugkeerbesluit
na een eventuele afwijzing van het verzoek om internationale bescherming wordt
uitgevoerd, is deze bewaring verenigbaar met artikel 5, lid 1, onder f), van het
EVRM. De nationale bepalingen van de lidstaten waarbij artikel 8, lid 3, onder d)
en e), van richtlijn 2013/33/EU zijn omgezet, kunnen de grondslag voor een
dergelijke bewaring vormen. Het spreekt voor zich dat de bewaring daarnaast niet
willekeurig mag zijn. In deze context zij eraan herinnerd dat een lidstaat een
verzoeker krachtens artikel 8, lid 2, van richtlijn 2013/33/EU enkel in bewaring
mag houden op grond van een individuele beoordeling van het geval wanneer
zulks noodzakelijk blijkt en andere, minder dwingende maatregelen niet
doeltreffend kunnen worden toegepast.
40 Gelet op het voorgaande is de Republiek Polen van mening dat artikel 6 van het
Handvest in een feitencomplex als in de onderhavige zaak, rekening houdend met
de rechtspraak van het EHRM en inzonderheid met het arrest Nabil e.a./Hongarije,
aldus moet worden uitgelegd dat vrijheidsontneming in overeenstemming kan zijn
met dat artikel voor zover zij plaatsvindt in het kader van de uitzondering van
artikel 5, lid 1, onder f), van het EVRM, in overeenstemming is met het nationale
21 – Ibidem, punt 38.
22 – Ibidem, punten 39-44.
23 – Arrest EHRM van 7 juni 2011, R.U./Griekenland (nr. 2237/08), punt 94.
11
ANTWOORD VAN DE POOLSE REGERING – ZAAK C-601/15
recht en niet willekeurig is. De omstandigheid dat een procedure voor de
toekenning van internationale bescherming loopt, betekent niet noodzakelijkerwijs
dat de bewaring van de verzoeker niet langer zijn verwijdering beoogt en
dientengevolge niet langer verenigbaar is met het EVRM.
II.4. Vierde vraag
41 Gelet op haar antwoord op de derde vraag neemt de Republiek Polen geen
standpunt in over de vierde vraag.
III. ANTWOORDEN
42 Gelet op een en ander geeft de Republiek Polen het Hof van Justitie in overweging
de vragen te beantwoorden als volgt:
1)
Artikel
8, lid
3, onder
e), van richtlijn 2013/33 kan dienen als
rechtvaardiging voor preventieve inbewaringstelling die is opgelegd om
redenen van nationale veiligheid of openbare orde.
2)
Een in rechte vaststaand inreisverbod kan een grond zijn voor bewaring
van een persoon die een volgend verzoek om internationale bescherming
heeft ingediend, mits er objectief gerechtvaardigde, redelijke gronden
zijn om aan te nemen dat de betrokkene het verzoek om internationale
bescherming louter heeft ingediend om de uitvoering van het
terugkeerbesluit uit te stellen of te verijdelen.
3)
In een feitencomplex als in de onderhavige zaak moet artikel 6 van het
Handvest, rekening houdend met de rechtspraak van het EHRM en
inzonderheid met het arrest Nabil e.a./Hongarije, aldus worden
uitgelegd dat vrijheidsontneming in overeenstemming kan zijn met dat
artikel voor zover zij plaatsvindt in het kader van de uitzondering van
artikel 5, lid 1, onder f), van het EVRM, in overeenstemming is met het
nationale recht en niet willekeurig is. De omstandigheid dat een
procedure voor de toekenning van internationale bescherming loopt,
betekent niet noodzakelijkerwijs dat de bewaring van de verzoeker niet
langer zijn verwijdering beoogt en dientengevolge niet langer
verenigbaar is met het EVRM.
12
Document Outline