Ref. Ares(2016)154343 - 12/01/2016
Vertaling C-601/15
-
35
Antwoord van de Italiaanse regering
Zaak C-601/15 *
Stuk ingediend door:
Italiaanse Republiek
Naam van de zaak:
J. N.
Datum van indiening:
21 december 2015
AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO
Ct. 45814/15
AAN HET HOF VAN JUSTITIE VAN DE EUROPESE UNIE
OPMERKINGEN
van de
regering van de Italiaanse Republiek, vertegenwoordigd door de voor
deze procedure aangewezen gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te
Luxemburg ter Italiaanse ambassade,
in zaak
C-601/15 PPU,
betreffende een verzoek aan het Hof om een prejudiciële beslissing krachtens
artikel 267 VWEU, ingediend door de Raad van State (Nederland) in het geding
tussen
J. N., appellant,
en
STAATSSECRETARIS VAN VEILIGHEID EN JUSTITIE, geïntimeerde
***
* Procestaal: Nederlands.
NL
ANTWOORD VAN DE ITALIAANSE REGERING – ZAAK C-601/15
I. Prejudiciële
vraag
1
Bij beslissing van 17 november 2015, diezelfde dag neergelegd ter griffie van het
Hof, heeft de Raad van State in het hoger beroep tussen de hierboven vermelde
partijen de volgende vraag gesteld aan het Hof:
„Is artikel 8, derde lid, aanhef en onder e, van richtlijn 2013/33/EU van het
Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van normen voor
de opvang van verzoekers om internationale bescherming (PB 2013 L 180) geldig
in het licht van artikel 6 van het Handvest van de grondrechten van de Europese
Unie (PB 2007, C 303/01):
(1) in de situatie dat een onderdaan van een derde land krachtens artikel 8, derde
lid, aanhef en onder e, van deze richtlijn in bewaring is gesteld en krachtens
artikel 9 van richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad
van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de
toekenning en intrekking van de internationale bescherming (PB 2013
L 180) het recht heeft om een in een lidstaat te mogen blijven totdat in eerste
aanleg een beslissing op zijn asielverzoek is genomen, en
(2) gelet op de Toelichting (PB 2007 C 303/02) dat de beperkingen die
rechtmatig aan de rechten van artikel 6 kunnen worden gesteld, niet verder
mogen strekken dan die welke door het EVRM in de tekst zelf van artikel 5,
aanhef en onder f, zijn toegestaan en de uitleg van het Europees Hof voor de
Rechten van de Mens van deze laatste bepaling in onder meer het arrest van
22 september 2015, Nabil e.a. tegen Hongarije, 62116/12, dat een bewaring
van een asielzoeker in strijd is met voormeld artikel 5, eerste lid, aanhef en
onder f, indien deze bewaring niet is opgelegd met het oog op
verwijdering?”
II. Analyse
II.1
Eerste vraag van het Hof aan de in artikel 23 van het Statuut bedoelde
belanghebbenden
2
Met inachtneming van de op de partijen rustende plicht om met name in
prejudiciële spoedprocedures beknoptheid na te streven, zal de Italiaanse regering
– die de in de verwijzingsbeslissing beschreven feiten en weergegeven relevante
bepalingen als vaststaand beschouwt – zich ertoe beperken de vragen van het Hof
te beantwoorden.
3
Met de eerste daarvan verzoekt het Hof de interveniërende partijen een standpunt
in te nemen „over de materiële werkingssfeer van artikel 8, lid 3, onder e), van
richtlijn 2013/33 en met name over de vraag of deze bepaling kan dienen als
rechtvaardiging voor een preventieve inbewaringstelling die is opgelegd om
redenen van nationale veiligheid of openbare orde”.
2
J. N.
4
Zoals bekend zijn bij artikel
8 van richtlijn
2013/33/EU (hierna:
„opvangrichtlijn”), alsook bij de artikelen 9 tot en met 11 daarvan, bijzonder
innovatieve bepalingen toegevoegd aan het stelsel dat was vervat in de vorige
richtlijn (2003/9/EG), waarin de Uniewetgever zich er in wezen van had
onthouden de inbewaringstelling te regelen.1 Het in de vraag van het Hof bedoelde
voorschrift bepaalt met name dat de lidstaten – onder eerbiediging van de in
artikel 8, lid 2, en artikel 9, lid 1, van de opvangrichtlijn gestelde voorwaarden van
evenredigheid – een derdelander of een staatloze die een verzoek om
internationale bescherming heeft ingediend, in bewaring mogen houden „wanneer
de bescherming van de nationale veiligheid of de openbare orde dat vereisen”.
5
In overweging 17 van de opvangrichtlijn wordt verduidelijkt dat „[d]e in deze
richtlijn vermelde redenen van bewaring gelden onverminderd andere redenen van
bewaring die van toepassing zijn krachtens het nationale recht en geen verband
houden met het verzoek om internationale bescherming van de onderdaan van een
derde land of staatloze, met inbegrip van redenen van bewaring in het kader van
een strafprocedure”.
6
Bijgevolg moet er kennelijk van worden uitgegaan dat artikel 8, lid 3, onder e),
van de opvangrichtlijn niet ziet op dergelijke „andere redenen van bewaring” –
waaraan de richtlijn hoe dan ook niet afdoet, zoals zojuist is uiteengezet – maar
een
bijzondere reden van bewaring invoert, die haar rechtvaardiging vindt in de
bescherming van de nationale veiligheid en de openbare orde en die ook
toepassing kan vinden als een andere krachtens het nationale recht toepasselijke
maatregel wordt getroffen, zoals een maatregel in het kader van een
strafprocedure.
7
Met andere woorden: de inbewaringstelling van de asielzoeker in de zin van
artikel 8, lid 3, onder e), – waarvan de verenigbaarheid met het in de
verwijzingsbeslissing geciteerde internationale recht zal worden onderzocht bij de
beantwoording van de volgende vragen
– is een „bij de opvangrichtlijn”
ingestelde zelfstandige reden van bewaring die kan worden toegepast wanneer de
nationale autoriteiten naar aanleiding van een bij hen ingediend verzoek om
internationale bescherming vaststellen dat de indiener daarvan een bedreiging
vormt voor de nationale veiligheid of de openbare orde.
8
Met de invoering van deze rechtvaardigingsgrond voor inbewaringstelling –
waarin ook de door de Europese Commissie opgestelde documenten ter
voorbereiding van de opvangrichtlijn al voorzagen (zowel het voorstel voor
herschikking van 2008, dat uiteindelijk niet is goedgekeurd, als het herziene
1
Zoals blijkt uit het verslag van de Europese Commissie van 2007 over de toepassing van de
opvangrichtlijn, had dit in de verschillende lidstaten geleid tot erg uiteenlopende praktijken
op het gebied van inbewaringstelling van asielzoekers. Wat in het bijzonder bewaring om
redenen van nationale veiligheid of openbare orde betreft, bepaalde artikel 7, lid [3], van de
richtlijn van 2003 slechts dat de asielzoeker kon worden verplicht op een bepaalde plaats te
verblijven, „bijvoorbeeld om juridische redenen of om redenen van openbare orde”.
3
ANTWOORD VAN DE ITALIAANSE REGERING – ZAAK C-601/15
voorstel voor herschikking van 2011) – heeft de opvangrichtlijn aansluiting
gezocht bij de regels van aanbeveling [Rec (2003)5] van het Comité van Ministers
van de Raad van Europa van 16 april 2003 over detentiemaatregelen voor
asielzoekers. Punt 2 daarvan, dat de werkingssfeer van de aanbeveling afbakent,
luidt als volgt:
„Cette recommandation ne concerne pas les mesures de détention
des demandeurs d’asile tombant sous le coup d’accusations pénales et des
demandeurs d’asile déboutés détenus dans l’attente de leur départ du pays
d’accueil” (onze cursivering). Meteen daarna heet het in punt
3 van de
aanbeveling: „[...] Les mesures de détention concernant les demandeurs d’asile ne
peuvent être utilisées que pour l’une ou l’autre des raisons suivantes: [...] lorsque
la protection de la sécurité nationale et l’ordre public l’exigent”. In punt 4 van de
aanbeveling wordt vervolgens in herinnering gebracht dat het
evenredigheidsbeginsel moet worden geëerbiedigd en dat bij de toepassing van de
bewaringsmaatregelen de wet, de bepalingen van internationaal recht en de
rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna:
„EHRM”) in acht dienen te worden genomen.
9
Dit bevestigt dus dat –
ook uit het perspectief van de aanbeveling
– de
inbewaringstelling van de verzoeker een eigen grondslag kan hebben, die verschilt
van de grondslag voor de maatregelen die overeenkomstig het strafrecht van
toepassing zijn op de betrokkene, die los van het verzoek om internationale
bescherming zijn vastgesteld, en dat een dergelijke zelfstandige grondslag kan
worden gevonden in het feit dat bij de indiening van het verzoek om bescherming
door de asielzoeker duidelijk is geworden dat hij een bedreiging vormt voor de
nationale veiligheid of de openbare orde, die bijgevolg bescherming behoeven.
10 Tot besluit van dit onderdeel neemt de Italiaanse regering het standpunt in dat
artikel 8, lid 3, onder e), van de opvangrichtlijn de lidstaten de mogelijkheid
beoogt te bieden om, met inachtneming van de in lid 2 van hetzelfde artikel
gestelde evenredigheidsvoorwaarde, inbewaringstelling te gelasten van een
persoon die een verzoek om internationale bescherming heeft ingediend, wanneer
de bescherming van de nationale veiligheid of de openbare orde dat vereisen,
ongeacht of ook een andere krachtens het nationale recht toepasselijke specifieke
maatregel met een dergelijke inhoud is genomen.
II.2
Tweede vraag van het Hof
11 Met zijn tweede vraag verzoekt het Hof partijen een standpunt in te nemen „over
de vraag of een, in rechte vaststaand, inreisverbod een inbewaringstelling kan
rechtvaardigen in omstandigheden als in casu, waarin de betrokkene een nieuwe
asielaanvraag heeft ingediend, met dien verstande dat als gevolg hiervan de
bevoegde instanties een uitwijzings- of uitleveringsprocedure tijdelijk niet kunnen
voortzetten”.
12 Artikel 8, lid 2, van de opvangrichtlijn bepaalt dat de lidstaten een asielzoeker in
bewaring mogen houden „op grond van een individuele beoordeling van elk
4
J. N.
geval”. Volgens de Italiaanse regering impliceert dit dat de lidstaten zich niet
mogen beperken tot vermoedens, maar specifiek moeten nagaan of er in het
concrete geval gegronde redenen zijn om bewaring te gelasten en dat uit de
motivering van het besluit moet blijken dat die beoordeling heeft plaatsgevonden.
13 In beginsel rechtvaardigt het feit dat jegens de betrokkene een ander besluit is
uitgevaardigd, op zichzelf beschouwd, dus niet het nemen van een maatregel tot
inbewaringstelling. Vanzelfsprekend kan evenwel niet worden uitgesloten dat i)
bepaalde feitelijke omstandigheden die reeds zijn onderzocht met het oog op de
vaststelling van een ander besluit, opnieuw worden beoordeeld om uit te maken of
tot bewaring moet worden overgegaan, of dat ii) bij een dergelijke beoordeling –
bijvoorbeeld de beoordeling of het wenselijk is inbewaringstelling te gelasten
overeenkomstig artikel 8, lid 3, onder e), van de opvangrichtlijn – er rekening mee
wordt gehouden dat de betrokkene bij rechterlijke beslissing is veroordeeld of dat
er jegens hem bestuurlijke besluiten zijn vastgesteld op basis van het feit dat hij
een bedreiging vormt voor de openbare veiligheid of de openbare orde.
14 Zoals de omstandigheden van het hoofdgeding suggereren, kan de maatregel tot
inbewaringstelling bovendien noodzakelijk blijken om ervoor te zorgen dat een
andere maatregel die is genomen in overeenstemming met het afgeleide
Unierecht, in het bijzonder overeenkomstig de „terugkeerrichtlijn”2, werking
sorteert. Op deze situatie ziet artikel 8, lid 3, onder d), van de opvangrichtlijn.
15 In dit geval rijst het probleem voor zover vaststaat dat de Nederlandse autoriteiten
in januari 2014 jegens de betrokkene een terugkeerbesluit hebben uitgevaardigd,
samen met een inreisverbod in de zin van artikel 11 van de „terugkeerrichtlijn”,
voor de duur van tien jaar. Dit besluit is onherroepelijk geworden in april 2014,
toen het door de betrokkene ingestelde beroep definitief werd verworpen.
16 Volgens artikel
11, lid
2, van de terugkeerrichtlijn kan de duur van het
inreisverbod – dat overeenkomstig artikel 3, punt 6, van deze richtlijn, mede
gelezen in samenhang met overweging 14 ervan, effect sorteert in alle lidstaten –
„meer dan vijf jaar bedragen indien de onderdaan van een derde land een ernstige
bedreiging vormt voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale
veiligheid”.
17 Bijgevolg moet worden aangenomen dat de Nederlandse bestuurlijke en
rechterlijke instanties hebben onderzocht of de betrokkene een bedreiging vormde
voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale veiligheid. Zoals
reeds is uiteengezet, kan dit in aanmerking worden genomen – zij het niet
automatisch – bij de beoordeling of de rechtvaardigingsgrond van artikel 8, lid 3,
onder e), van de opvangrichtlijn zich voordoet.
18 Op de verhouding tussen de terugkeerrichtlijn en het besluit tot inbewaringstelling
van een verzoeker om internationale bescherming is ingegaan in het arrest
2
Richtlijn 2008/115/EG.
5
ANTWOORD VAN DE ITALIAANSE REGERING – ZAAK C-601/15
Arslan3, dat echter een situatie betreft die niet volledig samenvalt met die welke
thans aan de orde is, aangezien in die zaak tegen de vreemdeling een maatregel tot
inbewaringstelling was uitgevaardigd met het oog op zijn toekomstige
verwijdering in de zin van artikel 15 van de terugkeerrichtlijn, daar was
vastgesteld dat het risico bestond dat hij zou onderduiken.
19 In die zaak heeft het Hof gepreciseerd dat in dat soort situaties, waarin „het
asielverzoek lijkt te zijn ingediend met als enig doel de uitvoering van het tegen
hem genomen terugkeerbesluit uit te stellen of zelfs te verijdelen, moet worden
vastgesteld dat dergelijke omstandigheden inderdaad kunnen rechtvaardigen dat
die derdelander zelfs na het indienen van een asielverzoek in bewaring wordt
gehouden” (punt 57). Dit is de grond voor inbewaringstelling van de verzoeker
om internationale bescherming die de Uniewetgever volgens het Hof heeft
vastgelegd in artikel 8, lid 3, onder d), van de opvangrichtlijn.4
20 In dergelijke omstandigheden is de inbewaringstelling immers „niet het gevolg
[...] van het indienen van het asielverzoek, maar van omstandigheden die verband
houden met het persoonlijke gedrag van die asielzoeker vóór en tijdens de
indiening van dat verzoek” (punt 58): het gaat dus om het geval waarnaar thans
overweging 17 van de opvangrichtlijn verwijst, aangezien de bewaring het gevolg
is van een ander besluit „[dat] van toepassing [is] krachtens het nationale recht en
geen verband houd[t] met het verzoek om internationale bescherming van de
onderdaan van een derde land of staatloze”.
21 Het Hof heeft derhalve overwogen dat „hoewel richtlijn 2008/115 niet van
toepassing is gedurende de procedure voor de behandeling van het asielverzoek,
dit niet betekent dat de terugkeerprocedure daardoor definitief wordt beëindigd,
aangezien deze kan worden voortgezet indien het asielverzoek wordt afgewezen.
[Er] zou afbreuk worden gedaan aan de doelstelling van die richtlijn, te weten de
doeltreffende terugkeer van illegaal verblijvende derdelanders, indien de lidstaten
niet zouden kunnen voorkomen dat, in omstandigheden als die welke in punt 57
van het onderhavige arrest zijn uiteengezet, de betrokkene door het indienen van
een asielverzoek automatisch zijn invrijheidstelling zou verkrijgen (zie naar
analogie arrest van 6
december 2011, Achughbabian, C-329/11, Jurispr.
blz. I-12695, punt 30)” (punt 60 van het arrest).
22 Ook in deze situatie mag men volgens het Hof echter niet in vormen van
automatismen vervallen, daar „op basis van het loutere feit dat jegens een
asielzoeker op het tijdstip van de indiening van zijn verzoek een terugkeerbesluit
was genomen en dat hij krachtens artikel 15 van richtlijn 2008/115 in bewaring
was gesteld, zonder een beoordeling in het individuele geval van alle relevante
omstandigheden niet kan worden aangenomen dat hij dat verzoek enkel heeft
3
C-534/11, EU:C:2013:343.
4
Vroeger werd deze situatie uitdrukkelijk vermeld in artikel 23, lid 4, onder j), van richtlijn
2005/85/EG – de oude „procedurerichtlijn” – als een rechtvaardigingsgrond voor het
versneld of bij voorrang behandelen van het verzoek.
6
J. N.
ingediend om de uitvoering van het terugkeerbesluit uit te stellen of te verijdelen
en dat het objectief noodzakelijk en evenredig zou zijn om de maatregel van
inbewaringstelling te handhaven” (punt 62).
23 Deze beginselen lijken op het eerste gezicht niet rechtstreeks toepassing te vinden
op het onderhavige geval, aangezien –
volgens hetgeen uit de
verwijzingsbeslissing kan worden opgemaakt
– jegens de appellant geen
maatregel tot inbewaringstelling is genomen met het oog op zijn verwijdering in
de zin van artikel 15 van de terugkeerrichtlijn.
24 Het verbod om de staat in de reizen – dat wil zeggen de maatregel die in het
onderhavige geval tegen de vreemdeling is getroffen – moet echter worden geacht
noodzakelijkerwijs ook een verbod op verblijf te behelzen, zoals wordt bevestigd
in het reeds geciteerde artikel 3, lid 6, van de terugkeerrichtlijn, volgens hetwelk
het inreisverbod „een administratieve of rechterlijke beslissing of handeling [is]
waarbij de betrokkene
de toegang tot en het verblijf op het grondgebied van de
lidstaten voor een bepaalde termijn wordt verboden, samen met een
terugkeerbesluit” (onze cursivering).
25 Hieruit volgt dat de adressaat van een inreisverbod die op het grondgebied van de
staat wordt aangehouden, op grond van dat besluit kan worden verwijderd. De
Italiaanse regering is bijgevolg van mening dat ook in dit geval is voldaan aan de
voorwaarden voor toepassing, indien niet rechtstreeks van artikel
8, lid
3,
onder d), van de opvangrichtlijn, dan toch van de in de rechtspraak Arslan
geformuleerde beginselen, en dat derhalve na een per geval en met eerbiediging
van het evenredigheidsbeginsel te verrichten beoordeling zou kunnen blijken dat
inbewaringstelling wordt gerechtvaardigd door de noodzaak om de doelstellingen
van de terugkeerrichtlijn –
en dus van een overeenkomstig deze richtlijn
vastgesteld besluit tot verwijdering van de vreemdeling – niet in gevaar te
brengen.
26 Dit geldt ook gelet op het feit dat de „procedurerichtlijn” (2013/32/EU) het recht
om in de lidstaat te blijven, totdat de procedure die is ingeleid met het verzoek om
internationale bescherming, is afgerond, niet in absolute bewoordingen vastlegt.
Ten eerste bepaalt artikel 9, lid 1, van deze richtlijn dat het „recht om te blijven
[niet inhoudt] dat de betrokkene recht heeft op een verblijfsvergunning”. Hieruit
blijkt dat het indienen van een verzoek om internationale bescherming op zich niet
alle gevolgen van een inreisverbod ongedaan kan maken – zelfs niet voor de duur
van de procedure
– maar er enkel toe leidt dat de uitvoering van het
terugkeerbesluit wordt opgeschort. Ten tweede bepaalt artikel 9, lid 2, van deze
richtlijn dat de lidstaten een uitzondering mogen maken op het recht om in de
lidstaat te blijven „voor de gevallen waarin een verzoeker een volgend verzoek
doet, zoals bedoeld in artikel 41”.
7
ANTWOORD VAN DE ITALIAANSE REGERING – ZAAK C-601/15
II.3 Derde vraag van het Hof
27 Met zijn derde vraag verzoekt het Hof de partijen een standpunt in te nemen „over
de relevantie van de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de
Mens over artikel 5, lid 1, van het Europees Verdrag tot bescherming van de
rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, met name van het arrest Nabil
e.a. / Hongarije, [...] voor de uitlegging van artikel 6 van het Handvest van de
grondrechten van de Europese Unie”.
28 Het recht van eenieder op vrijheid en veiligheid, dat wordt gewaarborgd door
artikel 6 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna:
„Handvest”), heeft dezelfde reikwijdte als het recht dat wordt gegarandeerd door
artikel 5 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens
(hierna: „EVRM”). Overeenkomstig de artikelen 52, lid 3, en 53 van het Handvest
en de „Toelichtingen bij het Handvest van de grondrechten”, met name de
toelichting bij artikel 52, is de rechtspraak van het EHRM over artikel 5 EVRM
bijgevolg zeker relevant voor de toepassing van artikel 6 van het Handvest.
29 Deze vraag van het Hof brengt ons er uiteraard toe niet alleen een standpunt in te
nemen over de abstracte relevantie van die rechtspraak, maar ook over de inhoud
ervan.
30 Artikel 5, lid 1, EVRM stelt aan een besluit dat ingrijpt in de vrijheid van het
individu enerzijds voorwaarden die als
„formeel” kunnen worden aangemerkt en
anderzijds
„materiële” voorwaarden.
31 Tot de formele voorwaarden van artikel
5 behoort de voorwaarde van
rechtmatigheid, die inhoudt dat de vrijheidsbeneming moet volgen uit de
toepassing van een reeds bestaande wet op de feiten die de detentie
rechtvaardigen. Als noodzakelijk uitvloeisel van dit beginsel moet in de vigerende
wet voldoende nauwkeurig zijn bepaald in welke gevallen en op welke wijze zij
moet worden toegepast. Het is duidelijk dat een geheel vage bepaling de
rechtmatigheidsvoorwaarde haar betekenis zou ontnemen en de besluiten van de
bevoegde autoriteiten willekeurig zou maken.
32 In het onderhavige geval lijkt aan deze voorwaarde zowel te zijn voldaan wanneer
men het standpunt inneemt dat artikel 8, lid 3, onder d), van de opvangrichtlijn
van toepassing is, als wanneer men van mening is dat het bepaalde onder e) van
diezelfde bepaling toepassing vindt. Aangezien onder e), zoals is uiteengezet in
het antwoord op de eerste vraag, een zelfstandige grond voor inbewaringstelling is
opgenomen, dient het nationale recht vanzelfsprekend voldoende precies te
vermelden in welke gevallen sprake kan zijn van een bedreiging voor de openbare
veiligheid of de openbare orde – zodat de vereiste nauwkeurigheid van de
maatregel gewaarborgd is – en moet dat recht de betrokkene in staat stellen om in
rechte tegen de maatregel op te komen.
8
J. N.
33 Wat vervolgens de materiële voorwaarden betreft, dient ten eerste te worden
ingegaan op de rechtspraak van het EHRM over
artikel 5, lid 1, onder f), eerste
deel, EVRM, volgens hetwelk een persoon zijn vrijheid mag worden ontnomen „in
het geval van [diens] rechtmatige arrestatie of detentie [...] teneinde hem te
beletten op onrechtmatige wijze het land binnen te komen”.
34 In dit verband moet het arrest Saadi / Verenigd Koninkrijk5 in herinnering worden
gebracht, waarin het EHRM heeft verduidelijkt dat die bepaling kan dienen als
rechtvaardiging voor de inbewaringstelling van een persoon die zich zonder
inreisvisum op het grondgebied van de staat bevindt, ook al heeft die persoon de
vluchtelingenstatus aangevraagd.6 Het is juist dat het EHRM er in het latere arrest
Suso Musa / Malta7 op heeft gewezen dat overeenstemming met die bepaling van
het EVRM moet worden uitgesloten wanneer de wettelijke regeling van de staat in
kwestie – zelfstandig of op grond van het Unierecht – de betrokkene toestemming
geeft om op zijn grondgebied te blijven.8 Zoals is uiteengezet in punt 26 van deze
opmerkingen, verleent het Unierecht, met name de procedurerichtlijn, de
betrokkene echter geen recht van verblijf voor de periode van behandeling van
zijn verzoek om internationale bescherming, maar schort het slechts de gevolgen
van een verwijderingsmaatregel op (zoals aangegeven, volgt een dergelijke
maatregel automatisch op een besluit houdende een inreisverbod). In die
omstandigheden kan de aanwezigheid van de vreemdeling op het grondgebied,
ook al heeft hij een verzoek om internationale bescherming ingediend, nog steeds
worden aangemerkt als onregelmatig of onrechtmatig in de zin van artikel 5, lid 1,
onder
f), eerste deel, EVRM, wat het opleggen van een maatregel tot
inbewaringstelling kan rechtvaardigen.
35 Ten tweede moet worden ingegaan op de rechtspraak van het EHRM over
artikel 5, lid 1, onder f), tweede deel, EVRM, volgens hetwelk iemand zijn vrijheid
5
Arrest van 29 januari 2008, zaak nr. 13229/03.
6
Zie punt 65 van het arrest (niet-officiële vertaling): „[...] de Grote kamer deelt de zienswijze
van het hof van beroep, de kamer van de Lords en de kamer dat, zolang een staat een
persoon niet heeft ‚gemachtigd’ het land binnen te komen, elk betreden van zijn
grondgebied ‚onrechtmatig’ is, en dat de detentie van een persoon die het land wil
binnenkomen, maar het daartoe vereiste inreisvisum nog niet heeft gekregen, kan beogen –
zonder dat de bewoordingen worden verdraaid – ‚hem te beletten het land onrechtmatig
binnen te komen’. De Grote kamer wijst het idee af dat een asielzoeker die zich eigener
beweging bij de immigratiedienst meldt, probeert het land „rechtmatig” binnen te komen,
zodat de detentie niet kan worden gerechtvaardigd op basis van artikel 5, lid 1, onder f).
Een uitlegging van artikel 5, lid 1, onder f), eerste deel, in die zin dat het op grond van deze
bepaling enkel mogelijk is iemand in hechtenis te nemen van wie vaststaat dat hij probeert
zich te onttrekken aan de inreisbeperkingen, zou doen blijken van een te enge opvatting van
de bewoordingen van de bepaling en van de bevoegdheid van de staat om zijn reeds hoger
vermelde, onbetwistbare recht op controle uit te oefenen. [...]”
7
Arrest van 23 juli 2013, zaak nr. 42337/12. Zie ook arresten van 7 juni 2011, zaak
nr. 2237/08, R.U. / Griekenland, punten 88-96, en 25 september 2012, zaak nr. 50520/09,
Ahmade / Griekenland, punten 142-144.
8
Zie met name punt 97 van het arrest.
9
ANTWOORD VAN DE ITALIAANSE REGERING – ZAAK C-601/15
mag worden ontnomen als tegen hem „een uitwijzings- of uitleveringsprocedure
hangende is”.
36 Het EHRM heeft dienaangaande vastgesteld dat die bepaling niet hetzelfde
beschermingsniveau verlangt als artikel 5, lid 1, onder c), EVRM – volgens
hetwelk iemand zijn vrijheid slechts mag worden ontnomen indien er een concreet
gevaar bestaat dat hij zal vluchten of dat hij het strafbare feit nogmaals zal begaan
–, maar dat het voldoende is dat een uitwijzingsprocedure hangende is.9 Daarmee
wordt dus bevestigd dat hangende de procedure voor toekenning van
internationale bescherming, wanneer het nationale recht aldus bepaalt,
inbewaringstelling kan worden gelast in het kader van een uitwijzingsprocedure,
met dien verstande dat het verzoek om internationale bescherming belet dat de
uitwijzing wordt uitgevoerd.
37 Volgens de Italiaanse regering worden deze beginselen ook aangehangen in het
arrest Nabil e.a. / Hongarije10, dat het Hof onder de aandacht van partijen heeft
gebracht.
38 In dat arrest heeft het EHRM allereerst herinnerd aan de voorwaarde inzake de
rechtmatigheid van de maatregel (punt 3011), aan het vereiste dat de maatregel niet
alleen voldoet aan de juridische voorwaarden, maar bovendien vrij is van
willekeur (punten 31-34) en aan zijn eigen rechtspraak volgens welke in beginsel
moet worden uitgesloten dat inbewaringstelling met het oog op uitwijzing
verenigbaar is met artikel 5, lid 1, onder f), als het nationale recht verwijdering
van de betrokkene niet toestaat zolang de aanvraag van de vluchtelingenstatus in
behandeling is.
39 Ten slotte heeft het EHRM in punt 38 geoordeeld dat de inbewaringstelling in dat
concrete geval had kunnen worden geacht gerechtvaardigd te zijn met het oog op
latere uitzetting aangezien bij afwijzing van de asielaanvraag een concreet uitzicht
op uitvoering van het uitwijzingsbesluit bleef bestaan.12
9
Zie bijvoorbeeld arrest van 7 juni 2011, R.U. / Griekenland, reeds aangehaald, punt 93, en
arrest van 1 augustus 2013, zaak nr. 70427/11, Horshill / Griekenland, punt 59.
10
Arrest van 22 september 2015, zaak nr. 62116/12.
11
„(...) where the ‚lawfulness’ of detention is at issue, including the question whether ‚a
procedure prescribed by law’ has been followed, the Convention refers first to national law
and lays down the obligation to conform to the substantive and procedural rules of national
law. A detention is lawful if it was ordered in compliance with the substantive and
procedural rules of national law and it is not arbitrary (see Suso Musa v. Malta, no.
42337/12, § 92, 23 July 2013).”
12
„As regards the applicants’ further detention, the Court emphasises that detention ‚with a
view to deportation’ can only be justified as long as the deportation is in progress and there
is a true prospect of executing it (see paragraph 29 above). It notes that the applicants
applied for asylum on 9 November 2011, formal asylum proceedings started on 10
November 2011, and the case was admitted to the ‚in-merit’ phase on 12 December 2011.
For the Court, the pending asylum case does not as such imply that the detention was no
longer ‚with a view to deportation’ – since an eventual dismissal of the asylum applications
10
J. N.
40 Uit die rechtspraak blijkt bijgevolg dat een maatregel tot inbewaringstelling van
de asielzoeker in beginsel gerechtvaardigd is wanneer de asielaanvraag er naar
nationaal recht enkel toe leidt dat de verwijderingsprocedure wordt opgeschort, en
niet dat deze procedure definitief wordt beëindigd. Om van een evenredige
maatregel te kunnen spreken, is uiteraard vereist dat het uitwijzingsbesluit met een
redelijke waarschijnlijkheid concreet zal worden uitgevoerd. Zoals is uiteengezet
in punt 34 van deze opmerkingen, is dat in casu op grond van artikel 8, lid [3],
onder d), van de opvangrichtlijn, gelezen in samenhang met de artikelen 9 en 41
van de procedurerichtlijn, het geval.
II.4
Vierde vraag van het Hof
41 Met zijn vierde vraag verzoekt het Hof partijen hun standpunt kenbaar te maken
„over de mogelijke rechtvaardigingsgrond van artikel 52, lid 1, van het Handvest
om in de door artikel 6 van het Handvest gewaarborgde rechten in te grijpen in
zeer bijzondere omstandigheden die betrekking hebben op de nationale veiligheid
of de openbare orde, met dien verstande dat het Handvest niet voorziet in
afwijkingen in geval van een noodsituatie die het bestaan van een democratische
samenleving bedreigt”.
42 Bij het beantwoorden van de vorige vraag zijn wij tot de bevinding gekomen dat
artikel 8, lid 3, onder d), van de opvangrichtlijn verenigbaar is met de rechtspraak
van het EHRM over artikel 5 EVRM, ook al kan uit eerstgenoemde bepaling de
grondslag voor het opleggen van een maatregel tot inbewaringstelling aan een
persoon die een verzoek om internationale bescherming heeft ingediend en jegens
wie al een inreisverbod is uitgevaardigd, worden afgeleid, mits er gegronde
redenen zijn om aan te nemen dat hij met zijn volgend verzoek om internationale
bescherming enkel beoogt de uitvoering van een terugkeerbesluit (dat besloten ligt
in het besluit houdende het inreisverbod) uit te stellen of te verijdelen.
43 Volgens de Italiaanse regering zijn de gevallen waarin de inbewaringstelling van
een persoon die om internationale bescherming verzoekt, verenigbaar is, echter
niet beperkt tot de situatie waarin de inbewaringstelling plaatsvindt in een
procedure voor het identificeren van de betrokkene, het hem verlenen van een
inreisvisum of het uitwijzen van de betrokkene.
44 Het is in deze context dat het Hof zijn vraag stelt, een vraag die bij nader toezien
betrekking heeft – in verband met artikel 8, lid 3, onder e), van de opvangrichtlijn
– op
de afweging van het recht van eenieder op vrijheid tegen de fundamentele
belangen van de staat, zoals de bescherming van de nationale veiligheid en de
openbare orde.
45 Kort gezegd rijst het probleem van een persoon van wie bij de indiening van zijn
verzoek om internationale bescherming concreet is gebleken dat hij een
could have opened the way to the execution of the deportation orders. The detention
nevertheless had to be in compliance with the national law and free of arbitrariness.”
11
ANTWOORD VAN DE ITALIAANSE REGERING – ZAAK C-601/15
bedreiging vormt voor de nationale veiligheid of de openbare orde, maar op wie,
behalve de rechtvaardigingsgrond van artikel 8, lid 3, onder e), geen van de andere
gronden van toepassing is op basis waarvan overeenkomstig artikel 8 van de
opvangrichtlijn inbewaringstelling kan worden gelast.
46 De Italiaanse regering behoudt zich voor, deze kwestie uit te diepen in de
mondelinge behandeling. Zij is hoe dan ook van mening dat een maatregel tot het
ontnemen van bepaalde rechten die verband houden met de vrijheid van personen,
zoals inbewaringstelling, in dergelijke gevallen gerechtvaardigd kan zijn, mits
erop wordt toegezien dat die maatregel volstrekt evenredig is, ook wat de
uitvoeringsvoorwaarden ervan betreft.
47 Artikel 6 van het Handvest, dat niet voorziet in afwijkingen in verband met het
mogelijke overwicht van het openbaar belang, bevat ontegenzeglijk geen
uitdrukkelijke verwijzing naar de noodzaak van een dergelijke afweging, en ook
artikel 5 EVRM bevat geen dergelijke bepaling, die het sluitstuk van het stelsel
zou vormen. Een bepaling van dit type is daarentegen wél opgenomen in artikel 2
van het vierde protocol bij het EVRM. Dit artikel heeft betrekking op de vrijheid
van verplaatsing. In lid 1 ervan heet het dat eenieder die wettig op het
grondgebied van een staat verblijft, „binnen dat grondgebied het recht [heeft] zich
vrijelijk te verplaatsen en er vrijelijk zijn verblijfplaats te kiezen”. In lid 3 wordt
daaraan toegevoegd dat „[d]e uitoefening van deze rechten [...] aan geen andere
beperkingen [mag] worden gebonden dan die die bij de wet zijn voorzien en in
een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale
veiligheid of van de openbare veiligheid, voor de handhaving van de openbare
orde, voor de voorkoming van strafbare feiten, voor de bescherming van de
gezondheid of van de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden
van anderen”.
48 Het is bekend dat de grens tussen het in artikel 5 EVRM gewaarborgde recht van
personen op vrijheid en de vrijheid van verplaatsing nogal vaag is: in de
rechtspraak van het EHRM wordt het beginsel gehuldigd dat een situatie relevant
is voor de toepassing van artikel 5 wanneer de ontneming van het recht op
verplaatsing zodanig ingrijpend is – in termen van de mogelijkheid om sociale
contacten te hebben, de intensiteit van de bewaking, enz. – dat zij in wezen
neerkomt op een beroving van de „fysieke vrijheid”. Het is juist dat
inbewaringstelling verschilt van detentie en moet voldoen aan de voorwaarden
van artikel 10 van de opvangrichtlijn, maar er moet op worden gewezen dat het
EHRM tot op heden heeft geoordeeld dat een maatregel tot inbewaringstelling
relevant is voor de toepassing van artikel 5 EVRM, en niet alleen voor de vrijheid
van verplaatsing.
49 De Italiaanse regering stelt zich echter op het standpunt dat, bij de afweging tegen
de voormelde hoogste belangen van de gemeenschap, bepaalde ingrepen in het
recht dat wordt gewaarborgd door artikel 6 van het Handvest en door artikel 5
EVRM, onder strikte eerbiediging van het legaliteits-
en het
12
J. N.
evenredigheidsbeginsel, kunnen worden gerechtvaardigd en hun grondslag vinden
in de algemene bepaling die is vervat in artikel 52, lid 1, van het Handvest.
III. Conclusie
50 Gelet op een en ander geeft de Italiaanse regering het Hof in overweging om de
prejudiciële vraag aldus te beantwoorden dat artikel 8, lid 3, onder e), van
richtlijn 2013/33/EU verenigbaar is met artikel 6 van het Handvest van de
grondrechten van de Europese Unie.
Rome, 21 december 2015
Sergio Fiorentino
Avvocato dello Stato
13
Document Outline