Ref. Ares(2017)744413 - 10/02/2017
EUROPESE COMMISSIE
Brussel, 10 februari 2017
sj.g(2017)845809
Documenten betreffende een
gerechtelijke procedure
AAN HET HOF VAN JUSTITIE VAN DE EUROPESE UNIE
SCHRIFTELIJKE OPMERKINGEN
ingediend overeenkomstig artikel 23, tweede alinea, van het Protocol betreffende het
Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie door de
EUROPESE COMMISSIE
Chiara Cattabriga en Geert Wils, behorend tot haar juridische dienst, als gemachtigden,
domicilie gekozen hebbende ten kantore van de Juridische Dienst,
Greffe contentieux,
BERL
1/169, 1049 Brussel, en ermee instemmende dat de betekening van alle
processtukken via e Curia geschiedt,
in de zaak C-550/16,
A. T. T. en S. T. H. t. staatssecretaris van Veiligheid en Justitie
(Verwijzende rechterlijke instantie: Rechtbank Den Haag zittingsplaats Amsterdam
(Nederland))
betreffende de bij beslissing van 26
oktober
2016 door de Rechtbank Den Haag
zittingsplaats Amsterdam (Nederland) ingediende verzoek om een prejudiciële beslissing
overeenkomstig artikel 267 VWEU inzake de interpretatie van art. 2, aanhef en onder f,
van Richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op
gezinshereniging (PB L 251, 3.10.2003, p. 12).
Europese Commissie, B-1049 Brussel - België
2
1.
FEITELIJK EN JURIDISCH KADER EN PROCESVERLOOP
1.
De prejudiciële vraag betreft de vraag of het recht op gezinshereniging met
terugwerkende kracht kan worden geëffectueerd.1
2.
De zaak voor de verwijzende rechter gaat over een persoon van Eritrese nationaliteit
die op 26 februari 2014 in Nederland internationale bescherming vroeg en op dat
ogenblik minderjarig was.2
3.
Op 21 oktober 2014 werd aan deze persoon, die intussen meerderjarig was geworden,
de status van vluchteling verleend met terugwerkende kracht tot 26 februari 2014 en
geldig tot 26 februari 2019.3
4.
Op 23 december 2014 werden op grond van gezinshereniging verblijfsvergunningen
aangevraagd voor de ouders en de drie minderjarige broers van de betrokken persoon,
die alle vijf de Eritrese nationaliteit hadden4 en buiten de Unie verbleven.5
5.
De aangevraagde verblijfsvergunningen werden op 27
mei 2015 primair, en
13 augustus 2015 op bezwaar6, geweigerd omdat de gezinshereniger meerderjarig was
op het ogenblik van de aanvraag tot gezinshereniging.7 Daardoor voldeed ze niet aan
de voorwaarden van artikel
29, tweede lid, aanhef en onder c, van de
Vreemdelingenwet 20008 gelezen in samenhang met artikel 2, aanhef en onder f, van
1 Verwijzingsuitspraak, punt 3.
2 Verwijzingsuitspraak, punt 1.
3 Ibid.
44 Verwijzingsuitspraak, pag. 1, omschrijving van de partijen.
5 Verwijzingsuitspraak, punt 1..
6 Verwijzingsuitspraak, eerste paragraaf.
7 Verwijzingsuitspraak, punt 2.
8 "
Een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 kan voorts worden verleend aan de
hierna te noemen gezinsleden, indien deze op het tijdstip van binnenkomst van de in het eerste lid
bedoelde vreemdeling behoorden tot diens gezin en gelijktijdig met die vreemdeling Nederland zijn
ingereisd dan wel zijn nagereisd binnen drie maanden nadat aan die vreemdeling de verblijfsvergunning
voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 28, is verleend:
3
de Richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op
gezinshereniging.9
6.
De verwijzende rechter behandelt het beroep tegen de weigering.
2.
DE PREJUDICIËLE VRAGEN
7.
De Rechtbank Den Haag zittingsplaats Amsterdam heeft volgende prejudiciële vraag
gesteld:
“
Dient bij gezinshereniging van vluchtelingen onder 'alleenstaande minderjarige'
in de zin van artikel 2, aanhef en onder f, van de Richtlijn mede te worden
begrepen een onderdaan van een derde land of een staatloze jonger dan 18 jaar,
die zonder begeleiding van een krachtens de wet of het gewoonterecht
verantwoordelijke volwassene op het grondgebied van een lidstaat aankomt en die:
- asiel aanvraagt,
- gedurende de asielprocedure op het grondgebied van de lidstaat 18 jaar wordt,
- asiel toegewezen krijgt met terugwerkende kracht tot de aanvraagdatum, en
- vervolgens gezinshereniging aanvraagt?"
3.
DE RELEVANTE BEPALINGEN VAN HET UNIERECHT
8.
In hoofdstuk I van Richtlijn 2003/86/EG, dat als titel "
Algemene bepalingen" draagt,
luiden art. 2 en 3 voor zover hier relevant als volgt:
“Artikel 2
In deze richtlijn wordt verstaan onder:
…
f) "alleenstaande minderjarige": een onderdaan van een derde land of een
staatloze jonger dan 18 jaar die zonder begeleiding van een krachtens de wet of het
gewoonterecht verantwoordelijke volwassene op het grondgebied van een lidstaat
aankomt, zolang hij niet daadwerkelijk onder de hoede van een dergelijke
c. de ouders van de in het eerste lid bedoelde vreemdeling, indien die vreemdeling een alleenstaande
minderjarige is in de zin van artikel 2, onder f, van Richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september
2003 inzake het recht op gezinshereniging (PbEU 2003, L 251)."
9 Verwijzingsuitspraak, punt 2.
4
volwassene staat, of een minderjarige die zonder begeleiding wordt achtergelaten
nadat hij op het grondgebied van de lidstaat is aangekomen.
Artikel 3
1. Deze richtlijn is van toepassing wanneer de gezinshereniger wettig in een
lidstaat verblijft, in het bezit is van een door een lidstaat afgegeven verblijfstitel
met een geldigheidsduur van één jaar of langer en reden heeft om te verwachten
dat hem een permanent verblijfsrecht zal worden toegekend, indien de leden van
zijn gezin onderdanen van een derde land met ongeacht welke status zijn.
2. Deze richtlijn is niet van toepassing indien de gezinshereniger:
a) om erkenning als vluchteling verzoekt en over wiens verzoek nog geen definitief
besluit is genomen;
b) toestemming heeft in een lidstaat te verblijven uit hoofde van tijdelijke
bescherming, of die op dezelfde grond toestemming om te verblijven heeft
aangevraagd en een beslissing aangaande zijn status afwacht;
c) toestemming heeft in een lidstaat te verblijven uit hoofde van subsidiaire vormen
van bescherming, overeenkomstig internationale verplichtingen, nationale
wetgevingen of in de lidstaten gebruikelijke praktijken, of die op dezelfde grond
toestemming om te verblijven heeft aangevraagd en een beslissing aangaande zijn
status afwacht.
(…)
5. Deze richtlijn laat de mogelijkheid van lidstaten om gunstigere bepalingen vast
te stellen of te handhaven onverlet.”
9.
In Hoofdstuk V, "
gezinshereniging van vluchtelingen" van Richtlijn 2003/86/EG
luiden art. 9 en 10 voor zover hier relevant als volgt:
"
Artikel 9
1. Dit hoofdstuk is van toepassing op gezinshereniging van door de lidstaten
erkende vluchtelingen.
(…)
Artikel 10
1. Artikel 4 is van toepassing op de definitie van gezinsleden, (…)
2. De lidstaten kunnen gezinshereniging van niet in artikel 4 genoemde gezinsleden
toestaan indien dezen ten laste komen van de vluchteling.
3. Indien de vluchteling een alleenstaande minderjarige is,
5
a) staan de lidstaten de toegang en het verblijf uit hoofde van gezinshereniging toe
aan zijn bloedverwanten van de eerste graad in rechtstreekse opgaande lijn zonder
de in artikel 4, lid 2, onder a), genoemde voorwaarden toe te passen;
(…)"
4.
DE BEANTWOORDING VAN DE PREJUDICIELE VRAGEN
10. De administratieve praktijk en de rechtspraak in Nederland antwoorden negatief op de
gestelde vraag, en eisen dat de persoon nog minderjarig zou zijn op het ogenblik
waarop de aanvraag tot gezinshereniging wordt gesteld.10
11. De verwijzende rechter heeft twijfels over de juistheid van deze benadering.11
12. De verwijzende rechter gebruikt hiervoor twee argumenten.
13. Ten eerste verwijst de verwijzende rechter naar de hiervoor geciteerde tekst van
artikel 2, aanhef en onder f, van Richtlijn 2003/86/EG, waarin hij een “uitgangspunt”
ziet “dat het peilmoment voor de invulling van het begrip ‘alleenstaande
minderjarige’” is “gelegen in het moment van de aankomst op het grondgebied van de
lidstaat”.12 Op dat uitgangspunt lijkt voornoemde bepaling slechts twee
uitzonderingen te maken: één uitzondering die het toepassingsbereik van het begrip
“alleenstaande minderjarige’ uitbreidt en één uitzondering die het toepassingsbereik
verkleint.13 De verwijzingsrechter stelt vast dat die twee uitzonderingssituaties (die
van een aanvankelijk begeleide minderjarige die vervolgens wordt achtergelaten en
die van een onbegeleid aankomende minderjarige die daarna wel onder de hoede van
een verantwoordelijke volwassenen komt te staan) zich in de situatie van het concrete
geval niet voordoen.14 De verwijzende rechter is van mening dat deze twee
uitzonderingen op de datum van binnenkomst op het grondgebied van de lidstaten als
peilmoment van de leeftijd van de vreemdeling limitatief lijken te zijn opgesomd en
10 Verwijzingsuitspraak, punten 4.2 en 4.3.
11 Verwijzingsuitspraak, punt 5.1.
12 Verwijzingsuitspraak, punt 5.1.
13 Ibid.
14 Ibid.
6
dat die bepaling daarom geen ruimte lijkt te bieden voor anderen, niet in de bepaling
zelf genoemde, uitzonderingen op dat peilmoment.15
14. Ten tweede verwijst de verwijzende rechter naar de Mededeling van de Commissie
betreffende richtsnoeren voor de toepassing van Richtlijn 2003/86/EG, naar luid
waarvan de toestemming voor gezinshereniging de algemene regel is, en afwijkingen
derhalve strikt moeten worden geïnterpreteerd.16
15. De Commissie stelt het Hof voor om de redenering van de verwijzende rechter niet te
volgen.
16. Om met het tweede argument van de verwijzende rechter, weergegeven in punt 14
van deze schriftelijke opmerkingen, te beginnen: dit argument gaat volgens de
Commissie niet op.
17. De richtsnoeren van de Commissie stellen inderdaad dat afwijkingen van het recht op
gezinshereniging strikt moeten worden geïnterpreteerd. Waar het in deze prejudiciële
vraag over gaat is echter een andere vraag, nl. de definitie van een "minderjarige" in
de context van de definitie van wat gezinshereniging is voor de Uniewetgeving. Het
gaat hier met andere woorden over het toepassingsgebied van de richtlijn, niet over de
concrete toepassing in individuele gevallen van afwijkingsmogelijkheden vervat in bij
voorbeeld art. 6 van de richtlijn.
18. Het eerste argument van de verwijzende rechter, weergegeven in punt 13, is evenmin
overtuigend.
15 Verwijzingsuitspraak, punt. 5.2.
16 Verwijzingsuitspraak, punt 5.2. Zie p. 3 van de Mededeling van de Commissie aan de Raad en het
Europees Parlement betreffende richtsnoeren voor de toepassing van Richtlijn 2003/86/EG inzake het
recht op gezinshereniging, COM(2014) 210: "
Aangezien de toestemming voor gezinshereniging de
algemene regel is, moeten afwijkingen echter strikt worden geïnterpreteerd. De erkende
beoordelingsmarge waarover de lidstaten beschikken, mag niet worden gebruikt op een manier die de
doelstelling van de richtlijn, namelijk het bevorderen van gezinshereniging, ondermijnt en afbreuk doet
aan het nuttig effect daarvan7. Tegelijkertijd is het recht op gezinshereniging niet onbeperkt.
Begunstigden zijn verplicht zich te houden aan de wetten van het gastland, zoals vastgesteld in de
richtlijn. In geval van misbruik en fraude is het zowel in het belang van de samenleving als in dat van
bonafide aanvragers dat de lidstaten streng optreden, overeenkomstig de richtlijn."
7
19. De definitie van 'alleenstaande minderjarige' in artikel 2, onder f, van de Richtlijn
omvat twee aspecten: de betrokkene moet zowel “alleenstaand” als “minderjarig”
zijn, en deze twee aspecten dienen onafhankelijk van elkaar te worden beoordeeld.
20. Wat het aspect “minderjarig” zijn betreft, volgt duidelijk uit de tekst van artikel 2,
onder f, van de Richtlijn dat de betrokkene “jonger dan 18 jaar” moet zijn, een
feitelijke situatie waarover niet veel verschillende juridische interpretaties lijken te
kunnen bestaan.
21. Wat is het relevante ogenblik waarop de betrokkene jonger dan 18 jaar moet zijn?
Richtlijn 2003/86/EG bevat geen enkele aanduiding dat een vroeger ogenblik dan dat
van het verzoek tot gezinshereniging hiervoor relevant zou kunnen zijn. De algemene
opzet van de richtlijn is er één waarbij het recht op gezinshereniging afhangt van een
verzoek bij de bevoegde instantie van de betrokken lidstaat, gevolgd door een
beoordeling door deze instantie dat de voorwaarden vervuld zijn. Dit blijkt onder
meer uit Art. 5 van de richtlijn. Was het de bedoeling van de wetgever geweest om
een vroeger moment dan dat van het verzoek relevant te maken voor het beoordelen
van de voorwaarde “jonger dan 18 jaar zijn”, dan zou de wetgever dat duidelijk
hebben gemaakt. Het relevante ogenblik is dus wel degelijk dat van het verzoek tot
gezinshereniging.
22. Wat het aspect “alleenstaand” betreft onderkent artikel 2, onder f, van de Richtlijn
twee mogelijke situaties: die van een minderjarige die zonder begeleiding van een
verantwoordelijke volwassene op het grondgebied van een lidstaat aankomt (zolang
hij niet daadwerkelijk onder de hoede van een volwassene staat) en die van een
minderjarige die zonder begeleiding wordt achtergelaten nadat hij op het grondgebeid
van de lidstaat is aangekomen.
23. Deze erkenning, door de tekst van de definitie van “alleenstaande minderjarige”, van
twee mogelijke situaties met betrekking tot het “alleenstaand” zijn, is zonder invloed
op de betekenis of de definitie van minderjarigheid. Dit laatste aspect hangt alleen af
van de leeftijd van de betrokkene op het ogenblik dat om gezinshereniging wordt
verzocht. Uit de erkenning van de twee mogelijke situaties waarin iemand
“alleenstaand” is komt overigens ook duidelijk naar voren dat dit aspect dient te
worden beoordeeld op het ogenblik van het verzoek om gezinshereniging.
8
24. Dit aspect van de definitie in art. 2, onder f) bevestigt dus dat het ogenblik waarop
dient te worden beoordeeld of iemand een “alleenstaande minderjarige” is, het
ogenblik is van het verzoek om gezinshereniging. Anders dan de verwijzende rechter
stelt (- zie hiervoor onder punt 13 -) gaat het hier dus niet om twee uitzonderingen,
maar om de regel.
25. De visie die door de verwijzende rechter wordt naar voren geschoven lijkt in te
houden dat een kwalificatie als “alleenstaande minderjarige”, eenmaal verworven in
de context van een asielprocedure, na het bereiken van de leeftijd van 18 jaar zou
kunnen worden behouden met het oog op het verkrijgen van rechten onder Richtlijn
2003/86/EG. Voor deze visie is er geen steun in de tekst van artikel 2, onder f, van de
Richtlijn. Zulke visie wordt ook niet vereist door het
effet utile van de relevante
bepalingen van de Richtlijn, dat erin bestaat te verzekeren dat alleenstaande
minderjarige vluchtelingen, gezien hun bijzondere kwetsbaarheid als minderjarigen,
de mogelijkheid krijgen dat hun ouders bij hen komen en zo te genieten van de hoede
die dezen over hen uitoefenen. In de logica van de Richtlijn houdt de bijzondere
kwetsbaarheid op te bestaan wanneer de betrokkenen meerderjarig worden; de
bijzondere regels die alleen voor minderjarigen gelden, houden dan ook op van
toepassing te zijn op dat ogenblik. Het is niet duidelijk in de redenering van de
verwijzende rechter hoe lang en onder welke omstandigheden de
voorkeursbehandeling inzake gezinshereniging voor voormalige alleenstaande
minderjarigen zou moeten duren na het bereiken van de meerderjarigheid; het lijkt
moeilijk te verdedigen dat zulke mate van rechtsonzekerheid in het leven wordt
geroepen door een interpretatie die duidelijk ingaat tegen de tekst van de Richtlijn.
26. Richtlijn 2003/86/EG voorziet alleen in gezinshereniging voor de ouders van
meerderjarige gezinsherenigers in gevallen waarin de ouders afhankelijk zijn van de
gezinshereniger (zie art. 4, lid 2, onder a in het algemeen en art. 10, lid 2 voor
vluchtelingen). De lidstaten kunnen in overeenstemming met art. 3, lid 5 gunstigere
bepalingen vaststellen om het recht op gezinsleven in de zin van art. 8 EVRM te
waarborgen in individuele gevallen.
27. Er zij in deze context verwezen naar de bepalingen van Richtlijn 2005/85/EG van de
Raad betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de
9
toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus17, die van kracht was op het
ogenblik van de feiten in het geding ten gronde. Deze richtlijn verplichtte de lidstaten
ertoe, asielverzoeken zo spoedig mogelijk te behandelen, met zes maanden als
indicatief tijdsbestek.18 In de sindsdien van kracht geworden richtlijn 2013/32/EU
luidt het dat de lidstaten "ervoor zorgen dat de behandelingsprocedure binnen zes
maanden na de indiening van het verzoek wordt afgerond".19 In de mate waarin de
duur van de behandelingsprocedure van aanvragen verschilt tussen de lidstaten,
bestaat het risico dat het recht om als alleenstaande minderjarige vluchteling
gezinshereniging aan te vragen in een belangrijke mate afhangt van de snelheid
waarmee de betrokken lidstaat een beslissing neemt over de aanvraag. Hetzelfde geldt
overigens voor de gevallen waarin een meerderjarige gezinshereniger een kind dat
bijna meerderjarig is bij zich wil laten komen. De lidstaten doen er goed aan om, met
het oog op het eerbiedigen van artikel 8 EVRM, enige soepelheid te voorzien in hun
nationale wetgeving, om willekeurige en onevenredige beslissingen in individuele
gevallen te vermijden.
28. In het geval dat voor de verwijzende rechter aanhangig is werd de status van
vluchteling na acht maanden20 retroactief toegekend, wat betekent dat de aanvrager
vanaf de dag van de asielaanvraag (toen zij nog minderjarig was) mocht genieten van
de rechten die uit de status van vluchteling volgen. Indien de Nederlandse wetgever
met de mogelijkheid van zulke retroactieve asielbeslissingen de bedoeling zou hebben
om de aanvrager ook vanaf het ogenblik van de asielaanvraag te laten genieten van
het recht op gezinshereniging, dan moet de wetgever deze mogelijkheid in de
wetgeving opnemen en er de voorwaarden en procedures voor bepalen. Er zijn echter
geen regels van Unierecht die hier een verplichting van maken voor de lidstaten.
29. Dit wordt ten overvloede bevestigd door het hoger geciteerde art. 3, lid 2, onder a, van
de Richtlijn, naar luid waarvan deze niet van toepassing is indien de gezinshereniger
17 PB L 326, 13.12.2005, p. 13.
18 Artikel 23, lid 2 van richtlijn 2005/85/EG.
19 Artikel 31 van richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013
betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale
bescherming (herschikking), PB L 180, 29.6.2013, p. 60.
20 Zie punten 2 en 3 van deze schriftelijke opmerkingen.
10
om erkenning als vluchteling verzoekt en over haar verzoek nog geen definitief
besluit is genomen.
30. Uit een en ander volgt dat uit Artikel 2, onder f, van de Richtlijn 2003/86/EG van de
Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging aldus moet worden
uitgelegd dat bij gezinshereniging van vluchtelingen onder 'alleenstaande
minderjarige' niet wordt begrepen een onderdaan van een derde land of een staatloze
jonger dan 18 jaar, die zonder begeleiding van een krachtens de wet of het
gewoonterecht verantwoordelijke volwassene op het grondgebied van een lidstaat
aankomt en die asiel aanvraagt, gedurende de asielprocedure op het grondgebied van
de lidstaat 18 jaar wordt, asiel toegewezen krijgt met terugwerkende kracht tot de
aanvraagdatum en na het bereiken van de leeftijd van 18 jaar gezinshereniging
aanvraagt.
5.
CONCLUSIE
31. De Commissie stelt voor de prejudiciële vraag als volgt te beantwoorden:
Artikel 2, onder f, van de Richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september
2003 inzake het recht op gezinshereniging moet aldus worden uitgelegd dat bij
gezinshereniging van vluchtelingen onder 'alleenstaande minderjarige' niet wordt
begrepen een onderdaan van een derde land of een staatloze jonger dan 18 jaar, die
zonder begeleiding van een krachtens de wet of het gewoonterecht
verantwoordelijke volwassene op het grondgebied van een lidstaat aankomt en die
asiel aanvraagt, gedurende de asielprocedure op het grondgebied van de lidstaat 18
jaar wordt, asiel toegewezen krijgt met terugwerkende kracht tot de aanvraagdatum
en na het bereiken van de leeftijd van 18 jaar gezinshereniging aanvraagt.
Chiara
CATTABRIGA Geert
WILS
Gemachtigden van de Commissie
Document Outline