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Bundesrepublik Deutschland 
Berlin, den 29. September 2014 
Thomas Henze 
Johannes Möller 
Bevollmächtigte der Regierung 
der Bundesrepublik Deutschland 
Gerichtshof der Europäischen Union 
ZUSTELLUNGEN 
– Kanzlei – 
Bevorzugt per e-Curia oder an: 
2925 Luxemburg 
Bundesministerium für  
 
Wirtschaft und Energie 
Per e-Curia 
Referat EA5 
Scharnhorststr. 34 - 37 
10115 Berlin 
Deutschland 
Telefax: +49 30 18615 - 5334 
 
 
 
 
 
Stellungnahme 
 
 
In der Rechtssache C-299/14 
 
 
betreffend das dem Gerichtshof der Europäischen Union von dem Landessozialgericht Nord-
rhein-Westfalen  (Deutschland)  mit  Beschluss  vom  22.05.2014  vorgelegte  Vorabentschei-
dungsersuchen in dem dort anhängigen Rechtsstreit 
 
Frau Jovanna Garcia-Nieto u.a. 
 
gegen 
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– 2 – 
 
 
 
Vestische Arbeit Jobcenter Kreis Recklinghausen 
 
nehmen  wir  namens  und  in  Vollmacht  der  Regierung  der  Bundesrepublik  Deutschland  wie 
folgt Stellung: 
 
 
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Inhaltsverzeichnis 
A.  EINLEITUNG ............................................................................................................... 5 
B.  Rechtlicher Rahmen ................................................................................................... 6 
I. 
Unionsrecht ...................................................................................................................... 6 
1. 
Primärrecht ............................................................................................................................................ 6 
a) 
Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union ................................................................... 6 
b) 
Charta der Grundrechte der Europäischen Union ............................................................................ 7 
2. 
Sekundärrecht ....................................................................................................................................... 8 
a) 
Richtlinie 2004/38/EG ....................................................................................................................... 8 
b) 
Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 ...................................................................................................... 12 
c) 
Verordnung (EG) Nr. 883/2004 ....................................................................................................... 12 
II.  Nationales Recht ............................................................................................................. 15 
1. 
Grundgesetz ........................................................................................................................................ 15 
2. 
Sozialgesetzbuch Zweites Buch (SGB II) - Grundsicherung für Arbeitsuchende .................................. 16 
3. 
Sozialgesetzbuch Zwölftes Buch (SGB XII) - Sozialhilfe ........................................................................ 17 
4. 
Freizügigkeitsgesetz ............................................................................................................................. 18 
III. 
Europäische Menschenrechtskonvention ..................................................................... 19 
C.  Sachverhalt und Vorlagefrage .................................................................................. 20 
D.  Rechtliche Würdigung .............................................................................................. 22 
I. 
Zur ersten Vorlagefrage ................................................................................................... 22 
1. 
Zur Systematik der verschiedenen Leistungen nach der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 ................... 23 
2. 
Die Einordnung der Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts der Grundsicherung für 
Arbeitsuchende nach dem SGB II ................................................................................................................. 25 
3. 
Systematische Auslegung des Art. 4 der Verordnung Nr. 883/2004 ................................................... 26 
II.  Zur zweiten Vorlagefrage ................................................................................................. 28 
1. 
Mögliche Einschränkung des Gleichbehandlungsgrundsatzes aus Art. 4 Verordnung (EG) Nr. 
883/2004 ...................................................................................................................................................... 30 
2. 
Insbesondere: Verhältnis der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 zur Richtlinie 2004/38/EG .................. 34 
3. 
Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts nach dem SGB II als Sozialhilfe im  
Sinne der Richtlinie 2004/38/EG .................................................................................................................. 36 
4. 
Zur Zulässigkeit, Unionsbürgern während der ersten drei Monate ihres Aufenthalts von 
„Sozialhilfeleistungen“ im Sinne der Freizügigkeitsrichtlinie auszuschließen .............................................. 38 
5. 
Zur Befugnis des nationalen Gesetzgebers, eine typisierende Regelung zu erlassen ......................... 41 
6. 
Zusammenfassung zur zweiten Vorlagefrage ...................................................................................... 46 
III. 
Zur dritten Vorlagefrage .............................................................................................. 46 
1. 
Einordnung der Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts nach dem SGB II ............................ 47 
2. 
Kein Ausschluss von Dienstleistungen der Arbeitsvermittlung ........................................................... 49 
3. 
Hilfsweise: Rechtfertigung des Ausschlusses von einer Leistung zur Erleichterung des 
Arbeitsmarktzugangs .................................................................................................................................... 50 
a) 
Legitimer Zweck einer Leistungsbeschränkung ............................................................................... 51 
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b) 
Verhältnismäßigkeit des Leistungsausschlusses aufgrund dessen beschränkten Umfangs............ 53 
c) 
Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verlangt nicht stets eine Einzelfallprüfung ...................... 56 
4. 
Keine Unvereinbarkeit mit weiteren primärrechtlichen Gleichbehandlungsgeboten ........................ 58 
5. 
Zusammenfassung zur dritten Vorlagefrage ....................................................................................... 59 
E.  Ergebnis ................................................................................................................... 59 
 
 
 
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A.  EINLEITUNG 

Im Ausgangsverfahren wird darüber gestritten, ob Unionsbürger, die weder Arbeitneh-
mer noch Selbständige sind und deren Aufenthaltsrecht auch nicht nach § 2 Abs. 3 des 
Freizügigkeitsgesetzes/EU fortwirkt, sowie ihre Familienangehörigen für die ersten drei 
Monate  ihres  Aufenthalts  gegen  den  Aufnahmestaat  einen  Anspruch  auf  Leistungen 
der Grundsicherung für Arbeitsuchende haben. 

Das  vorliegende  Verfahren  weist  inhaltliche  Parallelen  zu  der  Rechtssache  Dano 
(C-333/13)  auf,  in  der  Generalanwalt  Wathelet  am  20.05.2014  seine  Schlussanträge 
gestellt  hat,1  sowie  zur  Rechtssache  Alimanovic  (C-67/14),  in  der  die  deutsche  Bun-
desregierung  eine  Stellungnahme  am  27.05.2014  eingereicht  hat.  Alle  drei  Verfahren 
betreffen die Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen ein Mitgliedstaat solchen 
Unionsbürgern, die im Aufnahmemitgliedstaat nicht erwerbstätig sind, einen Anspruch 
auf  steuerfinanzierte  „besondere  beitragsunabhängige  Geldleistungen“  (Art.  3  Abs.  3 
und Art. 70 in Verbindung mit Anhang X der Verordnung (EG) Nr. 883/2004) verwehren 
darf. 

In  allen  drei  Ausgangssachverhalten  haben  die  zuständigen  Behörden  es  abgelehnt, 
den Klägern Leistungen der Grundsicherung für Arbeitsuchende zu gewähren. Der Un-
terschied zwischen den Rechtssachen Alimanovic und Dano einerseits und der vorlie-
genden  Rechtssache  Garcia-Nieto  andererseits  liegt  im  Wesentlichen  im  Folgenden: 
Für Frau Alimanovic ergab sich das Aufenthaltsrecht allein aus dem Zweck der Arbeit-
suche. Frau Dano betrieb dagegen nach den Feststellungen des vorlegenden Gerichts 
keine Arbeitsuche und konnte sich damit nicht auf ein entsprechendes Freizügigkeits-
recht berufen. Nach den Feststellungen des jeweils vorlegenden Gerichts waren Frau 
Dano sowie  ihr  Familienangehöriger daher gemäß § 7 Abs.  1  S. 2 Nr. 2  des Zweiten 
Buchs  Sozialgesetzbuch  (SGB  II)  bzw.  §  23  Abs. 3  Satz  1  SGB  XII,  Frau  Alimanovic 
sowie ihre Familienangehörigen gemäß § 7 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 SGB II, von den Leistun-
gen der Grundsicherung für Arbeitsuchende ausgeschlossen. 

Die hiesige Rechtssache Garcia-Nieto betrifft dagegen den Ausschluss von Personen 
von Leistungen nach dem SGB II gemäß § 7 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 SGB II. Diese Norm re-
                                                           
1 Schlussanträge des Generalanwalts Wathelet in der Rechtssache C-333/13, Dano, EU:C:2014:341. 
 
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gelt,  dass  Ausländer,  die  in  der  Bundesrepublik  Deutschland  weder  als  Arbeitnehmer 
noch als Selbständige noch kraft einer Fortwirkung nach § 2 Abs. 3 des Freizügigkeits-
gesetzes/EU freizügigkeitsberechtigt sind,  sowie ihre Familienangehörigen für die ers-
ten drei Monate ihres Aufenthalts nicht leistungsberechtigt sind. 

Nach Überzeugung der deutschen Regierung steht das Unionsrecht einer solchen Re-
gelung eines Mitgliedstaats nicht entgegen, weil die betroffenen Personen noch keinen 
Bezug zum deutschen Arbeitsmarkt haben. Ein solcher Ausschluss von Sozialhilfeleis-
tungen  ist  im  Unionsrecht  selber,  insbesondere  in  Art.  24  Abs.  2  der  Richtlinie 
2004/38/EG, ausdrücklich vorgesehen. 
B.  Rechtlicher Rahmen 
I. 
Unionsrecht 
1.  Primärrecht 
a)  Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union 

Das unionsrechtliche Gleichbehandlungsgebot  ist in Art. 18 des Vertrags über  die Ar-
beitsweise der Europäischen Union (AEUV) primärrechtlich verankert: 
Unbeschadet  besonderer Bestimmungen der Verträge ist in ihrem Anwendungsbe-
reich jede Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit verboten. 

Art. 20 AEUV bestimmt: 
Es  wird  eine  Unionsbürgerschaft  eingeführt.  Unionsbürger  ist,  wer  die  Staatsange-
hörigkeit  eines  Mitgliedstaats  besitzt.  Die  Unionsbürgerschaft  tritt  zur  nationalen 
Staatsbürgerschaft hinzu, ersetzt sie aber nicht. 
(2)  Die Unionsbürgerinnen und Unionsbürger haben die in den Verträgen vorgese-
henen Rechte und Pflichten. Sie haben unter anderem 
a) das Recht, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzu-
halten; 
b)  in  dem  Mitgliedstaat,  in  dem  sie  ihren Wohnsitz  haben,  das  aktive  und  passive 
Wahlrecht  bei  den  Wahlen  zum  Europäischen  Parlament  und  bei  den  Kommunal-
wahlen,  wobei  für  sie  dieselben  Bedingungen  gelten  wie  für  die  Angehörigen  des 
betreffenden Mitgliedstaats; 
c)  im  Hoheitsgebiet  eines  Drittlands,  in  dem  der Mitgliedstaat,  dessen  Staatsange-
hörigkeit sie besitzen, nicht vertreten ist, Recht auf Schutz durch die diplomatischen 
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und  konsularischen  Behörden  eines  jeden  Mitgliedstaats  unter  denselben  Bedin-
gungen wie Staatsangehörige dieses Staates; 
d) das Recht, Petitionen an das Europäische Parlament zu richten und sich an den 
Europäischen  Bürgerbeauftragten  zu  wenden,  sowie  das  Recht,  sich  in  einer  der 
Sprachen der Verträge an die Organe und die beratenden Einrichtungen der Union 
zu wenden und eine Antwort in derselben Sprache zu erhalten. 
Diese Rechte werden unter den Bedingungen und innerhalb der Grenzen ausgeübt, 
die  in  den  Verträgen  und  durch  die  in  Anwendung  der  Verträge  erlassenen  Maß-
nahmen festgelegt sind. 

Art. 21 Abs. 1 AEUV legt fest: 
(1)  Jeder  Unionsbürger  hat  das  Recht,  sich  im  Hoheitsgebiet  der  Mitgliedstaaten 
vorbehaltlich  der  in  den  Verträgen  und  in  den  Durchführungsvorschriften  vorgese-
henen Beschränkungen und Bedingungen frei zu bewegen und aufzuhalten. 
[…] 

Art. 45 AEUV Abs. 1, 2 und 3 lauten: 
(1) Innerhalb der Union ist die Freizügigkeit der Arbeitnehmer gewährleistet.  
(2) Sie umfasst die Abschaffung jeder auf der Staatsangehörigkeit beruhenden un-
terschiedlichen Behandlung der Arbeitnehmer der Mitgliedstaaten in Bezug auf Be-
schäftigung, Entlohnung und sonstige Arbeitsbedingungen.  
(3) Sie gibt - vorbehaltlich der aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und 
Gesundheit gerechtfertigten Beschränkungen - den Arbeitnehmern das Recht, 
a) sich um tatsächlich angebotene Stellen zu bewerben; 
b) sich zu diesem Zweck im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen; 
c)  sich  in  einem  Mitgliedstaat  aufzuhalten,  um  dort  nach  den  für  die  Arbeitnehmer 
dieses  Staates geltenden  Rechts-  und  Verwaltungsvorschriften  eine  Beschäftigung 
auszuüben; 
d) nach Beendigung einer Beschäftigung im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats un-
ter  Bedingungen  zu  verbleiben,  welche  die  Kommission  durch  Verordnungen  fest-
legt. 
b)  Charta der Grundrechte der Europäischen Union 
10 
Des Weiteren legt Art. 21 Abs. 2 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union 
fest: 
(2) Unbeschadet besonderer Bestimmungen der Verträge ist in ihrem Anwendungs-
bereich jede Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit verboten. 
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2.  Sekundärrecht 
a)  Richtlinie 2004/38/EG 
11 
Von den Erwägungsgründen der Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen Parlaments 
und  des  Rates  vom  29. April  2004  über  das  Recht  der  Unionsbürger  und  ihrer  Fami-
lienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzu-
halten,2 (nachfolgend: Freizügigkeitsrichtlinie) sind die folgenden von Bedeutung: 
(6)  Um die Einheit der Familie im weiteren Sinne zu  wahren und unbeschadet  des 
Verbots  der  Diskriminierung  aus  Gründen  der  Staatsangehörigkeit  sollte  die  Lage 
derjenigen  Personen,  die  nicht  als  Familienangehörige  im  Sinne  dieser  Richtlinie 
gelten und die daher kein automatisches Einreise- und Aufenthaltsrecht im Aufnah-
memitgliedstaat genießen,  von  dem  Aufnahmemitgliedstaat  auf der Grundlage  sei-
ner  eigenen  innerstaatlichen  Rechtsvorschriften  daraufhin  geprüft  werden,  ob  die-
sen Personen die Einreise und der Aufenthalt gestattet werden könnte, wobei ihrer 
Beziehung zu dem Unionsbürger sowie anderen Aspekten, wie ihre finanzielle oder 
physische Abhängigkeit von dem Unionsbürger, Rechnung zu tragen ist. 
(9)  Die  Unionsbürger  sollten  das  Aufenthaltsrecht  im  Aufnahmemitgliedstaat für  ei-
nen Zeitraum von bis zu drei Monaten haben, ohne jegliche Bedingungen oder For-
malitäten außer der Pflicht, im Besitz eines gültigen Personalausweises oder Reise-
passes  zu  sein,  unbeschadet  einer  günstigeren  Behandlung  für  Arbeitssuchende 
gemäß der Rechtsprechung des Gerichtshofs. 
(10)  Allerdings  sollten  Personen,  die  ihr  Aufenthaltsrecht  ausüben,  während  ihres 
ersten Aufenthalts die Sozialhilfeleistungen des Aufnahmemitgliedstaats nicht unan-
gemessen  in  Anspruch nehmen.  Daher  sollte  das  Aufenthaltsrecht  von  Unionsbür-
gern und ihren Familienangehörigen für eine Dauer von über drei Monaten bestimm-
ten Bedingungen unterliegen. 
(12) Für Aufenthalte von über drei Monaten sollten die Mitgliedstaaten die Möglich-
keit haben, eine — durch eine Anmeldebescheinigung bestätigte — Anmeldung des 
Unionsbürgers bei der zuständigen Behörde des Aufenthaltsortes vorzuschreiben. 
(13)  Für  Aufenthalte  von  über  drei  Monaten  sollte  das  Erfordernis  der  Aufenthalts-
karte  auf  Familienangehörige  von  Unionsbürgern  beschränkt  werden,  die  nicht  die 
Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzen. 
(16)  Solange  die  Aufenthaltsberechtigten  die  Sozialhilfeleistungen  des  Aufnah-
memitgliedstaats  nicht  unangemessen  in  Anspruch  nehmen,  sollte  keine  Auswei-
sung erfolgen. Die Inanspruchnahme von Sozialhilfeleistungen sollte daher nicht au-
tomatisch zu einer Ausweisung führen. Der Aufnahmemitgliedstaat sollte prüfen, ob 
                                                           
2   ABl. L 158 vom 30.04.2004, S. 77. 
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es sich bei dem betreffenden Fall um vorübergehende Schwierigkeiten handelt, und 
die Dauer des Aufenthalts, die persönlichen Umstände und den gewährten Sozialhil-
febetrag berücksichtigen, um  zu beurteilen, ob der  Leistungsempfänger die Sozial-
hilfeleistungen unangemessen in Anspruch genommen hat, und in diesem Fall seine 
Ausweisung zu veranlassen. In keinem Fall sollte eine Ausweisungsmaßnahme ge-
gen  Arbeitnehmer,  Selbstständige  oder  Arbeitssuchende  in  dem  vom  Gerichtshof 
definierten  Sinne  erlassen  werden,  außer  aus  Gründen  der  öffentlichen  Ordnung 
oder Sicherheit. 
(21)  Allerdings  sollte  es  dem  Aufnahmemitgliedstaat  überlassen  bleiben,  zu  be-
stimmen, ob er anderen Personen als Arbeitnehmern oder Selbstständigen, Perso-
nen, die diesen Status beibehalten, und ihren Familienangehörigen Sozialhilfe wäh-
rend der ersten drei Monate des Aufenthalts oder im Falle von Arbeitssuchenden für 
einen längeren Zeitraum gewährt oder  vor  Erwerb des Rechts auf Daueraufenthalt 
Unterhaltsbeihilfen für  die Zwecke des Studiums, einschließlich einer Berufsausbil-
dung, gewährt. 
12 
Der Begriff „Familienangehöriger“ ist für die Richtlinie 2004/38/EG in Art. 2 Nr. 2 defi-
niert: 
„Familienangehöriger“ 
a) den Ehegatten; 
b) den Lebenspartner, mit dem der Unionsbürger auf der Grundlage der Rechtsvor-
schriften eines Mitgliedstaats eine eingetragene Partnerschaft eingegangen ist, so-
fern  nach  den  Rechtsvorschriften  des  Aufnahmemitgliedstaats  die  eingetragene 
Partnerschaft  der  Ehe  gleichgestellt  ist  und  die  in  den  einschlägigen  Rechtsvor-
schriften des Aufnahmemitgliedstaats vorgesehenen Bedingungen erfüllt sind; 
c)  die  Verwandten  in  gerader  absteigender  Linie  des  Unionsbürgers  und  des  Ehe-
gatten oder des Lebenspartners im Sinne von Buchstabe b), die das 21. Lebensjahr 
noch nicht vollendet haben oder denen von diesen Unterhalt gewährt wird; 
d) die Verwandten in gerader aufsteigender Linie des Unionsbürgers und des Ehe-
gatten oder des Lebenspartners im Sinne von Buchstabe b), denen von diesen Un-
terhalt gewährt wird 
13 
Art. 3 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38/EG lautet: 
(2) Unbeschadet eines etwaigen persönlichen Rechts auf Freizügigkeit und Aufent-
halt der Betroffenen erleichtert der Aufnahmemitgliedstaat nach Maßgabe seiner in-
nerstaatlichen  Rechtsvorschriften  die  Einreise  und  den  Aufenthalt  der  folgenden 
Personen: 
a) jedes nicht unter die Definition in Artikel 2 Nummer 2 fallenden Familienangehöri-
gen  ungeachtet  seiner  Staatsangehörigkeit,  dem  der  primär  aufenthaltsberechtigte 
Unionsbürger im Herkunftsland Unterhalt gewährt oder der mit ihm im Herkunftsland 
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– 10 – 
 
 
in häuslicher Gemeinschaft gelebt hat, oder wenn schwerwiegende gesundheitliche 
Gründe  die  persönliche  Pflege  des  Familienangehörigen  durch  den  Unionsbürger 
zwingend erforderlich machen; 
b) des Lebenspartners, mit dem der Unionsbürger eine ordnungsgemäß bescheinig-
te dauerhafte Beziehung eingegangen ist. 
Der  Aufnahmemitgliedstaat  führt  eine  eingehende  Untersuchung  der  persönlichen 
Umstände  durch  und  begründet  eine  etwaige  Verweigerung  der  Einreise  oder  des 
Aufenthalts dieser Personen. 
14 
Art. 6 dieser Richtlinie bestimmt: 
(1)  Ein Unionsbürger hat das Recht auf Aufenthalt im Hoheitsgebiet eines anderen 
Mitgliedstaats für einen Zeitraum von bis zu drei Monaten, wobei er lediglich im Be-
sitz eines gültigen Personalausweises oder Reisepasses sein muss und ansonsten 
keine weiteren Bedingungen zu erfüllen oder Formalitäten zu erledigen braucht. 
(2)  Absatz 1 gilt auch für Familienangehörige im Besitz eines gültigen Reisepasses, 
die nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzen und die den Unions-
bürger begleiten oder ihm nachziehen. 
15 
Art. 7 Abs. 1 Buchst. b dieser Richtlinie lautet: 
(1) Jeder Unionsbürger hat das Recht auf Aufenthalt im Hoheitsgebiet eines ande-
ren Mitgliedstaats für einen Zeitraum von über drei Monaten, wenn er  
a) Arbeitnehmer oder Selbstständiger im Aufnahmemitgliedstaat ist oder 
b) für sich und seine Familienangehörigen über ausreichende Existenzmittel verfügt, 
so  dass  sie  während  ihres  Aufenthalts  keine  Sozialhilfeleistungen  des  Aufnah-
memitgliedstaats in Anspruch nehmen müssen, und er und seine Familienangehöri-
gen  über  einen  umfassenden  Krankenversicherungsschutz  im  Aufnahmemitglied-
staat verfügen. […] 
16 
Art. 8 der Richtlinie 2004/38/EG lautet auszugsweise:  
(1)   Unbeschadet von Artikel 5 Absatz 5 kann der  Aufnahmemitgliedstaat von Uni-
onsbürgern für Aufenthalte von über drei Monaten verlangen, dass sie sich bei den 
zuständigen Behörden anmelden. 
(2)  Die Frist für die Anmeldung muss mindestens drei Monate ab dem Zeitpunkt der 
Einreise betragen. 
[…] 
17 
Art. 9 der Richtlinie 2004/38/EG lautet auszugsweise: 
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(1)  Die Mitgliedstaaten stellen den Familienangehörigen eines Unionsbürgers, die 
nicht  die  Staatsangehörigkeit  eines  Mitgliedstaats  besitzen,  eine  Aufenthaltskarte 
aus, wenn ein Aufenthalt von über drei Monaten geplant ist. 
(2)  Die Frist für die Einreichung des Antrags auf Ausstellung der Aufenthaltskarte 
muss mindestens drei Monate ab dem Zeitpunkt der Einreise betragen. 
[…] 
18 
Art. 14 der Richtlinie 2004/38/EG bestimmt: 
(1)  Unionsbürgern und ihren Familienangehörigen steht das Aufenthaltsrecht nach 
Artikel 6 zu, solange sie die Sozialhilfeleistungen des Aufnahmemitgliedstaats nicht 
unangemessen in Anspruch nehmen. 
(2)  Unionsbürgern und ihren Familienangehörigen steht das Aufenthaltsrecht nach 
den Artikeln 7, 12 und 13 zu, solange sie die dort genannten Voraussetzungen erfül-
len.  In  bestimmten  Fällen,  in  denen  begründete  Zweifel  bestehen,  ob  der  Unions-
bürger  oder  seine  Familienangehörigen  die  Voraussetzungen  der  Artikel 7,  12  und 
13  erfüllen,  können  die  Mitgliedstaaten  prüfen,  ob  diese  Voraussetzungen  erfüllt 
sind. Diese Prüfung wird nicht systematisch durchgeführt. 
(3)  Die Inanspruchnahme von Sozialhilfeleistungen durch einen Unionsbürger oder 
einen seiner Familienangehörigen im Aufnahmemitgliedstaat darf nicht automatisch 
zu einer Ausweisung führen. 
(4)    Abweichend  von  den  Absätzen  1  und  2  und  unbeschadet  der  Bestimmungen 
des Kapitels VI darf gegen Unionsbürger oder ihre Familienangehörigen auf keinen 
Fall eine Ausweisung verfügt werden, wenn 
a) die Unionsbürger Arbeitnehmer oder Selbstständige sind oder 
b)  die  Unionsbürger  in  das  Hoheitsgebiet  des  Aufnahmemitgliedstaats  eingereist 
sind,  um  Arbeit  zu  suchen.  In  diesem  Fall  dürfen  die  Unionsbürger  und ihre  Fami-
lienangehörigen nicht  ausgewiesen  werden,  solange die Unionsbürger nachweisen 
können,  dass  sie  weiterhin  Arbeit  suchen  und  dass  sie  eine  begründete  Aussicht 
haben, eingestellt zu werden. 
19 
Art. 24 dieser Richtlinie lautet: 
(1)  Vorbehaltlich  spezifischer  und  ausdrücklich  im  Vertrag  und  im  abgeleiteten 
Recht vorgesehener  Bestimmungen genießt jeder  Unionsbürger, der sich aufgrund 
dieser  Richtlinie  im  Hoheitsgebiet  des  Aufnahmemitgliedstaats  aufhält,  im  Anwen-
dungsbereich des Vertrags die gleiche Behandlung wie die Staatsangehörigen die-
ses  Mitgliedstaats.  Das Recht  auf  Gleichbehandlung  erstreckt  sich  auch auf  Fami-
lienangehörige,  die nicht  die Staatsangehörigkeit eines  Mitgliedstaats besitzen und 
das Recht auf Aufenthalt oder das Recht auf Daueraufenthalt genießen. 
(2)  Abweichend  von Absatz 1 ist der Aufnahmemitgliedstaat jedoch nicht verpflich-
tet,  anderen  Personen  als  Arbeitnehmern  oder  Selbstständigen,  Personen,  denen 
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dieser  Status  erhalten  bleibt,  und  ihren  Familienangehörigen  während  der  ersten 
drei Monate des Aufenthalts oder gegebenenfalls während des  längeren Zeitraums 
nach  Artikel  14  Absatz  4  Buchstabe  b  einen  Anspruch  auf  Sozialhilfe  oder  vor  Er-
werb  des  Rechts  auf  Daueraufenthalt  Studienbeihilfen,  einschließlich  Beihilfen  zur 
Berufsausbildung, in Form eines Stipendiums oder Studiendarlehens, zu gewähren. 
b)  Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 
20 
Die Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 – die Vorgängerverordnung der Verordnung (EG) 
Nr. 883/2004 – definiert Rechtsvorschriften im Sinne der Verordnung wie folgt: 
„Rechtsvorschriften“:  in jedem  Mitgliedstaat  die bestehenden und  künftigen  Geset-
ze, Verordnungen, Satzungen und alle anderen Durchführungsvorschriften in bezug 
auf  die  in  Artikel  4  Absätze  1  und  2  genannten  Zweige  und  Systeme  der  sozialen 
Sicherheit  oder  die  in  Artikel  4  Absatz  2a  erfaßten  beitragsunabhängigen  Sonder-
leistungen. 
c)  Verordnung (EG) Nr. 883/2004 
21 
Der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 
29. April 2004 zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit3 ist unter ande-
rem der folgende Erwägungsgrund vorangestellt: 
(8)  Der allgemeine Grundsatz der Gleichbehandlung ist für  Arbeitnehmer, die nicht 
im  Beschäftigungsmitgliedstaat  wohnen,  einschließlich  Grenzgängern,  von  beson-
derer Bedeutung. 
22 
Art. 1 Buchstabe l) der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 definiert „Rechtsvorschriften“ für 
die Zwecke der Verordnung folgendermaßen: 
„Rechtsvorschriften“ für jeden Mitgliedstaat die Gesetze, Verordnungen, Satzungen 
und  alle  anderen  Durchführungsvorschriften  in  Bezug  auf  die  in  Artikel  3  Absatz  1 
genannten Zweige der sozialen Sicherheit. 
23 
In Art. 2 dieser Verordnung ist ihr persönlicher Geltungsbereich festgelegt: 
(1)  Diese  Verordnung  gilt  für  Staatsangehörige  eines  Mitgliedstaats,  Staatenlose 
und  Flüchtlinge  mit  Wohnort  in  einem  Mitgliedstaat,  für  die  die  Rechtsvorschriften 
eines  oder  mehrerer  Mitgliedstaaten  gelten  oder  galten,  sowie  für  ihre  Familienan-
gehörigen und Hinterbliebenen. 
(2) Diese Verordnung gilt auch für Hinterbliebene von Personen, für die die Rechts-
vorschriften  eines  oder  mehrerer  Mitgliedstaaten  galten,  und  zwar  ohne  Rücksicht 
auf  die  Staatsangehörigkeit  dieser  Personen,  wenn  die  Hinterbliebenen  Staatsan-
                                                           
3   ABl. L 166 vom 30.04.2004, S.1. 
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gehörige  eines  Mitgliedstaats  sind  oder  als  Staatenlose  oder  Flüchtlinge  in  einem 
Mitgliedstaat wohnen. 
24 
In der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 wird der sachliche Geltungsbereich durch  Art. 3 
festgelegt: 
(1) Diese Verordnung gilt für alle Rechtsvorschriften, die folgende Zweige der sozia-
len Sicherheit betreffen: 
a) Leistungen bei Krankheit; 
b) Leistungen bei Mutterschaft und gleichgestellte Leistungen bei Vaterschaft;  
c) Leistungen bei Invalidität; 
d) Leistungen bei Alter; 
e) Leistungen an Hinterbliebene; 
f) Leistungen bei Arbeitsunfällen und Berufskrankheiten; 
g) Sterbegeld; 
h) Leistungen bei Arbeitslosigkeit; 
i) Vorruhestandsleistungen; 
j) Familienleistungen. 
(2)  Sofern  in  Anhang  XI  nichts  anderes  bestimmt  ist,  gilt  diese  Verordnung  für  die 
allgemeinen  und  die  besonderen,  die  auf  Beiträgen  beruhenden  und  die  beitrags-
freien  Systeme  der  sozialen  Sicherheit  sowie  für  die  Systeme  betreffend  die  Ver-
pflichtungen von Arbeitgebern und Reedern. 
(3) Diese Verordnung gilt auch für die besonderen beitragsunabhängigen Geldleis-
tungen gemäß Artikel 70.  
(4)  Die  Rechtsvorschriften  der  Mitgliedstaaten  über  die  Verpflichtungen  von  Ree-
dern werden jedoch durch Titel III nicht berührt. 
(5) Diese Verordnung ist weder auf die soziale und medizinische Fürsorge noch auf 
Leistungssysteme für Opfer des Krieges und seiner Folgen anwendbar. 
25 
In Art. 4 der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 ist das Gleichbehandlungsgebot verankert: 
Sofern  in  dieser  Verordnung  nichts  anderes  bestimmt  ist,  haben  Personen,  für  die 
diese  Verordnung  gilt,  die  gleichen  Rechte  und  Pflichten  aufgrund  der  Rechtsvor-
schriften eines Mitgliedstaats wie die Staatsangehörigen dieses Staates. 
26 
Art. 6 der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 lautet: 
Sofern in dieser Verordnung nichts anderes bestimmt ist, berücksichtigt der zustän-
dige Träger eines Mitgliedstaats, dessen Rechtsvorschriften: 
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— den Erwerb, die Aufrechterhaltung, die Dauer oder das Wiederaufleben des Leis-
tungsanspruchs, 
— die Anwendung bestimmter Rechtsvorschriften, 
— oder 
—  den  Zugang  zu  bzw.  die  Befreiung  von  der  Pflichtversicherung,  der  freiwilligen 
Versicherung oder der freiwilligen Weiterversicherung, 
von der Zurücklegung von Versicherungszeiten, Beschäftigungszeiten, Zeiten einer 
selbstständigen  Erwerbstätigkeit  oder  Wohnzeiten  abhängig  machen,  soweit  erfor-
derlich  die  nach  den  Rechtsvorschriften  eines  anderen  Mitgliedstaats  zurückgeleg-
ten  Versicherungszeiten,  Beschäftigungszeiten,  Zeiten  einer  selbstständigen  Er-
werbstätigkeit oder Wohnzeiten, als ob es sich um Zeiten handeln würde, die nach 
den für diesen Träger geltenden Rechtsvorschriften zurückgelegt worden sind. 
27 
Art. 7 der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 bestimmt: 
Sofern in dieser Verordnung nichts anderes bestimmt ist, dürfen Geldleistungen, die 
nach den Rechtsvorschriften eines oder mehrerer Mitgliedstaaten oder nach dieser 
Verordnung  zu  zahlen  sind,  nicht  aufgrund  der  Tatsache  gekürzt,  geändert,  zum 
Ruhen gebracht, entzogen oder beschlagnahmt werden, dass der Berechtigte oder 
seine  Familienangehörigen  in  einem  anderen  als  dem  Mitgliedstaat  wohnt  bzw. 
wohnen, in dem der zur Zahlung verpflichtete Träger seinen Sitz hat. 
28 
Art. 70 der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 bestimmt: 
(1)  Dieser  Artikel  gilt  für  besondere  beitragsunabhängige  Geldleistungen,  die  nach 
Rechtsvorschriften  gewährt  werden,  die  aufgrund  ihres  persönlichen  Geltungsbe-
reichs,  ihrer Ziele und/oder  ihrer Anspruchsvoraussetzungen sowohl  Merkmale der 
in Artikel 3 Absatz 1 genannten Rechtsvorschriften der sozialen Sicherheit als auch 
Merkmale der Sozialhilfe aufweisen.  
(2)  Für  die  Zwecke  dieses  Kapitels  bezeichnet  der  Ausdruck  "besondere  bei-
tragsunabhängige Geldleistungen" die Leistungen, 
a) die dazu bestimmt sind: 
i) einen zusätzlichen, ersatzweisen oder ergänzenden Schutz gegen die Risiken zu 
gewähren,  die  von  den  in  Artikel  3  Absatz  1  genannten  Zweigen  der  sozialen  Si-
cherheit  gedeckt  sind,  und  den  betreffenden  Personen  ein  Mindesteinkommen  zur 
Bestreitung des Lebensunterhalts garantieren, das in Beziehung zu dem wirtschaft-
lichen und sozialen Umfeld in dem betreffenden Mitgliedstaat steht, 
oder 
ii) allein dem besonderen Schutz des Behinderten zu dienen, der eng mit dem so-
zialen Umfeld dieser Person in dem betreffenden Mitgliedstaat verknüpft ist, 
und 
b) deren Finanzierung ausschließlich durch obligatorische Steuern zur Deckung der 
allgemeinen  öffentlichen  Ausgaben  erfolgt  und  deren  Gewährung  und  Berechnung 
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nicht  von  Beiträgen  hinsichtlich  der  Leistungsempfänger  abhängen.  Jedoch  sind 
Leistungen,  die  zusätzlich  zu  einer  beitragsabhängigen  Leistung  gewährt  werden, 
nicht allein aus diesem Grund als beitragsabhängige Leistungen zu betrachten; 
und 
c) die in Anhang X aufgeführt sind.  
(3) Artikel 7 und die anderen Kapitel dieses Titels gelten nicht für die in Absatz 2 des 
vorliegenden Artikels genannten Leistungen. 
(4)  Die  in  Absatz  2  genannten  Leistungen  werden  ausschließlich  in  dem  Mit-
gliedstaat, in dem die betreffenden Personen wohnen, und nach dessen Rechtsvor-
schriften gewährt. Die Leistungen werden vom Träger des Wohnorts und zu seinen 
Lasten gewährt. 
29 
In Anhang X der Verordnung (EG) Nr. 883/2004, festgelegt durch die Verordnung (EG) 
Nr. 988/2009  des  Europäischen  Parlaments  und  des  Rates  vom  16.  September  2009 
zur  Änderung  der  Verordnung  (EG)  Nr.  883/2004  zur  Koordinierung  der  Systeme  der 
sozialen Sicherheit und zur Festlegung des Inhalts ihrer Anhänge sind Leistungen zur 
Sicherung  des  Lebensunterhalts  der  deutschen  Grundsicherung  für  Arbeitsuchende 
nach dem SGB II aufgenommen worden: 
DEUTSCHLAND 
[…] 
b) Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts der Grundsicherung für Arbeits-
suchende, soweit für diese Leistungen nicht dem Grunde nach die Voraussetzungen 
für  den  befristeten  Zuschlag  nach  Bezug  von  Arbeitslosengeld (§  24  Absatz  1  des 
Zweiten Buches Sozialgesetzbuch) erfüllt sind. 
II. 
Nationales Recht 
30 
Die  im  vorliegenden  Fall  maßgeblichen  Vorschriften  des  deutschen  Rechts  sind  die 
Folgenden: 
1.  Grundgesetz 
31 
Art. 1 Abs.1 des Grundgesetzes besagt: 
(1)  Die  Würde  des  Menschen  ist  unantastbar.  Sie  zu  achten  und  zu  schützen  ist 
Verpflichtung aller staatlichen Gewalt. 
32 
Art. 20 Abs. 1 des Grundgesetzes legt fest: 
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(1)  Die  Bundesrepublik  Deutschland  ist  ein  demokratischer  und  sozialer  Bundes-
staat. 
2.  Sozialgesetzbuch  Zweites  Buch  (SGB  II)  -  Grundsicherung  für  Arbeitsu-
chende 
33 
Aus  dem  Sozialgesetzbuch  Zweites  Buch  (SGB  II)  —  Grundsicherung  für  Arbeitssu-
chende (nachfolgend: SGB II) sind folgende Normen von Bedeutung: 
§ 1 Aufgabe und Ziel der Grundsicherung für Arbeitsuchende 
(1)  Die  Grundsicherung  für  Arbeitsuchende  soll  es  Leistungsberechtigten  ermögli-
chen, ein Leben zu führen, das der Würde des Menschen entspricht. 
(2)  Die  Grundsicherung  für  Arbeitsuchende  soll  die  Eigenverantwortung  von  er-
werbsfähigen  Leistungsberechtigten  und  Personen,  die  mit  ihnen  in  einer  Bedarfs-
gemeinschaft  leben,  stärken  und  dazu  beitragen,  dass  sie  ihren  Lebensunterhalt 
unabhängig  von  der  Grundsicherung  aus  eigenen  Mitteln  und  Kräften  bestreiten 
können.  
[…] 
(3) Die Grundsicherung für Arbeitsuchende umfasst Leistungen 
1. zur Beendigung oder Verringerung der Hilfebedürftigkeit insbesondere durch Ein-
gliederung in Arbeit und 
2. zur Sicherung des Lebensunterhalts. 
§ 7 Leistungsberechtigte 
(1) Leistungen nach diesem Buch erhalten Personen, die 
1. das 15. Lebensjahr vollendet und die Altersgrenze nach § 7a noch nicht erreicht 
haben, 
2. erwerbsfähig sind, 
3. hilfebedürftig sind und 
4.  ihren  gewöhnlichen  Aufenthalt  in  der  Bundesrepublik  Deutschland  haben  (er-
werbsfähige Leistungsberechtigte). Ausgenommen sind 
1. Ausländerinnen und Ausländer, die weder in der Bundesrepublik Deutschland Ar-
beitnehmerinnen, Arbeitnehmer oder Selbständige noch aufgrund des § 2 Absatz 3 
des Freizügigkeitsgesetzes/EU freizügigkeitsberechtigt sind, und ihre Familienange-
hörigen für die ersten drei Monate ihres Aufenthalts, 
2. Ausländerinnen und Ausländer, deren Aufenthaltsrecht sich allein aus dem Zweck 
der Arbeitsuche ergibt, und ihre Familienangehörigen, 
 […] 
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§ 8 Erwerbsfähigkeit 
(1)  Erwerbsfähig  ist,  wer  nicht  wegen  Krankheit  oder  Behinderung  auf  absehbare 
Zeit außerstande ist, unter den üblichen Bedingungen des allgemeinen Arbeitsmark-
tes mindestens drei Stunden täglich erwerbstätig zu sein. 
(2) Im Sinne von Absatz 1 können Ausländerinnen und Ausländer nur erwerbstätig 
sein, wenn ihnen die Aufnahme einer Beschäftigung erlaubt ist oder erlaubt werden 
könnte.  Die  rechtliche  Möglichkeit,  eine  Beschäftigung  vorbehaltlich  einer  Zustim-
mung nach § 39 des Aufenthaltsgesetzes aufzunehmen, ist ausreichend. 
§ 9 Hilfebedürftigkeit 
(1)  Hilfebedürftig  ist,  wer  seinen  Lebensunterhalt  nicht  oder  nicht  ausreichend  aus 
dem zu berücksichtigenden Einkommen oder Vermögen sichern kann und die erfor-
derliche  Hilfe  nicht  von  anderen,  insbesondere von  Angehörigen  oder  von  Trägern 
anderer Sozialleistungen, erhält. [...] 
3.  Sozialgesetzbuch Zwölftes Buch (SGB XII) - Sozialhilfe  
34 
Aus dem Sozialgesetzbuch Zwölftes Buch (SGB XII) — Sozialhilfe (nachfolgend: SGB 
XII) sind folgende Normen von Bedeutung: 
§ 21 Sonderregelung für Leistungsberechtigte nach dem Zweiten Buch 
Personen, die nach dem Zweiten Buch als Erwerbsfähige oder als Angehörige dem 
Grunde nach leistungsberechtigt sind, erhalten keine Leistungen für den Lebensun-
terhalt. [...] 
§ 23 Sozialhilfe für Ausländerinnen und Ausländer 
(1) Ausländern, die sich im Inland tatsächlich aufhalten, ist Hilfe zum Lebensunter-
halt, Hilfe bei Krankheit, Hilfe bei Schwangerschaft und Mutterschaft sowie Hilfe zur 
Pflege  nach  diesem  Buch  zu  leisten.  Die  Vorschriften  des  Vierten  Kapitels  bleiben 
unberührt.  Im  Übrigen  kann  Sozialhilfe  geleistet  werden,  soweit  dies  im  Einzelfall 
gerechtfertigt  ist.  Die  Einschränkungen  nach  Satz  1  gelten  nicht  für  Ausländer,  die 
im Besitz einer Niederlassungserlaubnis oder eines befristeten Aufenthaltstitels sind 
und  sich  voraussichtlich  dauerhaft  im  Bundesgebiet  aufhalten.  Rechtsvorschriften, 
nach denen außer den in Satz 1 genannten Leistungen auch sonstige Sozialhilfe zu 
leisten ist oder geleistet werden soll, bleiben unberührt. 
[...] 
(3)  Ausländer,  die  eingereist  sind,  um  Sozialhilfe  zu  erlangen,  oder  deren  Aufent-
haltsrecht sich allein aus dem Zweck der Arbeitssuche ergibt, sowie ihre Familien-
angehörigen haben keinen Anspruch auf Sozialhilfe. Sind sie zum Zweck einer Be-
handlung oder Linderung einer Krankheit eingereist, soll Hilfe bei Krankheit insoweit 
nur  zur  Behebung  eines  akut  lebensbedrohlichen  Zustandes  oder  für  eine  unauf-
schiebbare  und  unabweisbar  gebotene  Behandlung  einer  schweren  oder  anste-
ckenden Erkrankung geleistet werden. 
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(4) Ausländer, denen Sozialhilfe geleistet wird, sind auf für sie zutreffende Rückfüh-
rungs- und Weiterwanderungsprogramme hinzuweisen; in geeigneten Fällen ist auf 
eine Inanspruchnahme solcher Programme hinzuwirken. 
4.  Freizügigkeitsgesetz 
35 
Die für den vorliegenden Fall maßgeblichen Vorschriften des Gesetzes über die allge-
meine Freizügigkeit von Unionsbürgern (Freizügigkeitsgesetz/EU)4 lauten wie folgt: 
§ 1 Anwendungsbereich 
Dieses Gesetz regelt die Einreise und den Aufenthalt von Staatsangehörigen ande-
rer Mitgliedstaaten der Europäischen Union (Unionsbürger) und ihrer Familienange-
hörigen. 
§ 2 Recht auf Einreise und Aufenthalt 
(1) Freizügigkeitsberechtigte Unionsbürger und ihre Familienangehörigen haben das 
Recht auf Einreise und Aufenthalt nach Maßgabe dieses Gesetzes. 
(2) Unionsrechtlich freizügigkeitsberechtigt sind: 
1. Unionsbürger, die sich als Arbeitnehmer, zur Arbeitssuche oder zur Berufsausbil-
dung aufhalten wollen, 
[…] 
5. nicht erwerbstätige Unionsbürger unter den Voraussetzungen des § 4, 
6. Familienangehörige unter den Voraussetzungen der §§ 3 und 4,  
[…] 
(3) Das Recht nach Absatz 1 bleibt für Arbeitnehmer und selbständig Erwerbstätige 
unberührt bei 
1. vorübergehender Erwerbsminderung infolge Krankheit oder Unfall, 
2.  unfreiwilliger  durch  die  zuständige  Agentur  für  Arbeit  bestätigter  Arbeitslosigkeit 
oder  Einstellung  einer  selbständigen  Tätigkeit  infolge  von  Umständen,  auf  die  der 
Selbständige keinen Einfluss hatte, nach mehr als einem Jahr Tätigkeit, 
3. Aufnahme einer Berufsausbildung, wenn zwischen der Ausbildung und der frühe-
ren  Erwerbstätigkeit  ein  Zusammenhang  besteht;  der  Zusammenhang  ist  nicht  er-
forderlich, wenn der Unionsbürger seinen Arbeitsplatz unfreiwillig verloren hat. 
                                                           
4   Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern, 30.07.2004 (BGBl. I S. 1950, 1986), zuletzt geändert durch 
Artikel 8 des Gesetzes vom 17.06.2013 (BGBl. I S. 1555). 
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Bei unfreiwilliger durch die zuständige Agentur für Arbeit bestätigter Arbeitslosigkeit 
nach weniger als einem Jahr Beschäftigung bleibt das Recht aus Absatz 1 während 
der Dauer von sechs Monaten unberührt. 
(4)  Unionsbürger  bedürfen  für  die  Einreise  keines  Visums  und  für  den  Aufenthalt 
keines Aufenthaltstitels. [...] 
(5)  Für einen Aufenthalt von Unionsbürgern von bis zu drei  Monaten ist der Besitz 
eines gültigen Personalausweises oder Reisepasses ausreichend. Familienangehö-
rige, die nicht  Unionsbürger sind, haben das gleiche Recht, wenn sie im  Besitz ei-
nes anerkannten oder sonst zugelassenen Passes oder Passersatzes sind und sie 
den Unionsbürger begleiten oder ihm nachziehen. 
[…] 
§ 3 Familienangehörige 
(1) Familienangehörige der in § 2 Abs. 2 Nr. 1 bis 5 genannten Unionsbürger haben 
das Recht nach § 2 Abs. 1, wenn sie den Unionsbürger begleiten oder ihm nachzie-
hen.  Für  Familienangehörige  der  in  §  2  Abs.  2  Nr.  5  genannten  Unionsbürger  gilt 
dies nach Maßgabe des § 4. 
(2) Familienangehörige sind 
1. der Ehegatte, der Lebenspartner und die Verwandten in absteigender Linie der in 
§ 2 Abs. 2 Nr. 1 bis 5 und 7 genannten Personen oder ihrer Ehegatten oder Leben-
spartner, die noch nicht 21 Jahre alt sind, 
2. die Verwandten in aufsteigender und in absteigender Linie der in § 2 Abs. 2 Nr. 1 
bis  5  und  7  genannten Personen  oder  ihrer  Ehegatten  oder  Lebenspartner,  denen 
diese Personen oder ihre Ehegatten oder Lebenspartner Unterhalt gewähren. 
[…] 
§ 4 Nicht erwerbstätige Freizügigkeitsberechtigte 
Nicht  erwerbstätige  Unionsbürger  und  ihre  Familienangehörigen,  die  den  Unions-
bürger begleiten oder ihm nachziehen, haben das Recht nach § 2 Abs. 1, wenn sie 
über  ausreichenden  Krankenversicherungsschutz  und  ausreichende  Existenzmittel 
verfügen. [...] 
III. 
Europäische Menschenrechtskonvention 
36 
Art. 8 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) lautet: 
(1) Jede Person hat das Recht auf Achtung ihres Privat- und Familienlebens, ihrer 
Wohnung und ihrer Korrespondenz. 
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C.  Sachverhalt und Vorlagefrage 
37 
Die Kläger des Ausgangsverfahrens, Frau Jovanna Garcia-Nieto, die Klägerin zu 1), ihr 
Lebensgefährte Herr Joel Pena Cuevas, der Kläger zu 2), deren gemeinsame Tochter, 
Jovanlis  Pena  Garcia,  die  Klägerin  zu  3)  und  der  Sohn  des  Herrn  Cuevas,  Joel  Luis 
Pena  Cruz,  der  Kläger  zu  4),  sind  spanische  Staatsangehörige.  Die  Kläger  zu  2)  und 
zu 4) sind außerdem dominikanische Staatsbürger. Die Kläger zu 1) und zu 2) lebten 
seit  Jahren  in  Spanien  als  Paar  in  einem  gemeinsamen  Haushalt  und  wirtschafteten 
gemeinsam.  Der  Kläger  zu  2)  war  in  Spanien  sozialversicherungspflichtig  beschäftigt 
und  legte  in  der  spanischen  Sozialversicherung  (mit  Unterbrechungen)  bis  Februar 
2011,  zwei  Tage  im  Juni  2011  und  vom  27.07.2011  bis  zum  15.07.2012  Versiche-
rungszeiten von insgesamt mehr als 12 Monaten zurück. 
38 
Die Klägerin zu 1) reiste zusammen mit der gemeinsamen Tochter, der Klägerin zu 3), 
im April 2012 in die Bundesrepublik Deutschland ein. Die Klägerin zu 1)  meldete sich 
am  01.06.2012  arbeitsuchend.  Sie  nahm  am  12.06.2012  eine  Beschäftigung  als  Kü-
chenhilfe auf, ab dem 01.07.2012 in sozialversicherungspflichtigem Umfang. 
39 
Der Kläger zu 2) reiste gemeinsam mit seinem Sohn, dem Kläger zu 4), am 23.06.2012 
in die Bundesrepublik Deutschland ein, da er Arbeit suchte und die Kläger zu 1) bis 4) 
wieder zusammenleben wollten.  
40 
In  der  Folgezeit  wurde  der  Lebensunterhalt  für  alle  Kläger  aus  dem  Einkommen  der 
Klägerin zu 1) sowie dem Bezug von Kindergeld an die Klägerin zu 1) für die Klägerin 
zu 3) und an den Kläger zu 2) für den Kläger zu 4) bestritten.  
41 
Am 30.07.2012 stellten die Kläger einen Antrag auf Leistungen nach dem SGB II. Das 
Jobcenter lehnte die Leistungen für die Kläger zu 2) und zu 4) für die Monate August 
und September 2012 unter Verweis auf den Leistungsausschluss nach § 7 Abs. 1 S. 2 
Nr. 1 SGB II mit der Begründung ab, dass die Kläger zu 2) und zu 4) sich noch keine 
drei Monate in der Bundesrepublik aufhielten und der Kläger zu 2) weder Arbeitnehmer 
noch selbstständig erwerbstätig sei, noch die Arbeitnehmereigenschaft der Klägerin zu 
1)  auf  ihn  übertragbar  sei.  Er  sei  aktuell  nicht  freizügigkeitsberechtigt.  Der  Leistungs-
ausschluss gelte auch für seinen Sohn, den Kläger zu 4), da das Europäische Fürsor-
geabkommen  (EFA)  wegen  der  Wirkung  des  durch  die  Bundesregierung  am 
19.12.2011 wirksam erklärten Vorbehalts für Leistungen nach dem SGB II nicht mehr 
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anspruchsbegründend sei. Für den Zeitraum ab Oktober 2012 bewilligte das Jobcenter 
den Klägern zu 1) bis 4) Leistungen nach dem SGB II. 
42 
Die  Klage  gegen  den  Ablehnungsbescheid  –  unter  Beschränkung  des  Streitgegen-
standes  auf  die  Leistungen  für  die  Monate  August  und  September  2012  –  hatte  vor 
dem  Sozialgericht  Gelsenkirchen  Erfolg.  Das  Sozialgericht  verneinte  die  Anwendbar-
keit des Leistungsausschlusses für Ausländer aus Erwägungen, die es aus der Syste-
matik  des  SGB  II  selbst  ableitete.  Mit  der  Berufung  zum  Landessozialgericht  Nord-
rhein-Westfalen begehrt die Behörde die Aufhebung des Urteils des Sozialgerichts. 
43 
Das  Landessozialgericht  Nordrhein-Westfalen  hat  die  Argumentation  des  Sozialge-
richts,  dass  der  Leistungsausschluss  für  Ausländer  schon  nach  der  Systematik  des 
SGB II nicht anwendbar sei, verworfen und mit Beschluss vom 22.05.2014 dem Euro-
päischen Gerichtshof die folgenden Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt: 
1. Gilt das Gleichbehandlungsgebot des Art. 4 Verordnung (EG) Nr. (EGV) 
883/2004 – mit Ausnahme des Exportausschlusses des Art. 70 Abs. 4 EGV 
883/2004 – auch für die besonderen beitragsunabhängigen Geldleistungen 
iS von Art. 70 Abs. 1, 2 EGV 883/2004? 
2.  Falls  1)  bejaht  wird:  Sind  –  gegebenenfalls  in  welchem  Umfang  –  Ein-
schränkungen  des  Gleichbehandlungsgebots  des  Art.  4  EGV  883/2004 
durch  Bestimmungen  in  nationalen  Rechtsvorschriften  in  Umsetzung  des 
Art. 24 Abs. 2 Richtlinie 2004/38/EG (RL 2004/38/EG) möglich, nach denen 
der Zugang zu diesen Leistungen ausnahmslos für die ersten drei Monate 
des  Aufenthalts  nicht  besteht,  wenn  Unionsbürger  in  der  Bundesrepublik 
weder  Arbeitnehmerinnen,  Arbeitnehmer,  Selbstständige  noch  aufgrund 
des  §  2  Abs.  3  des  Freizügigkeitsgesetzes/EU  (FreizügG/EU)  freizügig-
keitsberechtigt sind? 
3.  Falls  1)  verneint  wird:  Stehen  andere  primärrechtliche  Gleichbehand-
lungsgebote – insbesondere Art. 45 Abs. 2 AEUV in Verbindung mit Art. 18 
AEUV  –  einer  nationalen  Bestimmung  entgegen,  die  Unionsbürgern  eine 
Sozialleistung in den ersten drei Monaten ihres Aufenthaltes  ausnahmslos 
verweigert,  die  der  Existenzsicherung  dient  und  gleichzeitig  auch  den  Zu-
gang  zum  Arbeitsmarkt  erleichtert,  wenn  diese  Unionsbürger  zwar  weder 
Arbeitnehmerinnen,  Arbeitnehmer  oder  Selbstständige  noch  aufgrund  des 
§  2  Abs.  3  des  FreizügG/EU  freizügigkeitsberechtigt  sind,  aber  eine  tat-
sächliche Verbindung zum  Aufnahmestaat und insbesondere zum  Arbeits-
markt des Aufnahmestaats aufweisen können? 
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44 
Die Bundesregierung ist der Auffassung, dass die erste Vorlagefrage zu verneinen ist. 
Hilfsweise ist die zweite Vorlagefrage zu bejahen. Die dritte Vorlagefrage ist zu vernei-
nen. 
D.  Rechtliche Würdigung 
I. 
Zur ersten Vorlagefrage 
45 
Mit  seiner  ersten  Vorlagefrage  will  das  Landessozialgericht  Nordrhein-Westfalen  wis-
sen, ob das Gleichbehandlungsgebot des Art. 4 der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 – 
mit  Ausnahme  des  Exportausschlusses  nach  Art.  70  Abs.  4  der  Verordnung  (EG) 
Nr. 883/2004  –  auch  für  besondere  beitragsunabhängige  Leistungen  im  Sinne  von 
Art. 70 Abs. 1, 2 dieser Verordnung gilt.  
46 
Diese  Frage  hatte  bereits  das  Bundessozialgericht  in  der  Rechtssache  Alimanovic5 
dem Gerichtshof zur Vorabentscheidung vorgelegt. Auf die Ausführungen der Bundes-
republik  Deutschland  in  ihrer  Stellungnahme  vom  27.05.20146  wird  hier  Bezug  ge-
nommen.  Die  dort  gemachten  Ausführungen  gelten  entsprechend  auch  für  die  erste 
Vorlagefrage in diesem Verfahren. 
47 
Nach Auffassung der deutschen Regierung ist der Anwendungsbereich des Art. 4 Ver-
ordnung (EG) Nr. 883/2004 bereits aus folgenden Erwägungen nicht eröffnet: 
 
Die Verordnung (EG) Nr. 883/2004 koordiniert grundsätzlich nur die Systeme der 
„Leistungen  der  sozialen  Sicherheit“,  nicht  aber  die  Systeme  „besonderer  bei-
tragsunabhängiger Geldleistungen“ sowie „Leistungen der sozialen und medizini-
schen Fürsorge“ (siehe dazu 1). 
 
Bei den Leistungen des deutschen SGB II handelt es sich um beitragsunabhän-
gige Leistungen, die in Anhang X „Besondere Beitragsunabhängige Geldleistun-
gen“  der  Verordnung  (EG)  Nr.  883/2004  aufgenommen  wurden.  Historisch  sind 
diese Leistungen eng mit den „klassischen“ Sozialhilfeleistungen verbunden (sie-
he hierzu 2).  
                                                           
5   Rechtssache C-67/14, Alimanovic 
6   Stellungnahme der Bundesregierung v. 27.05.2014 in der Rechtssache C-67/14, Alimanovic.   
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– 23 – 
 
 
 
Eine  systematische  Auslegung  des  Art.  4  der  Verordnung  (EG)  Nr.  883/2004 
ergibt,  dass  dieser  Anspruch  nicht  auf  besondere  beitragsunabhängige  Geld-
leistungen anwendbar ist (siehe hierzu 3). 
1.  Zur  Systematik der  verschiedenen Leistungen nach der Verordnung (EG) 
Nr. 883/2004 
48 
In  Art.  3  der  Verordnung  (EG)  Nr.  883/2004  werden  drei  Arten  von  Leistungen  unter-
schieden: Leistungen der sozialen Sicherheit (Art. 3 Abs. 1), besondere beitragsunab-
hängige Geldleistungen (Art. 3 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 70) sowie Leistungen der 
sozialen und medizinischen Fürsorge (Art. 3 Abs. 5). 
49 
Leistungen der sozialen Sicherheit zeichnen sich dadurch aus, dass sie dem Empfän-
ger  unabhängig  von  jeder  auf  Ermessensausübung  beruhenden  Einzelfallbeurteilung 
der  persönlichen  Bedürftigkeit  aufgrund  einer  gesetzlich  umschriebenen  Stellung  ge-
währt werden und sich auf eines der in Art. 3 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 
ausdrücklich aufgezählten Risiken beziehen. 
50 
Demgegenüber handelt es sich bei Leistungen der sozialen und medizinischen Fürsor-
ge  (im  Folgenden:  Sozialhilfe)  im  Sinne  von  Art.  3  Abs.  5  der  Verordnung  (EG)  Nr. 
883/2004  um  Leistungen,  die  nicht  von  bestimmten  Beschäftigungs-,  Beitrags-  oder 
Mitgliedschaftszeiten  abhängen,  sondern  jedem  gewährt  werden,  der  nicht  über  aus-
reichende Mittel verfügt, und die bezwecken, einen Zustand offensichtlicher Bedürftig-
keit zu lindern. Sie decken somit generell das Armutsrisiko ab und werden auch dann 
erbracht, wenn keines der in Art. 3 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 enumera-
tiv aufgeführten Risiken vorliegt. 
51 
Die Leistungen zur  Sicherung des Lebensunterhalts der Grundsicherung für Arbeitsu-
chende nach dem SGB II sind in Anhang X „Besondere beitragsunabhängige Geldleis-
tungen“  der  Verordnung  Nr.  883/2004  (Art.  70  Abs.  2  Buchstabe  c))  aufgenommen 
worden.  Bei  „besonderen  beitragsunabhängigen  Geldleistungen“  im  Sinne  von  Art.  3 
Abs. 3 bzw. Art. 70 der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 handelt es sich um Leistungen, 
die  aufgrund  ihres  persönlichen  Geltungsbereichs,  ihrer  Ziele  und/oder  ihrer  An-
spruchsvoraussetzungen  sowohl  Merkmale  der  in  Art.  3  Abs.  1  der  Verordnung  (EG) 
Nr. 883/2004 genannten Rechtsvorschriften der sozialen Sicherheit als auch Merkmale 
der Sozialhilfe aufweisen und bisweilen als „Hybrid-Leistungen“ bezeichnet werden. 
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52 
Der  Unterscheidung in  Art. 3 der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 kommt maßgebliche 
Bedeutung zu:  
53 
Die Verordnung koordiniert grundsätzlich nur Leistungen der sozialen Sicherheit.7  
54 
Die  Leistungen  der  Sozialhilfe  werden  in  Art.  3  Abs.  5  der  Verordnung  (EG) 
Nr. 883/2004 ausdrücklich vom Anwendungsbereich der Verordnung ausgenommen.  
55 
Die besonderen beitragsunabhängigen Geldleistungen hingegen werden grundsätzlich 
vom  sachlichen  Anwendungsbereich  erfasst  (vgl.  Art.  3  Abs.  3  der  Verordnung  (EG) 
Nr. 883/2004). Jedoch bestimmt Art. 70 Abs. 3, dass Art. 7 und die Vorschriften des Ti-
tels III nicht für die besonderen beitragsunabhängigen Geldleistungen gelten. Dies hat 
zur Folge, dass – im Kontext der grenzüberschreitenden Freizügigkeit  – die besonde-
ren beitragsunabhängigen Geldleistungen im Ergebnis nicht anders behandelt werden 
als die „klassischen“ Sozialhilfeleistungen. 
56 
Insbesondere  findet  die  Exportverpflichtung  des  Art.  7  der  Verordnung  (EG) 
Nr. 883/2004  keine  Anwendung,  wonach  die  Mitgliedstaaten  Leistungen  der  sozialen 
Sicherung  nicht  deshalb  einstellen  dürfen,  weil  der  Leistungsempfänger  seinen  Woh-
nort  in  einen  anderen  Mitgliedstaat  verlegt  hat.  Vielmehr  gilt  für  die  besonderen  bei-
tragsunabhängigen  Geldleistungen  dasselbe  wie  für  Sozialhilfeleistungen,  nämlich, 
dass  im  Falle  des  grenzüberschreitenden  Wohnortwechsels  die  Zahlung  eingestellt 
werden kann. 
57 
Auch  eine  Zusammenrechnung  von  Zeiten  gemäß  Art.  6  der  Verordnung  (EG) 
Nr. 883/2004 findet in der  Praxis bei den besonderen beitragsunabhängigen Geldleis-
tungen ebenso wenig statt wie im Falle der klassischen Sozialhilfeleistungen. Dies ist 
deshalb der Fall, weil beide Leistungsarten ausschließlich steuerfinanziert sind und ihre 
Gewährung und Berechnung gerade nicht  von Beiträgen der Leistungsempfänger ab-
hängen (Art. 70 Abs. 2 Buchstabe b) der Verordnung (EG) Nr. 883/2004). 
58 
Darüber hinaus sind sowohl die besonderen beitragsunabhängigen Geldleistungen als 
auch die „klassischen“ Leistungen der Sozialhilfe solche Leistungen, die ein Mindest-
einkommen sichern sollen. 
                                                           
7   Urteil C-140/12, Brey, EU:C:2013:565, Rn. 43. 
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59 
Im  Ergebnis  behandelt  das  Unionsrecht  die  besonderen  beitragsunabhängigen  Geld-
leistungen also genauso wie „klassische“ Leistungen der Sozialhilfe. Aus dieser Zuord-
nung im unionsrechtlichen Kontext ergeben sich mithin keine Rechtswirkungen, die ei-
ne unterschiedliche Behandlung der besonderen beitragsunabhängigen Geldleistungen 
und der „klassischen“ Leistungen der Sozialhilfe im Kontext der Freizügigkeitsrichtlinie 
2004/38/EG rechtfertigen würden. 
2.  Die  Einordnung  der  Leistungen  zur  Sicherung  des  Lebensunterhalts  der 
Grundsicherung für Arbeitsuchende nach dem SGB II 
60 
Die Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts nach dem SGB II sind keinem der 
Zweige der sozialen Sicherheit nach Art. 3 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 
zuzuordnen.  Das  System  der  Leistungen  zur  Sicherung  des  Lebensunterhalts  der 
Grundsicherung für Arbeitsuchende knüpft nicht unmittelbar an das Risiko der Arbeits-
losigkeit  an.  Die  Grundsicherung für  Arbeitsuchende  umfasst  die  im  Ausgangsverfah-
ren streitgegenständlichen Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts sowie Ein-
gliederungsleistungen. Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts knüpfen insbe-
sondere an die Hilfebedürftigkeit von Personen an, setzen aber nicht zwingend voraus, 
dass  diese  arbeitslos  sind.  Ausreichend  ist,  dass  sie  trotz  einer  Erwerbstätigkeit  ihre 
Hilfebedürftigkeit nicht überwinden können. Das Merkmal der Erwerbsfähigkeit (vgl. § 7 
Abs. 1 S. 1 Nr. 2 SGB II) dient im Wesentlichen dazu, die Grenze zwischen den beiden 
Existenzsicherungssystemen des SGB II und des SGB XII zu markieren und das inso-
fern einschlägige Regelungsregime zu ermitteln. 
61 
Diese  Aspekte  haben  Generalanwalt  Wathelet  in  seinen  Schlussanträgen  in  der 
Rechtssache Dano folgern lassen: 
„Aus  diesen  Erwägungen  ergibt  sich,  dass  der  Mischcharakter  des  vom 
SGB II eingerichteten Systems (das aus der Fusion von zwei früheren Re-
gelungen hervorgegangen ist, wovon eine ausschließlich der Arbeitslosen-
hilfe gewidmet war), die Beibehaltung einer vom SGB II getrennten Sozial-
hilferegelung und die Aufnahme der Grundsicherung in Anhang X der Ver-
ordnung  Nr.  883/2004  mich  dazu  bewegen,  in  dieser  Regelung  ebenfalls 
eine besondere beitragsunabhängige Geldleistung zu sehen.“8  
                                                           
8 Schlussanträge des Generalanwalts Wathelet in der Rechtssache C-333/13, Dano, EU:C:2014:341, Rn. 57. 
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3.  Systematische Auslegung des Art. 4 der Verordnung Nr. 883/2004  
62 
Das vorlegende Gericht neigt – wie es auf S. 15 f. seines Vorlagebeschlusses darlegt – 
zu  der  Auffassung,  dass  der  Gleichbehandlungsanspruch  des  Art.  4  der  Verordnung 
(EG) Nr. 883/2004 auch für die besonderen beitragsunabhängigen Geldleistungen gilt. 
63 
Die  Bundesregierung  teilt  diese  Auffassung  nicht.  Sie  ist  der  Auffassung,  dass  der 
Gleichbehandlungsanspruch des Art. 4 der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 nicht für die 
besonderen  beitragsunabhängigen  Geldleistungen  gilt.  Für  diese  Auffassung  spricht 
insbesondere  die  systematische  Auslegung  des  Art.  4  der  Verordnung  (EG) 
Nr. 883/2004. 
64 
Bereits ihrem Wortlaut nach ist Art. 4 der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 nicht auf die 
besonderen beitragsunabhängigen Leistungen anwendbar. Nach Art. 4 der Verordnung 
(EG) Nr. 883/2004 haben „Personen, für die die Verordnung gilt, die gleichen Rechte 
und Pflichten aufgrund der  Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaates wie  die Staatsan-
gehörigen  dieses  Staates“.  „Rechtsvorschriften“  definiert  die  Verordnung  als  „die  Ge-
setze,  Verordnungen,  Satzungen  und  andere  Durchführungsvorschriften  [jedes  Mit-
gliedstaates] in Bezug auf die in Artikel 3 Absatz 1 genannten Zweige der sozialen Si-
cherheit“ (vgl. Art. 1 Buchstabe l) der Verordnung (EG) Nr. 883/2004). Leistungen nach 
dem  SGB  II  sind  jedoch  keinem  Zweig  der  Sozialen  Sicherheit  im  Sinne  des  Absat-
zes 1 zuzuordnen.  
65 
Dieses Verständnis wird durch eine historische Betrachtung bestätigt, die die Entwick-
lung des Koordinierungsrechts berücksichtigt. In der Vorgängerverordnung (EWG) Nr. 
1408/71  war  der  Begriff „Rechtsvorschrift“  in  Art.  1 Buchstabe j) geregelt.  Der  Begriff 
umfasste (im Gegensatz zur Verordnung (EG) Nr. 883/2004) neben den in Art. 4 Abs. 1 
und  2  Verordnung  (EWG)  Nr.  1408/71  genannten  Zweigen  der  Sozialen  Sicherheit 
ausdrücklich  auch  die  besonderen  beitragsunabhängigen  Geldleistungen  nach  Art.  4 
Abs. 2a Verordnung (EWG) Nr. 1408/71. In der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 wurde 
dies anders geregelt. 
66 
Es  zeigt  sich  also,  dass  die  exakte  Bestimmung  des  Anwendungsbereichs  des  Art.  4 
der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 den Wertungswiderspruch, der bei einer weiterge-
henden  Anwendung  des  Gleichbehandlungsanspruchs  der  Verordnung  auf  Personen 
wie die Kläger entstehen könnte, vermeidet.  
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– 27 – 
 
 
67 
Schließlich steht auch eine unionsrechts-systematische Auslegung der Anwendbarkeit 
des Art. 4 der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 auf die besonderen beitragsunabhängi-
gen  Geldleistungen  i.S.d.  Art.  70  der  Verordnung  (EG)  Nr.  883/2004  entgegen:  Die 
Auslegung der Verordnung muss nach Auffassung der Bundesregierung im Sinne einer 
Einheit  der  Rechtsordnung  der  Europäischen  Union  erfolgen.  Es  verbietet  sich  daher 
eine  Auslegung  der  Verordnung  (EG)  Nr.  883/2004  dahingehend,  dass  sie  anderen 
unionsrechtlichen Regelungen entgegensteht bzw. diese in ihrer Wirksamkeit konterka-
riert oder aushöhlt.  
68 
Der  Unionsgesetzgeber sieht in den ersten drei  Monaten des  Aufenthalts eine grund-
sätzliche, allein an den Besitz eines gültigen Personalausweises oder Reisepasses ge-
knüpfte Freizügigkeitsberechtigung für Unionsbürger vor (Art. 6 der Freizügigkeitsricht-
linie).  Hiermit  korrespondierend  legt  Art.  24  Abs.  2  in  Verbindung  mit  Art.  14  Abs.  4 
Buchstabe  b)  der  Richtlinie  2004/38/EG  fest,  dass  der  Aufnahmemitgliedstaat  nicht 
verpflichtet ist, anderen Personen als Arbeitnehmern oder Selbstständigen, Personen, 
denen  dieser  Status  erhalten  bleibt,  und  ihren  Familienangehörigen  während  dieser 
ersten drei Monate des Aufenthalts, ausdrücklich aber auch darüber hinaus, einen An-
spruch  auf  Sozialhilfe  zu  gewähren.  Art.  24  Abs.  2  der  Richtlinie  2004/38/EG  eröffnet 
damit explizit die Möglichkeit eines Leistungsausschlusses für diesen Zeitraum und un-
terscheidet zwischen dem Status einerseits der Arbeitnehmer und Selbstständigen so-
wie  Personen,  denen  dieser  Status  erhalten  bleibt,  und  andererseits  dem  Status  der 
Arbeitsuchenden. 
69 
Nach Ablauf der ersten drei Monate macht der Unionsgesetzgeber das Recht auf Auf-
enthalt von nicht erwerbstätigen Unionsbürgern in einem anderen Mitgliedstaat davon 
abhängig,  dass  der  betreffende  Unionsbürger  über  ausreichende  Existenzmittel  und 
einen umfassenden Krankenversicherungsschutz verfügt, so dass keine Sozialhilfeleis-
tungen  des  Aufnahmemitgliedstaates  in  Anspruch  genommen  werden  müssen  (Art.  7 
Abs.  1  Buchstabe  b),  Art.  14  Abs.  2  der  Richtlinie  2004/38/EG).  Die  Regelungen  der 
Verordnung  (EG)  Nr.  883/2004  dürfen  vor  dem Hintergrund  einer  Einheit  der  Rechts-
ordnung der Europäischen Union keinen Leistungszugang eröffnen, wenn dieser nach 
Sinn und Zweck der Richtlinie 2004/38/EG gerade mit Blick auf seine Unverhältnismä-
ßigkeit begrenzt ist. Dies gilt umso mehr, als die Verordnung (EG) Nr. 883/2004 auf ei-
ne Koordinierung der Sozialsysteme, nicht aber auf eine Vereinheitlichung der materi-
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ellen  Standards  in  den  einzelnen  Mitgliedstaaten  zielt.  Im  Ergebnis  stimmt  dies  auch 
mit den Wertungen des Urteils in der Rechtssache Brey9 sowie der Schlussanträge in 
der  Rechtssache  Dano10  überein,  die  freilich  in  etwas  anderem  methodischem  Zu-
sammenhang  getroffen  werden.  Danach  enthält  Art.  4  der  Verordnung  (EG)  Nr. 
883/2004 kein an die Mitgliedstaaten gerichtetes Verbot, den Anspruch auf beitragsun-
abhängige  Geldleistungen  für  nichterwerbstätige  (einschließlich  arbeitsuchende) 
Staatsangehörige anderer Mitgliedstaaten zu beschränken. 
70 
Der  Anwendungsbereich  des  Gleichbehandlungsgebots  des  Art.  4  der  Verordnung 
(EG)  Nr.  883/2004  ist  daher für  besondere  beitragsunabhängige  Geldleistungen  nicht 
eröffnet. 
 
II. 
Zur zweiten Vorlagefrage 
71 
Mit seiner zweiten Vorlagefrage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob und ggf. in 
welchem  Umfang  im  Falle  einer  Bejahung  der  ersten  Vorlagefrage  solche  Einschrän-
kungen  des  Gleichbehandlungsgebots  des  Art.  4  der  Verordnung  (EG)  Nr.  883/2004 
als  Folge  der  Umsetzung  der  Richtlinie  2004/38/EG  unionsrechtskonform  sind,  nach 
denen der Anspruch auf besondere beitragsunabhängige Geldleistungen für die ersten 
drei Monate nicht besteht, wenn Unionsbürger in der Bundesrepublik Deutschland we-
der  Arbeitnehmer  noch  Selbstständige,  noch  aufgrund  des  §  2  Abs. 3  FreizügG/EU 
freizügigkeitsberechtigt sind. 
72 
Diese zweite Vorlagefrage entspricht strukturell der zweiten Vorlagefrage des Bundes-
sozialgerichts  in  der  Rechtssache  Alimanovic.11  Das  vorlegende  Landessozialgericht 
möchte  damit  wissen,  ob  –  eine  Anwendbarkeit  des  Art.  4  der  Verordnung  (EG) 
Nr. 883/2004  entgegen  der  Ansicht  der  Bundesregierung  unterstellt  –  der  Leistungs-
ausschluss  des  §  7  Abs.  1  S.  2  Nr.  1  SGB  II  unionsrechtskonform  ist.  Aufgrund  der 
vorgenannten  strukturellen  Verwandtschaft  sind  die  Ausführungen  der  Bundesregie-
                                                           
9   Urteil C-140/12, Brey, EU:C:2013:565. 
10   Schlussanträge des Generalanwalts Wathelet in der Rechtssache C-333/13, Dano, EU:C:2014:341. 
11  Rechtssache C-67/14, Alimanovic
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– 29 – 
 
 
rung  in  ihrer  Stellungnahme  zur  Rechtssache  Alimanovic12  in  weiten  Teilen  auch  auf 
die zweite Vorlagefrage des Landessozialgerichts Nordrhein-Westfalen übertragbar. 
73 
Diese  zweite  Frage  des  vorlegenden  Gerichts  ist  nach  Auffassung  der  Bundesregie-
rung zu bejahen. Selbst wenn Art. 4 der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 auf die Grund-
sicherung  nach  dem  SGB II  anwendbar  sein  sollte  –  was  die  Bundesregierung  ver-
neint -, ist es unionsrechtlich zulässig, Unionsbürgern in der Lage der Kläger zu 2) und 
zu  4)  in  den  ersten  3  Monaten  ihres  Aufenthaltes  nicht  den  gleichen  Zugang  zu  den 
Leistungen  zur  Sicherung  des  Lebensunterhalts  nach  dem  SGB  II  zu  gewähren,  wie 
ihn Inländer beanspruchen können. 
74 
Zu diesem Schluss kommt die Bundesregierung aufgrund folgender Überlegungen: 
 
Für  eine  Einschränkbarkeit  des  Gleichbehandlungsgrundsatzes  für  arbeitsu-
chende  Unionsbürger  während  der  ersten  drei  Monate  ihres  Aufenthaltes  spre-
chen Argumente aus dem Primär- wie Sekundärrecht (siehe unten 1). 
 
Insbesondere  ist  die  Einschränkbarkeit  erforderlich,  damit  nicht  aus  dem  Zu-
sammenspiel  der  Verordnung  (EG)  Nr.  883/2004  zur  Richtlinie  2004/38/EG  Er-
gebnisse  resultieren,  die  mit  dem  Willen  des  Unionsgesetzgebers  unvereinbar 
sind (siehe unten 2). 
 
Die  Leistungen  zur  Sicherung  des  Lebensunterhalts  nach  dem  SGB  II  sind  als 
„Sozialhilfe“ im Sinne der Richtlinie 2004/38/EG einzuordnen (siehe unten 3). 
 
Art.  24  Abs.  2  der  Richtlinie  2004/38/EG  erlaubt  den  Leistungsausschluss  wäh-
rend der ersten 3 Monate des Aufenthalts, wenn es sich weder um Arbeitnehmer 
oder  Selbständige  noch  um  Personen,  denen  dieser  Status  erhalten  bleibt,  und 
ihre Familienangehörigen, handelt (siehe unten 4). 
 
Insbesondere sind die Mitgliedstaaten auch zu typisierenden Regelungen in die-
sem Bereich berechtigt (siehe unten 5). 
                                                           
12   Stellungnahme der Bundesregierung v. 27.05.2014 in der Rechtssache C-67/14, Alimanovic
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– 30 – 
 
 
1.  Mögliche  Einschränkung  des  Gleichbehandlungsgrundsatzes  aus  Art.  4 
Verordnung (EG) Nr. 883/2004 
75 
Der  Gleichbehandlungsgrundsatz  aus  Art.  4  der Verordnung  (EG)  Nr.  883/2004  gilt  –
 jedenfalls –  nicht  uneingeschränkt.  Wie  dargelegt,  ist  eine  Einschränkung  nach  der 
Auffassung  der  Bundesregierung  in  Bezug  auf  Leistungen  nach  Art.  3  Abs.  3,  70  der 
Verordnung  (EG)  Nr.  883/2004  bereits  „in  der  Verordnung“  bestimmt  (Art.  4  der  Ver-
ordnung  (EG)  Nr.  883/2004),  da  die  Leistungen  zur  Sicherung  des  Lebensunterhalts 
nach dem SGB II nicht von den „Rechtsvorschriften“ des Art. 3 Abs. 1 Verordnung (EG) 
Nr. 883/2004 erfasst sind.  
76 
Sollte der Gerichtshof eine Anwendung des Art. 4 der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 
auf  die  besonderen  beitragsunabhängigen  Geldleistungen  der  Verordnung  (EG) 
Nr. 883/2004  dennoch  grundsätzlich  bejahen,  sind  Einschränkungen  des  Gleichbe-
handlungsanspruchs in Art. 4 der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 gleichwohl in Bezug 
auf nicht erwerbstätige, einschließlich arbeitsuchende Unionsbürger und ihre Familien-
angehörigen in den ersten 3 Monaten ihres Aufenthaltes gerechtfertigt.  
77 
Auch außerhalb der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 liegen gewichtige rechtssystemati-
sche  Gründe  vor,  die  eine  einschränkende  Auslegung  des  Gleichbehandlungsan-
spruchs nach der Verordnung gebieten: 
78 
Art. 21 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) räumt al-
len  Unionsbürgern  ein  Recht  auf  Personenfreizügigkeit  nur  „vorbehaltlich  der  in  den 
Verträgen  und  in  den  Durchführungsvorschriften  vorgesehenen  Beschränkungen  und 
Bedingungen“ ein. Eine solche sekundärrechtliche Beschränkung findet sich in Art. 24 
Abs. 2 der Richtlinie 2004/38/EG. Diese Regelung erlaubt unionsrechtlich ausdrücklich 
eine Einschränkung des Gleichbehandlungsgrundsatzes. 
79 
Die  entsprechenden  Einschränkungen  des  Gleichbehandlungsanspruchs  hatten  bei 
der Verabschiedung der Richtlinie 2004/38/EG auch für den Rat eine außerordentliche 
politische Bedeutung. Dies wird aus den Erwägungsgründen der Richtlinie deutlich. Die 
Richtlinie  2004/38/EG  verfolgt  danach  ausdrücklich  das  Ziel,  „dass  Personen,  die  ihr 
Aufenthaltsrecht  ausüben,  während  ihres  ersten  Aufenthalts  die  Sozialhilfeleistungen 
des  Aufnahmemitgliedstaats  nicht  unangemessen  in  Anspruch  nehmen“  (Erwägungs-
grund 10 sowie Erwägungsgrund 21, ebenso für einen längeren Zeitraum Erwägungs-
grund 16). 
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– 31 – 
 
 
80 
Vor diesem Hintergrund wird in der Richtlinie 2004/38/EG hinsichtlich der Bedingungen 
für das Aufenthaltsrecht einerseits zwischen Erwerbstätigen – abhängig Beschäftigten 
oder  Selbstständigen  –  sowie  andererseits  Nichterwerbstätigen  unterschieden.  Nach 
Art.  7  Abs.  1  Buchstabe  a)  der  Richtlinie  2004/38/EG  besteht  ein  unionsrechtliches 
Aufenthaltsrecht ohne weitere Voraussetzungen, wenn es sich um einen Arbeitnehmer 
oder  Selbstständigen  im  Aufnahmemitgliedstaat  handelt.  Bei  Nichterwerbstätigen  ver-
langt Art. 7 Abs. 1 Buchstabe b) der Richtlinie 2004/38/EG für einen Zeitraum von über 
drei  Monaten,  dass  der  Betreffende  über  ausreichende  eigene  Existenzmittel  verfügt 
und daher keine Sozialhilfeleistungen in Anspruch nehmen muss. 
81 
Die  Gefahr  einer  unangemessenen  Inanspruchnahme  von  Sozialleistungen  droht  je-
doch  nicht  nur  bei  den  Fürsorgeleistungen  nach  Art.  3  Abs.  5  der  Verordnung  (EG) 
Nr. 883/2004, sondern in gleicher Weise bei besonderen beitragsunabhängigen Geld-
leistungen nach Art. 3 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 883/2004, die im Anhang X der 
Verordnung  (EG)  Nr.  883/2004  eingetragen  sind  und  deren  Finanzierung  ausschließ-
lich durch Steuern und unabhängig von Beiträgen erfolgt. Das gilt auch und gerade in 
Bezug auf die Leistungen nach dem SGB II. Besondere beitragsunabhängige Leistun-
gen  entsprechen  damit  hinsichtlich  der  finanziellen  Belastung  reinen  Fürsorgeleistun-
gen,  auf  die  die  VO  (EG)  Nr.  883/2004  nach  dessen  Art.  3  Abs.  5  keine  Anwendung 
findet.  
82 
Die Gemeinsamkeiten von steuerfinanzierten besonderen beitragsunabhängigen Geld-
leistungen und reinen Fürsorgeleistungen gebieten es, Art. 4 der Verordnung (EG) Nr. 
883/2004 dahingehend auszulegen, dass die in der Richtlinie 2004/38/EG vorgesehe-
nen  Ausnahmen  vom  Gleichbehandlungsgrundsatz  in  Bezug  auf  Sozialhilfeleistungen 
auch  auf  rein  steuerfinanzierte  besondere  beitragsunabhängige  Geldleistungen,  wie 
die Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts nach dem SGB II, Anwendung fin-
den.  
83 
Die  vom  europäischen  Gesetzgeber  ausdrücklich  zugelassene  Beschränkbarkeit  des 
Gleichbehandlungsgrundsatzes  in  Art.  24  Abs.  2  RL  2004/38/EG  würde  leerlaufen, 
wenn  Art.  4  der  Verordnung  (EG)  Nr. 883/2004  für  denselben  Sachverhalt  einen 
Gleichbehandlungsanspruch begründete.  
84 
Die – nach Ansicht der Bundesregierung notwendige – Auslegung des Unionsrechts im 
Sinne  einer  Einheit  der  Rechtsordnung  der  Europäischen  Union  und  der  Grundsatz 
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– 32 – 
 
 
praktischer Wirksamkeit des Unionsrechts gebieten daher eine einschränkende Ausle-
gung des Gleichbehandlungsgebots aus Art. 4 der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 un-
ter Berücksichtigung der Wertungen der Freizügigkeitsrichtlinie.  
85 
Die unmittelbare Berücksichtigung der konkreten Inhalte und Wertungen der Richtlinie 
2004/38/EG,  insbesondere  ihrer  Art.  7  und  24  Abs.  2,  ergibt  sich  darüber  hinaus  aus 
dem Grundsatz, dass das speziellere Gesetz dem allgemeineren Gesetz vorgeht („lex 
specialis derogat legi generali“).  
86 
Denn  Art.  24  der  Freizügigkeitsrichtlinie  ist  gegenüber  dem  Gleichbehandlungsgebot 
aus  Art.  4  Verordnung  (EG)  Nr.  883/2004  als  speziellere  Vorschrift  anzusehen.  Die 
Freizügigkeitsrichtlinie  enthält  ein  eigenständiges  Regelungswerk.  Während  die  Ver-
ordnung (EG) Nr. 883/2004 allgemeine Vorschriften zur Koordinierung der sozialen Si-
cherungssysteme beinhaltet, regelt die Richtlinie 2004/38/EG das Aufenthaltsrecht der 
Unionsbürger  in  den  aufnehmenden  Mitgliedstaaten.  In  diesem  Zusammenhang  ist  in 
Art. 24 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38/EG das Gleichbehandlungsgebot gesondert gere-
gelt.  
87 
Mit  der  in  Art.  24  Abs.  2  der  Richtlinie  2004/38/EG  vorgesehenen  Ausnahme  hat  der 
europäische Gesetzgeber für die ersten drei Monate des Aufenthalts eines Unionsbür-
gers  einen  angemessenen  Ausgleich  gefunden  zwischen  dem  Interesse  des  Unions-
bürgers  an  der  Freizügigkeit  und  dem  Interesse  des  Aufnahmemitgliedstaates,  dass 
sein  Sozialhilfesystem  nicht  belastet  wird.  Die  Ausnahme  vom  Gleichbehandlungsan-
spruch ist erforderlich, weil die Inanspruchnahme von Sozialhilfeleistungen gemäß Art. 
14  Abs.  3  der  Richtlinie  2004/38/EG  nicht  automatisch  zu  einer  Ausweisung  führen 
darf.  
88 
Darüber hinaus ist Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38/EG auch deswegen als spezi-
ellere  Regelung  einzustufen,  weil  ihre  Regelungen  lediglich  solche  Unionsbürger  be-
trifft, die  weder Arbeitnehmer noch Selbstständige  noch Personen, für  die dieser Sta-
tuts fortwirkt, noch deren Familienangehörige sind. Demgegenüber ist der persönliche 
Geltungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 deutlich weiter gefasst ist (vgl. de-
ren Art. 2). 
89 
In einem europarechtskonformen und verhältnismäßigen Rahmen ist danach unter be-
stimmten  Umständen  eine  Ungleichbehandlung  von  Unionsbürgern  beim  Zugang  zu 
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– 33 – 
 
 
Sozialleistungen  im  Sinne  der  Richtlinie  2004/38/EG  gegenüber  den  eigenen  Staats-
angehörigen eines Mitgliedstaates gerechtfertigt. 
90 
Entgegen der Rechtsansicht, welche die Kommission in der Rechtssache Brey13 vertre-
ten  hatte,  sprechen  auch  historische  Gesichtspunkte  für  eine  entsprechende  ein-
schränkende  Auslegung  des  Gleichbehandlungsanspruchs  in  Art.  4  der  Verordnung 
(EG) Nr. 883/2004. Unter der Geltung der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 waren inak-
tive  Personen  noch  bis  zum  Jahr  2010  nicht  vom  persönlichen  Anwendungsbereich 
des  europäischen  koordinierenden  Sozialrechts  erfasst.  Der  einzige  Erwägungsgrund 
der Verordnung (EG) Nr. 883/2004, der sich auf den Gleichbehandlungsanspruch be-
zieht  (Nr. 8),  nennt  als  Personen,  für  die  dieser  von  besonderer  Bedeutung  sei,  aus-
schließlich „Arbeitnehmer, die nicht im Beschäftigungsmitgliedstaat wohnen“. 
91 
Der  Zuzug  nichterwerbstätiger  Personen  wurde  bei  der  Verabschiedung  der  Verord-
nung (EG) Nr. 883/2004 anscheinend seinerzeit nicht (hinreichend) berücksichtigt. Die 
historische Entwicklung der Rechtsprechung des Gerichtshofs zu den besonderen bei-
tragsunabhängigen Geldleistungen, die zu dem heutigen Art. 70 der Verordnung (EG) 
Nr. 883/2004 geführt hat, gibt daher für die heutige Frage, ob Einschränkungen in Be-
zug  auf  wirtschaftlich  inaktive  Zuwanderer  analog  zur  Richtlinie  2004/38/EG  möglich 
sind,  nichts  her.  Diese  Rechtsprechung  basierte  auf  der  Schwierigkeit  einer  eindeuti-
gen Zuordnung zu den Leistungen der sozialen Sicherheit einerseits und zu Fürsorge-
leistungen andererseits. 
92 
Vor Einführung einer weiteren Kategorie von Mischformen (hier: sogenannte besonde-
re  beitragsunabhängige  Geldleistungen)  wären  die  Leistungen  zur  Sicherung  des  Le-
bensunterhalts  nach  §  1  Abs.  3  Nr.  2  SGB  II  eindeutig  den  Leistungen  der  Fürsorge 
gemäß Art. 3 Abs. 5 Buchstabe a) der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 zugeordnet wor-
den. Die Rechtsprechung hatte seinerzeit lediglich einen diskriminierungsfreien Zugang 
von Arbeitnehmern und Selbstständigen zu Leistungen der sozialen Sicherheit vor Au-
gen.  Die  begrenzte  Belastbarkeit  der  Sozialsysteme  der  betroffenen  Aufnahmemit-
gliedstaaten ist jedoch im Blick zu behalten. Dies hat der Europäische Gesetzgeber be-
reits  bei  der  Verabschiedung  der  Richtlinie  2004/38/EG mit  seinem  Regelungssystem 
in Art. 24 Abs. 2, Art. 7 Abs. 1 Buchstabe b) sowie Erwägungsgrund 16 antizipiert.  
                                                           
13   Urteil C-140/12, Brey, EU:C:2013:565. 
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2.  Insbesondere: Verhältnis der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 zur Richtlinie 
2004/38/EG 
93 
Wie  bereits  herausgearbeitet,  berührt  die  zweite  Vorlagefrage  insbesondere  das  Ver-
hältnis der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 zur Richtlinie 2004/38/EG. 
94 
Der Gerichtshof hat sich in dem Urteil vom 19.09.2013 in der Rechtssache Brey14 aus-
führlich  mit  dem  Verhältnis  der  Verordnung  (EG)  Nr.  883/2004  zur  Richtlinie 
2004/38/EG  auseinandergesetzt.  Er  ist  entgegen  der  Auffassung  der  Europäischen 
Kommission  den  Stellungnahmen  der  Mitgliedstaaten  gefolgt.  Im  Verhältnis  der  Ver-
ordnung zur Richtlinie konstatiert der Gerichtshof insbesondere:  
„Die Verordnung  Nr.  883/2004  schafft  nämlich kein gemeinsames System 
der  sozialen  Sicherheit,  sondern  lässt  unterschiedliche  nationale  Systeme 
bestehen  und  soll  diese  nur  koordinieren.  Sie  lässt  somit  unterschiedliche 
Systeme  bestehen,  die  zu  unterschiedlichen  Forderungen  gegen  unter-
schiedliche  Träger  führen,  gegen  die  dem  Leistungsberechtigten  unmittel-
bare Ansprüche entweder allein nach dem nationalen Recht oder nach dem 
erforderlichenfalls  durch  Unionsrecht  ergänzten  nationalen  Recht  zu-
stehen.“15 
95 
Der  Gerichtshof  führt  weiter  aus,  dass  die  Richtlinie  2004/38/EG  und  die  Verordnung 
(EG)  Nr.  883/2004  unterschiedliche  Ziele  verfolgten.  Die  Verordnung  solle  eine  nach-
teilige Auswirkung der Ausübung des Freizügigkeitsrechts durch Arbeitnehmer und de-
ren Familienangehörige in Bezug auf den Genuss von Leistungen der sozialen Sicher-
heit verhindern, während die Richtlinie die Ausübung des Freizügigkeitsrechts erleich-
tere  und  verstärke,  aber  auch  die  Bedingungen  schaffe,  unter  denen  dieses  Recht 
ausgeübt werden könne. Zu einer solchen Bedingung gehöre auch die in Art. 7 Abs. 1 
Buchstabe  b)  Richtlinie  2004/38/EG  genannte,  wonach  Unionsbürger,  die  die  Arbeit-
nehmereigenschaft  nicht  oder  nicht  mehr  besitzen,  über  ausreichend  Existenzmittel 
verfügen müssen. 
„Daraus ergibt  sich,  dass  die Verordnung  Nr.  883/2004  zwar  den  Unions-
bürgern,  die  von  ihrem  Recht  auf  Arbeitnehmerfreizügigkeit  Gebrauch  ge-
macht  haben,  die  Beibehaltung  des  Anspruchs  auf  bestimmte  Leistungen 
der  sozialen  Sicherheit,  die  in  ihrem  Ursprungsmitgliedstaat  gewährt  wur-
                                                           
14   Urteil C-140/12, Brey, EU:C:2013:565. 
15   Urteil C-140/12, Brey, EU:C:2013:565, Rn 43. 
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den,  garantieren  soll,  aber  es  die  Richtlinie  2004/38  ihrerseits  dem  Auf-
nahmemitgliedstaat  erlaubt,  Unionsbürgern,  wenn  sie  die  Arbeitnehmerei-
genschaft nicht oder nicht mehr besitzen, rechtmäßige Beschränkungen in 
Bezug auf die Gewährung von Sozialleistungen aufzuerlegen, damit diese 
die  Sozialhilfeleistungen  dieses  Staates  nicht  unangemessen  in  Anspruch 
nehmen.“16  
96 
Generalanwalt Wathelet hat in seinen Schlussanträgen in der  Rechtssache Dano die-
ses Argument noch verstärkt, indem er ausführt: 
„Die kumulative Anwendung der beiden sekundärrechtlichen Normen – der 
Verordnung Nr. 883/2004 und der Richtlinie 2004/38 – würde, wenn sie so 
ausgelegt  würden,  dass  sie  den  allgemeinen  Ausschluss  der  Staatsange-
hörigen  anderer  Mitgliedstaaten  als  des  Aufnahmemitgliedstaats  von  der 
Gewährung  einer  Sozialhilfeleistung  dieser  Art  verhindern,  dazu  führen, 
den  vom  Gesetzgeber  in  dieser  Richtlinie  ausgedrückten  Willen  zunichte-
zumachen.  
Gemäß dem zehnten Erwägungsgrund der Richtlinie 2004/38 sollten näm-
lich  Personen,  die  ihr  Aufenthaltsrecht  ausüben,  die  Sozialhilfeleistungen 
des  Aufnahmemitgliedstaats  nicht  unangemessen  in  Anspruch  nehmen, 
was  bedeutet,  dass  „das  Aufenthaltsrecht  von  Unionsbürgern  und  ihren 
Familienangehörigen  für  eine  Dauer  von  über  drei  Monaten  [daher]  be-
stimmten  Bedingungen  unterliegen  [sollte]“.  Im  21.  Erwägungsgrund  wird 
ergänzt,  dass  es  dem  Aufnahmemitgliedstaat  folglich  „überlassen  bleiben 
[sollte],  zu  bestimmen,  ob  er  anderen  Personen  als  Arbeitnehmern  oder 
Selbstständigen, Personen, die diesen Status beibehalten, und ihren Fami-
lienangehörigen  Sozialhilfe  während  der  ersten  drei  Monate  des  Aufent-
halts oder im Falle von Arbeitssuchenden für einen längeren Zeitraum ge-
währt“.17 (Unterstreichung hinzugefügt) 
97 
Gerade aus dem Zusammenspiel der Richtlinie  2004/38/EG mit der Verordnung (EG) 
Nr. 883/2004 ergibt sich also – bei zutreffender Wertung des Willens des europäischen 
Gesetzgebers – die Notwendigkeit, den Gleichbehandlungsgrundsatz in Art. 4 der Ver-
ordnung Nr. 883/2004 einzuschränken. 
                                                           
16   Urteil C-140/12, Brey, EU:C:2013:565, Rn. 57. 
17   Schlussanträge des Generalanwalts Wathelet in der Rechtssache C-333/13, Dano, EU:C:2014:341, Rn. 107 f. 
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3.  Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts nach dem SGB II als So-
zialhilfe im Sinne der Richtlinie 2004/38/EG 
98 
Wie dargelegt, handelt es sich bei den Leistungen nach dem SGB II nach Auffassung 
der  Bundesregierung  um  eine  Sozialhilfeleistung  im  Sinne  der  Richtlinie  2004/38/EG. 
Hierfür sprechen vor allem die nachfolgend angeführten systematischen und teleologi-
schen  Argumente.  Somit  fallen  diese  Leistungen  in  den  Anwendungsbereich  von 
Art. 24  Abs. 2  der  Richtlinie  2004/38/EG  und  dürfen  Unionsbürgern  deswegen  unter 
bestimmten Umständen versagt werden. 
99 
Zum Begriff der Sozialhilfeleistung im Sinne der Richtlinie 2004/38/EG haben General-
anwalt Wahl und der Gerichtshof in der Rechtssache Brey18 Kriterien entwickelt. Dies 
war nötig, da die „Begriffe einer unionsrechtlichen Bestimmung, die für die Ermittlung 
ihres Sinnes und ihrer Bedeutung nicht ausdrücklich auf das Recht der Mitgliedstaaten 
verweist,  in  der  Regel  in  der  gesamten  Europäischen  Union  eine  autonome  und  ein-
heitliche  Auslegung  erhalten  müssen,  die  unter  Berücksichtigung  des  Kontextes  der 
Bestimmung  und  des  mit  der  fraglichen  Regelung  verfolgten  Ziels  gefunden  werden 
muss.“19  Dies  könne  „nicht  anhand  von  formalen  Kriterien,  sondern  anhand  des  mit 
dieser Bestimmung verfolgten Ziels“20 geschehen. 
100  Der Begriff der Sozialhilfeleistungen im Sinne der Richtlinie 2004/38/EG sei folglich „so 
zu  verstehen,  dass  er  sich  auf  sämtliche  von  öffentlichen  Stellen  eingerichteten  Hilfs-
systeme bezieht, die auf nationaler, regionaler oder örtlicher Ebene bestehen und die 
ein  Einzelner  in  Anspruch  nimmt,  der  nicht  über  ausreichende  Existenzmittel  zur  Be-
streitung  seiner  Grundbedürfnisse  und  derjenigen  seiner  Familie  verfügt  und  deshalb 
während  seines  Aufenthalts  möglicherweise  die  öffentlichen  Finanzen  des  Aufnah-
memitgliedstaats belasten muss, was Auswirkungen auf das gesamte Niveau der Bei-
hilfe haben kann, die dieser Staat gewähren kann.“21 
                                                           
18   Schlussanträge des Generalanwalts Wahl in der Rechtssache C-140/12, Brey, EU:C:2013:337, Rn. 37 ff; Urteil C-140/12, 
Brey, EU:C:2013:565. 
19   Urteil C-140/12, Brey, EU:C:2013:565, Rn. 49 m.w.N. 
20   Urteil C-140/12, Brey, EU:C:2013:565, Rn. 60 m.w.N. 
21   Urteil C-140/12, Brey, EU:C:2013:565, Rn. 61 m.w.N. 
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101  Aus dieser Definition ergibt sich, dass auch die Leistungen zur Sicherung des Lebens-
unterhalts  nach  dem  SGB  II  Sozialhilfeleistungen  in  diesem  Sinne  sind.  Hiervon  geht 
auch das vorlegende Landessozialgericht aus.22  
102  Zunächst handelt es sich bei Sozialhilfeleistungen im Sinne der Richtlinie um Leistun-
gen, für die keine Beiträge erbracht worden sind und die durch allgemeine Steuermittel 
finanziert  werden.  Dies  trifft  auch  auf  die  Leistungen  zur  Sicherung  des Lebensunter-
halts nach dem SGB II zu. Die Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhaltes nach 
dem  SGB  II  sind  steuerfinanziert.  Die  Aufwendungen  werden  zu  Lasten  des  Bundes 
und der kommunalen Träger von den Jobcentern erbracht, die eine öffentliche Behörde 
in diesem Sinne sind. Personen, die berechtigt sind, Leistungen zur Sicherung des Le-
bensunterhalts nach SGB II zu erhalten, müssen hierfür keine Beiträge erbringen oder 
in der Vergangenheit erbracht haben. Leistungen nach dem SGB II sind folglich eben-
so von Vorleistungen unabhängig wie reine Fürsorgeleistungen. 
103  Die  Leistungen  dienen  im  Wesentlichen  der  Sicherung  des  Lebensunterhalts,  soweit 
dieser nicht durch eigene Mittel bestritten werden kann, und sollen insoweit den Man-
gel an ausreichenden eigenen Einkünften ausgleichen.  Leistungen zur  Sicherung des 
Lebensunterhaltes  nach  dem  SGB  II  werden  im  Falle  von  Hilfebedürftigkeit  erbracht. 
Hilfebedürftig im Sinne des Gesetzes ist, wer  seinen Lebensunterhalt nicht  oder  nicht 
ausreichend aus dem zu berücksichtigenden Einkommen oder Vermögen sichern kann 
und die erforderliche Hilfe nicht von anderen, insbesondere von Angehörigen oder von 
Trägern anderer Sozialleistungen, erhält (§ 9 Abs. 1 SGB II). Die Leistungen sind ihrer 
Höhe  nach  im  Wesentlichen  begrenzt  auf  diejenigen  Mittel,  die  zur  Sicherung  eines 
menschenwürdigen  Existenzminimums  erforderlich  sind,  und  orientieren  sich  an  den 
statistisch  nachgewiesenen  Verbrauchsausgaben  von  Haushalten  unterer  Einkom-
mensschichten (vgl. § 4 Regelbedarfs-Ermittlungsgesetz – RBEG).  
104  Dass die Leistungen nach dem SGB II als Sozialhilfeleistungen im Sinne der Richtlinie 
2004/38/EG zu verstehen sind, ergibt sich ferner auch noch aus einer anderen Überle-
gung. Die Richtlinie 2004/38/EG versteht den Begriff der Sozialhilfeleistungen – wie der 
Gerichtshof in seiner vorstehend zitierten Definition zu Recht herausstellt – als solche 
Leistungen, deren Inanspruchnahme durch Unionsbürger aus anderen Mitgliedstaaten 
                                                           
22   Vorlagebeschluss des Landessozialgerichts Nordrhein-Westfalen vom 22.05.2014, zu Vorlagefrage 2, Punkt 2. 
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die  öffentlichen  Finanzen  des  Aufnahmemitgliedstaats  möglicherweise  (erheblich)  be-
lasten und damit Auswirkungen auf das gesamte Niveau der Beihilfe haben kann.  
105  Vor diesem Hintergrund wird klar, dass der Ausnahmevorschrift des Art. 24 Abs. 2 der 
Richtlinie  2004/38/EG  die  Absicht  zu  Grunde  liegt,  die  öffentlichen  Finanzmittel  des 
Aufnahmemitgliedstaats  zu  schützen.  Dieses  Ziel  –  den  Schutz  der  öffentlichen  Fi-
nanzmittel  vor  der  (übermäßigen)  Inanspruchnahme  des  Fürsorgesystems  SGB II  – 
verfolgen auch die Leistungsausschlüsse nach nationalem Recht. Das Verständnis von 
„Sozialhilfeleistung“  im  Sinne  der  Richtlinie  2004/38/EG  entspricht  folglich  dem  des 
SGB II. 
106  Nach alledem treffen die vom Gerichtshof entwickelten Merkmale für Sozialhilfeleistun-
gen  im  Sinne  der  Richtlinie  2004/38/EG  daher  eindeutig  auch  auf  Leistungen  zur  Si-
cherung des Lebensunterhalts nach dem SGB II zu.  
107  Diesen Schluss zieht auch Generalanwalt Wathelet für die existenzsichernden Leistun-
gen nach dem SGB II, wenn er ausführt : 
„Die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Leistungen der Grundsiche-
rung scheinen mir daher der vom Gerichtshof im Urteil Brey herangezoge-
nen Definition der „Sozialhilfeleistungen“ im Sinne der Richtlinie 2004/38 zu 
entsprechen, d. h. im Rahmen eines von öffentlichen Stellen eingerichteten 
Hilfssystems gewährt zu werden, das ein Einzelner in Anspruch nimmt, der 
nicht  über  ausreichende  Existenzmittel  zur  Bestreitung  seiner  Grundbe-
dürfnisse  und  derjenigen  seiner  Familie  verfügt und  deshalb  während  sei-
nes  Aufenthalts  möglicherweise  die  öffentlichen  Finanzen  des  Aufnah-
memitgliedstaats  belasten  muss,  was  Auswirkungen  auf  das  gesamte  Ni-
veau der Beihilfe haben kann, die dieser Staat gewähren kann.“23 
108  Somit  fallen  diese  ebenfalls  unter  den  Begriff  der  Sozialhilfeleistungen  im  Sinne  der 
Richtlinie 2004/38/EG. 
4.  Zur  Zulässigkeit,  Unionsbürgern  während  der  ersten  drei  Monate  ihres 
Aufenthalts  von  „Sozialhilfeleistungen“  im  Sinne  der  Freizügigkeitsricht-
linie auszuschließen 

109  Grundsätzlich gibt Art. 45 Abs. 3 AEUV Unionsbürgern das Recht, sich zur Arbeitsuche 
in anderen Mitgliedstaaten aufzuhalten. Gemäß Art. 14 Abs. 4 Buchstabe b) der Richt-
                                                           
23   Schlussanträge des Generalanwalt Wathelet in der Rechtssache C-333/13, Dano, EU:C:2014:341, Rn. 72. 
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linie 2004/38/EG besteht dieses Aufenthaltsrecht zum Zweck der Arbeitsuche so lange, 
wie der betroffene Unionsbürger nachweislich und mit Aussicht auf Erfolg Arbeit sucht. 
Zudem besteht ein voraussetzungsloses Aufenthaltsrecht für 3 Monate gemäß Artikel 6 
der  Richtlinie  2004/38/EG.  Diese  Vorschriften  sind  im  nationalen  Recht  in  §  2  Abs.  2 
Nr. 1 FreizügG/EU sowie in § 2 Abs. 5 FreizügG/EU umgesetzt. 
110  Ungeachtet  dessen  ist  der  Aufnahmemitgliedstaat  gem.  Art.  24  Abs.  2  der  Richtlinie 
2004/38/EG  jedoch  nicht  verpflichtet,  anderen  Personen  als  Arbeitnehmern  oder 
Selbstständigen, Personen, denen dieser Status erhalten bleibt, und ihren Familienan-
gehörigen  während  der  ersten  drei  Monate  des  Aufenthalts  […]  einen  Anspruch  auf 
Sozialhilfe […] zu gewähren. 
111  Gestützt auf diese Vorschrift – umgesetzt im nationalen Recht in § 7 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 
SGB II – hatte die zuständige Behörde die Gewährung von Leistungen zur Sicherung 
des Lebensunterhalts nach dem SGB II für die Kläger zu 2) und 4) abgelehnt, denn der 
Kläger  zu  2)  war  im  streitgegenständlichen  Zeitraum  selbst  weder  erwerbstätig  noch 
blieb ihm dieser Status erhalten.  
112  Art.  24  Abs.  1  der  Richtlinie  2004/38/EG  begründet  in  Fällen  wie  dem  vorliegenden 
aber auch keinen gleichen Anspruch auf Sozialhilfeleistungen aus abgeleitetem Recht 
als  Verwandter  eines  Arbeitnehmers.  Denn  die  Vorschrift  regelt  den  unbeschränkten 
Gleichbehandlungsanspruch  nur  für  Arbeitnehmer,  Selbständige  sowie  solche  Perso-
nen,  denen  die  Erwerbstätigeneigenschaft  erhalten  bleibt,  und  ihre  Familienangehöri-
gen, während andere Unionsbürger und ihre Familienangehörigen von Leistungen der 
Sozialhilfe  ausgeschlossen  werden  dürfen.  Sie  ist  nicht  dahin  auszulegen,  dass  Mit-
gliedstaaten  verpflichtet  sind,  Personen  in  der  Situation  des  Klägers  zu  2)  aufgrund 
seiner Beziehung mit der Klägerin zu 1), die Arbeitnehmerin ist, als weiterem Familien-
angehörigen  eines  Arbeitnehmers  einen  unbeschränkten, gleichen  Anspruch  zu  Sozi-
alhilfeleistungen zu gewähren.  
113  Wer  „Familienangehöriger“  eines  Unionsbürgers  ist,  ist  in  Art.  2  Nr.  2  der  Richtlinie 
2004/38/EG  legaldefiniert.  Der  Kläger  zu  2)  ist  jedoch  weder  Ehegatte  noch  Lebens-
partner der Klägerin zu 1). Familienangehöriger ist er auch nicht als Verwandter in ge-
rader  aufsteigender  Linie  der  Klägerin  zu  3)  mangels  Unterhaltsgewährung  durch  die 
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Klägerin zu 3) an ihn nach Art. 2 Nr. 2 d) der Richtlinie 2004/38/EG;24 das Kindergeld 
bezieht der Kläger zu 2) als Kindergeldberechtigter für den Kläger zu 4).  
114  Der  Begriff  des  Familienangehörigen  in  Art.  24  Abs.  2  der  Richtlinie  2004/38/EG  ist 
auch nicht unter Berücksichtigung des Erwägungsgrundes 6 (Wahrung der Familie im 
weiteren  Sinne),  Art.  3  Abs.  2  der  Richtlinie  2004/38/EG  sowie  der  zum  Aufenthalts-
recht von weiteren Familienangehörigen eines Unionsbürgers ergangenen Rechtspre-
chung des Gerichtshofs25 oder Art. 8 EMRK auf den nichtehelichen Partner einer Uni-
onsbürgerin  und  als  tatsächlich  sorgender  Elternteil  einer  freizügigkeitsberechtigten 
Unionsbürgerin  im  Kleinkindalter  zu  erweitern.  Erwägungsgrund  6  verlangt  zwar  eine 
Berücksichtigung der Beziehung des weiteren Verwandten zum freizügigkeitsberechtig-
ten  Unionsbürger.  Art.  3  Abs.  2  verlangt  die  Berücksichtigung  einer  vorbestehenden 
gemeinsamen häuslichen Gemeinschaft im Herkunftsland. In der Rechtssache Zu und 
Chen  stellte  der  Gerichtshof  auf  die  praktische  Wirksamkeit  des  Aufenthaltsrechts  ei-
nes Unionsbürgers im Kindesalter ab, und folgerte daraus ein Aufenthaltsrecht des tat-
sächlich  sorgenden  Elternteils für  das  Kind,  weil  offenkundig  der  Genuss  des  Aufent-
haltsrechts durch ein Kind im Kleinkindalter voraussetze, dass sich die für das Kind tat-
sächlich sorgende Person bei diesem aufhalten dürfe. 
115  All  diese  Erwägungen  werden  aber  ausschließlich  bei  der  Frage  eines  Aufenthalts-
rechts nach Unionsrecht berücksichtigt. Der vorliegende Fall beschäftigt sich aber nicht 
mit der Frage des Aufenthaltsrechts der Kläger, sondern mit der Frage ihrer Berechti-
gung  zum  Bezug  von  Leistungen.  Für  diese  Frage  ist  in  Art.  24  Abs.  2  der  Richtlinie 
2004/38/EG eine eindeutige und abschließende Regelung vorgesehen, die den Perso-
nenkreis  der  Sozialhilfeberechtigten  in  Aufnahmemitgliedstaaten  während  der  ersten 
drei Monate ihres Aufenthalts definiert.  
116  Auf  den  Fall  angewendet  gewährt  Art.  24  Abs.  2  i.V.m.  Abs.  1  der  Richtlinie 
2004/38/EG nur den in Art. 2 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38/EG definierten Familienan-
gehörigen  der  Klägerinnen  zu  1)  und  zu  3)  einen  gleichen  Zugang  zu  Sozialhilfeleis-
tungen, nicht aber weiteren Verwandten. Ein Anspruch des Klägers zu 2) und des Klä-
                                                           
24   vgl. hierzu Urteil C-200/02, Zu und Chen, EU:C:2004:639, Rn. 44. 
25   u.a. Urteil C-200/02, Zu und Chen, EU:C:2004:639, Rn. 45 ff; Urteil C-86/12, Alopka, EU:C:2013:645, Rn. 29. 
 
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gers zu 4) lässt sich darüber hinaus nicht ableiten. Der Kläger zu 2) zählt nicht zu dem 
in Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38/EG als leistungsberechtigt aufgeführten Perso-
nenkreis. Anders gesprochen, er unterfällt der Ausnahme des Art. 24 Abs. 2 der Richt-
linie  2004/38/EG  zum  Gleichbehandlungsgebot  gemäß  Art.  24  Abs.  1  der  Richtlinie 
2004/38/EG.  Er  ist  weder  mit  der  Klägerin  zu  1)  verheiratet,  noch  wird  ihm  vom  ge-
meinsamen Kind, der Klägerin zu 3), Unterhalt gewährt.  
117  Auch der Kläger zu 4) zählt nicht zu dem in Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38/EG als 
leistungsberechtigt aufgeführten Personenkreis. Er ist mit der Klägerin zu 1) nicht ver-
wandt, da es sich bei  ihr nicht  um  seine  Mutter  handelt. Aus dem Umstand,  dass die 
Klägerin zu 3) seine Halbschwester ist, lässt sich ebenfalls kein Anspruch auf Sozialhil-
feleistungen  ableiten.  Denn  der  gemeinsame  Vater  als  verbindendes  Elternteil,  der 
Kläger zu 2), ist, wie oben ausgeführt, nicht anspruchsberechtigt. 
118  So  wie  aus  dem  Recht  zum  Aufenthalt  nicht  ohne  weiteres  ein  Recht  auf  Sozialhilfe 
folgen muss, sagt umgekehrt die mangelnde Berechtigung der Kläger zu 2) und zu 4) 
hinsichtlich Sozialhilfeansprüchen in den ersten drei Monaten ihres Aufenthalts im Auf-
nahmemitgliedstaat nichts über ihr dortiges Aufenthaltsrecht aus. Das Auseinanderfal-
len von Aufenthaltsrecht und Sozialhilfeansprüche ist unionsrechtlich in Art. 24 Abs. 2 
der Richtlinie 2004/38/EG sowie Erwägungsgrund 21 vorgesehen.  
5.  Zur Befugnis des nationalen Gesetzgebers, eine typisierende Regelung zu 
erlassen 
119  Der  Gerichtshof  hat  in  der  Rechtssache  Brey  festgestellt,  dass  die  Behörden  bei  der 
Prüfung, ob der Betroffene die Sozialhilfeleistungen des Aufnahmemitgliedstaates un-
angemessen  in  Anspruch  nimmt,  die  Umstände  jedes  Einzelfalls,  insbesondere  die 
Höhe der dem Antragsteller verfügbaren Einkünfte und die voraussichtliche Dauer des 
Bezugs  von  Sozialleistungen,  berücksichtigen  müssen.26  Anders  als  der  vorliegende 
Fall,  der  den  in  Art.  24 Abs.  2  der  Richtlinie  2004/38/EG  explizit  erlaubten  Leistungs-
ausschluss für die ersten 3 Monate des Aufenthalts thematisiert, betrifft die Rechtssa-
che Brey den Leistungsausschluss während des Aufenthalts von über 3 Monaten. 
                                                           
26   Urteil C-140/12, Brey, EU:C:2013:565. 
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120  Der  Bundesregierung erscheint  es angezeigt, auch zu erörtern, zu welchen Ergebnis-
sen eine etwaige Übertragung des Urteils Brey auf Fälle wie den hier vorliegenden füh-
ren würde. 
121  Die  Situation  von  Herrn  Brey  war  nach  dem  Verständnis  der  deutschen  Regierung 
dadurch gekennzeichnet, dass er sich in einer sehr speziellen  Lage befand. Er war in 
Österreich nicht wirtschaftlich aktiv, insbesondere kein Arbeitnehmer. Ihm war die Be-
mühung um einen Arbeitsplatz zur Verbesserung seiner wirtschaftlichen Situation aber 
auch  aus  Alters-  und  Gesundheitsgründen  nicht  zuzumuten,  zumal  er  sich  bereits  im 
Ruhestand befand. 
122  Herr Brey und seine Frau verfügten auch über eine Rente der deutschen gesetzlichen 
Rentenversicherung,  die  auf  ihrer  eigenen  Leistung  beruhte.  Allerdings  beliefen  sich 
diese Ansprüche auf eine Höhe, die etwas unterhalb der Summe lag, welche das Ehe-
paar zur Sicherung des Existenzminimums benötigte. Die Rentenansprüche von Herrn 
Brey und somit der auf eigener Leistung beruhende Betrag der Eheleute Brey beziffer-
ten  sich  auf  über  800  Euro.  Diese  waren  deutlich  mehr  als  doppelt  so  hoch  wie  der 
strittige Anspruch auf die Ausgleichszulage, also der beanspruchte „staatliche Beitrag“ 
zur Sicherung des Existenzminimums des Ehepaars Brey. 
123  Die  Bundesregierung  versteht  das  Urteil  Brey,  wonach  die  nationalen  Behörden  und 
Gerichte eine Vielzahl von Kriterien zu ermitteln haben, um zu entscheiden, ob die In-
anspruchnahme  von  Sozialleistung  im  Einzelfall  unangemessen  sei,  dahingehend, 
dass damit der sehr speziellen Situation des Ehepaars Brey maßgeblich Rechnung ge-
tragen werden sollte. Nach Überzeugung der deutschen Regierung kann aus dem Ur-
teil in der Rechtssache Brey aber keineswegs gefolgert werden, dass in jeder Konstel-
lation,  in  welcher  nationales  Recht  wirtschaftlich  inaktive  Unionsbürger  ausländischer 
Staatsangehörigkeit  von  dem  Bezug  von  Sozialhilfeleistungen  im  Sinne  der  Richtlinie 
2004/38/EG  ausschließt,  eine  auf  jeden  Lebenssachverhalt  bezogene  umfassende 
Einzelfallprüfung  zur  Unangemessenheit  der  Inanspruchnahme  von  Sozialhilfe  zwin-
gend erforderlich wäre. 
124  In dieser Weise scheint auch Generalanwalt Wathelet die Entscheidung des Gerichts-
hofes  in  der  Rechtssache  Brey  zu  verstehen:  „In  einem  solchen  Fal   drängte  sich  in 
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Anbetracht  der  allgemeinen  Systematik  der  Richtlinie  2004/38  das  Erfordernis  einer 
Einzelfallprüfung auf.“27 
125  Grundsätzlich muss nämlich davon ausgegangen werden, dass der nationale Gesetz-
geber, der – wie jeder Gesetzgeber – ex ante eine abstrakt-generelle Regelung für ei-
ne große Zahl von Einzelfällen zu treffen hat, berechtigt ist, typisierende Entscheidun-
gen  zu  treffen.  Dies  folgt  auch  aus  dem  rechtsstaatlichen  –  und  damit  auch  primär-
rechtlichen – Gebot der Rechtssicherheit sowie der Gleichmäßigkeit und Transparenz 
des Verwaltungshandelns. 
126  Auch aus verwaltungspraktischen Gründen wäre eine Einzelfallprüfung in Massenver-
fahren,  wie  sie  die  Verbescheidung  von  Anträgen  auf  Leistungen  nach  dem  SGB  II 
darstellt,  schlechterdings  nicht  leistbar.  Gerade  diesen  Gedanken  macht  auch  Gene-
ralanwalt  Wathelet  in  seinen  Schlussanträgen  in  der  Rechtssache  Dano  fruchtbar, 
wenn er argumentiert : 
„Außerdem hat der Gerichtshof, wenn auch in einem anderen Bereich, ent-
schieden, dass „in der Regel nicht verlangt werden [kann], dass eine Maß-
nahme […] vorschreibt, dass jeder Einzelfall individuel  geprüft wird, […] da 
die  fragliche  Regelung  in  technischer  und  wirtschaftlicher  Hinsicht  hand-
habbar  bleiben  muss“.  Er  hat  ferner  anerkannt,  dass  eine  erhebliche  Ge-
fährdung  des  finanziellen  Gleichgewichts  eines  Systems  der  sozialen  Si-
cherheit einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses darstellen kann, 
der  bestimmte  Beschränkungen  der  Grundfreiheiten  rechtfertigen  kann. 
Derselbe  Gedanke  steht  auch  hinter  der  den  Mitgliedstaaten  belassenen 
Möglichkeit,  darauf  zu  achten,  dass  die  Gewährung  von  Beihilfen  zur  De-
ckung des Unterhalts von Studierenden aus anderen Mitglied-staaten nicht 
zu einer übermäßigen Belastung wird, die Auswirkungen auf das gesamte 
Niveau der Beihilfe haben könnte, die dieser Staat gewähren kann.“28  
127  Es kommen weitere Erschwernisse hinzu: So sind bei der Frage, wie lange der Sozial-
hilfebezug  voraussichtlich  dauern  wird,  zwangsläufig  Prognoseentscheidungen  erfor-
derlich. Hier würde sich also die weitere Frage stellen, in welchen Abständen überprüft 
werden muss, wie zuverlässig die Prognose war und wie genau vorgegangen werden 
muss, wenn neue Erkenntnisse eine neue Prognose rechtfertigen. 
                                                           
27   Schlussanträge des Generalanwalts Wathelet in der Rechtssache C-333/13, Dano, EU:C:2014:341, Rn. 122. 
28   Schlussanträge des Generalanwalts Wathelet in der Rechtssache C-333/13, Dano, EU:C:2014:341, Rn. 132. 
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128  Auch könnte die Entscheidung, hinsichtlich jedes einzelnen Falles die konkrete finanzi-
elle Belastung und Belastbarkeit des Mitgliedstaates zu berücksichtigen, dazu führen, 
dass  Sozialhilfeleistungen  nur  „nach  Kassenlage“  beansprucht  werden  können.  Sollte 
ein  Mitgliedstaat  in  seiner  wirtschaftlichen  Leistungsfähigkeit  und seiner Bonität  plötz-
lich  nachlassen  und  sollte  ihm  daher  die  finanzielle  Belastung  nicht  mehr  zuzumuten 
sein, so verlören „über Nacht“ zahlreiche Unionsbürger ihre gegen diesen Mitgliedstaat 
gerichteten  Sozialhilfeansprüche  –  wohlgemerkt  ipso  iure  und  nicht  etwa  aufgrund  ei-
ner Entscheidung des Gesetzgebers. 
129  Aus  alledem  folgt  nach Überzeugung  der  Bundesregierung:  Das  Urteil  in  der  Rechts-
sache  Brey29  schließt  nicht  aus,  dass  in  bestimmten  Konstellationen,  insbesondere  in 
Massenverfahren,  der  nationale  Gesetzgeber  typisierend  festlegt,  dass  die  Inan-
spruchnahme  des  nationalen  Sozialhilfesystems  durch  wirtschaftlich  inaktive  Unions-
bürger – jedenfalls während der ersten drei Monate ihres Aufenthaltes – „unangemes-
sen“ ist. 
130  Für  eine  solche  grundsätzliche  Typisierungsbefugnis  des  nationalen  Gesetzgebers 
spricht  auch,  dass  sich  die  Formulierung  der  „unangemessenen“  Inanspruchnahme 
des  Sozialhilfesystems  des  Aufnahmemitgliedstaats  in  der  Freizügigkeitsrichtlinie 
2004/38/EG nur im Zusammenhang mit dem Aufenthaltsrecht findet (Art. 14, sowie Er-
wägungsgründe 10 und 16). In Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38/EG, auf den es als 
die  hier  entscheidende  Norm  ankommt,  wird  die  Verpflichtung  der  Mitgliedstaaten, 
Nichterwerbstätigen für die ersten drei Monate ihres Aufenthaltes einen Anspruch auf 
Sozialhilfe zu gewähren, dagegen ohne Verwendung des unbestimmten Rechtsbegriffs 
der Unangemessenheit – und ohne jede weitere Einschränkung – aufgehoben. 
131  Dies ist vor dem Hintergrund der von der Freizügigkeitsrichtlinie getroffenen Grundwer-
tungen auch folgerichtig. Denn die Richtlinie 2004/38/EG trifft eine grundsätzliche Un-
terscheidung  zwischen  verschiedenen  Aufenthaltszeitspannen,  namentlich  zwischen 
den ersten drei Monaten des Aufenthaltes in dem Aufnahmemitgliedstaat und der rest-
lichen  Zeit.  Der  Ablauf  der  ersten  drei  Monaten  im  Aufnahmemitgliedstaat  prägt  die 
Erwägungen  und  Regelungen  der  Richtlinie  2004/38/EG  in  vielerlei  Hinsicht  (vgl.  im 
                                                           
29   Urteil C-140/12, Brey, EU:C:2013:565. 
 
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Allgemeinen nur die Erwägungsgründe 9, 10, 12, 13, 21 sowie die Artikel 6, 7, 8, 9 und 
24).  Dabei  hat  diese  von  der  Freizügigkeitsrichtlinie  gesetzte  zeitliche  Grenze  selbst 
einen „typisierenden Charakter“, indem ab diesem Zeitpunkt von einer intensiveren Be-
ziehung zwischen Unionsbürger und Aufnahmestaat ausgegangen wird. 
132  Mit Blick auf die Sozialleistungen ist vor allem auch Erwägungsgrund 21 der Richtlinie 
2004/38/EG  von  Bedeutung,  nach  dem  es  dem  Aufnahmemitgliedstaat  überlassen 
bleiben  soll,  zu  bestimmen,  ob  er  anderen  Personen  als  Arbeitnehmern  oder  Selbst-
ständigen,  Personen,  die  diesen  Status  beibehalten,  und  ihren  Familienangehörigen 
Sozialhilfe während der ersten drei Monate des Aufenthalts oder im Falle von Arbeitsu-
chenden für einen längeren Zeitraum gewährt.  
133  Jedenfalls  muss  die  Frage  der  Unangemessenheit  nicht  zwingend  in  einer  Einzelfall-
entscheidung beantwortet werden. Vielmehr kann der Gesetzgeber des Mitgliedstaates 
auch  im  Wege  einer  typisierenden  Regelung  bestimmte  Fallgruppen  vom  Sozialhilfe-
bezug ausschließen, wenn dieser Fallgruppe – generalisierend betrachtet – eine unan-
gemessene  Inanspruchnahme  des  Sozialhilfesystems  des  Aufnahmemitgliedstaates 
zugrunde liegt. Es ist daher verhältnismäßig, Unionsbürger, die mangels (vorangegan-
gener)  Erwerbstätigkeit noch keine  Beziehung  zum  deutschen  Arbeitsmarkt  haben,  in 
den ersten drei Monaten oder als Arbeitssuchende auch während eines längeren Zeit-
raums als regelmäßig abstrakt das Sozialhilfesystem  belastend von Sozialhilfeleistun-
gen auszuschließen.  
134  Ebenso  ist  die  Typisierung  der  familiären  Verbindung  verhältnismäßig.  Mit  der  Rege-
lung  des  §  7  Abs.  1  Satz  2  Nr.  1  SGB  II,  dass  nur  ausländische  Familienangehörige 
von ausländischen Arbeitnehmern, Selbständigen und Personen, die aufgrund des § 2 
Absatz 3 des Freizügigkeitsgesetzes/EU freizügigkeitsberechtigt sind, leistungsberech-
tigt sind, stellt der deutsche Gesetzgeber im SGB II zulässigerweise auf bereits verfes-
tigte familiäre Bindungen ab. Diese familiären Bindungen müssen allerdings über eine 
Verwandtschaft oder die Begründung einer Ehe bzw. einer eingetragenen Lebenspart-
nerschaft  Ausdruck  gefunden  haben.  Zu  berücksichtigen  ist  bei  der  Beurteilung  der 
Verhältnismäßigkeit  auch,  dass  im  Vergleich  zum  vorliegenden  Fall  ab  dem  vierten 
Monat  des Aufenthalts in Deutschland unter bestimmten Voraussetzungen weitere fa-
miliäre Bindungen dazu führen können, dass der Leistungsausschluss im SGB II nicht 
greift.  Dies  kann  zum  Beispiel  dann  der  Fall  sein,  wenn  der  länger  als  drei  Monate 
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dauernde Aufenthalt in Deutschland einem anerkannten Zweck dient, der sich nicht in 
der Arbeitssuche erschöpft. 
6.  Zusammenfassung zur zweiten Vorlagefrage 
135  Der  Ausschluss  während  der  ersten  drei  Monate  des  Aufenthaltes  in  einem  Aufnah-
memitgliedstaat (§ 7 Abs.  1 S. 2 Nr. 1 SGB II) stellt eine  zulässige,  typisierende Ent-
scheidung des Gesetzgebers des Mitgliedstaates dar, zu der Art. 24 Abs. 2 der Richtli-
nie  2004/38/EG  die  Mitgliedstaaten  ausdrücklich  ermächtigt  und  die  im  Übrigen  der 
Wertungssystematik  der  Richtlinie  2004/38/EG  –  und  damit  der  des  Unionsgesetzge-
bers – entspricht.  
136  Die deutsche Bundesregierung schlägt vor, auf die zweite Vorlagefrage zu antworten, 
dass  das  Gleichbehandlungsgebot  des  Art.  4  der  Verordnung  (EG)  Nr.  883/2004  es 
den  Mitgliedstaaten  nicht  verbietet,  durch  Bestimmungen  des  nationalen  Rechts  zur 
Umsetzung des Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38/EG andere Personen als Arbeit-
nehmer,  selbständig  Erwerbstätige  oder  solche Personen,  denen  dieser  Status  erhal-
ten  bleibt  sowie  deren  Familienangehörige  im  Sinne  von  Art.  2  der  Richtlinie 
2004/38/EG unter Umständen wie denen des Ausgangsverfahrens für die ersten 3 Mo-
nate ihres Aufenthalts von Leistungen auszuschließen, die  wie die Leistungen zur  Si-
cherung des Lebensunterhalts nach dem SGB II als Sozialhilfe im Sinne der Richtlinie 
2004/38/EG und gleichzeitig als besondere beitragsunabhängige Geldleistung im Sin-
ne der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 einzuordnen sind. 
III. 
Zur dritten Vorlagefrage  
137  Mit seiner dritten Frage will das vorlegende Gericht wissen, ob andere primärrechtliche 
Gleichbehandlungsgebote,  insbesondere  Art.  45  AEUV  in  Verbindung  mit  Art.  18 
AEUV,  einer  nationalen  Bestimmung  entgegenstehen,  die  Unionsbürgern  einen  An-
spruch  auf  eine  Sozialleistung,  die  der  Existenzsicherung  dient  und  gleichzeitig  auch 
den Zugang zum Arbeitsmarkt erleichtert, in den ersten drei Monaten ihres Aufenthal-
tes ausnahmslos verweigert, wenn diese Unionsbürger  weder  Arbeitnehmerinnen,  Ar-
beitnehmer oder Selbstständige noch aufgrund des § 2 Abs. 3 FreizügG/EU freizügig-
keitsberechtigt sind, aber eine tatsächliche Verbindung zum Aufnahmestaat und insbe-
sondere zum Arbeitsmarkt des Aufnahmestaates aufweisen können. 
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138  Die Bundesregierung vertritt die Auffassung, dass die dritte Vorlagefrage ebenfalls zu 
verneinen ist. Eine Regelung, nach der Unionsbürger keinen Anspruch auf eine Sozial-
leistung  in  den  ersten  drei  Monaten  ihres  Aufenthaltes  haben,  es  sei  denn,  sie  sind, 
Arbeitnehmer,  Selbstständige  oder  aufgrund  des  §  2  Abs.  3  FreizügG/EU  freizügig-
keitsberechtigt, steht im Einklang mit Unionsrecht. 
1.  Einordnung  der  Leistungen  zur  Sicherung  des  Lebensunterhalts  nach 
dem SGB II 
139  Zunächst möchte die deutsche Regierung darauf hinweisen, dass der Gerichtshof die 
Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhaltes nach dem SGB II nicht – auch nicht 
in  seinem  Urteil  Vatsouras  und  Koupatantze30  –  als  Leistungen,  die  den  Zugang  zum 
Arbeitsmarkt  ermöglichen,  eingeordnet  hat.  In  dieser  Rechtssache  haben  sowohl  Ge-
neralanwalt Colomer als auch der Gerichtshof bereits Ausführungen zu den Leistungen 
nach dem SGB II gemacht. 
140  Generalanwalt Colomer hat insoweit in seinen Schlussanträgen den Namen der dama-
ligen  „Arbeitsgemeinschaft  zur  Arbeitsmarktintegration“  (Jobcenter)  sowie  deren  Auf-
gabe  nach  dem  SGB  II  zur  Wiedereingliederung  in  den  Arbeitsmarkt  betrachtet. 
Gleichwohl  hat  er  die  Bewertung  des  Zwecks  der  konkreten  Leistung  dem  nationalen 
Gericht  überlassen,  indem  er  ausführt,  dass  es  dem  vorlegenden  Gericht  obliege  zu 
beurteilen,  ob  die  beantragte  „Sozialhilfe“  den  Zweck  der  Arbeitsmarktintegration  er-
füllt.31  
141  Auch  der  Gerichtshof  hat  in  seinem  Urteil  in  der  Rechtssache  Vatsouras  und  Kou-
patantze32  ausgeführt,  dass  es  Sache  der  nationalen  Behörden  und  Gerichte  sei,  die 
grundlegenden  Merkmale  der  Leistung  zu  prüfen,  insbesondere  ihren  Zweck  und  die 
Voraussetzungen  ihrer  Gewährung.  Eine  Einordnung  dahingehend,  dass  die  Leistun-
gen zur Sicherung des Lebensunterhalts nach dem SGB II keine „Sozialhilfeleistungen“ 
im  Sinne  des  Art.  24  Abs.  2  der  Richtlinie  2004/38/EG,  sondern  Leistungen  sind,  die 
den  Zugang  zum  Arbeitsmarkt  erleichtern  sollen,  und  der  Zugang  zu  Leistungen  zur 
                                                           
30   Urteil verbundene Rechtssache C-22/08 und C-23/08, Vatsouras und Koupatantze, EU:C:2009:344. 
31   Schlussanträge des Generalanwalts Colomer in den verbundenen Rechtssachen C-22/08 und C-23/08, Vatsouras und 
Koupatantze, EU:C:2009:150, Rn. 58 f. 
32   Urteil C-22/08, C-23/08, Vatsouras und Koupatantze, EU:C:2009:344. 
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Sicherung  des  Lebensunterhalts  nach  dem  SGB  II  für  arbeitsuchende  Unionsbürger 
sich damit nach Art. 45 Abs. 2 AEUV richtet, hat der Gerichthof also gerade nicht vor-
genommen.  
142  Nach Überzeugung der deutschen Bundesregierung sind die Leistungen der Grundsi-
cherung nach dem SGB II – abstellend auf die prägende, überwiegende Funktion und 
unbeschadet der weiteren mit den Leistungen verfolgten erwerbsfördernden Ziele – als 
Sozialhilfe im Sinne der Richtlinie 2004/38/EG einzuordnen, die nicht Art. 45 AEUV un-
terfallen.  
143  Auch Generalanwalt Wathelet hat in seinen Schlussanträgen in der Rechtssache Dano 
die dort wie auch in der Rechtssache Alimanovic und in der vorliegenden Rechtssache 
streitigen  Leistungen  nach  dem  SGB  II  als  Sozialhilfe  im  Sinne  der  Richtlinie 
2004/38/EG  eingeordnet  und  insofern  von  Leistungen,  die  den  Zugang  zum  Arbeits-
markt ermöglichen sollen, abgegrenzt.33  
144  Zwar hat der deutsche Gesetzgeber sich mit der Neustrukturierung der steuerfinanzier-
ten existenzsichernden Leistungen im Jahr 2005 für eine stärkere Aktivierung erwerbs-
fähiger Personen entschieden und als maßgebliches Abgrenzungskriterium für die Zu-
ordnung zum  SGB II oder  SGB XII die Erwerbsfähigkeit bestimmt. Das Abgrenzungs-
kriterium  der  Erwerbsfähigkeit  führt  aber  nicht  zur  Einordnung  als  Leistung,  die  den 
Zugang zum Arbeitsmarkt erleichtern soll. Denn die Leistungen zur Sicherung des Le-
bensunterhalts nach dem SGB II sollen vielmehr im Wesentlichen auch den Lebensun-
terhalt  der  Leistungsempfänger  sichern.  Verfolgt  eine  konkrete  Leistung  sowohl  exis-
tenzsichernde Zwecke der Sozialhilfe im Sinne der Richtlinie 2004/38/EG als auch Ein-
gliederungszwecke, ist im Wege einer Schwerpunktbetrachtung auf die überwiegende 
und prägende Funktion der Leistungen abzustellen.  
145  Dementsprechend hat auch Generalanwalt Wathelet in seinen Schlussanträgen in der 
Rechtssache Dano die alleinige Maßgeblichkeit des Kriteriums der Erwerbsfähigkeit in 
Frage gestellt und vielmehr eine Einordnung als Sozialhilfe aufgrund der im Wesentli-
                                                           
33   Schlussanträge des Generalanwalts Wathelet in der Rechtssache C-333/13, Dano, EU:C:2014:341, Rn. 65 ff.   
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chen  auch  existenzsichernden  Funktion  der  konkret  streitigen  Leistungen  vorgenom-
men.34 
146  Entscheidend  geprägt  werden  die  Leistungen  zur  Sicherung  des  Lebensunterhalts 
nach dem SGB II von ihrer existenzsichernden Funktion. Nach § 1 Abs. 1 SGB II soll 
die Grundsicherung für Arbeitsuchende Leistungsberechtigten ermöglichen, ein Leben 
zu  führen,  das  der Würde  des  Menschen  entspricht.  Nach  §  1  Abs.  2  SGB  II soll  die 
Grundsicherung für  Arbeitsuchende die Eigenverantwortung von erwerbsfähigen Leis-
tungsberechtigten  und  Personen,  die  mit  ihnen  in  einer  Bedarfsgemeinschaft  leben, 
stärken  und  dazu  beitragen,  dass  sie  ihren  Lebensunterhalt  unabhängig  von  der 
Grundsicherung aus eigenen Mitteln und Kräften bestreiten können.  
147  Mit den Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts als Bestandteil der im SGB II 
geregelten Grundsicherung für Arbeitsuchende hat der deutsche Gesetzgeber entspre-
chend  den  Vorgaben  aus  Art.  1  Abs.  1  GG  in  Verbindung  mit  Art.  20  Abs.  1  GG  ein 
„subsidiäres System sozialer Sicherung des Existenzminimums“ geschaffen, das nach 
seiner Zielrichtung sämtlichen Bedarfslagen, die zur Gewährleistung eines menschen-
würdigen Daseins gedeckt werden müssen, Rechnung tragen soll.35  
148  In Übereinstimmung mit der Einordnung der streitigen Leistungen durch Generalanwalt 
Wathelet  in  den  Schlussanträgen  in  der  Rechtssache  Dano  vertritt  die  Bundesregie-
rung  daher  die  Auffassung,  dass  die  Leistungen  zur  Sicherung  des  Lebensunterhalts 
solche  Leistungen  der  Sozialhilfe  im  Sinne  des  Art.  24  Abs.  2  der  Richtlinie 
2004/38/EG  sind  und  der  Zugang  zu  ihnen  mithin  nach  Art.  24  Abs.  2  der  Richtlinie 
2004/38/EG beschränkbar ist. Die Regelungen sind somit nicht an Art. 45 Abs. 2 AEUV 
zu messen. Die Leistungsausschlüsse in § 7 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 und 2 SGB II konnten in 
Umsetzung von Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38/EG geregelt werden. 
2.  Kein Ausschluss von Dienstleistungen der Arbeitsvermittlung 
149  Die Bundesregierung legt Wert auf die Feststellung, dass mit der Einordnung der hier 
streitigen  Leistungen  als  Sozialhilfe  im  Sinne  des  Art.  24  Abs.  2  der  Richtlinie 
2004/38/EG  und  der  damit  eröffneten  Möglichkeit  des  Ausschlusses  von  Leistungen 
                                                           
34   Schlussanträge des Generalanwalts Wathelet in der Rechtssache C-333/13, Dano, EU:C:2014:341, Rn. 67 ff. und 72. 
35   Urteil des Bundesverfassungsgerichts v. 09.02.2010 ,1 BvL 1/09 u.a., BVerfGE 125, 175 ff. 
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während der ersten drei Monate des Aufenthalts im Aufnahmemitgliedstaat (und wäh-
rend  des  längeren  Zeitraums,  in  dem  sich  ein  Unionsbürger  zur  Arbeitsuche  in  dem 
Land  aufhält),  von  der  im  deutschen  Recht  Gebrauch  gemacht  wurde  und  die  hier 
streitgegenständlich  ist,  Unionsbürger  nicht  von  jeglichen  Leistungen  der  Arbeitsver-
mittlung ausgeschlossen sind.  
150  Im Hinblick auf Arbeitsmarktfragen können sich Unionsbürger an die für sie jeweils zu-
ständigen Stellen der Bundesagentur für Arbeit bzw. Jobcenter wenden. Unionsbürger 
können sich bei der örtlich zuständigen Agentur für Arbeit arbeitsuchend oder arbeits-
los melden. Dann stehen ihnen grundsätzlich alle Beratungs- und Vermittlungsleistun-
gen  der  aktiven  Arbeitsförderung  des  Geltungsbereichs  des  SGB  III  in  Abhängigkeit 
von  den  Anspruchsvoraussetzungen  der  jeweiligen  Leistungen  zur  Verfügung.  Dabei 
sind Unionsbürger nicht anders gestellt als arbeitsuchend oder arbeitslos gemeldete In-
länder. 
151  Arbeitsuchende,  die  sich  für  eine  Beschäftigung  in  Deutschland  interessieren,  aber 
noch  nicht  hier  wohnen,  können  sich  an  die  Zentrale  Auslands-  und  Fachvermittlung 
der  Bundesagentur  für  Arbeit  (ZAV)  und  die  EURES-Berater  in  den  jeweiligen  Her-
kunftsländern  wenden.  Die  Beratung  durch  die  örtliche  Agentur  für  Arbeit,  ZAV  oder 
Jobcenter bezieht sich auch auf arbeitsmarktbezogene Programme und Förderungen, 
die auf besondere Problemlagen von Migranten, wie etwa Sprachdefizite, zielen. 
3.  Hilfsweise:  Rechtfertigung  des  Ausschlusses  von  einer  Leistung  zur  Er-
leichterung des Arbeitsmarktzugangs 
152  Selbst wenn die Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts nach dem SGB II als 
Leistungen  einzuordnen  wären,  die  den  Zugang  zum  Arbeitsmarkt  erleichtern  sollen, 
und daher an Art. 45 Abs. 2 AEUV zu messen wären – was nach Ansicht der Bundes-
regierung nicht der Fall ist –, ist die Beschränkung in § 7 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 SGB II mit 
Unionsrecht vereinbar. Dies ergibt sich insbesondere aus der Rechtsprechung des Ge-
richtshofs  in  der  Rechtssache  Collins36  und  Rechtssache  Vatsouras  und  Koupatant-
ze37. 
                                                           
36   Urteil C-138/02, Collins, EU:C:2004:172. 
37 Urteil in der verbundenen Rechtssache C-22/08 und C-23/08, Vatsouras und Koupatantze, EU:C:2009:344. 
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Die  Ausgestaltung  des  vorübergehenden  Leistungsausschlusses  in  §  7  Abs.  1  S.  2 
Nr. 1 SGB II für Unionsbürger, die weder Arbeitnehmerinnen, Arbeitnehmer oder Selb-
ständige noch aufgrund des § 2 Abs. 3 des FreizügG/EU freizügigkeitsberechtigt sind, 
und ihrer Familienangehörigen für die ersten drei Monate ihres Aufenthalts ist mit dem 
Gleichbehandlungsgebot  des  Art.  45  AEUV  vereinbar.  Eine  Beschränkung  des  Zu-
gangs zu Leistungen nach dem SGB II gemäß § 7 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 SGB II ist gerecht-
fertigt, denn die Beschränkung verfolgt einen legitimen Zweck, knüpft an ein geeigne-
tes Unterscheidungskriterium an und ist auch verhältnismäßig. 
a)  Legitimer Zweck einer Leistungsbeschränkung 
153  Der  Gerichtshof  führt  in  seinem  Urteil  in  der  Rechtssache  Collins  zu  der  Richtlinie 
1612/68 – einer Richtlinie,  die durch die Richtlinie 2004/38  EG geändert worden ist – 
folgendes aus: 
„Der Gerichtshof hat … bereits entschieden, dass es ein legitimes Anliegen 
des  nationalen  Gesetzgebers  ist,  sich  einer  tatsächlichen  Verbindung  zwi-
schen  demjenigen,  der  Leistungen  beantragt,  die  eine  soziale  Vergünsti-
gung im Sinne von Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1612/68 darstel-
len,  und  dem  betroffenen  räumlichen  Arbeitsmarkt  vergewissern  zu  wol-
len.“38 (Unterstreichung hinzugefügt)  
154  In  Vatsouras  und  Koupatantze39  und  Prete40  bestätigte  der  Gerichtshof  noch  einmal, 
dass  es  ein  legitimes  Anliegen  des  nationalen  Gesetzgebers  ist,  sich  einer  tatsächli-
chen  Verbindung  zwischen  demjenigen,  der  eine  Sozialleistung  beantragt,  und  dem 
betreffenden räumlichen Arbeitsmarkt zu vergewissern. Wie aus diesen Ausführungen 
ersichtlich ist, stellt der Gerichtshof ausdrücklich auf eine Verbindung zum Arbeitsmarkt 
des Staates, dessen Sozialleistung begehrt wird, ab. 
155  Diese  Rechtsprechung  des  Gerichtshofs  gilt  es  abzugrenzen  gegenüber  seinen  Aus-
führungen in der Rechtsprechungslinie Bidar41, Stewart42 und Kommission/Österreich43. 
                                                           
38   Urteil C-138/02, Collins, EU:C:2004:172, Rn. 67. 
39   Urteil in der verbundenen Rechtssache C-22/08 und C-23/08, Vatsouras und Koupatantze, EU:C:2009:344, Rn. 38. 
40   Urteil C-367/11, Prete, EU:C:2012:668, Rn. 33. 
41   Urteil C-209/03, Bidar, EU:C:2005:169. 
42   Urteil C-503/09, Stewart, EU:C:2011:500. 
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So  heißt  es  dort,  dass  nicht  auf  eine  tatsächliche  Verbindung  zum  Arbeitsmarkt  des 
Staates,  dessen  Leistung  begehrt  wird,  abzustellen  ist,  sondern  lediglich auf  eine  tat-
sächliche Verbindung zwischen dem, der eine Leistung beantragt, und dem zuständi-
gen Mitgliedstaat. Der  Unterschied zu  der erstgenannten Gruppe liegt darin,  dass die 
Personen, die in Bidar, Stewart und Kommission vs. Österreich Leistungen begehrten, 
allesamt  nicht  arbeitsuchend  waren.  In  Bidar  und  Kommission/Österreich  ging  es  um 
Leistungen für Studenten. In Stewart war streitig, ob ein Anspruch auf Arbeitsunfähig-
keitsgeld bestand. In diesen Fällen wäre es widersinnig gewesen, auf eine Verbindung 
zum  Arbeitsmarkt  abzustellen,  wie  sie  naturgemäß  von  Studenten44  oder  (vorüberge-
hend) arbeitsunfähigen Personen nicht verlangt werden kann. 
156  Die vom Gerichtshof aufgestellten Kriterien eines legitimen Zwecks einer Leistungsbe-
schränkung  werden  von  der  in  Frage  stehenden  Regelung  erfüllt.  Das  ausnahmslose 
Erfordernis eines dreimonatigen Aufenthalts im Aufnahmemitgliedstaat vor einer even-
tuellen Gewährung von Sozialleistungen nach dem SGB II soll sicherstellen, dass die-
se  ausreichende  Verbindung  zwischen  dem,  der  die  Leistung  begehrt,  und  dem  Ar-
beitsmarkt  des  Aufnahmemitgliedstaates  besteht.  Auch,  wenn  auf  eine  Verbindung 
zwischen der Person und dem Mitgliedstaat abgestellt wird, verfolgt das dreimonatige 
Aufenthaltserfordernis  den  legitimen  Zweck,  sicherzustellen,  dass  ein  Mindestmaß  an 
Integration im Aufnahmestaat desjenigen, der die Leistung begehrt, besteht. 
157  Nach  Ansicht  der  Bundesregierung  verfolgt  die  Regelung  des  §  7  Abs.  1  S.  2  Nr.  1 
SGB II  einen  weiteren,  in  der  Rechtsprechung  des  Gerichtshofes  angeführten,  legiti-
men  Zweck.  Dieser  Zweck  ist,  das  finanzielle  Gleichgewicht  des  nationalen  Systems 
der  sozialen  Sicherheit  zu  gewährleisten.45  Das  deutsche  Sozialsystem  soll  vor  einer 
übermäßigen Belastung geschützt werden,  die zu befürchten ist, müsste Deutschland 
auch für  die  ersten  drei Monate  des  Aufenthalts jedem  Unionsbürger,  der  sich  in  die-
sem  Zeitraum  voraussetzungslos  in  Deutschland  aufhalten  kann  (Art.  6  der  Richtlinie 
2004/38/EG), einen gleichen Zugang zu Sozialhilfeleistungen wie Inländern gewähren. 
                                                                                                                                                                                     
 
43   Urteil C-75/11, Kommission/Österreich, EU:C:2012:605. 
44   Urteil C-209/03, Bidar, EU:C:2005:169, Rn. 58. 
45   Vgl. Urteil C-503/09, Stewart, EU:C:2011:500, Rn. 89 mit Verweis auf Urteil C-158/96, Kohll, EU:C:1998:171, Rn. 41 und 
Urteil C-228/07, Petersen, EU:C:2008:494, Rn. 57. 
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Die Leistungen nach dem SGB II sollen nur solchen Personen gewährt werden, die ei-
ne  hinreichende  Verbindung  zu  Deutschland  und  seinem  Arbeitsmarkt  haben.  Grund-
sätzlich  sind  nach  dem  SGB  II  sämtliche,  d.h.  auch  ausländische  Staatsangehörige 
leistungsberechtigt.  Während  der  ersten  drei  Monate  ihres  Aufenthalts  sind  jedoch 
nicht-erwerbstätige  ausländische  Personen,  deren  Freizügigkeitsrecht  auch  nicht  auf-
grund  vorangegangener  Erwerbstätigkeit  fortwirkt  oder  sich  durch  Familienzugehörig-
keit  zu  einem  freizügigkeitsberechtigten  Ausländer  ableitet,  von  Leistungen  ausge-
schlossen. Zudem sind ausländische Personen von Leistungen nach dem SGB II aus-
geschlossen, deren Aufenthaltsrecht sich allein aus dem Zweck der Arbeitsuche ergibt.  
158  Dem liegt die – mit der Grundannahme der Richtlinie 2004/38/EG übereinstimmende – 
Annahme des deutschen Gesetzgebers zugrunde, dass eine hinreichende tatsächliche 
Verbindung während der ersten drei Monate des Aufenthaltes regelmäßig (noch) nicht 
besteht,  wenn  der  Unionsbürger  nicht  durch  eine  aktuelle  oder  vorangegangene  Er-
werbstätigkeit  in  Deutschland  bereits  die  tatsächliche  Verbindung  zum  deutschen  Ar-
beitsmarkt begründet hat. Gleichzeitig erreicht der deutsche Gesetzgeber damit auch, 
dass kein Anreiz zur Einreise in die Bundesrepublik geschaffen wird ausschließlich mit 
dem Ziel, aus dem Sozialhilfesystem (gegebenenfalls auch nur sehr kurzfristig) finanzi-
ellen Nutzen zu ziehen.  
b)  Verhältnismäßigkeit des Leistungsausschlusses aufgrund dessen be-
schränkten Umfangs 
159  Der Ausschluss von Leistungen nach dem SGB II für die ersten drei Monate des Auf-
enthalts ist auch verhältnismäßig. § 7 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 SGB II ist zur Erreichung  des 
vorstehend  benannten  Zweckes  geeignet  und  erforderlich.  Schließlich  ist  der  Leis-
tungsausschluss nach § 7 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 SGB II auch verhältnismäßig im engeren 
Sinne. Denn er steht zu der Erreichung des Regelungszweckes nicht außer Verhältnis, 
wie  sich  bereits  aus  dem  nur  sehr  begrenzten  sachlichen  und  zeitlichen  Umfang  des 
Leistungsausschlusses ergibt. 
160  § 7 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 SGB II nimmt  – vorbehaltlich des Vorliegens der übrigen, allge-
meinen Anspruchsvoraussetzungen – nur solche Unionsbürgerinnen und Unionsbürger 
(sowie ihre Familienangehörigen) für die ersten drei Monate ihres Aufenthalts von dem 
Anspruch  auf  Leistungen  nach  dem  SGB  II  aus,  die  weder  in  der  Bundesrepublik 
Deutschland,  Arbeitnehmer  oder  Selbständige  noch  aufgrund  des  §  2  Absatz  3  des 
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Freizügigkeitsgesetzes/EU  freizügigkeitsberechtigt  noch  deren  Familienangehörige 
sind.  
161  Selbst wenn ein Unionsbürger aktuell nicht erwerbstätig ist, geht das Gesetz (teilweise 
befristet) bei Vorliegen bestimmter Umstände von einer hinreichenden Verbindung zum 
Arbeitsmarkt  aus.  Dies  ist  dann  der  Fall,  wenn  der  Unionsbürger  in  Deutschland  er-
werbstätig  gewesen  ist  und  wenn  seine  Arbeitslosigkeit  –  von  der  Agentur  für  Arbeit 
bestätigt – unfreiwillig ist (weitere Fälle ergeben sich aus § 2 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 und Nr. 
3  FreizügG/EU,  die  die  vorübergehende  Erwerbsminderung  und  Aufnahme  einer  Be-
rufsausbildung  betreffen).  Ist  der  nicht-erwerbstätige  Unionsbürger  ein  Familienange-
höriger eines in Deutschland erwerbstätigen Unionsbürgers (Arbeitnehmer, selbständig 
Erwerbstätiger) geht das SGB II ebenfalls bereits in den ersten drei Monaten des Auf-
enthalts von einer hinreichenden Verbindung aus. 
162  Dabei hat der deutsche Gesetzgeber eine typisierende Entscheidung dahingehend ge-
troffen,  dass  hinsichtlich  der  in  der  Norm  genannten  Personengruppen  für  die  Dauer 
von drei Monaten „unwiderleglich vermutet“ wird, dass eine unangemessene Belastung 
des  deutschen  Sozialsystems  ohne  tatsächliche  Verbindung  mit  dem  deutschen  Ar-
beitsmarkt entstünde. Dieser Leistungsausschluss in den ersten drei Monaten des Auf-
enthalts soll die regelmäßig anzunehmende unangemessene Belastung für das Sozial-
hilfesystem  verhindern.  Damit  hat  sich  der  deutsche  Gesetzgeber  –  wie  vorstehend 
aufgezeigt  –  an  dem  europäischen  Gesetzgeber  orientiert  und  den  Leistungsaus-
schluss für die ersten drei Aufenthaltsmonate der ratio legis der Richtlinie 2004/38/EG 
entnommen. 
163  Der Gerichtshof hat in seinem Urteil in der Rechtssache Vatsouras und Koupatantze46 
auch  anerkannt,  dass  sich  eine  Verbindung  zum  Arbeitsmarkt  u.a.  aus  der  tatsächli-
chen Beschäftigungssuche während eines angemessenen Zeitraums in dem Mitglied-
staat  ergeben  kann,  ohne  den  „angemessenen  Zeitraum“  der  Arbeitsuche,  während 
dessen  noch  keine  tatsächliche  Verbindung  zum  Arbeitsmarkt  besteht  und  ein  Leis-
tungsausschluss noch zulässig ist, näher zu bezeichnen. Soweit der Gerichtshof  – im 
Zusammenhang  mit  anderen  Sozialleistungen  –  eine  angemessene  Gewichtung  der 
Kriterien nach Repräsentativität auch in Abhängigkeit von der beanspruchten Leistung 
                                                           
46   Urteil in den verbundenen Rechtssachen C-22/08 und C-23/08, Vatsouras und Koupatantze, EU:C:2009:344. 
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verlangt  und  die  Einseitigkeit  von  Kriterien  und  deren  unangemessene  Gewichtung 
(Vorschreiben konkreter Zeiträume) beanstandet, wenn sie nicht zwangsläufig für den 
tatsächlichen und effektiven Grad der Verbundenheit repräsentativ sind, und den ande-
ren  repräsentativen  Umstand  ausschließen,47  stehen  diese  Anforderungen  des  Ge-
richtshofs dem im SGB II geregelten allgemeinen Kriterium des Voraufenthalts von drei 
Monaten nicht entgegen.  
164  Auch  wenn  unter  Zugrundelegung  der  Feststellungen  des  vorlegenden  Gerichts  die 
Annahme  einer  missbräuchlichen  oder  einer  übermäßigen  Belastung  des  Sozialhilfe-
systems  konkret  nicht  nahe  liegen  dürfte,  muss  es  dem  Gestaltungsspielraum  des 
deutschen Gesetzgebers überlassen sein, in den ersten drei Monaten des Aufenthalts 
eines  Unionsbürgers  typischerweise  noch  von  einer  unangemessenen  Belastung  des 
Sozialhilfesystems  mangels hinreichender  Verbindungen zum  deutschen Arbeitsmarkt 
auszugehen, wenn eine Erwerbstätigkeit noch nicht ausgeübt wird oder wurde.  
165  Es  ist  nicht  von  vornherein  unverhältnismäßig,  dass  nur  die  engere  Verbindung  zum 
deutschen  Arbeitsmarkt  aufgrund  einer  Erwerbstätigkeit  oder  vorangegangenen  Er-
werbstätigkeit oder aber engeren familiären Verbindungen, nicht aber weitere, sonstige 
bestehende familiäre  Bindungen  bereits  in  den ersten  drei  Monaten  im  einzelnen  Be-
rücksichtigung finden können.   
166  Auch Generalanwalt Wathelet hat die Anwendung von allgemeinen Kriterien zur Beur-
teilung der Verbindung in seinen Schlussanträgen in der Rechtssache Dano nicht von 
vornherein als unverhältnismäßig angesehen. Unter Verweis auf die Erwägungsgründe 
10 und 21 der Richtlinie 2004/38/EG hat er vielmehr den dem Ausschlussgrund des § 7 
Abs.  1  S.  2  Nr.  2  SGB  II  zugrunde  liegenden  Zweck  anerkannt  und  das  diesem  zu-
grunde  liegende  allgemeine  Kriterium  als  zum  Nachweis  einer  tatsächlichen  Verbin-
dung geeignet48 angesehen.  
                                                           
47   Urteil C-75/11, Kommission/Österreich, EU:C:2012:605, Rn. 62, 63. 
48   Schlussanträge des Generalanwalts Wathelet in der Rechtssache C-333/13, Dano, EU:C:2014:341, Rn. 131 und 139. 
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c)  Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verlangt nicht stets eine Einzel-
fallprüfung 
167  An  der  Verhältnismäßigkeit  des  Leistungsausschlusses  des  §  7  Abs.  1  S.  2  Nr.  1 
SGB II ist auch nicht unter dem Gesichtspunkt zu zweifeln, dass die Norm einen „aus-
nahmslosen“ Leistungsausschluss vorsieht.  
168  Nach  Auffassung  der  Bundesregierung  sind  Art. 45  Abs.  2  AEUV  und  die  Rechtspre-
chung des Gerichtshofs zur hinreichenden Verbindung zum Arbeitsmarkt, zum Grund-
satz der Verhältnismäßigkeit und zur Repräsentativität von Kriterien nicht dahin auszu-
legen, dass in jedem Einzelfall eine Verbindung anhand sämtlicher Umstände des Ein-
zelfalls  zu  beurteilen  ist.  Unionsrecht  steht  einer  typisierenden  Regelung  der  Verbin-
dung zum  Arbeitsmarkt für  Leistungen nicht entgegen, wenn diese Leistungen wie im 
vorliegenden  Fall  in  vollständig  bedarfsdeckender  Höhe  grundsätzlich  unbefristet  be-
zogen  werden  können.  Die  Auffassung  der  Bundesregierung  wird  bestätigt  durch  die 
Schlussanträge  des  Generalanwalts  Wathelet  in  der  Rechtssache  Dano,  der  die  Be-
deutung von einer Handhabbarkeit von Regelungen betont und damit die Anwendung 
von  allgemeinen  Kriterien  rechtfertigt,  insbesondere  bei  zeitlich  unbefristet  möglichem 
Leistungsbezug. 
169  Bei  der  Frage  des  zulässigen  Integrationsgrades  ist  nach  der  konkreten  Leistung  zu 
unterscheiden.  Geht  es  nicht  „nur“  um  eine  Fahrpreisermäßigung  wie  im  Urteil  Kom-
mission/Österreich49,  für  die  nur  ein  geringerer  Grad  an  Integration  gefordert  werden 
kann, sondern um Leistungen, die gegebenenfalls zeitlich unbefristet in Höhe des vol-
len Bedarfs auch für Familienangehörige gewährt werden, ist die Voraussetzung eines 
stärkeren  Integrationsgrades  angemessen.  Je  umfangreicher  eine  Leistung  ist,  desto 
stärker darf der vorausgesetzte Integrationsgrad sein.  
170  Im Sinne der Grundsätze der Rechtssicherheit und Transparenz, auf die der Gerichts-
hof in seinem Urteil in der  Rechtssache Förster50 hingewiesen hat, kann  sich der Mit-
gliedstaat  dazu  entscheiden,  den  erforderlichen  Integrationsgrad  typisierend  zu  be-
stimmen und auf eine konkrete Ermittlung aller Umstände des jeweiligen Einzelfalls zu 
verzichten. In diesem Urteil  hat der Gerichtshof selbst  das Erfordernis eines fünfjähri-
                                                           
49   Urteil C-75/11, Kommission/Österreich, EU:C:2012:605. 
50   Urteil C-158/07, Förster, EU:C:2008:630. 
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gen ununterbrochenen Aufenthalts im Hinblick auf die Anforderungen an den Grad der 
Integration  von  Ausländern  im  Aufnahmemitgliedstaat  nicht  als  unverhältnismäßig  an-
gesehen. Darüber hinaus ist der Gerichthof in der Frage, ob die strikte Voraussetzung 
der  Voraufenthaltsdauer  verhältnismäßig  ist  oder  aber  eine  individuelle  Prüfung  erfor-
dert,  den  Bedenken  des  Generalanwalts  Mazák51  in  seinen  Schlussanträgen  in  der 
Rechtssache Förster nicht gefolgt.  
171  Übertragen auf die deutsche Regelung folgt  daraus: Die der deutschen Regelung zu-
grunde  liegende  Typisierung  gewährleistet  eine  klare,  handhabbare  und  gleichzeitig 
angemessene  Regelung  des  Leistungszugangs  anhand  des  Kriteriums  der  Aufent-
haltsdauer. Typisierend  geht  der  Gesetzgeber  davon  aus,  dass  bei  einer  Aufenthalts-
dauer  von  weniger  als  drei  Monaten  eine  hinreichende  Verbindung  eines  nicht  in 
Deutschland  erwerbstätigen  Unionsbürgers  (mit  der  Folge  der  Leistungsberechtigung 
im SGB II) jedenfalls nicht gegeben ist, es sei denn er begründet diese Verbindung als 
Familienangehöriger im Sinne der Richtlinie 2004/38/EG (s.o.). 
172  Die deutsche Regierung ist  der Ansicht, dass die typisierende Annahme einer fehlen-
den hinreichenden Verbindung zum Arbeitsmarkt bzw. zur Gesellschaft im Regelungs-
komplex des § 7 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 SGB II in Verbindung mit dem FreizügG/EU ange-
messen  ausgestaltet  ist.  Die  Angemessenheit  der  Beschränkung  des  Leistungszu-
gangs  und  des  Unterscheidungskriteriums  wird  dadurch  gewährleistet,  dass  bei  der 
Prüfung, ob der Leistungsausschluss des § 7 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 SGB II Anwendung fin-
det, in gewissem Maße die persönliche Situation des Unionsbürgers Berücksichtigung 
findet: Besteht ein Aufenthaltsrecht als Arbeitnehmer, selbständig Erwerbstätiger, nach 
§ 2 Abs. 3 FreizügG/EU (z.B. bei unfreiwilliger Arbeitslosigkeit nach vorangegangener 
Erwerbstätigkeit  in  Deutschland)  oder  als  Familienangehöriger  eines  Arbeitnehmers, 
selbständig Erwerbstätigen oder nach § 2 Abs. 3 FreizügG/EU Freizügigkeitsberechtig-
ten, besteht auch eine Leistungsberechtigung.  
173  Die  konkrete  Berücksichtigung  jeglicher  Umstände  jedes  Einzelfalls  mit  Blick  auf  die 
Frage,  ob  aufgrund  der  im  Einzelfall  bestehenden  tatsächlichen familiären  Bindungen 
eine hinreichende Verbindung besteht, oder ob eine übermäßige Belastung des natio-
nalen  Sozialhilfesystems  im  konkreten  Fall  auszuschließen  ist,  etwa  anhand  einer 
                                                           
51   Schlussanträge des Generalanwalts Mazák in der Rechtssache C-158/07, Förster, EU:C:2008:399, Rn. 129 f. 
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Prognose, ob nach dreimonatigem Aufenthalt eine Erwerbstätigkeit ausgeübt wird oder 
anderweitiges  Einkommen  zur  Verfügung  stehen  wird  (etwa  aus  Leistungen  des  Her-
kunftsmitgliedstaates),  kann  nicht  gesetzlich  abstrakt  dargestellt,  für  die  Betroffen 
rechtssicher und gleichzeitig für die Praxis handhabbar gestaltet werden. Eine Berück-
sichtigung jeglicher Umstände des Einzelfalls kann daher auch unionsrechtlich von den 
Mitgliedstaaten nicht verlangt werden.  
4.  Keine  Unvereinbarkeit  mit  weiteren  primärrechtlichen  Gleichbehand-
lungsgeboten 
174  Nach  Auffassung  der  Bundesregierung  ist  die  Gewährung  von  Leistungen  nach  dem 
SGB II bereits nicht an Art. 45 Abs. 2 i.V.m. Art. 18 AEUV zu messen. Jedenfalls aber 
– selbst wenn man dies entgegen dem Vorstehenden annehmen wollte – ist der Leis-
tungsausschluss eines Unionsbürgers während der ersten drei Monate seines Aufent-
halts gerechtfertigt. 
175  Weitere  primärrechtliche  Gleichbehandlungsgebote  gebieten  ebenfalls  nicht  den  glei-
chen  Zugang  für  einen  Unionsbürger  zu  Leistungen  des  SGB  II  während  der  ersten 
drei Monate seines Aufenthalts.  
176  Dies  gilt  insbesondere  für  das  allgemeine  Diskriminierungsverbot  gegenüber  Unions-
bürgern nach Art. 18 AEUV i. V. m. Art. Art. 20, 21 AEUV. Denn nach Art. 21 Abs. 1 
AEUV steht das Recht eines jeden Unionsbürgers, sich im Hoheitsgebiet anderer Mit-
gliedstaaten aufzuhalten, unter dem Vorbehalt „der in den Verträgen und in den Durch-
führungsvorschriften vorgesehenen Beschränkungen und Bedingungen.“ Die Regelung 
des Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38/EG, die bestimmte Personen von einem An-
spruch  auf  Sozialhilfe  ausschließt,  stellt  eine  solche  Beschränkung  dar.  Insoweit  hat 
der  europäische  Gesetzgeber  festgelegt,  dass  eine  Gleichbehandlung  zwischen  den 
eigenen  Bürgern  eines Mitgliedstaates  und  denen  anderer  Mitgliedstaaten  nicht  erfol-
gen muss. 
177  Auch greift das Diskriminierungsverbot aus Gründen der Staatsangehörigkeit in Art. 21 
Abs.  2 der Europäischen Grundrechte-Charta nicht. Denn Art. 21 Abs. 2 der Europäi-
schen Grundrechte-Charta entfaltet seine Wirkung nur „unbeschadet besonderer Best-
immungen  der  Verträge“  und  verweist  damit  auf  Art.  45  Abs.  2  AEUV  –  von  dessen 
Anwendbarkeit die Bundesregierung nicht ausgeht – bzw. auf Art. 18 AEUV i. V. m. Art. 
20, 21 AEUV. Wie oben dargelegt, handelt es sich bei der Verwehrung von Leistungen 
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zur Sicherung des Lebensunterhalts nach dem SGB II um eine nach diesen Vorschrif-
ten erlaubte und gerechtfertigte unterschiedliche Behandlung. 
5.  Zusammenfassung zur dritten Vorlagefrage 
178  Die  deutsche  Regierung  schlägt  daher  vor,  die dritte  Vorlagefrage  wie folgt  zu  beant-
worten:  
Weder Art. 45 Abs. 2 AEUV in Verbindung mit Art. 18 AEUV noch andere primärrecht-
liche  Gleichbehandlungsgebote  stehen  einer  nationalen  Bestimmung  entgegen,  die 
Unionsbürgern eine Sozialleistung in den ersten drei Monaten ihres Aufenthaltes aus-
nahmslos  verweigert,  die  der  Existenzsicherung  dient  und  gleichzeitig  auch  den  Zu-
gang zum Arbeitsmarkt erleichtert, wenn diese Unionsbürger weder Arbeitnehmer noch 
Selbstständige  noch  aufgrund  des  §  2  Abs.  3  FreizügG/EU  freizügigkeitsberechtigt 
sind. Aufgrund der zulässigen, typisierenden Betrachtungsweise der nationalen Rege-
lung kommt es nicht darauf an, ob im Einzelfall eine tatsächliche Verbindung zum Auf-
nahmestaat und insbesondere zum Arbeitsmarkt des Aufnahmestaates besteht. 
E.  Ergebnis 
179  Vor  diesem  Hintergrund  ist  die  Vorlagefrage  aus  Sicht  der  Bundesregierung  wie  folgt 
zu beantworten:  
1.  Der  Anwendungsbereich  des  Gleichbehandlungsgebots  des  Art.  4  der 
Verordnung  (EG)  Nr.  883/2004  ist  für  „besondere  beitragsunabhängige 
Geldleistungen“ nicht eröffnet. 
2.  Das  Gleichbehandlungsgebot  des  Art.  4  der  Verordnung  (EG) 
Nr. 883/2004  verbietet  es  den  Mitgliedstaaten  nicht,  durch  Bestimmungen 
des  nationalen  Rechts  zur  Umsetzung  des  Art.  24  Abs.  2  der  Richtlinie 
2004/38/EG, andere Personen als Arbeitnehmer, selbständig Erwerbstätige 
oder  solche  Personen,  für  die  dieser  Status  fortwirkt,  sowie  deren  Fami-
lienangehörige  im  Sinne  von  Art.  2  der  Richtlinie  2004/38/EG  unter  Um-
ständen wie denen des Ausgangsverfahrens für die ersten drei Monate ih-
res Aufenthalts von Leistungen auszuschließen, die wie die Leistungen zur 
Sicherung des Lebensunterhalts nach dem SGB II als Sozialhilfe im Sinne 
der Richtlinie 2004/38/EG und gleichzeitig als besondere beitragsunabhän-
gige Geldleistung im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 einzuordnen 
sind. 
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