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Ref. Ares(2015)361943 - 29/01/2015
Date de réception
:
29/01/2015

POURVSO/NY 
Traduction 
C-336/14 - 12 
Observations du royaume de Belgique 
Affaire C-336/14* 
Pièce déposée par:  
Le gouvernement belge 
Nom usuel de l’affaire:  
INCE 
Date de dépôt:  
le 13 novembre 2011 (Fax/e-mail du 7 novembre 2014) 
 
[omissis] [Or. 2] 
À M. le Président et MM. les membres de la Cour de justice de l’Union 
européenne 
Le gouvernement belge souhaite présenter les observations suivantes à la Cour: 
I. LES FAITS 

Pour la présentation des faits et de la procédure, le gouvernement belge souhaite 
se référer aux pages 4 et 5 de la décision de renvoi (dans sa traduction en 
néerlandais). 

Dans la présente affaire, les questions préjudicielles suivantes ont été soumises à 
la Cour: 
«I. S’agissant des premières charges (janvier 2012) et des deuxièmes charges 
(pour la période allant jusqu’à fin juin 2012) pesant sur la prévenue: 
1.a) L’article 56 TFUE doit-il être interprété en ce sens qu’il est interdit aux 
autorités répressives de sanctionner l’intermédiation de paris sportifs, effectuée 
sans autorisation allemande, à des organisateurs de paris titulaires d’une licence 
dans un autre État membre de l’UE lorsque cette intermédiation présuppose 
également que l’organisateur dispose d’une autorisation allemande, mais que, en 
raison d’une situation juridique contraire au droit de l’Union («monopole sur les 
 
* Langue de procédure: l’allemand. 
 
FR 

AFFAIRE C-336/14-12 
paris sportifs»), les autorités nationales n’ont pas le droit de délivrer une 
autorisation à un organisateur de paris privé? 
1.b) La réponse à la question 1, sous a), est-elle différente si, dans l’un des 
15 Länder allemands qui  ont instauré et exploitent conjointement un monopole 
des paris sportifs, les pouvoirs publics soutiennent dans le cadre des procédures 
d’interdiction et des procédures pénales que l’interdiction légale de délivrer une 
autorisation à des prestataires privés n’est pas [Or. 3] appliquée dans ce Land en 
cas d’une éventuelle demande d’une autorisation d’organisation ou 
d’intermédiation? 
1.c) Les principes du droit de l’Union, et notamment la libre prestation des 
services, ainsi que l’arrêt Stanleybet International e.a. (C-186/11 et C-209/11, 
EU:C:2013:33) doivent-ils être interprétées en ce sens qu’ils font obstacle à une 
interdiction durable et décrite comme «préventive» ou à une sanction de 
l’intermédiation transfrontalière des paris sportifs, lorsque cela est motivé par le 
fait que, à la date de la décision, il n’était pas «manifeste pour l’autorité 
d’interdiction, c’est-à-dire perceptible sans autre examen» que l’activité 
d’intermédiation satisfaisait à l’ensemble des conditions matérielles 
d’autorisation abstraction faite du monopole d’État? 
2) La directive 98/34/CE doit-elle être interprétée en ce sens qu’elle fait obstacle 
à la sanction de l’intermédiation de paris sportifs, effectuée sans autorisation 
allemande, à un organisateur de paris titulaire d’une licence dans un autre État 
membre de l’UE, par le biais d’une machine automatique proposant des paris, 
lorsque les interventions étatiques reposent sur une loi d’un Land spécifique qui 
n’a pas fait l’objet d’une notification à la Commission européenne et dont la 
teneur correspond au traité des Länder sur les jeux de hasard (Staatsvertrag zum 
Glücksspielwesen, ci-après le «GlüStV») qui est devenu caduque? 
II. S’agissant des deuxièmes charges pesant sur la prévenue pour la période 
courant à compter de juillet 2012 
3) L’article 56 TFUE, le principe de transparence, le principe d’égalité et 
l’interdiction du favoritisme prévue par le droit de l’Union européenne doivent-ils 
être interprétés en ce sens qu’ils font obstacle à la sanction de l’intermédiation de 
paris sportifs, effectuée sans autorisation allemande, à un organisateur de paris 
titulaire d’une licence dans un autre État membre de l’UE dans un cas 
caractérisé, en vertu du traité modificateur des Länder sur les jeux de hasard en 
Allemagne (Glücksspieländerungsstaatsvertrag,[Or. 4] ci-après le «GlüÄndStV»), 
instauré pour une durée de neuf ans, par une «clause d’expérimentation pour les 
paris sportifs» qui prévoit pour une durée de sept ans la possibilité théorique 
d’attribuer également à des organisateurs de paris privés, avec effet de 
légalisation pour l’ensemble des Länder allemands en tant que condition 
nécessaire d’une autorisation d’intermédiation, un nombre de concessions fixé au 
maximum à 20 lorsque 

 

INCE 
a)  la procédure de concession et les litiges conduits dans ce cadre sont menés 
conjointement par l’organisme concessionnaire et le cabinet d’avocats qui a 
conseillé de manière habituelle, dans le cadre du monopole des paris sportifs 
contraire à la législation de l’Union européenne, la majorité des Länder et leurs 
sociétés de loterie, qui les a représentés en justice contre les prestataires de paris 
privés et qui défendait les intérêts des pouvoirs publics dans les procédures 
préjudicielles à l’origine des arrêts Stoß e.a. (C-316/07,  C-358/07 à C-360/07, 
C-409/07 et C-410/07, EU:C:2010:504), Carmen Media Group (C-46/08, 
EU:C:2010:505) et Winner Wetten (C-409/06, EU:C:2010:503), 
b)  qu’aucun détail concernant les conditions minimales relatives aux concepts 
à présenter, le contenu des explications et des éléments  de preuve exigés au 
demeurant et le choix des 20 concessionnaires maximum ne résultait de l’appel 
d’offres en vue de la concession publié au JO de l’UE du 8 août 2012, que des 
détails n’ont été communiqués que postérieurement à l’expiration du délai de 
candidature, dans un «mémorandum d’information» et dans de nombreux 
documents additionnels, aux seuls candidats sélectionnés pour une «deuxième 
étape» de la procédure de concession, 
c)  que, contrairement à l’appel d’offres, l’autorité concédante n’a invité, huit 
mois après le début de la procédure, que 14 candidats concessionnaires à une 
présentation personnelle de leurs concepts en matière de questions sociales et de 
sécurité, parce que ces candidats satisfaisaient à l’intégralité  [Or. 5]  des 
conditions minimales mais a indiqué 15 mois après le début de la procédure 
qu’aucun candidat n’avait établi, sous une «forme vérifiable», qu’il satisfaisait 
aux conditions minimales, 
d)  que le candidat concessionnaire contrôlé par des organismes publics (Ods 
Deutschland Sportwetten GmbH dit «Ods»), constitué des sociétés publiques de 
loterie, figurait parmi les 14 candidats invités à présenter leurs concepts à 
l’autorité concédante alors que, en raison de ses liens organisationnels avec les 
organisateurs de manifestations  sportives, il ne semble pas être apte à se voir 
accorder une concession, parce que la législation (article 21, paragraphe 3, du 
GlüÄndStV) exige une séparation stricte entre, d’une part, les activités sportives 
et les associations qui les organisent et, d’autre part, l’organisation et 
l’intermédiation des paris sportifs, 
e)  que la présentation «de l’origine licite des moyens nécessaires à 
l’organisation de l’offre de paris sportifs envisagés» est notamment exigée pour 
l’attribution d’une concession, et 
f) 
que l’autorité concédante et le Glücksspielkollegium (collège des jeux de 
hasard), qui est composé de représentants des Länder et statue sur l’attribution 
des concessions, ne font pas usage de la possibilité d’attribuer des concessions à 
des organisateurs privés de paris, alors que des entreprises publiques de loterie 
peuvent, pendant une durée allant jusqu’à un an après l’éventuel octroi de telles 
 
 


AFFAIRE C-336/14-12 
concessions, organiser des paris sportifs, des loteries et d’autres jeux de hasard 
sans disposer d’une concession ainsi que les exploiter et promouvoir, par 
l’intermédiaire de leur réseau étendu de points de collecte professionnelle de 
paris?». 
II. LE CADRE JURIDIQUE 

Pour le cadre juridique existant au niveau national  et au niveau de l’Union 
européenne, le gouvernement belge se réfère aux pages 4 à 6 de la décision de 
renvoi (dans sa traduction en néerlandais). [Or. 6] 
III. L’ANALYSE 
A. La recevabilité 

Le gouvernement belge observe que la juridiction de renvoi souhaite obtenir, par 
les présentes questions préjudicielles, des éclaircissements sur le droit de l’Union, 
pour pouvoir se prononcer sur la situation de Mme  Sebat  Ince.  Mme  Ince  est 
toutefois de nationalité turque, ce qui suscite des doutes quant à l’applicabilité de 
l’article 56 TFUE. 

Le texte de cette disposition du traité précise, en effet, que «les restrictions à la 
libre prestation de services à l’intérieur de l’Union sont interdites à l’égard des 
ressortissants des États membres 1 établis dans un État membre autre que celui du 
destinataire de la prestation». 

La juridiction de renvoi prétend néanmoins que  Mme  Ince peut se prévaloir de 
l’article 56 au motif qu’il s’agit en l’espèce d’un service protégé par cette 
disposition: l’offre de paris d’un prestataire résidant dans un État membre 2. 

Dans l’arrêt FKP Scorpio Konzertproduktionen, la Cour a déclaré cependant que 
les dispositions régissant la libre prestation de services s’appliquent uniquement si 
la prestation est effectuée à l’intérieur de l’Union et dans la mesure où  «le 
prestataire […] [est  un]  ressortissant d’un État membre et [est]  établi dans un 
pays de [l’Union]» 3. 

Selon le gouvernement belge, l’entreprise autrichienne pour  laquelle  Mme  Ince 
offre des paris sportifs peut incontestablement se prévaloir des principes de la 
libre prestation, mais là n’est pas la question. Les termes «ressortissant d’un 
[Or. 7] État membre» figurant dans le droit primaire de l’Union ne laissent aucun 
doute sur la condition que le justiciable doit remplir. L’application d’une théorie 
 1 –  C’est le gouvernement belge qui souligne. 
2 –  Résumé de la demande de décision préjudicielle (dans  sa traduction en néerlandais), 
point 8. 
3 –  C-290/04, EU:C:2006:630, point 67. 

 

INCE 
d’«identification» des ressortissants et des non-ressortissants de l’Union – que le 
Bayerisches  Verwaltungsgerichtshof  préconise 4 –  constituerait, selon le 
gouvernement belge, une extension du champ d’application de l’article 56 TFUE. 
Une telle extension n’est toutefois pas souhaitée de façon générale par l’Union, à 
ce jour, bien que l’article 56, deuxième alinéa, TFUE prévoie expressément une 
habilitation, à cette fin, des institutions européennes. 

Par conséquent,  l’on ne peut que  conclure  à l’irrecevabilité de la demande de 
décision préjudicielle déposée par la juridiction de renvoi. Il ne saurait, en effet, y 
avoir application de l’article 56 TFUE et/ou des principes généraux du droit de 
l’Union qui en découlent. 
B. Les réponses aux questions préjudicielles 
10  À titre subsidiaire, le gouvernement belge répondra toutefois également à 
certaines des questions posées par la juridiction de renvoi. Il se limitera à émettre 
une réponse à la deuxième question et à la troisième question, sous b), c), et e). 
1) La deuxième question préjudicielle 
11  Dans sa deuxième question préjudicielle, la juridiction de renvoi demande en 
substance de préciser le contenu de l’article 8, paragraphe 1, troisième alinéa, de 
la directive 98/34/CE [du Parlement européen et du Conseil, du 22 juin 1998, 
prévoyant une procédure d’information dans le domaine des normes et 
réglementations techniques]  (ci-après la «directive 98/34») 5.  Cet article prévoit 
que les États membres doivent procéder à une nouvelle communication s’ils 
apportent au projet de règle technique, «d’une manière significative», des 
«changements» qui auront [Or. 8] «pour effet de modifier le champ d’application, 
d’en raccourcir le calendrier d’application initialement prévu, d’ajouter des 
spécifications ou des exigences ou de rendre celles-ci plus strictes». 
12  Cette question préjudicielle porte en substance sur le point de savoir si le simple 
fait que la loi régionale de la Bavière a maintenu le GlüStV en vigueur, et ce, en 
tant que droit de ce Land, doit être considéré comme apportant, «d’une manière 
significative»,  un «changement»  qui entraîne une obligation de notification. La 
juridiction de renvoi indique que la jurisprudence allemande est divisée à cet 
égard. Une partie de celle-ci affirme que la notification est nécessaire, étant donné 
que l’exclusivité et les restrictions en matière de paris sportifs sont devenues 
caduques au terme de la période d’application du GlüStV. L’autre soutient que le 
GlüStV pouvait en tout état de cause être prorogé par décisions des Länder, étant 
donné que cette possibilité était déjà contenue dans le GlüStV originaire 
(notifié) 6. 
 4 –  Demande de décision préjudicielle (dans sa traduction en français), point 122. 
5 –  JO L 204, p. 37. 
6 –  Demande de décision préjudicielle (dans sa traduction en français), point 159. 
 
 


AFFAIRE C-336/14-12 
13  Par conséquent, la deuxième question préjudicielle peut être brièvement résumée 
comme suit: une simple prorogation  d’un texte notifié antérieurement doit-elle 
faire l’objet d’une nouvelle notification lorsque  l’acte initial prévoyait la 
possibilité d’une prorogation? En d’autres termes, une telle prorogation peut-elle 
être considérée comme un changement significatif? 
14  Le gouvernement belge considère qu’il ne peut pas  s’agir en l’espèce d’un 
changement significatif. L’arrêt Ivansson e.a. le conduit à cette conclusion. Dans 
cette affaire, la Cour a décidé – sur la base d’un certain nombre de critères – que 
le raccourcissement du calendrier d’application de la règle technique doit être 
considéré comme une modification significative 7. Cette interprétation reposait sur 
l’économie générale et la finalité de la directive 98/34, en particulier la libre 
circulation des marchandises et la sauvegarde de l’efficacité  [Or. 9]  de la 
procédure d’examen du projet de règle technique par la Commission et par  les 
États membres 8. 
15  Le cas d’espèce, en revanche, ne permet pas d’affirmer que la simple prorogation 
du champ d’application ratione temporis entraîne un changement significatif, étant 
donné que l’absence de notification n’entame  pas l’effet utile de la directive 
98/34. Premièrement, il ne s’agit pas d’une modification de la teneur du GlüStV. 
Qui plus est, la Commission et les États membres ont déjà été en mesure de se 
prononcer sur cette teneur. Deuxièmement, il ressort de la décision de renvoi que 
le projet notifié prévoyait déjà une prorogation éventuelle. Par conséquent, il était 
possible, dans le cadre de la notification initiale, de faire des remarques ou encore 
d’émettre un avis circonstancié sur ce point. 
16  Le gouvernement belge tient à ajouter qu’il est sans intérêt que cette prorogation 
soit issue, en fin de compte, de la loi d’un Land (donc en droit régional) au lieu de 
procéder du GlüStV (en droit national, comme prévu initialement). En effet, il est 
de jurisprudence constante que la répartition interne des compétences dans un État 
membre est sans incidence sur les obligations qui incombent aux États membres 
en vertu des traités 9. Il faut donc admettre mutatis mutandis que la façon dont est 
mise en œuvre, dans le droit interne d’un État membre, une prorogation éventuelle 
notifiée antérieurement n’a aucune importance pour l’application de la directive 
98/34. 
17  Cela résulte d’ailleurs  aussi  de  l’arrêt  Digibet et Albers, dans lequel la Cour a 
réaffirmé qu’il incombe aux États membres d’organiser la mise en œuvre du droit 
de l’Union selon leurs principes constitutionnels respectifs, et ce également dans 
le secteur des jeux de hasard et des loteries 10. Ce principe découle de l’article 4, 
 7 –  C-307/13, EU:C:2014:2058, points 45 et 46. 
8 –  Arrêt Ivansson e.a. (EU:C:2014:2058, point 43). 
9 –  Arrêts  Commission/Espagne, C-417/99, EU:C:2001:445, point 37, et Carmen Media 
Group, C-46/08, EU:C:2010:505, point 69. 
10 –  Arrêts  Horvath, C-428/07, EU:C:2009:458, point 49,  et  Digibet et Albers,  C-156/13, 
EU:C:2014:1756, point 33. 

 

INCE 
paragraphe 2, TUE, selon lequel l’Union  [Or. 10]  est tenue de respecter les 
structures fondamentales politiques et constitutionnelles des États membres 11. 
18  La prorogation,  par le Land  de Bavière,  des dispositions du GlüStV ne saurait 
donc être considérée comme une modification significative d’une règle technique, 
telle que visée par la directive 98/34. Cette disposition légale ne devait dès lors 
pas être notifiée.  
2) La troisième question préjudicielle, sous b), sous c) et sous e) 
19  Dans sa troisième question – du moins dans les branches pour lesquelles le 
gouvernement belge formulera une réponse – la juridiction de renvoi demande en 
substance si le droit de l’Union (plus précisément l’article 56 TFUE, le principe 
d’égalité et le principe de transparence qui en résulte) s’oppose à ce qu’un État 
membre inflige une sanction pour l’offre, sans l’autorisation de cet État, de jeux 
de hasard  lorsque  la législation applicable prévoit la possibilité d’accorder des 
concessions à des organisateurs privés de jeux de hasard et: 
b) que l’appel à candidature pour ces concessions ne contenait dans la première 
phase  aucune précision quant aux  conditions minimales des offres à remettre, 
quant  au  contenu des déclarations et preuves  requises  par ailleurs  et  quant  à la 
sélection, mais que ces précisions ont bien été communiquées, après l’expiration 
du délai de candidature,  aux  candidats  retenus  pour  la seconde phase  de la 
procédure d’attribution; 
c) que, dans cette seconde phase, il restait encore quatorze candidats répondant 
aux conditions minimales de la première phase, que ceux-ci  ont  été autorisés à 
présenter, à l’autorité concédante, leurs concepts en matière sociale et sécuritaire 
sans  qu’aucun d’entre eux ne se vit toutefois attribuer  une  concession  parce 
qu’aucun candidat n’aurait démontré d’une manière contrôlable qu’il satisfaisait 
aux conditions (dans la seconde phase); [Or. 11] 
e) que, pour obtenir une concession, le candidat doit démontrer «l’origine licite 
des moyens nécessaires à l’organisation de l’offre de paris sportifs envisagés». 
La troisième question, sous b) 
20  On observera tout d’abord que cette question concerne spécifiquement les 
concessions  de jeux de hasard  (paris sportifs). Il s’agit,  en d’autres termes,  de 
«concessions de services». Dans l’état actuel du droit de l’Union, ce type de 
concessions ne relève pas de la législation de l’Union régissant les marchés 
publics 12. Les règles propres aux marchés publics  ne doivent donc pas être 
observées. Cela n’empêche pas toutefois, comme l’indique aussi la juridiction de 
 11 –  Arrêt Digibet et Albers, EU:C:2014:1756, point 34. 
12 –  Voir, par exemple, l’arrêt Sporting Exchange, C-203/08, EU:C:2010:307, point 39. 
 
 


AFFAIRE C-336/14-12 
renvoi, qu’il faille appliquer les règles et principes généraux du droit européen. Eu 
égard à l’absence de règles spécifiques en matière de concessions de services, les 
autorités contractantes doivent principalement tenir compte de l’article 56 TFUE 
et, plus spécialement, du principe d’égalité et de l’obligation de transparence qui 
en découle 13. 
21  Cette obligation de transparence a des conséquences spécifiques pour les autorités 
publiques au sein de l’Union qui lancent une procédure d’attribution de 
concessions de jeux de hasard. Tout d’abord, une  concession ne peut pas être 
attribuée sans l’organisation d’une procédure préalable, transparente et équitable. 
L’obligation de transparence impose par conséquent à l’autorité concédante de 
garantir, en faveur de tout candidat  potentiel, un degré de publicité adéquat 
permettant une ouverture de la concession de services à la concurrence ainsi que 
le contrôle de l’impartialité des procédures d’attribution 14.  Une telle procédure 
n’est pas requise uniquement quand la [Or. 12]  concession est octroyée à une 
entité placée sous la stricte surveillance de l’autorité publique 15. 
22  L’obligation de transparence limite dès lors la marge discrétionnaire des autorités 
concédantes  dans leur décision en leur imposant d’agir dans le cadre de règles 
préétablies. En effet, tout comme l’appel même à concourir à [l’attribution] des 
concessions,  les règles applicables doivent  être  communiquées de manière 
suffisamment claire 16. Dans l’arrêt Costa et Cifone (C-72/10 et C-77/10, 
EU:C:2012:80), la Cour précise à cet égard que le principe de transparence a pour 
but d’assurer «que tout opérateur intéressé [puisse] décider de soumissionner à 
des appels d’offres sur le fondement de l’ensemble des informations pertinentes et 
de garantir l’absence de risque de favoritisme et d’arbitraire de la part du 
pouvoir adjudicateur. Il implique que toutes les conditions et les modalités de la 
procédure d’attribution soient formulées de manière claire, précise et univoque, 
de façon, d’une part, à permettre à tous les soumissionnaires raisonnablement 
informés et normalement diligents d’en comprendre la portée exacte et de les 
interpréter de la même manière et, d’autre part, à encadrer le pouvoir 
discrétionnaire de l’autorité concédante et de mettre celle-ci en mesure de vérifier 
effectivement si les offres  des soumissionnaires correspondent aux critères 
régissant la procédure en cause (voir, en ce sens, arrêts du 29 avril 2004, 
Commission/CAS Succhi di Frutta, C-496/99 P, Rec. p. I3801, point 111, ainsi 
 13 –  Arrêts  Sporting Exchange, EU:C:2010:307, point 39,  Telaustria et Telefonadress, 
C-324/98, EU:C:2000:669, points 60 à 62, Eurawasser, C-206/08, EU:C:2009:540, 
point 44, et Wall, C-91/08, EU:C:2010:182, point 33. 
14 –  Arrêt Engelmann, C-[64]/08, EU:C:2010:506, point 50. 
15 –  Par exemple, un opérateur économique privé dont les activités font l’objet d’un contrôle 
très étroit des instances compétentes. Voir arrêts Sporting Exchange, EU:C:2010:307, point 
59,  Läärä e.a., C-124/97, EU:C:1999:435, points 40 à 42, et Liga Portuguesa de Futebol 
Profissional et Bwin International, C-42/07, EU:C:2009:519, points 66 et 67. 
16 –  Arrêts Engelmann, EU:C:2010:506, point 54 et la jurisprudence qui y est citée, et Sporting 
Exchange, EU:C:2010:307, point 51. 

 

INCE 
que du 13 décembre 2007, United Pan-Europe Communications Belgium e.a., 
C-250/06, Rec. p. I11135, points 45 et 46)» 17. 
23  Cela ne signifie toutefois  absolument  pas qu’aucune marge d’appréciation ne 
puisse être  laissée à l’autorité  dans les objectifs légitimes  qu’elle entend 
poursuivre.  Ainsi, le droit de l’Union ne s’oppose pas à ce que les règles 
applicables  [Or. 13]  donnent  à une autorité la possibilité de refuser une 
concession si son attribution était susceptible de présenter un danger (par exemple 
sur le plan  de la  criminalité ou de la dépendance au jeu). En effet, on peut lire 
dans la jurisprudence de la Cour que «[l’article 49 CE doit être interprété en ce 
sens qu’il ne s’oppose pas à une réglementationqui confie aux autorités locales 
un large pouvoir d’appréciation en leur permettant de refuser une autorisation 
d’ouverture d’un casino, d’une salle de jeux ou d’une salle de  bingo, sur le 
fondement d’une ‘atteinte substantielle aux intérêts de l’État et des habitants du 
territoire administratif concerné’  pour autant que cette réglementation a 
véritablement pour objet de réduire les occasions de jeu et de limiter les activités 
dans ce domaine d’une manière cohérente et systématique ou d’assurer l’ordre 
public et pour autant que l’exercice du pouvoir d’appréciation des autorités 
compétentes est exercé d’une façon transparente, permettant un contrôle de 
l’impartialité des procédures d’autorisation, ce  qu’il revient à la juridiction de 
renvoi de vérifier» 18. Il en va pleinement ainsi lorsque l’autorité de décision est 
investie d’un  «large pouvoir d’appréciation»,  en particulier dans  la nature des 
intérêts qu’elle entend protéger 19. 
24  En ce qui concerne plus spécifiquement la question 3 b), il faut vérifier si 
l’obligation de transparence doit être interprétée en ce sens que les précisions 
quant aux exigences minimales fixées, ainsi que quant aux déclarations et preuves 
à fournir pour être sélectionné en fin de compte en tant qu’un des (maximum 20) 
concessionnaires, doivent déjà être communiquées dès l’appel à candidature lancé 
dans la procédure d’attribution [de la concession]. 
25  Selon le gouvernement belge, étant donné que les faits en cause ne sont pas tout à 
fait clairs, deux hypothèses possibles doivent être examinées: 1) les candidats 
(éventuels) n’ont pas été suffisamment informés pour décider de participer ou non 
à la «première phase» de la procédure, et 2) les candidats (éventuels) n’ont pas été 
suffisamment informés pour décider de participer ou non à la «seconde phase» de 
la procédure (mais ont donc bel et bien été suffisamment informés pour décider de 
participer à la première phase). [Or. 14] 
26  Dans la  première  hypothèse,  qui  suppose  l’absence  totale  de communication 
d’informations  suffisamment claires  sur  la manière dont l’autorité concédante 
déciderait des candidats admis à participer à la «seconde phase», un problème se 
pose sur le plan de l’obligation de transparence. Si les candidats éventuels n’ont 
 17 –  Arrêt Costa et Cifone, C-72/10 et C-77/10, EU:C:2012:80, point 73. 
18 –  Arrêt Garkalns, C-470/11, EU:C:2012:505, point 48. 
19 –  Arrêt Garkalns, EU:C:2012:505, point 45 
 
 


AFFAIRE C-336/14-12 
pas  été  en mesure de savoir quelles informations ils devaient donner  ni  quels 
critères d’appréciation seraient appliqués, la procédure d’attribution ne peut pas 
être réputée conforme au droit de l’Union. Le gouvernement belge fait cependant 
remarquer  que ces critères peuvent aussi figurer  dans des dispositions 
réglementaires existantes. Il incombe aux candidats concessionnaires, eux-mêmes, 
de  suivre  l’évolution de la législation.  De tels critères ne doivent donc pas 
nécessairement être communiqués à nouveau par l’autorité concédante. 
27  Pour ce qui concerne ensuite la seconde hypothèse, le gouvernement belge estime 
que l’on ne peut pas ignorer que les autorités compétentes ont la faculté d’opter 
pour une procédure d’attribution en différentes phases, dans le cadre de laquelle 
on procède d’abord à une sélection de base  d’un groupe  de concessionnaires 
potentiels qui répondent à un certain nombre de conditions minimales. Rien 
n’impose,  à cet égard, d’exposer le déroulement ultérieur de la procédure 
(la «phase 2») dès le lancement  de la procédure d’attribution.  Il en va ainsi,  en 
tout  cas, pour autant que les investissements liés à une  candidature  dans la 
première phase soient limités et que donc tout candidat concessionnaire éventuel 
puisse concourir sans devoir faire une vaste analyse des coûts et avantages. En 
outre, tant que chacun sait de quelle manière il peut présenter sa candidature dans 
la première phase et quels sont les critères d’appréciation qui seront utilisés (fût-ce 
par une simple  référence aux dispositions légales applicables), les critères 
d’appréciation utilisés dans la première phase ne doivent pas nécessairement être 
précisés par le menu.  La  seconde hypothèse, qui suppose que l’incertitude  des 
candidats ne concernait que la seconde phase et que cette incertitude a été dissipée 
ultérieurement par  un mémorandum d’information  donné  aux candidats retenus 
dans la seconde phase, ne présente donc aucune méconnaissance du principe de 
transparence. [Or. 15] 
28  Enfin,  on peut affirmer qu’une  modification fondamentale des critères 
d’attribution, après le lancement de la procédure, peut enfreindre l’obligation de 
transparence. En revanche, l’ajout de précisions complémentaires, par exemple sur 
la pondération de chacun des critères d’attribution,  ne méconnaît pas cette 
obligation de transparence 20. Une autorité concédante peut fixer cette pondération 
à un moment où le délai de dépôt des candidatures est déjà expiré. L’obligation de 
transparence n’interdit pas non plus de préciser plus avant des  critères 
d’attribution déjà fixés. En l’espèce, dans la mesure où elle peut s’analyser en une 
 20 –  Arrêt Commission/Irlande, C-226/09, EU:C:2010:697. Cette affaire concerne la directive 
2004/18/CE du Parlement européen et du Conseil, du 31 mars 2004, relative à la 
coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et 
de services. Lorsque certaines règles de publicité des contrats que cette directive prévoit ne 
sont pas d’application (parce que ces marchés relèvent de l’annexe II B de la directive), les 
règles fondamentales du traité doivent néanmoins toujours être respectées. À cet égard, il y 
a une similitude entre les marchés publics de services (auxquels ne s’applique qu’un certain 
nombre de règles des directives en matière des marchés publics) et les concessions de 
services. Les considérations que la Cour émet sur l’interprétation à donner aux principes 
fondamentaux du droit de l’Union dans le contexte des marchés publics de services peuvent 
dès lors être appliquées, par analogie, aux concessions de services. 
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INCE 
définition des critères de base (première phase) qui sont ensuite développés plus 
en détail (seconde phase), la procédure ne semble pas non plus  enfreindre 
l’obligation de transparence. 
La troisième question, sous c) 
29  D’après ce que  le gouvernement belge comprend,  quatorze  candidats  ont été 
admis à participer à la seconde phase de la procédure  d’attribution,  mais aucun 
d’entre eux ne s’est vu attribuer de concession par la suite. Dans l’hypothèse où 
aucun des soumissionnaires ne satisfaisait aux conditions, le fait de  ne pas 
attribuer  de  concession n’est pas, en soi, contraire au principe de 
non-discrimination  ni  à l’obligation de transparence,  tels qu’ils doivent être lus 
conjointement avec l’article 56 TFUE. Il en va de même lorsque les concessions 
ne sont pas attribuées pour défaut d’informations  vérifiables. Les autorités 
compétentes peuvent exiger que les critères d’attribution ne soient appliqués qu’à 
des  données  effectivement  vérifiables. On ne peut dès lors pas faire grief aux 
autorités d’agir à l’encontre du droit de l’Union pour la seule raison qu’aucun des 
candidats n’est parvenu à fournir les informations probantes requises. [Or. 16] 
30  Les critères imposés et les informations réclamées aux candidats peuvent dès lors 
uniquement porter sur  ce que l’autorité concédante  a la possibilité  d’apprécier 
effectivement. Il importe à cet égard que la procédure d’attribution soit dirigée par 
un organisme public qui est en mesure d’apprécier les informations fournies et qui 
peut prendre des décisions correctes à l’endroit des candidats concessionnaires. La 
supervision  des  opérateurs de jeux de hasard  doit  être  faite  par  une autorité 
qualifiée et suffisamment forte qui dispose des moyens nécessaires pour accomplir 
sa mission. 
La troisième question, sous e) 
31  Pour la troisième question, sous e), le problème de transparence semble présenter 
deux aspects: quels sont les «moyens nécessaires» et quand l’«origine» en est-elle 
«licite»? Si  ces deux aspects devaient ne pas être  suffisamment clairs, cela 
pourrait être considéré comme un défaut de transparence puisque, dans ce cas, les 
candidats ne savent pas comment ils doivent soumissionner ni comment ils 
peuvent démontrer qu’ils satisfont à cette condition. 
32  Le gouvernement belge considère qu’il est préférable d’indiquer dans la 
réglementation applicable quels sont les «moyens nécessaires» dont un opérateur 
de jeux de hasard doit disposer. Cela peut se faire, par exemple, en imposant un 
ratio de solvabilité minimal. Une solution de rechange serait peut-être de laisser 
aux  soumissionnaires  le soin d’indiquer eux-mêmes  l’importance des moyens 
qu’ils estiment nécessaires à l’exercice de leurs activités. En effet, on peut partir 
du principe que, dans la seconde phase de la procédure d’attribution,  le 
soumissionnaire  aura établi,  pour lui-même,  un plan d’entreprise et pourra 
 
 
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AFFAIRE C-336/14-12 
indiquer le montant des capitaux qu’il pense investir à ce titre dans l’exploitation 
de la concession, en précisant ou non un facteur variable selon le nombre de lieux 
où les paris seront proposés. Selon le gouvernement belge, l’information 
disponible ne permet pas de conclure que,  en  [Or. 17]  l’espèce,  l’approche des 
autorités sur ce plan est contraire à l’obligation de transparence. 
33  La condition que les moyens soient, en outre, d’origine licite ne semble pas être 
nécessairement disproportionnée. En effet, la lutte contre la criminalité et contre la 
fraude constitue un des éléments essentiels du contrôle des autorités sur l’offre des 
jeux de hasard. L’élimination de fonds d’origine criminelle ou issus de la fraude 
ou du blanchiment cadre avec cet objectif. Dans cette optique, on peut également 
éliminer les moyens provenant de l’exploitation illicite de jeux de hasard en 
Allemagne ou dans autre État membre. L’évolution de la politique d’un État 
membre, d’une interdiction absolue à une ouverture partielle du marché des jeux 
de hasard, ne rend pas l’interdiction antérieure illégale. Il s’agit seulement d’un 
choix politique que les États membres (et, le cas échéant,  leurs  Länder 21  ou 
entités fédérées) sont libres de faire. Les moyens acquis en violation d’une 
interdiction (antérieure) d’exploitation de jeux de hasard peuvent dès lors 
légitimement être rejetés. 
34  Cette position paraît d’ailleurs être conforme à la résolution du Parlement 
européen, du 11 juin 2013, sur les jeux d’argent  et de hasard en ligne dans le 
marché intérieur 22. Le Parlement européen y souligne clairement que «les 
mesures de protection des consommateurs devraient être accompagnées d’un 
ensemble de mesures répressives  de prévention et de réaction, pour limiter les 
contacts des citoyens avec des opérateurs non autorisés; souligne l’importance 
d’une définition conjointe de la notion d’opérateur exerçant son activité de 
manière licite, afin que les États membres n’autorisent que les seuls opérateurs 
qui remplissent au moins les exigences suivantes, et dont l’activité est donc 
considérée comme licite: 
a) l’opérateur doit disposer d’une licence, l’autorisant à exploiter ses services 
dans l’État membre du joueur; [Or. 18] 
b)  l’opérateur n’est pas considéré comme illicite en vertu de la loi applicable 
dans tout autre État membre» 23. 
35  Le Parlement était  tout à fait  conscient  de la nécessité de respecter pleinement 
l’article 56 TFUE et l’obligation de transparence qui en résulte. Il a souligné à cet 
égard «que les États membres  qui choisissent d’ouvrir leur secteur des jeux 
 21 –  Arrêt Digibet et Albers, EU:C:2014:1756. 
22 –  Résolution 2012/2322 (INI). Même si cette résolution concerne les jeux de hasard en ligne, 
un bon nombre de ses éléments peut également être pris en considération de manière 
générale. 
23 –  Résolution du Parlement européen, du 10 septembre 2013, sur les jeux d’argent et de hasard 
en ligne dans le marché intérieur (2012/2322(INI)), point 26. 
12 
 

INCE 
d’argent et de hasard en ligne doivent prévoir une procédure  d’agrément 
transparente et juridiquement sûre, fondée sur des critères objectifs et non 
discriminatoires, dans le plein respect du droit de l’Union  et en assurant une 
protection stricte et suffisante des citoyens et des consommateurs» 24. 
36  Tout comme le Parlement européen, le gouvernement belge considère qu’une 
procédure d’attribution conforme au droit de l’Union peut en tout cas se combiner 
avec des mesures qui protègent ou protégeaient la population contre l’exploitation 
illégale des jeux de hasard (selon la définition utilisée dans la résolution du 
Parlement européen). Par conséquent, il ne paraît pas disproportionné de 
considérer  qu’un  opérateur  qui a tiré certains des moyens nécessaires de 
l’exploitation illicite de jeux de hasard en Bavière ne puisse pas se voir attribuer 
une concession pour l’exploitation de jeux de hasard en Bavière. De cette manière, 
l’opérateur qui a exploité illégalement des jeux de hasard en Bavière ne peut pas 
se servir des moyens qu’il en a retirés illégalement  pour  s’adapter au  nouveau 
système  qui lui permet de  proposer  légalement  des paris sportifs. À  l’ouverture 
(partielle) d’un marché des jeux de hasard, fermé auparavant,  il n’est pas 
disproportionné  de prendre des mesures pour veiller à ce que les opérateurs 
illégaux ne soient pas «récompensés» des services qu’ils ont déjà offerts  sans 
autorisation pendant un certain temps. Les autorités bavaroises peuvent mettre en 
place  un ensemble  de  règles qui assure des  conditions de concurrence 
non-faussées  entre  tous les candidats concessionnaires.  La transparence s’en 
trouve justement renforcée. [Or. 19] 
37  La condition qui impose au demandeur d’une concession d’être en mesure de 
démontrer «l’origine licite des moyens nécessaires à l’organisation de l’offre de 
paris sportifs envisagés» ne paraît donc ni contraire à l’article 56 TFUE ni 
contraire au moindre principe de droit dérivé. 
IV. CONCLUSION 
38  Le gouvernement belge propose  à la Cour de justice de l’Union européenne de 
déclarer la demande de décision préjudicielle irrecevable. 
39  Si la Cour devait toutefois en décider autrement, le gouvernement belge propose 
de répondre à la deuxième question préjudicielle et à la troisième question 
préjudicielle sous b), sous c) et sous e) comme suit: 
«2. La directive 98/34/CE ne fait pas obstacle à l’imposition d’une sanction pour 
l’intermédiation, sans autorisation, de paris sportifs au moyen d’un terminal dans 
le ressort du juge saisi dans le cas où l’action des pouvoirs publics se fonde sur 
une loi d’un seul Land dont la teneur non notifiée à la Commission européenne est 
en substance celle de la loi de l’État membre. 
 24 –  Résolution du Parlement européen du 10 septembre 2013 sur les jeux d’argent et de hasard 
en ligne dans le marché intérieur (2012/2322(INI)), point 33. 
 
 
13 

AFFAIRE C-336/14-12 
3. L’article 56 TFUE, le principe de transparence et le principe d’égalité ne font 
pas  obstacle à l’imposition d’une  sanction  pour  l’intermédiation,  sans 
autorisation, de paris sportifs dans le ressort du juge saisi dans le cas où, sur une 
période de sept ans, la législation applicable limite à vingt les attributions, à des 
organisateurs  privés de paris,  d’une concession nécessairement requise pour 
bénéficier d’une autorisation d’intermédiation, lorsque 
a) l’appel à candidature pour la concession ne contenait aucune précision quant 
aux conditions minimales applicables aux offres à remettre, quant au contenu des 
déclarations et preuves requises par ailleurs et quant à la sélection plafonnée à 
vingt concessionnaires, et que ces précisions n’ont été communiquées qu’après 
l’expiration du  [Or. 20]  délai de candidature  dans un document intitulé 
«mémorandum d’information»  remis avec de nombreux autres documents  aux 
seuls candidats retenus pour la «seconde phase» de la procédure d’attribution de 
la concession; 
b) que,  huit mois après le début de la procédure, l’autorité  concédante  n’invite 
que quatorze candidats à présenter personnellement leurs concepts en matière de 
questions sociales et de sécurité, parce  que  ces candidats auraient satisfait 
intégralement aux conditions minimales, mais les informe, quinze  mois après le 
début de la procédure,  qu’aucun  d’entre eux  n’a  démontré  «d’une manière 
vérifiable» qu’il satisfaisait aux conditions minimales; 
c) qu’une des conditions d’octroi de la concession impose de démontrer «l’origine 
licite des moyens nécessaires à l’organisation de l’offre de paris sportifs 
envisagés». 
Bruxelles, le 7 novembre 2014 
Liesbet Van den Broeck 
 
 
 
 
Marie Jacobs 
Agents du gouvernement belge assistés par 
Philippe Vlaemminck 
Bart Van Vooren 
 
Robbe Verbeke 
avocats 
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