This is an HTML version of an attachment to the Freedom of Information request 'Communications on Brazil'.


Crisis Group aspires to be the preeminent organisation providing independent analysis and advice on 
International Crisis Group  |  Watch List 2019
Ref. Ares(2019)2673845 - 17/04/2019
how to prevent, resolve or better manage deadly conflict. We combine expert field research, analysis and 
engagement with policymakers across the world in order to effect change in the crisis situations on which 
we work. We endeavour to talk to all sides and in doing so to build on our role as a trusted source of field-
centred information, fresh perspectives and advice for conflict parties and external actors.

Watch List 2019
Crisis Group’s early-warning Watch List identifies up to ten countries and regions at risk of conflict or 
escalation of violence. In these situations, early action, driven or supported by the EU and its member
states, could generate stronger prospects for peace. The Watch List 2019 includes a global overview, 
regional overviews, and detailed conflict analyses on Burkina Faso, Central African Republic, Iran, 
Myanmar, Pakistan, South Sudan, Tunisia, Ukraine, Venezuela and Yemen.
Brussels Office (Headquarters)
xxxxxxxx@xxxxxxxxxxx.xxx
Washington Office
xxxxxxxxxx@xxxxxxxxxxx.xxx
New York Office
xxxxxxx@xxxxxxxxxxx.xxx
London Office
xxxxxx@xxxxxxxxxxx.xxx
Regional Offices and Field Representation
Crisis Group also operates out of over 25 different locations 
in Africa, Asia, Europe, the Middle East and Latin America
See www.crisisgroup.org for details
Preventing War. Shaping Peace.
www.crisisgroup.org


Watch List 2019
International Crisis Group  |  January 2019
Crisis Group’s early-warning Watch List identifies up to ten countries and  
regions at risk of conflict or escalation of violence. In these situations, early action,  
driven or supported by the EU and its member states, could generate stronger prospects 
for peace. It includes a global overview, regional summaries, and detailed analysis  
on select countries and conflicts. 
The Watch List 2019 includes Burkina Faso, Central African Republic,  
Iran, Myanmar, Pakistan, South Sudan, Tunisia, Ukraine, Venezuela and Yemen.
Headquarters
International Crisis Group
Avenue Louise 149  •  1050 Brussels, Belgium
Tel: +32 2 502 90 38  •  Fax: +32 2 502 50 38
xxxxxxxx@xxxxxxxxxxx.xxx
Preventing War. Shaping Peace.


Page
Page
 05 
Global Overview
 09 
Africa
11 
 Tackling Burkina Faso’s Insurgencies and Unrest
15 
Central African Republic: Getting from Talks to Peace
18 
 Bolstering South Sudan’s Peace Deal
 21 
Asia
22 
Myanmar: Humanitarian Crisis and Armed Escalation
25 
 Pakistan: Challenges of a Weak Democracy
 30 
Europe and Central Asia
31 
Reducing the Human Cost of Ukraine’s War
 35 
Latin America and Caribbean
37 
Venezuela – A Rough Road Ahead
 43 
Middle East and North Africa
44 
Iran: Preserving the Nuclear Deal
46 
Tunisia in 2019: a Pivotal Year?
49 
Yemen at an Inflection Point


 Global Overview
 The world order, or what remains of it, is undergoing a changing of the 
guard amid another changing of the guard, and Europe is caught in the 
middle of both. The first makeover is taking place at the international 
level, a function of the U.S.’s relative decline, China’s ascent, Russia’s restless re-
surgence, broad disaffection with global institutions and norms, and the overall 
fluidity of relations among greater and lesser powers. The second is happening 
at the national level, where popular estrangement from the ruling elite, fear of 
the other and a nebulous longing for authoritarian leaders have empowered a 
generation of politicians adept at railing against an economic system they have 
no intention of overturning. 
Of course, for many across the world, an old order that at best delivered un-
evenly and at worst not at all, is not something over which to shed tears. But a 
changeover without handrails, one that unleashes an unconstrained scramble for 
power and influence and invites all manner of populist or nationalist responses, 
cannot but be hazardous. 
For Europe, and especially the EU, the twin tectonic shifts hit particularly 
hard. European security depends on an alliance with the U.S. about which the 
most one can say is that it is still standing, but barely. The catalogue of indigni-
ties suffered by the EU grows daily. They range from Washington’s renunciation 
of the Paris climate accord, the Iran nuclear deal, and now the Intermediate 
Range Nuclear Forces Treaty, to the imposition of punitive tariffs, to President 
Trump’s labeling the EU a “foe”. The U.S. president’s surprise announcement of 
the withdrawal of U.S. troops from Syria has become a metaphor for that wobbly 
relationship. Not so much because of its substance: most Europeans figured 
that day would come sooner or later. But because of its manner: although both 
France and the UK sent forces to Syria’s north east at Washington’s request and 
suffered casualties while engaged in a common pursuit, they were informed of 
the decision after President Erdoğan of Turkey. After Prime Minister Netanyahu 
of Israel. Indeed, after the media itself. 
Europeans fret about the next shoe – or, more accurately, next tweet – to 
drop. Their worried eyes are on NATO in particular. There are many reasons 
to doubt Trump will go as far as to withdraw from the alliance. He probably 
won’t. Then again: the most reliable predictor of the U.S. president’s moves are 
not his policy pronouncements (often barely intelligible), even less those of his 
advisors, often only bearing faint connection to the desires of their boss. The 
[ 5 ]

INTERNATIONAL CRISIS GROUP  |  WATCH LIST 2019
6
most dependable predictor are the president’s instincts, repeatedly expressed 
in unguarded moments. From those, his longstanding aversion toward NATO 
comes through loud and blindingly clear.
The revitalisation of great power competition – between the U.S. and China 
and between the U.S. and Russia – further complicates Europe’s challenge. As 
the alliance with Washington frays, Beijing and Moscow sense opportunity. They 
target Europe – with sundry forms of meddling to undermine or divide the EU 
on one hand, thinly veiled entreaties to come to their side on the other. Under 
normal circumstances, this would be a moment for the U.S. and EU to join forces 
and push back against Russian interference or unfair Chinese trade practices, 
but circumstances are anything but normal. Which leaves Europe caught be-
tween an ally upon which it cannot rely and two major powers it cannot ignore. 
That’s only half the story. Developments in individual European countries 
follow their own specific dynamic but share a common thread. Frustrated with 
the status quo and its standard bearers, angered by the inequitable concentra-
tion of wealth, convinced that the system is rigged against them, people long 
for answers. Instead, populist leaders offer them scapegoats: minorities, mi-
grants, the courts, the media, the EU itself. Anti-immigrant, anti-globalisation, 
and Euroscepticism all are consequences, as is the allure of illiberalism and a 
vague yearning among some for more authoritarian leadership; far-right par-
ties will seek to exploit such sentiments next May in the European Parliament 
elections. That, in all likelihood, voters will be disappointed tomorrow by what 
such parties are offering them today is cause for some optimism. But it may 
take a while, and the damage wrought in the meantime – European divisions; 
a greater inward focus; and a resulting European inability to pull its weight on 
global affairs – could be great.
The impact is clear from Brexit to Italy, Hungary and Poland. One sees it, too, 
in France, the latest such manifestation and, because President Macron aspired 
to use his voice to defend multilateralism and strike back against nativism, one 
of the gravest. The phenomenon of the gillets jaunes – leaderless, ideologically 
scattered, unmoored from any party or trade union – is of a piece with so much 
that has been happening, in Europe and elsewhere. In a sense, the crisis Macron 
faces is the flip side of what enabled his ascent: having benefited from (and 
contributed to) the delegitimisation of traditional political parties and social 
mediators, he finds himself confronting the very popular mood that helped him 
rise to power but bereft of the necessary allies to effectively address it.
The tragedy for the EU, in sum, is to have reached the moment of its greatest 
utility just as it reached the moment of its grimmest crisis. 
And still. Despite its internal challenges, and because of the external ones, 
there remains much the EU can and ought to do, as the pages that follow il-
lustrate. In an era of growing geopolitical tensions and fading U.S. reliability, 
Europe can serve as a political mediator of sorts: siding with Ukraine on fun-
damental questions of sovereignty, but encouraging dialogue between Moscow 
and Kyiv to avoid a dangerous escalation in the Sea of Azov or Ukraine’s east. 
Striving to preserve the nuclear deal with Iran, while pressing Tehran to de-es-
calate regional tensions. Being clear about President Maduro’s responsibility 
in his country’s current crisis, yet also setting up an inclusive Contact Group 

INTERNATIONAL CRISIS GROUP  |  WATCH LIST 2019
7
that comprises governments friendly to Caracas. Taking advantage of its ties 
to all stakeholders in Yemen, Iran and the Huthi rebels included, to fortify the 
ceasefire around the port city of Hodeida and move toward a more comprehen-
sive deal. And, throughout, resisting the urge to look inwards, by continuing to 
provide critical humanitarian aid to civilians bearing the brunt of violence or 
displaced by crisis.
There is recent precedent. Last year, Europe’s efforts contributed to halt-
ing Rohingya refugees’ forced return to Myanmar; coordinated pressure from 
Europe, the U.S. and Turkey played a part in averting a feared Russian-backed 
reconquest of Idlib in Syria; and normalisation of relations both between Ser-
bia and Kosovo and among Western Balkans’ states continues to be driven by 
Brussels.
There are no indispensable nations, and the use of that term by Americans 
to describe their own country was always both unnecessarily pretentious and 
excessively patronising. But there are times when it is harder to dispense with 
some countries than at others. When it comes to the EU and its member states, 
today is one such time. It is a burden that, for all their flaws and faults, we should 
hope they shoulder.
 
Robert Malley
 
President & CEO of Crisis Group
 
January 2019


n  REGIONAL OVERVIEW
Africa
 
 
2019 should be a busy year for the EU in Africa. Several countries are struggling 
with the legacy of previous strongmen or trying hard to show entrenched leaders 
the door. In others, from Lake Chad to the Sahel and Somalia, Islamist militancy 
is proving a persistent challenge. Elsewhere – as described in entries below – 
Burkina Faso’s instability is mounting, the Central African Republic remains in 
turmoil and South Sudan desperately needs greater international diplomacy to 
keep alive a recent peace agreement. Especially as U.S. interest and involvement 
in the continent wanes, Europe’s responsibility grows.
The continent’s most prominent crises of early 2019 involve countries either 
trying to get rid of autocrats or turn a page on their rule. Angry demonstrations 
in Sudan and Zimbabwe, for example, initially were sparked by price hikes or 
subsidy cuts, but protesters’ ire quickly turned on the leaders whose misrule they 
hold responsible. Sudanese took to the streets to protest rising bread prices but 
also chanted for President Omar al-Bashir, in power since 1989, to step down. 
While Bashir has weathered storms in the past, this time things could be differ-
ent: even some of his allies recognise that he has well overstayed his welcome and 
that his poor relations with the West mean Sudan cannot secure the debt relief 
or bailouts it needs to reverse its economic decline. Bashir’s only path to survival 
– one he appears likely to pursue – lies through repression. In Zimbabwe, too, 
mass protests have met brutal crackdowns; this is all the more tragic given the 
hopes shared by many Zimbabweans that former President Robert Mugabe’s 
departure in 2017 would end such bloodshed. The crackdown suggests that his 
successor, President Emmerson Mnangagwa, is no more attentive to people’s 
demands and will struggle to build a sufficiently inclusive governing coalition 
to undertake needed reforms. 
Protesters have not yet taken the streets this year in the Democratic Republic 
of Congo, but the crisis provoked by what appears to be a brazenly stolen election 
looks set to linger into 2019. That President Joseph Kabila stood down, after 
repeated attempts to extend his tenure, is welcome news. But the manipulation 
of results by authorities loyal to Kabila, which handed victory to Felix Tshisekedi, 
the opposition candidate over whom the outgoing president almost certainly 
will exercise considerable behind-the-scenes control, casts a dark shadow over 
what should have been a historic transition. Unofficial tallies by domestic ob-
servers and leaked election commission data suggest that another candidate, 
Martin Fayulu, won by a landslide. For now, Fayulu’s supporters and those of 
the powerful opposition leaders that backed him have stayed quiet. But a large 
constituency that feels its vote stolen hardly bodes well for the country’s future. 
Ethiopia, too, is undergoing a transition – one that started with the death of 
long-serving Prime Minister Meles Zenawi in 2011. But the mood there is more 
optimistic than in Sudan, Zimbabwe or the DR Congo. At home and abroad, 
[ 9 ]

INTERNATIONAL CRISIS GROUP  |  WATCH LIST 2019
10
Prime Minister Abiy Ahmed Ali is seen as a breath of fresh air. He has freed 
political prisoners, urged previously barred opposition leaders to return home, 
promised multiparty democracy and economic reform and cemented a peace 
deal with Ethiopia’s old foe Eritrea. That said, he faces enormous challenges, 
notably mounting ethno-nationalism and intercommunal violence. At some 
point Abiy also will have to roll out reforms likely to require spending cuts that 
could also fuel discontent and protests. Europe should be ready to help him as 
he navigates those dangerous waters.
If strongmen and their legacies are one challenge, Islamist militancy is an-
other. In Lake Chad, Boko Haram has staged a comeback, with a faction calling 
itself the Islamic State West Africa Province growing in strength – especially 
worrying as Nigeria faces hotly contested elections this year. While still brutal, 
it has proven somewhat more attune to local concerns and able to offer its 
constituency basic public goods, seemingly winning some grassroots backing. 
Heavy-handed Nigerian counter-insurgency operations have hardly helped. In 
the Sahel, jihadism is also evolving. Six years after French and Chadian forces 
ousted militants from towns in Mali’s north, their influence has spread from 
the north into central Mali and beyond, including Burkina Faso and the border 
areas of Niger. They increasingly are interwoven with rural insurgencies and 
intercommunal antipathy. Whether the regional G5 Sahel Joint Force, estab-
lished already two years ago, is the right answer is far from clear, given funding 
gaps, poor coordination among the countries involved and the lack of clarity 
over its precise mandate. 
In Somalia, Al-Shabaab’s jihadist insurgency remains a menace as shown by 
December’s blast in the capital Mogadishu and the 15 January attack in Kenya. 
While 2019 will be a critical year for Somalia’s leaders to carry out long-need-
ed political and security reforms, initial indications are far from encouraging. 
Tensions between Mogadishu and its federal regions remain high. The Somali 
government is intensifying its crackdown on dissent. Its arrest of a former 
Al-Shabaab leader who had renounced violence and was the frontrunner in a 
regional election sent precisely the wrong signal to insurgents who might want 
to give up fighting. Making matters worse, the government expelled the UN’s 
envoy for gently rebuking that arrest. 
For the EU, while each crisis requires a tailored response, there are common 
threads. First, the EU should use its diplomatic pressure, combined with aid, to 
help push governments in the right direction. In Sudan and Zimbabwe, Europe-
an diplomats should signal that violence against protesters will bring a sudden 
chill to the gradually warming relations both countries were enjoying with Eu-
rope and the financial dividend that might have brought. Behind the scenes they 
should work to persuade Bashir to stand down or pledge not to contest elections 
in 2020; European governments on the UN Security Council might encourage 
the council to defer Bashir’s International Criminal Court indictment were he to 
leave power. In contrast, European leaders might give Ethiopian premier Abiy 
extra support and breathing room before he is forced to embark on potentially 
unpopular economic reforms. In Somalia, having invested billions in the coun-
try’s stability and pledged 100 million euros in direct budgetary support for 
2018-2020, the EU and its member should urge Mogadishu to advance reforms 
and repair relations with federal state politicians and international partners, in 
particular the UN. 

INTERNATIONAL CRISIS GROUP  |  WATCH LIST 2019
11
Secondly, 2019 may bring new opportunities to reinforce efforts by African 
leaders and institutions to manage crises on the continent. The African Union 
initially took an encouragingly tough position on Kabila’s election rigging. It 
appears to have backtracked. Should Tshisekedi remain in power, Europeans 
will have to work closely with African leaders and other international partners 
to ensure his government reaches out to Fayulu and takes other steps to gain do-
mestic and international legitimacy, including addressing continued insecurity 
in eastern Congo and the dire humanitarian situation in many other parts of the 
country. In the Sahel, the EU and its member states can push the regional Joint 
G5 Sahel Force to subordinate military action to a political strategy, potentially 
including efforts to support dialogue with militant leaders and that does not rely 
on arming non-state allies to fight jihadists and thus fuels communal conflict.
Finally, in the face of great power competition between China, the U.S. and 
Russia, as well as among Gulf states, the EU and its member states should look 
for discreet opportunities to build cooperation with and between these powers 
to prevent conflicts. The first annual meeting of European and African foreign 
ministers held in Brussels on 22 January is a welcome step in helping to further 
build upon and deepen the partnership between the two continents in an ever 
fragmented global arena and at a time when geopolitical rivalries are upsetting 
established relationships among states and increasing tensions, particularly in 
the Horn of Africa but also in Central and West Africa.
Tackling Burkina Faso’s Insurgencies and Unrest 
Burkina Faso is caught between escalating insurgent violence and widespread 
social discontent. An Islamist insurrection led by the militant group Ansarul 
Islam continues to exact a heavy toll on government forces in the country’s 
north, while in 2018, a second hotspot emerged in the east, which over the 
latter part of the year suffered a series of attacks whose perpetrators are as yet 
unknown. Yet another group, the Group for the Support of Islam and Muslims 
(JNIM), which is active across the Sahel, has perpetrated attacks in the capital 
Ouagadougou and elsewhere. Parts of the north and east have slipped beyond the 
state’s control. The Burkinabé army has engaged in abuses that fuel local anger. 
Morale across the security forces is plummeting. On 31 December, President 
Roch Marc Christian Kaboré’s administration declared a state of emergency 
in fourteen of the country’s 45 provinces as a result of insecurity. Meanwhile, 
dwindling social spending, due in part to counter-insurgency costs and drops in 
revenue, has prompted protests in the capital. On 21 January, Kaboré appointed 
a new prime minister, reportedly to reboot his presidency and give time for a 
course correction ahead of presidential elections in 2020; for now it is too early 
to say whether the change will allow him to address the many challenges his 
country faces.
The EU and its member states should:
•  Encourage the government to better support troops on the battlefield with 
bonuses and help for families of soldiers killed or wounded in the line of duty; 
the EU might also consider supporting Burkina Faso’s effort to withdraw its 

INTERNATIONAL CRISIS GROUP  |  WATCH LIST 2019
12
large Badenya battalion, currently deployed with the UN mission in Mali, to 
deal with growing instability at home – though such a withdrawal should be 
preconditioned either on the UN finding replacements or the agreed hand-
over of that battalion’s positions to Malian forces. 
•  Allocate a substantial share of its security and justice support for Burki-
na Faso to help speed up judicial proceedings against over 300 suspected 
terrorists, already detained for months, with the aim of diminishing their 
families’ sense of injustice. 
•  Encourage the disbursement of EU and other donors’ budgetary pledges to 
the Joint G5 Sahel Force and support a joint Nigerien-Burkinabé operation 
on their border. 
•  Prioritise the release of EU development funds allocated to food security, 
and establish additional programs aimed at subsidising or organising di-
rect delivery of staples to reduce social discontent and enhance Burkinabé 
households’ spending power. 
Mounting Insurgent Violence 
Burkina Faso’s security forces are struggling to cope with increasing insurgent 
attacks, particularly in the country’s north and east. Violence in the north has 
spread from Soum province, the epicentre of the Ansarul Islam insurgency, to 
other provinces, particularly Sourou. Ansarul Islam continues to launch attacks, 
mostly on security forces. The Group for the Support of Islam and Muslims 
(JNIM), which also operates in central and northern Mali and parts of Niger, 
has struck in the north, though whether it has ties to Ansarul Islam is uncertain. 
On 27 December 2018, it claimed responsibility for an ambush in Sourou that 
killed ten gendarmes. Earlier, in March 2018, it struck the army headquarters 
and French embassy in Ouagadougou – the third major attack in the capital over 
recent years. Meanwhile, a new rebellion has appeared in the east, in the vicinity 
of Fada N’Gourma, Burkina Faso’s third largest city. The insurgents’ identity 
remains unclear, but they have launched attacks with a ferocity matching that 
of Ansarul Islam. Overall, the number of attacks in late 2018 grew each month. 
For the first time since independence, Burkinabé state authorities have lost 
control of parts of the country. In some northern and eastern areas, courts have 
shut down, while police and customs officers no longer leave their posts because 
patrolling has become too dangerous. Eight hundred schools are closed. Insur-
gents can openly gather villagers to preach and demonstrate their influence. 
At the same time, the military’s often brutal and indiscriminate crackdown on 
people suspected of helping the insurgents further alienates locals. More than 
three hundred people have been arrested since 2016, mostly in the north, and 
are kept in jail for months on weak legal grounds. A May 2018 Human Right 
Watch Report noted that “witnesses implicated Burkina Faso security forces in 
at least fourteen alleged summary executions” in the Sahel region. It is difficult 
to gauge either the level of support enjoyed by militants or even which group is 
responsible for which strikes, given that only about one in ten attacks is claimed. 
But the insurgents seem to have succeeded in channelling local discontent aris-
ing from decades of state neglect. 

INTERNATIONAL CRISIS GROUP  |  WATCH LIST 2019
13
A Beleaguered Security Sector 
Tackling the serious weaknesses in the Burkinabé armed forces will almost cer-
tainly require lengthy and difficult security sector reforms. Structural problems, 
which have been long apparent, include lack of communication among different 
ranks; rivalry among agencies; poor training; shortages of aircraft and other 
forms of transport; and an insufficient number of troops. Manpower shortages, 
inadequate planning and many soldiers’ refusal to serve in remote areas mean 
nearly a third of the country’s territory is poorly secured. 
Earlier efforts to address some of these problems, prompted by a 2011 mutiny 
by elements of the military during former President Blaise Compaoré’s tenure, 
abruptly ended only three years later when his government collapsed. Since then, 
the government’s dismantling of some agencies has sowed new divisions within 
the security apparatus. In October 2015, the government officially disbanded 
the Presidential Security Regiment, which, although arguably the country’s best 
trained and equipped force, was a symbol of Compaoré’s rule and had attempted 
a coup the preceding month. Most of the regiment was transferred to other units, 
but a handful deserted and some officials claim – without evidence – that former 
presidential guards support the insurgents. Intelligence services, once reporting 
to President Compaoré’s chief of staff, are now split into three competing and 
equally ineffective units. As a result, information about the insurgencies is in 
short supply; security forces struggle to identify enemies who easily blend in 
with the civilian population. 
If rising insecurity reveals shortcomings in the Burkinabé forces, it also illus-
trates flaws in the regional Joint G5 Sahel Force. That force, of which Burkina 
will assume command in 2019, contemplates joint operations involving troops 
from its five members – Chad, Mali, Mauritania and Niger in addition to Bur-
kina – to secure their borders. Yet, despite the fact that in 2018 many insurgent 
attacks took place in Burkina Faso’s border areas, the G5 force did not carry out a 
single joint mission that year in these areas. Instead, the national armies mostly 
operate separately, allowing armed groups to exploit their lack of coordination 
to move freely across borders. 
Although it hopes to hand over its duties to the G5 force as soon as possible, 
the French army was compelled to intervene twice in October 2018 in north-
ern and eastern Burkina to curtail militant activities. The EU should support 
the rapid establishment of a G5 joint border monitoring mission at the border 
between Burkina Faso and Niger, and foster better cross-border cooperation 
between Burkinabé and Malian armed forces. This can be done with the assis-
tance of the EU Regional Coordination Cell, a team of European security and 
defence advisors located in Burkina Faso, Chad, Mauritania, Mali and Niger, 
who work in coordination with those countries’ interior and defence ministries 
to support planning, need assessments and liaison among those countries and 
the G5 secretariat. 
The Burkinabé government’s immediate options to improve its security forc-
es’ performance are limited. Reconstruction of an effective security apparatus 
with a competent intelligence branch and elite commandos will take time, as will 
improving the G5’s operational readiness. For now, Kaboré’s administration un-
derstandably is focused on obtaining more equipment and manpower, although 

INTERNATIONAL CRISIS GROUP  |  WATCH LIST 2019
14
the root problem is likely related as much to the capacity of existing personnel, 
their organisation and improved intelligence as it is to the lack of adequate gear. 
One quick step the government could take would be to repatriate the Bade-
nya battalion presently engaged in Timbuktu as part of the UN mission (the 
Burkinabé contingent is the mission’s largest, with 1,723 men split between 
two battalions, one of which is Badenya). The redeployment of these seasoned 
soldiers to eastern and northern Burkina could help shift the balance of force 
on the ground in the government’s favour. The EU and European governments 
could support such a bid, pending either the UN’s peacekeeping department 
finding replacements in a mission that is already overstretched and suffering 
high casualty levels or the handover of that battalion’s position to Malian forces.
Declining morale in Burkina Faso’s armed forces, whose members are tired 
of watching comrades die in what seems to be a losing battle against insurgents, 
is a threat to watch in 2019. Even if rural insurrections are unlikely to threaten 
the state, they risk heightening disaffection within the army, which in turn could 
destabilise a country that has experienced six military coups in five decades. The 
government has taken some steps to address the problem, notably by providing 
in January 2019 financial aid to civil servants, including soldiers, who are victims 
of insurgent attacks and by paying bonuses to soldiers deployed in the north. 
Whether these measures will dispel discontent remains to be seen.
Social Unrest 
A final threat stems from broad dissatisfaction among Burkina Faso’s 17 million 
citizens. Economic woes are at its heart: 40 per cent of the population lives 
below the poverty line, and still more could join them, since the minimum 
wage is capped at 49 euros per month and the cost of essential goods keeps 
rising. Almost a fifth of all Burkinabé are food-insecure. The president, facing 
costly counter-insurgency operations and declining revenue from tourism due 
to insecurity, is struggling to live up to his December 2015 campaign promise 
to improve living conditions. In November, the government cited the military 
effort among its justifications for a 12 per cent increase in fuel prices. The price 
hike brought thousands of protesters, led by a civil society and trade union 
movement called the Red Shirts, into Ouagadougou’s streets. The government 
ultimately agreed to lower the price of petrol on 9 January, but it is liable to 
impose additional taxes in 2019. 
President Kaboré has some time to reverse the country’s economic slide. 
Popular pressure forced two of his predecessors to leave office (Maurice Yaméogo 
in 1966 and Compaoré in 2014), but Kaboré can take advantage of a divided 
opposition that lacks a charismatic leader and so far has been unable to exploit 
the government’s difficulties. Without a presidential election before late 2020, 
Kaboré has an opportunity within this window to address protesters’ concerns. 
The EU and its member states could help defuse public anger by supporting 
Kaboré’s government financially but also by facilitating dialogue among it, the 
opposition and civil society.

INTERNATIONAL CRISIS GROUP  |  WATCH LIST 2019
15
Central African Republic: Getting from Talks to Peace
More than six years after the beginning of the Central African Republic’s (CAR) 
most important crisis since the country’s independence and three years after 
President Faustin Archange Touadéra’s election, the country remains in turmoil. 
2018 ended with lethal clashes both between armed groups and between them 
and UN peacekeepers in major towns and rising tensions in the capital Bangui. 
Former factions of the Seleka, a coalition of rebel groups from the country’s 
north and east which in 2013 overthrew then President François Bozizé and 
held power for two years before being ousted, the anti-balaka, militias formed to 
fight the Seleka which then turned into bandits, and a series of other community 
self-defence militias hold sway across much of the country, controlling many 
mining sites, transport routes and pastoralists’ transmigration corridors. Neither 
the large UN peacekeeping force, the UN Multidimensional Integrated Stabi-
lization Mission in the Central African Republic (MINUSCA) nor the fledgling 
national army, which is slowly deploying across the country following years of 
EU training, can constrain these groups’ infighting and predation. 
The violence is driving severe displacement, food insecurity and malnutri-
tion. According to the UN Office for the Coordination of Humanitarian Affairs’ 
October 2018 figures, there are currently 642,842 internally displaced and over 
573,200, many of them Muslims fleeing persecution by various militias, seeking 
refuge in neighbouring countries. Some 2.5 million people need humanitarian 
aid. Most of the Muslims remaining in the capital, concentrated in the PK5 
district, still live in fear of cycles of revenge violence among armed gangs that 
use religious belonging as an identifier and pretext for abuses. 
In late January, representatives of the different armed groups and the gov-
ernment are due to talk in the Sudanese capital Khartoum. If this meeting is not 
disrupted by political turmoil in Sudan, it will represent a welcome opportunity 
to refocus regional efforts on the African Union (AU)-led mediation, which have 
recently been in unhelpful competition with a parallel Russian-Sudanese initia-
tive. Some form of agreement appears likely to emerge from the Khartoum talks, 
though will require compromise from both sides. The challenge for 2019 will be 
to ensure that such an agreement makes a concrete difference on the ground. It 
will be important for international actors to present a united front and pressure 
neighbouring countries, particularly Sudan and Chad, to use their influence over 
armed groups – notably the largest ex-Seleka factions – to ensure they fulfil any 
pledges made in Khartoum. They should also support local peace initiatives, 
during which armed groups’ demands can be taken into account alongside the 
concerns of local communities in which they operate, as a complement to the 
national-level agreement. 
The EU and its member states should:
•  Follow up its support to the AU’s mediation effort with pressure on the 
government to adhere to its side of the prospective deal and on Sudan and 
Chad to use their influence to persuade armed groups to demobilise; those 
governments should also open talks with the CAR government on the repa-
triation of Chadian and Sudanese fighters in those groups; 

INTERNATIONAL CRISIS GROUP  |  WATCH LIST 2019
16
•  Support the proposed nomination of a high-level AU-UN envoy and encour-
age that person to focus not only on negotiations between armed groups and 
the government but on regional diplomacy aimed at encouraging Bangui and 
neighbouring capitals to find common ground on issues such as the repatri-
ation of foreign fighters and access to pastoral land; 
•  Alongside the UN, step up support for local peace initiatives that factor in 
armed groups’ local demands and the concerns of local communities, and 
thus both diminish levels of violence and allow for a finer-grained under-
standing of armed groups’ interests and strengths, and improving prospects 
for their disarmament. 
Since June 2017, the AU, backed by African countries and the UN as well as the 
EU and its member states, has tried to mediate between the government and 
fourteen armed groups including ex-Seleka factions, anti-balaka groups and 
community self-defence militias, which in many cases have competing sets of 
interests and goals. The AU Mediation Panel of Facilitation, led by Burkina 
Faso’s Moussa Nébié, has met those groups’ leaders in preparation for dialogue 
with the government, resulting in a list of 115 different demands grouped into 
four thematic areas (politics, socio-economy, security and defence, justice 
and reconciliation). Key demands likely to be obstacles in negotiations centre 
around devolution (which the government fears armed groups would use to 
consolidate their grip on provinces they control, particularly in the case of the 
large ex-Seleka factions in the north and east of the country ); national-level 
power sharing; control over natural resources; the armed groups’ demands for 
immunity for crimes committed during the conflict; and the integration of some 
of their members into the army, including at what rank. 
Over the past few months, Nébié’s AU-led efforts had been undercut by 
a parallel Russian-Sudanese initiative. At the end of 2017, President Faus-
tin-Archange Touadéra, frustrated by the perceived inefficiency or slowness of 
his partners to help deploy the national army and bring armed groups to the 
negotiating table, had sought Russian help. Moscow provided the national army 
with training and equipment following that already delivered by the EU Training 
Mission active in CAR since 2016. Russia also started to provide the president 
with security advice and personal protection. In mid-2018, it encouraged Sudan, 
with which Moscow has increasingly close relations, to initiate its own talks in 
Khartoum with armed groups and government representatives. Until recently, 
this parallel track had sucked oxygen from the AU’s efforts and allowed both 
armed groups and government representatives to forum-shop. It also provoked 
tensions between on the one hand the AU, the UN and the EU, which supported 
the AU track, and on the other Sudan, Russia and President Touadéra. 
Recent AU and UN diplomacy has helped unite these parallel tracks. On 9 
January, following a visit to Bangui by AU Peace and Security Commissioner 
Smail Chergui and UN Under-Secretary-General for Peacekeeping Pierre La-
croix, President Touadéra announced that the government would meet with 
armed groups in Khartoum on 24 January under the aegis of the AU. Giving 
Sudan the opportunity to host is a neat solution to bridge the gap between the 
two initiatives and mend international divisions. 

INTERNATIONAL CRISIS GROUP  |  WATCH LIST 2019
17
Talks may still be tricky, however. The government has agreed to integrate 
some armed group members into the armed forces, while adhering to the age 
and education requirements already in place. But government negotiators are 
likely to resist ceding more ground on power sharing and immunity, given 
popular anger at the armed groups’ predation and violence and the fact that the 
concessions those groups have won in the past have not led them to change their 
behaviour. Unless they face pressure from their allies, armed groups’ leaders 
may camp on their maximalist demands. Probably the best that can reasonably 
be expected from Khartoum is a broad agreement on the ranks at which a limited 
number of armed group members could enter the army and for some rebels who 
disarm to be granted mid-level public offices, in exchange for a ceasefire and an 
agreement from armed groups that they will demobilise.
The main risk is less that the Khartoum talks fail to reach an accord along 
these lines than that its provisions are not enforced. Many previous deals be-
tween government and armed groups have not brought concrete changes on the 
ground. Throughout 2018, some smaller armed groups expressed a willingness 
to disarm, but stalled doing so in anticipation of better terms emerging from 
an agreement in Khartoum. Following this round of talks, President Touadéra’s 
government and international partners, especially the UN, need to seize the op-
portunity of whatever is agreed to advance efforts to demobilise armed groups 
as much as possible.
CAR’s neighbours ought to lend their support to ensure that armed groups 
fulfil any commitments made in Khartoum. Some ex-Seleka factions in particular 
have close links to neighbouring governments, notably those of Chad and Sudan; 
indeed many combatants and armed herders that seek pastoral land hail from 
those countries. N’Djamena and Khartoum have an interest in their southern 
neighbour’s stability. But they balance that against the interests of their pasto-
ralist and trading communities or allied armed groups in border areas. Talks are 
needed between Bangui and both Khartoum and N’Djamena aimed at reaching 
agreement on security guarantees for all sides and on modalities for repatriating 
Chadians and Sudanese currently fighting with armed groups in CAR. African 
and EU governments, as well as Russia, should offer support to such talks. 
Also important is that local mediation efforts complement those at national 
level. The armed groups in CAR vary significantly in strength, geographical 
reach, motivations and relations with their communities. Of the fourteen rep-
resented in Khartoum only three, all ex-Seleka groups, have significant national 
and cross-border reach. The anti-balaka groups in particular are fragmented 
and some have ties to the government with which they are in principle negoti-
ating. Most groups’ main concerns are local, often revolving around control of 
resources in areas they control. Moreover, a patchwork of other groups were 
not represented in Khartoum, but still need to be demobilised. 
Local mediation efforts initiated by religious organisations, civil society 
leaders and CAR politicians already have had some success, allowing temporary 
truces between armed groups fighting each other and calming intercommunal 
tensions. Unlike the broader negotiations of which Khartoum is the latest iter-
ation, these initiatives address local disputes among armed groups rather than 
their grievances toward the government or national-level demands. Resulting 

INTERNATIONAL CRISIS GROUP  |  WATCH LIST 2019
18
local agreements are precarious, however, and can scale up from small local 
gains to become part of a more durable and countryside solution with sustained 
support, including from international actors and alongside a national-level 
agreement that enjoys regional backing. UN backing for such initiatives could 
be supplemented by the AU panel in-country, building on contacts it already 
has with armed groups.
Bolstering South Sudan’s Peace Deal 
Five years into a brutal civil war, South Sudan enters 2019 with fragile hopes 
for peace. A September 2018 agreement between the main belligerents, Presi-
dent Salva Kiir and rebel leader Riek Machar, brokered by Sudanese President 
Omar al-Bashir and Ugandan President Yoweri Museveni, has succeeded in 
curbing the fighting. That is reason enough to embrace the accord. But the deal 
is far more armistice than final settlement: it calls for negotiations between the 
warring parties that will lead to a unity government and, later, elections. An 
agreement along the same lines in 2016 proved short-lived, as the unity gov-
ernment collapsed barely two months after its formation. Moreover, the new 
accord appears at a time when Horn of Africa politics are in flux and leaders in 
the Inter-Governmental Authority on Development (IGAD), the regional bloc 
overseeing the peace process, are increasingly distracted by problems at home. 
International actors will need to push IGAD to see its mandate through. The 
U.S. – long the West’s diplomatic lead on South Sudan – has pulled back, leaving 
no immediate replacement to conduct this critical diplomacy. 
The EU and its member states should: 
•  Assume greater diplomatic leadership on South Sudan, building upon the 
extensive humanitarian aid Europe gives to the world’s newest state. The 
EU appears unlikely to appoint an additional envoy focused solely on South 
Sudan, but European diplomats could coordinate and step up their own 
shuttle diplomacy between regional capitals to keep implementation of the 
peace deal moving forward, while also exploring what a longer-term settle-
ment might entail. 
•  Condition any additional support for the Reconstituted Joint Monitoring 
and Evaluation Commission, the regional body that oversees the peace deal’s 
implementation, upon appointment of a strong commission chair; the EU’s 
continued support for ceasefire monitoring should be conditional on the 
timely release of ceasefire violation reports. 
Stepping up European Diplomacy 
South Sudan’s truce follows years of on-and-off mediation by IGAD, the Horn 
of African body that includes Sudan, South Sudan, Ethiopia, Kenya, Uganda, 
Somalia, and Djibouti. For years regional diplomacy was led by Ethiopia, sup-
ported by the EU and other partners. In June, however, new Ethiopian Prime 

INTERNATIONAL CRISIS GROUP  |  WATCH LIST 2019
19
Minister Abiy Ahmed relinquished his country’s grip over the deadlocked peace 
process to Sudanese President Omar al-Bashir. Bashir has greater leverage over 
both Kiir’s government and Machar’s rebels: the former depends on Khartoum 
to facilitate South Sudan’s oil exports; the latter have long relied on Khartoum 
for arms and financing. Bashir quickly struck a series of deals with Kiir to boost 
oil production, then enlisted Museveni to press his ally, Kiir, to grant Machar a 
return to the first vice presidency. Machar had held this office under the earlier 
version of the peace deal, from April to July 2016, and Bashir pressured him to 
accept the new terms. 
While a deal exists on paper, and indeed has led to significant reductions in 
violence across much of South Sudan, many of its provisions appear unlikely 
to be implemented any time soon. Indeed, even its core elements remain con-
tested. Perhaps the biggest obstacle and danger lies in still-to-be-determined 
transitional security arrangements – chiefly, how the parties will share security 
duties in a unity government and who would provide security to Machar were 
he to return to the capital Juba. In 2016, the U.S. and others urged Machar to 
go back to Juba before any such understandings were in place. His forces then 
clashed in the city streets with those of Kiir, ushering in a wider war as violence 
spread. The September 2018 deal specifies that the parties will assemble, train, 
and unify a force to deploy to Juba and form the core of a new national army; 
privately, however, Kiir’s representatives indicate they will not allow any of 
Machar’s forces back into the capital. Machar is unlikely to return until there is 
a clear understanding of the security arrangements, nor should he be pressured 
to do so.
Even leaving aside the difficulty of fleshing out the agreement’s details, a 
wider challenge lies at its core. The deal is still predicated on power sharing 
between Kiir and Machar and a transition period of three years culminating 
in a presidential election, which both men are certain to want to contest. This 
same dynamic – the competition between the two men for the presidency – has 
been the principal driver of South Sudan’s war over the past five years. While 
it continues, it is unlikely that any agreement can offer a basis for a durable 
settlement. It also undercuts prospects of the two parties reaching agreement 
on other critical issues (such as security arrangements), given that they view 
those issues largely through the prism of how they impact the future presidential 
contest. There is no easy answer to this challenge in light of both men’s out-
sized influence. Indeed, efforts over the past two years to sideline Machar have 
failed, because he still commands authority over a large constituency in South 
Sudan. One remaining option, which a growing number of South Sudanese and 
some in the region support, is returning power to South Sudan’s three greater 
regions, which would decrease the stakes of the presidency by sharing power 
more broadly. 
Yet another challenge to the deal is the absence of an active international 
diplomatic lead. From the early 2000s to 2017, the U.S. special envoy to Sudan 
(and, later, South Sudan) played this role, as de facto head of the so-called Troi-
ka – the U.S., the UK and Norway. Since Donald Trump’s election, however, 
the special envoy’s office has been vacant. True, even with an envoy, the track 

INTERNATIONAL CRISIS GROUP  |  WATCH LIST 2019
20
record of U.S. diplomacy on South Sudan was hardly a success. But without it, no 
diplomat from outside the region can maintain the attention of regional leaders, 
for whom ending South Sudan’s conflict is rarely a top-tier concern, on South 
Sudan’s peace process. The absence is particularly keenly felt now, given turmoil 
in Sudan and Abiy’s long list of other priorities. The U.S. may still appoint a new 
envoy, but even were it to do so there are strong signs the White House is tiring 
of its involvement in South Sudan; when announcing the administration’s new 
Africa strategy in December 2018, for example, National Security Advisor John 
Bolton singled out the country as an example of how U.S. assistance had failed. 
Europe should consider how best it can fill this gap. In principle, the EU is well 
positioned to take on a larger diplomatic role, given Europe’s heavy investment 
in South Sudan’s stability and the generous humanitarian relief it provides to 
its people. That said, the EU appears unlikely to appoint an additional envoy 
dedicated solely to South Sudan. Another option might be for the EU to formalise 
a stronger partnership with the Troika to help shore up the deficit created by 
the U.S.’s diminished engagement. This coordinated diplomacy would not only 
seek to advance the existing peace process, particularly by seeking an agreement 
on security arrangements, but also test the waters on what a more durable set-
tlement might look like. 
Beyond this diplomatic role, the EU and its member states should continue 
to support the Reconstituted Joint Monitoring and Evaluation Commission, the 
African-led body responsible for overseeing the peace deal’s implementation. It 
should also continue to fund the monitors, who are deployed under the auspices 
of another mechanism, the Ceasefire and Transitional Security Monitoring and 
Verification Mechanism, which reports to both the joint monitoring commission 
and directly to IGAD, to investigate ceasefire violations. However, support to 
both mechanisms should be conditional. First, the EU should demand that the 
ceasefire monitoring mechanism publicly report all ceasefire violations; in the 
past, the failure to publish the monitors’ findings meant that violating parties 
were spared any scrutiny or public and diplomatic pressure. Secondly, it should 
seek rapid appointment of a heavyweight joint commission chair, for example 
an influential former head of state, to ensure the body is effective. The previous 
chair, former Botswana President Festus Mogae, stood down in September 
2018; that at this critical phase of the new peace deal the chair remains empty 
is a major concern. 
South Sudan’s peace deal remains contested and incomplete; whether it 
provides a sustainable basis for ending the war is at best uncertain. Western 
donors supported a similar deal less than three years ago only to see it collapse, 
widening the war across the country and sparking a new phase of the civil war 
that forced hundreds of thousands more to flee the country. But it is worth the 
EU expending additional diplomatic capital to try and keep this agreement from 
suffering a similar, bloody fate. Its collapse could precipitate another round of 
fighting and further suffering for yet another generation of South Sudanese.

n  REGIONAL OVERVIEW
Asia
The contradiction between the U.S.’s formal policy emphasis on its great power 
rivalry with China and its broad assertion of national security interests through-
out the continent, on the one hand, and the U.S.’s actual retrenchment on its 
security commitments and political engagement, on the other, is producing 
uncertainty in many parts of Asia. Unpredictability as to whether, when and 
how these incongruities will be resolved will make it difficult for the EU and 
European governments to influence developments in areas where the U.S. is a 
more dominant actor. This unpredictability also will pose challenges for gov-
ernments that prefer to align with the U.S. to mutually reinforce their influence 
rather than charting independent courses.
Of particular interest to the EU and European governments should be how 
the U.S. promotes its “Indo-Pacific” concept and whether the concept evolves 
from its current rhetoric-heavy, substance-light character to a more meaningful 
– and potentially more confrontational – counter-weight to Chinese influence. 
For the time being, the U.S. does not appear prepared to devote the resources 
or diplomatic muscle required to compete against growing Chinese influence in 
South East Asia and parts of South Asia. Despite criticism of how China executes 
its Belt and Road Initiative, especially concerning the debt burden imposed on 
some countries, participation will likely remain irresistibly attractive given the 
absence of alternative sources of large-scale investment. Nor does India, at least 
in the near term, seem ready to play the regional balancing role against China 
that the U.S. has hoped. So long as these questions remain open, incentives 
will remain relatively low for Europeans to embrace the Indo-Pacific concept. 
The ways in which American unpredictability plays out will be deeply felt in 
Afghanistan, with consequences for the durability of development gains achieved 
in part thanks to European funding, pay-off for costly European security in-
vestments, and sustainability of ongoing major EU assistance commitments. 
Although in recent months Washington has energised diplomatic efforts to reach 
a negotiated settlement to the conflict with the Taliban, a major or wholesale 
reduction in the U.S. – and therefore, necessarily, NATO – military presence 
independent of developments at the negotiating table remains a live prospect. As 
in the case of the U.S. withdrawal from Syria, there is little sign that European 
equities will be factored into the equation. 
A precipitous withdrawal could well lead to intensified violence and a wider 
civil war. This scenario is especially worrisome for Pakistan. Not only would it 
be the main destination for a fresh wave of refugees, but, already saddled with 
varied forms of internal instability, Pakistan would be ill-prepared to manage 
the implications of an American “abandonment” of Afghanistan against which 
it has long warned. Furthermore, the already-eroded rough consensus among 
key regional actors – China, India, Iran, Pakistan and Russia – in favour of 
[ 21 ]

INTERNATIONAL CRISIS GROUP  |  WATCH LIST 2019
22
promoting Afghan stability under the present governance arrangements would 
probably wither altogether in the aftermath of such a withdrawal.
On the Korean Peninsula, prospects for a deal to resolve the crisis related 
to the North’s nuclear program are highly uncertain despite President Trump’s 
summit diplomacy. Trump thankfully walked back from a crisis largely of his 
creation, and his current embrace of diplomacy is welcome. But if the admin-
istration is going to capitalise on the diplomatic opening it has created then it 
needs to set realistic objectives for the upcoming summit. Insisting on quick 
denuclearisation would create the potential for another dramatic pendulum 
swing from the lovefest with Kim Jong-un back to belligerence and threats of 
war, rather than stopping in-between and settling for a pragmatic interim deal. 
This would leave Europe unable to either predict or prepare for such a perilous 
alternative scenario. Meanwhile, American questioning of its alliance commit-
ments to South Korea and Japan has both unsettled other necessary partners 
and signalled the possibility of the U.S. bargaining away some of its leverage 
with North Korea cheaply. 
Standing mostly apart from broader regional trends, the multi-dimensional 
conflict in Myanmar continues to exact a heavy price from civilians within the 
country and the Rohingya refugees displaced to Bangladesh. Although engage-
ment with Myanmar is fraught with tension between divergent humanitarian 
and policy imperatives, as discussed below, the EU is positioned to leverage 
its support in ways that possibly could shift the status quo in more favourable 
directions.
Myanmar: Humanitarian Crisis and Armed Escalation
The Rohingya crisis continues to take a heavy toll on the nearly one million 
Rohingya refugees in Bangladesh, Rohingya remaining in Myanmar, and My-
anmar’s international reputation, and remains a significant barrier to peace. 
No durable solution is on the horizon for the refugees, most of whom are in 
crowded camps exposed to health and natural disaster risks. Muslims remaining 
in Rakhine State suffer increasingly entrenched conditions of apartheid, with 
limited access to essential services and livelihoods. The human catastrophe on 
both sides of the border represents a major threat to peace and security. The 
ethnic Rakhine are also on a collision course with Naypyitaw, particularly over 
the detention and potential high treason conviction of a key Rakhine leader. This 
has undermined the Rakhine population’s confidence in politics and is driving 
broad support for the Arakan Army insurgency, which has sharply escalated 
attacks and threatens to tip the state into prolonged armed conflict. Elsewhere, 
in the north east, armed conflict has eased due to the unexpected declaration 
by the military on 21 December of a unilateral ceasefire in Shan and Kachin 
States. However, clashes between ethnic armed groups continue, the peace pro-
cess remains moribund, and insecurity is exacerbated by increasingly lucrative 
opportunities for armed groups in drug production, human trafficking, and a 
range of other illicit activities.

INTERNATIONAL CRISIS GROUP  |  WATCH LIST 2019
23
The EU and its member states can help to address this 
complex set of challenges by:

•  Continuing to fund the humanitarian appeal for Rohingya camps in Bangla-
desh and stepping up development aid to host communities. This is the best 
way to give greater dignity to refugees and limit space for actors with other 
agendas, potentially including those promoting violence.
•  Providing humanitarian and development support that takes into account 
the differentiated needs of men, women, girls, and boys from all ethnic and 
religious groups in Rakhine State. Delivery of this support should avoid 
entrenching segregation or reinforcing apartheid policies, and should be 
sensitive to past human rights abuses some have suffered, including sexual 
and gender-based violence. 
•  Remaining engaged with Myanmar while continuing to support interna-
tional accountability measures. Disengagement and isolation will not bring 
positive change and will likely exacerbate the structural factors underlying 
Myanmar’s multiple crises. 
•  Establishing sectoral exemptions if it decides to revoke Myanmar’s access to 
the Everything But Arms trade preferences scheme, which provides Least De-
veloped Countries with tariff- and quota-free access to EU markets. Revoking 
the scheme in its entirety would harm hundreds of thousands of low-income 
garment industry workers, mostly young women who would lose their jobs, 
potentially further impoverishing their families and leaving these women at 
heightened risk of trafficking and exploitation.
•  Diversifying its support to peacebuilding initiatives aimed at ending Myan-
mar’s ethnic conflicts. This support should aim to protect civilians, assist 
conflict-affected communities and de-escalate rising levels of violence, in-
cluding in Rakhine State.
Deadlock in the Peace Process and a New Escalation in Rakhine State
While international condemnation helped avert Bangladesh’s planned forcible 
repatriation of some Rohingya refugees back to Myanmar in November 2018, 
the risk remains that Dhaka could revive the process or force refugees to re-
locate to a remote island. Uncertainty about their future is feeding fear and 
desperation among the refugees, creating fertile ground for potential militancy. 
No long-term solution is in sight. Safe, dignified and voluntary repatriation is 
a distant prospect, third-country resettlement is extremely unlikely for all but 
a tiny proportion of refugees (and currently blocked even for small numbers), 
and the Bangladeshi government continues to resist local integration.
In Rakhine State, living conditions for the Rohingya that were already dire are 
worsening. Myanmar’s government is making no concerted effort to implement 
the recommendations of the Advisory Commission on Rakhine State – it has tak-
en some steps on health, education and development, but made no progress on 
guaranteeing freedom of movement, citizenship and other fundamental rights. 
Nor has it made progress on holding accountable those responsible for crimes 

INTERNATIONAL CRISIS GROUP  |  WATCH LIST 2019
24
committed during the Myanmar army’s expulsion of the Rohingya following 
militant attacks in October 2016 and August 2017, which a UN report has said 
merits investigation for genocide. The government is moving forward tentatively 
with closing camps for displaced Muslims but without granting the freedom of 
movement necessary to access services and livelihood opportunities, thereby 
reinforcing a situation of apartheid and leaving the population indefinitely 
reliant on humanitarian assistance. Repression and poverty are fuelling a new 
wave of dangerous boat journeys from Rakhine State across the Bay of Bengal 
to Malaysia and Indonesia; desperation in the Bangladesh camps is prompting 
Rohingya refugees to attempt the same route.
At the same time, deadly coordinated attacks by the Arakan Army, an ethnic 
Rakhine insurgent group, on four police posts in northern Rakhine on 4 January 
– Myanmar’s Independence Day – will have a major impact in Rakhine State 
and the country as a whole. Beyond the immediate escalation in clashes this will 
bring, and the added complications for addressing the plight of the Rohingya, 
the attacks portend something significant and dangerous for the longer term: a 
shift in Rakhine popular sentiment away from politics toward armed insurgency 
as the means of addressing their grievances. This shift threatens to plunge the 
state into serious and sustained armed conflict for the first time in decades. 
The popular perception that politics has failed comes in part from the fact that, 
although a Rakhine political party won a large majority of elected seats in 2015, 
Naypyitaw imposed a minority National League for Democracy government; 
subsequently the top Rakhine political leader was arrested for high treason and 
remains on trial facing a possible death sentence.
In the restive north of the country, even with the military’s unilateral cease-
fire, State Counsellor Aung San Suu Kyi’s government will likely struggle to re-
invigorate the moribund peace process for ending Myanmar’s multiple internal 
ethnic armed conflicts. This is due to a loss of trust on all sides, resistance from 
the military and government to meaningful concessions on minority rights and 
greater devolution of power, and the fact that political dynamics ahead of the 
2020 elections further narrow the administration’s room for manoeuvre. Armed 
conflict in Shan State has eased as a result of the unilateral ceasefire, although 
clashes between competing Shan factions continue; this will enable the military 
to focus more attention and firepower on the escalating conflict in Rakhine State. 
Myanmar’s patchwork of local conflicts and grievances of ethnic minorities 
against the central state now have a dangerous accelerant through the illicit 
economy [insert link to our report]. Revenues from illegal businesses (includ-
ing drug production, gem and wildlife smuggling, gambling, money laundering 
and racketeering) now contribute to funding and sustaining the civil war. A 
toxic political economy based on organised crime and corruption fosters local 
resentment and enormous disincentives against ending conflicts.
Moving Beyond the Status Quo
The EU should take steps in three areas. First, it should re-evaluate its approach 
to the Rohingya crisis. More than six years on from the initial segregation of 
Muslim communities in Rakhine State, the government has shown no sign of 

INTERNATIONAL CRISIS GROUP  |  WATCH LIST 2019
25
reintegrating them – rather, it has opted for an ever more entrenched system 
of segregation. The EU and others providing humanitarian assistance in such a 
context are an important lifeline for these communities, but must ensure that 
they take a principled approach and keep the parameters of assistance under 
close review to ensure they are not inadvertently reinforcing the government’s 
discriminatory practices. For example, the Rohingya camps in central Rakh-
ine are not classic internally displaced persons camps but, rather, internment 
camps, and policy approaches must start from a recognition of this. This dynamic 
presents a dilemma to which there is no easy answer: withdrawing humanitarian 
support from this population would negatively impact on vulnerable people; con-
tinuing support as camps transition to semi-permanent confinement sites could 
amount to complicity in longer-term ghettoisation. The only way forward for 
the EU and other humanitarian actors is to continuously assess their approach 
and the evolving context to ensure they are minimising harm.
The EU should continue its vital support to the camps in Bangladesh while 
also continuing to push for accountability for those responsible for violence 
against the Rohingya. Domestic processes such as the government-appointed 
Commission of Enquiry are not credible; this leaves international mechanisms 
such as the International Criminal Court, and the UN-established body charged 
with preparing case files for future criminal proceedings, as the most likely route 
through which perpetrators could be held to account.
Second, the EU should avoid a blanket revocation of Myanmar’s access to 
the Everything But Arms trade preferences scheme. Such a move would have a 
catastrophic impact on many workers, particularly girls in the garment indus-
try, without doing anything to punish the perpetrators of crimes in Rakhine 
State and elsewhere, who should be the focus of the EU’s actions in this regard. 
Hurting vulnerable workers would damage the EU’s reputation in Myanmar 
and beyond, and hamper its ability to engage with the government and other 
actors for no positive gain.
Last, the EU has a leading role on Myanmar’s peace process, having been a key 
donor since its inception. While the EU should continue to support the stalled 
negotiations, it should also make a realistic assessment of prospects for success, 
particularly as the country heads to elections in 2020. Redirecting EU funds to 
local initiatives could have a greater impact than support to the formal process 
at national level. Recognising that no imminent end to the armed conflicts is in 
sight, funds should go toward de-escalation efforts, peacebuilding and protecting 
civilians. The EU should also extend support to the Anti-Corruption Commission 
and related initiatives. Such support could strengthen government efforts toward 
combating organised crime, including drug production and human trafficking, 
which are rampant in conflict-affected areas and help fuel those conflicts.
Pakistan: Challenges of a Weak Democracy 
On 30 October 2018, after Pakistan’s Supreme Court overturned the death 
sentence of a Christian woman, Aasia Masih (also known as Aasia Bibi) on 
blasphemy charges, a hardline Islamist party, Tehreek-i-Labaik Ya Rasool Allah, 

INTERNATIONAL CRISIS GROUP  |  WATCH LIST 2019
26
launched violent demonstrations countrywide demanding the verdict’s reversal. 
The protests ended after Imran Khan’s Pakistan Tehreek-e-Insaf (PTI) govern-
ment offered immunity to Labaik’s leadership and violent activists and permit-
ted the movement to submit a review petition calling on the court to reinstate 
Bibi’s death penalty. The government’s actions appeared to relent to a group 
that propagates sectarian hatred and threatens the lives of religious and other 
minorities. Meanwhile, the military-sponsored “mainstreaming” of anti-India 
jihadists (notably the Laskhar-e-Tayyaba/Jamaat-ud-Dawa), which permits 
such groups to rebrand and enter politics without renouncing militancy, risks 
further fuelling intolerance and sectarianism. Mainstreaming could also entail 
international sanction, given that it contravenes Pakistan’s counter-terrorism 
commitments. Yet another challenge lies in persistent political tensions: having 
come to power after contested elections in July 2018, Khan’s government thus 
far has done little to bridge divisions between it and opposition parties. The 
government has targeted opposition leaders in politicised corruption trials, 
while security forces’ have cracked down on dissenting voices within civil society 
and the media. 
The EU and its member states should:
•  Leverage Pakistan’s sensitivity to its international standing and aversion to 
isolation, urge Pakistan to prosecute Labaik leaders and activists, through 
fair trials and with due process, for threatening judges and public officials, 
attacking police and citizens, and destroying public and private properties 
during the November 2018 protests; at the same time, call for parliament to 
enact legislation to prevent the misuse of the blasphemy laws that threaten 
the security of marginalised communities; 
•  Also call on the government to implement existing and enact additional 
laws that meet international human rights standards to ban jihadists from 
fundraising, recruiting, and conducting attacks within the country and in 
the region; 
•  Continue to support democratic governance and the rule of law in Pakistan, 
including calling for due process in prosecution of cases against the opposi-
tion and press the government to protect individual freedoms. Warn Islam-
abad that its failure to respect freedoms of expression, association, religion 
and belief could adversely affect the preferential trading status it receives 
under the GSP+ scheme.
Rising Religious Intolerance and Violence 
On 31 October 2018, the Supreme Court acquitted and ordered the release of 
Aasia Bibi, a Christian woman sentenced to death on blasphemy charges in No-
vember 2010. In response, religious groups, spearheaded by Tehreek-i-Labaik 
Pakistan, the political front of the Sunni Barelvi Tehreek-i-Labaik Ya Rasool 
Allah, launched violent protests countrywide, attacking police officers and citi-
zens and destroying public and private property. By invoking highly-provocative 
claims of blasphemy, the several thousand Labaik protesters gained the support 

INTERNATIONAL CRISIS GROUP  |  WATCH LIST 2019
27
of many conservative Muslims. Holding “Hang Aasia Bibi” rallies, Labaik lead-
ers accused Supreme Court judges of blasphemy, called for their assassination, 
and urged soldiers to mutiny against army chief Qamar Javed Bajwa, whose 
religious faith they questioned. On 2 November, Imran Khan’s government 
struck a deal with Labaik. Arguing that to do otherwise would lead to more 
violence, the government agreed not to take any action against Labaik leaders 
and supporters, releasing those responsible for inciting sectarian hatred and 
resorting to violence during the protests. It also agreed not to oppose a review 
petition to reinstate Bibi’s death sentence, to bar her from leaving the country 
until the Supreme Court has reached a decision on that petition, and to release 
those responsible for violence during the protests. Though the government may 
have faced a short-term dilemma in looking for a way to defuse the protests 
and avoid provoking wider unrest, the tensions provoked by intolerant and 
sectarian groups like Labaik is a problem of Pakistani authorities’ own making 
over decades, one that is reinforced, not lessened, by a pattern of capitulation 
to such groups.
Emboldened by the government’s backing down, Labaik threatened another 
protest on 24 November. The government, fearing more violence, quickly placed 
the group’s leaders and hundreds of activists under preventive detention. Al-
though cases have been filed, including in anti-terrorism courts against Labaik’s 
top leadership, those men are still awaiting prosecution. The outcome of these 
cases is uncertain, but in similar instances in the past, the filing of charges 
has not led to prosecution, once immediate pressures are relieved and public 
attention wanes. Bibi, though freed by the courts, remains in hiding. Her case 
has fuelled the fears of religious minorities that the state cannot protect them 
if those responsible for inciting and using violence against their communities 
operate with impunity. Mere accusations of blasphemy can lead to death, and 
those defending the innocent, such as Punjab Governor Salman Taseer, killed 
by his guard in 2011 for supporting Aasia Bibi, have often been silenced.
Labaik’s emergence and growing influence is closely tied to Pakistan’s mili-
tary and intelligence services’ longstanding use of Islamists to challenge civilian 
rivals by supporting their forays into political life. Reportedly backed by the 
military to destabilise the Pakistan Muslim League-Nawaz (PML-N) government 
in November 2017, Labaik at that time accused the law minister of blasphemy 
and besieged Islamabad, attacking police officers and civilians. The siege ended 
after the military concluded a deal whereby the law minister resigned and the 
state gave Labaik leaders and activists immunity from criminal prosecution. 
In another bid to undermine the PML-N by cutting into its support base in the 
July 2018 election, Labaik created a political front to contest the vote even as 
it continued to encourage and deploy violence. Exploiting popular sentiment 
about blasphemy, Labaik won 2.2 million votes and emerged as the third-largest 
party in parliament after the PTI and PML-N. It now uses its newfound political 
legitimacy to raise funds, recruit and propagate a hardline sectarian agenda. 

INTERNATIONAL CRISIS GROUP  |  WATCH LIST 2019
28
Militants Deepen their Political Clout
In addition to using Islamists to weaken other parties, Pakistan’s military and 
intelligence services have also encouraged anti-India jihadists, including some 
designated by the UN Security Council as terrorist organisations, to enter poli-
tics. Most prominent is the now-rebranded Jamaat-ud-Dawa (JD) – previously 
Lashkar-e-Tayyaba (LeT), which was responsible for the 2008 Mumbai terror 
attacks – and its charity front, the Falah-e-Insaniyat Foundation. LeT/JD is 
included in the UN Security Council’s 1267 sanctions list. In June 2018, the Fi-
nancial Action Task Force (FATF), the Organization for Economic Cooperation 
and Development (OECD) body that works to combat money laundering and ter-
rorism financing, placed Pakistan on its “grey list” due to lax counter-terrorism 
financing laws and enforcement. Partly to avert FATF pressure, a presidential 
ordinance nominally banned LeT/JD and its charity front in February 2018. But 
the banned group was allowed to take part in the 2018 vote through yet another 
front, the Allah-o-Akbar Tehreek, though it failed to gain even a single seat. The 
presidential ordinance banning LeT/JD and its charity front has since lapsed. 
In principle, encouraging militants to enter politics could help moderate 
them. In these circumstances, however, little suggests that will happen, given 
that the political participation of groups allied to the military is not conditioned 
on their abandoning violence or related recruitment and proselytising. Indeed, 
their rebranding and entry into politics appears to be a deliberate strategy to 
keep alive groups regarded as useful foreign policy proxies in the face of inter-
national pressure. The mainstreaming strategy, particularly as it pertains to 
groups on the 1267 list, poses risks for Pakistan at home and abroad. The failure 
to ban those groups and reform financing laws could see Pakistan listed on the 
FATF’s “blacklist” of “non-cooperative countries” next fall, with serious impli-
cations for the country’s reputation and economy. That failure also hinders any 
rapprochement with India: New Delhi refuses to resume bilateral dialogue with 
Islamabad, frozen since a 2016 attack attributed to Pakistan-based militants, 
until Pakistan takes decisive action against jihadists. For the region, the security 
risks inherent in the failure to demobilise such groups are grave: another major 
attack on India by Pakistan-based groups could bring the two nuclear-armed 
neighbours to the brink of war.
Crackdowns Heighten Political Turmoil
The military’s backing of the PTI and its alleged support for Khan’s government 
as it targets opponents fuel the political acrimony that already marked the July 
2018 election. The two main opposition parties, Nawaz Sharif’s PML-N and 
former President Asif Zardari’s Pakistan Peoples Party (PPP), were denied an 
equal playing field amid reports, as noted in the EU election observation mis-
sion’s October report, “of interference in the electoral process by the military-led 
establishment and the active role of the judiciary in political affairs”.
Reportedly with military and judicial backing, the government is now pur-
suing the PML-N and PPP leadership through a legal process that is deeply 
[ 28 ]
partisan. Former Prime Minister Nawaz Sharif and his brother Shahbaz, now 

INTERNATIONAL CRISIS GROUP  |  WATCH LIST 2019
29
opposition leader in the federal legislature, have been indicted and imprisoned 
on corruption charges without due process; the government is also lodging 
corruption cases against the PPP leadership. Unless the government changes 
course, political turmoil could increase at a time when militant threats are still 
acute – over 200 people died in terror attacks during the election. The govern-
ment would be better served by working with the parliamentary opposition 
to ban and prosecute groups that refuse to shun violence and that propagate 
sectarian hatred.
Engaging with Pakistan
The EU should push Pakistani authorities to take steps to ease political acrimony, 
protect minorities and stop militants entering politics without first renouncing 
violence. First, in line with its traditional emphasis on the rule of law, the EU 
should leverage Pakistan’s concerns about its international standing to urge 
the government to ensure due process in prosecuting cases against opposition 
leaders and thus help defuse political tensions. It should warn Islamabad that 
failure to meet its human rights obligations, particularly in respecting freedoms 
of expression, association, religion and belief, could adversely affect the prefer-
ential trading status it receives under the GSP+ scheme. 
Second, the EU should press the Pakistan parliament to amend blasphemy 
laws to prevent their misuse. Aasia Bibi’s case is one of scores in which false 
accusations of blasphemy have placed innocent people, particularly from re-
ligious and ethnic minorities, on death row. The EU Council has repeatedly 
voiced concerns about the abuse of these laws, including in their most recent 
conclusions on Pakistan. Updating the legislation is even more important now 
as Labaik is exploiting the blasphemy issue to foment sectarian hatred among 
parts of Pakistani society. 
Lastly, though the EU has called on Pakistan to work with the FATF to 
strengthen its counter-terrorism financial oversight regime, it should also high-
light the importance of implementing existing or drafting new laws to prevent 
jihadists and other militants that refuse to abjure violence from operating under 
changed names. In its October report, the EU Election Observation Mission 
rightly expressed concern about the “the emergence of extremist parties with 
affiliations either to terrorist groups, or individuals linked to organisations 
that have used, incited or advocated violence”. So long as the state fails to take 
action against such groups, they will continue to fuel religious sectarianism and 
intolerance at home and threaten the security of Pakistan’s neighbours. 

n  REGIONAL OVERVIEW
Europe and Central Asia
One of Europe’s greatest challenges in 2019 will lie in shaping and defining 
relations between EU member states and their partners, on the one hand, and 
the Russian Federation on the other. As Russia acts to promote its interests 
throughout a changing world, its shared neighbourhood with Europe is a focal 
point for these efforts. In defining responses, the EU and its members face dif-
ficult policy choices as they seek ways to secure and stabilise the region. 
The war in Ukraine, about to enter its sixth year, is both catalyst and ex-
ample. Europe’s responses to Russia’s annexation of Crimea in 2014 and its 
military actions and support to separatists in eastern Ukraine since then have 
sent Moscow clear signals that such aggression will not be cost-free. Yet, to 
date, Moscow has been willing to accept those and other costs, including a 
deteriorating relationship with the U.S. and most EU member states that has 
brought increasingly biting sanctions, an end to various channels of dialogue, 
and ever-harsher rhetoric from Western leaders. Russia’s late 2018 actions in 
the Sea of Azov, described below, marked a worrying willingness to up the ante, 
and suggested that further escalation could still be on the cards. 
Meanwhile, Russian actions throughout Europe and elsewhere demonstrate 
that it will flex its muscles in non-military spheres as well. From Moscow’s 
perspective, extending its influence into Western European politics is only 
replicating what it perceives as the West’s meddling in its own affairs. But dis-
information campaigns, the attempted poisoning of a Russian exile in the UK 
(which killed a British citizen instead), and stepped up efforts to gain influence 
are clear indicators that Moscow will continue to push forward where it feels 
it has interests to advance and defend, and that it has few qualms about the 
means of doing so. 
This dynamic is further complicated by the U.S., whose own evolving geostra-
tegic vision puts it at odds not only with Moscow but also – to European leaders’ 
dismay – with Brussels. America’s decision to leave the Intermediate-Range 
Nuclear Forces (INF) treaty is unlikely to be forestalled by Russian declarations 
of its innocence of violating the pact. In turn, the end of INF risks spelling a 
broader crisis in arms control. With it gone, what was once a constellation of 
interdependent agreements constraining nuclear and conventional capabilities 
will be reduced to only the New START treaty, which limits strategic offensive 
systems and is due to expire in 2021 unless Russia and the U.S. agree to extend 
it. The repercussions may well include a destabilising arms race, of which Eu-
rope is likely to feel the brunt. This is all the more alarming for Europeans given 
President Trump’s uncertain commitment to the alliances and partnerships 
upon which the continent’s security has depended on for decades. 
In this dynamic environment, Europe must build and maintain dialogue with 
Moscow on a full range of issues, even as it pushes back on Russian actions that 
risk destabilising the region. This is a difficult balance to strike. But concrete 
[ 30 ]
steps are possible in the next year. For example, in the wake of the likely U.S. 

INTERNATIONAL CRISIS GROUP  |  WATCH LIST 2019
31
withdrawal from INF, European states can pledge not to deploy or allow the 
deployment of intermediate-range systems in Europe as long as Russia also 
refrains from such deployments. While remaining firm on Ukraine, and playing 
a critical mediating role in that conflict, the EU can also begin discussions with 
Moscow regarding regional security that could, in time, lead to new agreed limits 
on conventional forces. Over time, actions like these can help lay the ground-
work for a less fraught relationship with Moscow, one that recognises Russian 
interests and its security without compromising EU values. 
Reducing the Human Cost of Ukraine’s War
The war in the eastern Ukrainian region of Donbas between Kyiv and Mos-
cow-backed separatists will soon begin its sixth year. Its resolution seems ever 
further away. While death counts and civilian casualties in Donbas are down, 
a new flashpoint in the Sea of Azov adds another potentially explosive layer to 
hostilities between Ukraine and Russia. The Minsk II agreement that sets forth 
a way out of the conflict and which both sides signed in 2015 remains unfulfilled, 
with Moscow unwilling to withdraw its troops and material from separatist-held 
areas of Donbas, and Kyiv seemingly uninterested in devolving power to those 
areas or taking other steps that could prepare for the reintegration of the terri-
tory it has been battling for. 
The standoff presents numerous risks. Russian authorities continue to re-
strict Ukrainian access to shared waters off of Crimea, and the parties have taken 
no measure to prevent a repeat of a November 2018 incident in which Russian 
security forces opened fire on a Ukrainian naval boat and took 24 of its sailors, 
who remain captive. Any further confrontation in these waters could prove 
deadly, open up another front in the war and increase pressure on NATO to 
respond. Even absent further incidents, the Azov crisis distracts from Donbas, 
where despite reduced casualties, military action regularly exposes civilians to 
the threats of death, injury and property loss. The Moscow-backed armed groups 
have worsened the situation by drastically reducing humanitarian access, but 
some of the blame lies with Kyiv, which has been dragging its feet on measures 
to soften the humanitarian impact of hostilities.
After Russia’s November 2018 attack in the Azov Sea, Ukraine’s Western 
allies may understandably be hesitant to press the Ukrainian government on 
adhering to the ceasefire, which has been violated by both sides, and proac-
tively addressing humanitarian concerns. While Ukraine is indeed the victim 
of Russia’s aggression, Kyiv should take these steps, which are critical for the 
future reintegration of areas of Donbas outside the government’s control and 
Ukraine’s overall stability. 
The EU and its member states should: 
•  Call for an internationally-chaired bilateral commission to investigate the 
25 November events and reiterate the offer to mediate between Russia and 
Ukraine in maritime disputes; it appears unlikely that either side for now 
would accept such a commission, but calling for it would send a strong signal 
on the need for de-escalation and transparency. 

INTERNATIONAL CRISIS GROUP  |  WATCH LIST 2019
32
•  Appoint a special envoy for Ukraine, as recommended in the European 
Parliament resolutions of 25 October and 12 December 2018, to spearhead 
mediation efforts on both Donbas and the Azov Sea and serve as point person 
for that bilateral commission if one is established; 
•  Continue to urge Russia, Ukraine and the Organization for Security and 
Co-operation in Europe, as parties to the Trilateral Contact Group for the 
implementation of the Minsk agreements, to observe and, when necessary, 
renew the Donbas ceasefire; the Contact Group’s work has proven valuable in 
reducing violence, despite the lack of progress toward resolving the conflict; 
•  Maintain pressure on Kyiv to reduce the Donbas conflict’s human costs and 
take steps that could help address the anger many Ukrainians along front 
lines and in separatist-held areas feel toward Kyiv by: first, restoring pen-
sions for those residing in those areas; secondly, compensating residents 
for property losses caused by fighting; and, thirdly, guaranteeing financial 
support to civilians injured in hostilities. 
Azov Sea Militarisation 
A confrontation on 25 November 2018 in waters off Crimea marked Russia’s 
first acknowledged use of force against Ukraine since the peninsula’s annex-
ation. As three Ukrainian naval boats headed through the Kerch Strait to the 
Sea of Azov, Russian security services rammed one boat, then opened fire on 
another before seizing all three and their 24 crew members. The attack, which 
violated a 2003 agreement between the two countries, marked the culmination 
of a months-long Russian effort to assert ownership of these shared waters, 
involving regular, costly detentions of Ukrainian commercial boats as well as 
foreign vessels corresponding with Ukrainian ports. It signalled Moscow’s re-
solve to consolidate its control of Crimea. It was also met with calls from Kyiv 
among others for some form of NATO response in support of Ukraine. Further 
incidents remain a real possibility, as neither side has shown any inclination to 
seek ways to prevent a repeat – or worse – of November’s spat, and would likely 
increase the volume of such calls.
If the clash illustrates Moscow’s increasing assertiveness and belligerence in 
the Azov Sea, Ukrainian President Petro Poroshenko’s response hardly helped. 
No evidence supports Moscow’s assertion that Poroshenko engineered the 
incident to bolster his ratings ahead of March’s coming elections and prevent 
his opponents from campaigning by declaring martial law. But Poroshenko has 
attempted to harness events to his advantage – most blatantly by proposing 
60 days of martial law, which would have undermined his opponents’ ability 
to campaign for the March 2019 presidential elections. (Martial law was only 
imposed for 30 days, thanks in part to EU pressure). The prospect of his seeking 
to capitalise on another confrontation cannot be ruled out.

INTERNATIONAL CRISIS GROUP  |  WATCH LIST 2019
33
The Impact of Grey Zone Incursions 
While Kyiv and Moscow are unlikely to make progress toward resolving the 
Donbas conflict this year, 2018 offers lessons as to how parties can reduce harm 
to civilians and lay the groundwork for Ukraine’s future reintegration – or at 
least avoid further undermining it. Civilian casualties in Donbas more than 
halved in 2018 compared with the previous year. The steepest month-to-month 
reduction in casualties occurred between June and July with the start of the 
“harvest ceasefire” agreed upon by the Trilateral Contact Group, showing that 
Contact Group negotiations can have a real impact even when the larger peace 
process has stalled. 
Despite the overall decrease in casualties, the occasional flare-ups that still 
occur entail high costs for civilians. These clashes are mainly linked to advances 
by the Ukrainian army and National Guard in the so-called grey zone between 
the two sides’ front lines – and the responses by rebels and their allies to those 
advances. The government describes its actions as means to lift troop morale and 
“liberate” the civilian population. Military analysts mostly dismiss the moves as 
public relations ploy with negligible on-the-ground effects. Both interpretations 
are misleading: the military dividends from the operations may be minimal but 
their effects are real enough, given the resulting civilian casualties. Injuries and 
deaths peaked between April and June 2018, coinciding with Ukrainian troops’ 
moves into the Horlivka suburb of Chyhari (Pivdenne), as well as Zolote-4 (Par-
tizanske), a settlement that is part of greater Zolote, near the disengagement 
zone of the same name. 
Apart from increased exposure to shelling and live fire, civilians in these 
areas, who are disproportionately elderly and female, often suffer destruction 
or military appropriation of their homes. The financial costs of these losses, as 
well as those of any serious injuries, may be severe. While local authorities have 
made efforts to house families evacuated from Chyhari, the state still has no legal 
mechanism for restitution for property damaged as a result of hostilities, nor 
has it followed through on February 2018 legislation that provides for regular 
financial assistance for civilians injured. The overall impact of grey-zone incur-
sions is to harm civilians and their trust in the Ukrainian state. 
Moving Forward 
For Europe, the priority should be to reduce risks of further incidents in the 
shared Russian and Ukrainian waters of the Azov Sea and Kerch Strait while 
signalling to Moscow that it should not use its de facto control of Crimea to 
hinder Ukrainian or international shipping or strangulate Ukraine’s economy. 
European governments and Western powers more broadly are caught between, 
on one hand, needing to hold the line as Moscow (having illegally seized Crimea 
and backed Donbas separatists) again appears to be probing to see how far it can 
push and, on the other, avoiding further militarising the crisis or incentivising 
Kyiv to engage in risky behaviour in response to Russia’s aggression. 
The EU should continue to offer mediation to help prevent another incident; 
it should also follow through on recommendations to appoint a special envoy 

INTERNATIONAL CRISIS GROUP  |  WATCH LIST 2019
34
for Ukraine. This envoy would spearhead EU efforts and stand ready to over-
see some form of investigative commission comprising representatives of both 
Russia and Ukraine. Prospects of either side agreeing to such a commission for 
now appear slim, particularly during the Ukrainian election season: Kyiv will 
be loath to appear conciliatory toward Moscow, while Moscow may wish to hold 
out for what it hopes will be a friendlier president and/or parliament. Calling 
for a commission would signal that Moscow cannot indefinitely deny its actions, 
whether in the Azov or Donbas. At the same time, it would remind Kyiv that its 
own behaviour is also open to scrutiny. 
The EU should also ensure member states stay focused on the search for 
medium-term solutions to the humanitarian crisis in Donbas. Even before 
the 25 November events, any progress on negotiations during Ukraine’s 2019 
election season was highly unlikely. Talks over a potential peacekeeping mis-
sion for Donbas, which proceeded sporadically throughout 2018, have largely 
petered out with little progress made. After the Azov Sea incident, any further 
implementation of the Minsk deal appears even less likely. Ukraine’s partners 
therefore need to keep up pressure on the sides to agree, through the Trilateral 
Contact Group, to observe the ceasefire, renew it when necessary, and cease grey 
zone incursions. They should also encourage Kyiv to lay the possible ground-
work for the future reintegration of separatist-held areas by cushioning the 
humanitarian impact of continued violence and signalling to people in areas 
affected by the conflict along both sides of the front lines that it prioritises their 
well-being – even if they are unlikely to vote for those in power. On these topics, 
too, a European envoy could help deliver messages to Kyiv.

n  REGIONAL OVERVIEW
Latin America and Caribbean
Latin America has much to worry about in 2019. Many in the region are disillu-
sioned with their democracies and angry at political elites they view as incapable 
of checking economic decline and chronic levels of violence. Two new presidents 
in the region’s largest countries, Brazil and Mexico, though holding radically 
different political worldviews, owe their landslides at the ballot box largely to this 
sentiment. Whether they can tackle its causes, however, is far from clear, most 
notably in the case of new Brazilian President Jair Bolsonaro, whose draconian 
policy prescriptions have dismal track records. Regional organisations, mean-
while, are under strain. The polarisation in the region that has partly rendered 
them ineffective in the face of political crises in Venezuela and Nicaragua looks 
set to deepen, at a time when Venezuela’s crisis in particular risks taking an 
even deadlier turn and needs strong regional consensus behind a negotiated 
settlement. Despite encouraging signs of burden-sharing when it comes to dis-
placement and migration, leaders also are responding to the lawlessness that 
drives many people to leave homes with “iron fist” policies that are likely to make 
matters worse. The EU and European governments can help: by reinvigorating 
diplomatic efforts to find ways out of the Venezuelan and Nicaraguan crises; 
with humanitarian aid to support those fleeing insecurity or hopelessness; and 
by warning allies in the region away from security crackdowns that over time 
are more likely to aggravate violence and crime than mitigate them. 
The politics of Latin America’s two newest presidents, in Brazil and Mexico, 
contrast starkly but their victories at the ballot box share the same roots: deep 
public discontent with the status quo. Brazil’s far-right president, and Mexico’s 
left-leaning nationalist leader Andrés Manuel López Obrador, both harnessed 
public fury at economic malaise, high-level corruption and extreme insecurity 
during their campaigns. Among their supporters, hope is high that they can 
improve security, turn around the Brazilian and Mexican economies and stamp 
out graft. But both countries’ fractious and fragmented democratic systems could 
well dash those expectations: deals with the 30 parties in Brazil’s Congress and 
the 27 state governors (out of 32) in Mexico from parties opposed to López Obra-
dor will doubtless dilute both presidents’ ambitions to pass far-reaching reforms. 
More broadly, for the region as a whole, risks are high that a fixation on 
domestic concerns in both these powerhouses, alongside what are likely to be 
marked differences between the two men’s foreign policies, will create a leader-
ship vacuum and deepen polarisation within already debilitated regional institu-
tions at a time when Latin America’s peace and security challenges are worsening 
and authoritarian leaders are testing its conflict management mechanisms. 
While many governments in the region are acutely concerned by Venezuela’s 
crisis and the resultant migration exodus – some three million have fled the 
country, most of them since 2015 – they have collectively proven unable to find 
a peaceful, negotiated solution. Divisions in the region, volatile U.S. engagement 
and China’s and Russia’s growing influence have hindered an effective and unit-
[ 35 ]

INTERNATIONAL CRISIS GROUP  |  WATCH LIST 2019
36
ed response. As the crisis takes its latest twist – with the opposition refusing 
to recognise Nicolás Maduro as president, National Assembly chairman Juan 
Guaidó’s proclaiming himself interim president and a number of governments, 
including those of U.S., Colombia and Brazil, recognising Guaidó’s claim – the 
risk of some form of military confrontation has arguably never been higher. 
In Nicaragua, the government’s brutal crackdown against protesters last 
year so far has triggered a similarly ineffective regional response. Despite con-
demnation by a majority of Latin American governments, as well as the EU and 
U.S., President Ortega has only intensified his offensive against the opposition. 
Waning support for democracy across the region, now standing at only 48 per 
cent – lower than any time since 2001 according to Latinobarómetro, a widely 
respected polling organisation – suggests rulers elsewhere may find receptive 
audiences should they aim to concentrate power and claim to offer swift solu-
tions to public woes.
As regards collective action to cope with the increasing volume of migration, 
some signs are positive and others less so. Latin American governments and 
the UN have stepped in to stem Venezuela’s refugee and migrant crisis and 
support its neighbours Colombia and Brazil, as well as other countries hosting 
large numbers of Venezuelans, while the Mexican government plans to spur job 
creation in northern Central America to dampen emigration. But Venezuelans 
also encounter rising xenophobia and toughening border controls. López Obra-
dor’s fragile entente with the Trump administration – with Washington saying 
it would join efforts to fund Central American development so long as Mexico 
houses those seeking asylum in the U.S. – is vulnerable to sudden shifts in mood 
in the White House, while a fair, long-term policy to address the causes behind 
emigration could be undermined by Mexico’s fiscal constraints. 
Meanwhile, draconian iron fist responses to deteriorating law and order in a 
number of countries could make things worse. The El Salvador and Honduras 
governments are reacting to the rampant criminal violence that drives much 
of the outflow of people with tough law enforcement approaches that have re-
duced murder rates, but not diminished the power of gangs over people’s lives. 
Bolsonaro’s moves to make it far easier to own guns could generate much worse 
violence in a country that saw over 60,000 murders in 2017. In Mexico, López 
Obrador has vowed to end the “war on drugs”, which produces record murder 
rates in the country, but plans to continue relying on the military to tackle car-
tels, a strategy that could perpetuate terrible levels of bloodshed. Colombia’s 
coca boom has brought growing domestic and U.S. pressure on the government 
to prioritise forced eradication and killing or capturing criminal leaders. This 
would risk undermining the 2016 peace accord with the Revolutionary Armed 
Forces of Colombia (FARC) insurgency at a time when the guerrilla National 
Liberation Army (ELN) appears to be set on violent expansion, highlighted by a 
bomb attack in Bogotá that killed 21 on 17 January and ended peace talks with 
the government. One of the region’s rare success stories in curbing judicial im-
punity and violent crime, the UN Commission Against Impunity in Guatemala, 
faces dismantlement by its host government.

INTERNATIONAL CRISIS GROUP  |  WATCH LIST 2019
37
Faced with so many worrying trends, the EU should redouble its support to 
negotiated settlements to the region’s crises, continue to provide critical hu-
manitarian aid and warn against political polarisation and counterproductive 
security policies. The risks of intensifying conflict in Venezuela and Nicaragua 
and concerns about the foreign policy of the region’s heavyweight, Brazil, should 
spur enhanced diplomatic support to regional efforts to help both countries 
reach peaceful settlements. Establishing a contact group of foreign states backing 
negotiations in Venezuela, as the EU has proposed, would be a welcome step 
and could generate broader consensus behind a settlement by including neutral 
states and supporters of the incumbent Maduro government. In Nicaragua, the 
EU, which enjoys credibility and a long-term relationship with the government, 
should press President Ortega to release political prisoners and renew its com-
mitment to electoral reform, which could help cool tensions between the gov-
ernment and its opponents. The EU’s humanitarian aid is critical too: additional 
EU funds will likely be needed if the humanitarian emergency in Venezuela 
worsens, which appears probable; the EU should be ready to mobilise financial 
support for UN agencies and NGOs responding to humanitarian needs of Cen-
tral Americans in transit to the U.S. or those deported back to their homelands. 
European diplomats should also use their influence over and financial support 
to security forces and judiciaries across the region to provide alternatives to the 
tough law enforcement policies that appear to be gaining currency.
Venezuela – A Rough Road Ahead
Venezuela enters 2019 amid profound political turmoil, enormous uncertainty 
and risks that its crisis could turn into a dangerous military confrontation. A 
collapsed economy, hyperinflation and the government’s intransigence and 
repression have already led more than three million Venezuelans to leave the 
country, creating one of the region’s gravest migration crises in recent history. 
On 10 January, President Nicolás Maduro began his second six-year term of 
office, even as many Latin American and Western governments, as well as the 
EU, refused to recognise the 2018 presidential election as democratic. Then, 
on 23 January, as mass protests once again rocked the country, opposition 
politician and chairman of the National Assembly Juan Guaidó, supported by 
much of the Venezuelan opposition, announced he was assuming an interim 
presidency. The U.S. and many Latin American governments – though not the 
EU – immediately recognised Guaidó as Venezuela’s legitimate leader. Guaidó’s 
and his backers’ move represents a considerable gamble; its success hinges on 
whether it can provoke splits in the Venezuelan military and win support within 
the security forces. Thus far, it has not done so; indeed, Venezuela’s top brass 
declared its loyalty to Maduro. The opposition appears to have no backup plan 
and now faces a serious threat of violent reprisals by the government. Maduro 
announced that he was breaking diplomatic relations with the U.S. and would 
expel its diplomats; the U.S. thus far has refused to withdraw them. A serious 
crackdown by security forces on the opposition and any threats to U.S. officials 
could dramatically raise prospects of a potentially highly dangerous foreign mil-

INTERNATIONAL CRISIS GROUP  |  WATCH LIST 2019
38
itary intervention. Meanwhile, Russia, China, Turkey and others have reiterated 
their support for Maduro. 
The EU and its member states should: 
•  Take urgent steps to find a negotiated outcome to the crisis; such efforts 
are all the more important now given the uncertainties generated by the 
recognition of Guaidó’s interim presidency, the danger of crackdowns by the 
government and potentially even the risk of foreign military intervention. 
The EU should push for a negotiated solution that would start by defusing 
tensions between the two presidents (or whichever new power blocs emerge 
in coming weeks), lead to the immediate release of all political prisoners, and 
restore the powers of the National Assembly; establish a roadmap for talks 
that would include urgent political and economic reforms, and be facilitated 
by international guarantors; and end in free elections; 
•  Seek to quickly establish a Contact Group on Venezuela, as proposed last 
year and discussed at the EU foreign ministers’ meeting of 21 January, 
comprised of countries with influence over both sides of the conflict. This 
group optimally would include allies of President Maduro such as China, 
Russia and Turkey, but if that proves impossible at the outset, it should at a 
minimum involve participation of governments perceived as neutral, such as 
Mexico and Uruguay, which have not recognised Guaidó and have proposed 
fresh negotiations after the crisis’s recent escalation. The Contact Group’s 
purpose would be to foster conditions for negotiations and bring the two 
sides to the table;
•  Warn the Venezuelan government that additional, targeted sanctions on 
other top officials (the EU and some European countries already maintain 
sanctions that include travel bans on individual government members and 
bans of exports to Venezuela of arms and other sensitive items) immediately 
will follow if it embarks upon crackdowns of protests or if the government 
dissolves the National Assembly or arrests Guaidó; at the same time, estab-
lish a clear roadmap for lifting all sanctions were the government to move 
toward a negotiated transition;
•  Increase aid to alleviate the humanitarian emergency both inside Venezuela 
and among refugees.
The Brewing Crisis 
Having won a deeply flawed election last year, President Maduro assumed his 
second term as president showing little sign of being able to resolve Venezuela’s 
major economic, humanitarian and political crises. Last year’s vote saw the au-
thorities bar some of the most popular opposition candidates, while experienced 
national election observer bodies reported blatant coercion and vote-buying, 
widespread use of state resources in Maduro’s favour and his campaign’s dom-
inance of state-run and most independent media. Since then, Maduro had been 
pursuing potential dialogue with the opposition through his main negotiator, 

INTERNATIONAL CRISIS GROUP  |  WATCH LIST 2019
39
Information Minister Jorge Rodríguez, who continued to maintain sporadic 
contact with some opposition leaders. Rodríguez, say opposition sources, had 
offered fresh general elections in exchange for the opposition agreeing to back 
some (ostensibly minor, but unspecified) changes to the Constitution. This 
would in theory have allowed the National Constituent Assembly – a body 
installed in 2017 supposedly in order to reform the constitution but that is 
stacked with Maduro loyalists and in effect dilutes the power of the National 
Assembly – to be wound up. The National Assembly, which remains the only 
Venezuelan institution with undisputed democratic legitimacy, derived from 
the last free national election in 2015, would – again, in theory – then retake 
the legislative reins. 
However, the government had apparently ruled out reforming the electoral 
authority, which is currently heavily pro-government, and did not contemplate 
an early presidential election, except potentially after three years under the 
constitution’s recall referendum provisions. In 2016 it used its control of the 
Supreme Court and the electoral authority to block a recall referendum, and 
would have been in a position to repeat this tactic in 2022. Moreover, govern-
ment negotiators (and Rodríguez in particular) have a history of reneging on 
commitments made during talks and of using “dialogue” to divide and demoral-
ise the opposition. As a result, only substantive, unilateral confidence-building 
measures, such as moving to restore the powers of parliament or releasing all 
political prisoners, would be likely to bring the opposition back to the table. 
If Maduro’s stranglehold over state and judicial powers remained the most 
important obstacle to meaningful talks, the opposition faced its own divisions 
and weaknesses. Hardliners, who broke away from the main opposition coalition 
in September 2017 to form the Soy Venezuela group, rejected talks with the gov-
ernment or participation in elections, arguing Maduro must first be ousted. Soy 
Venezuela leaders, many of whom are based outside the country, for months had 
been pushing for a parallel government, and even foreign military intervention, 
to topple Maduro. Their calls for an alternative government had been supported 
by Organization of American States (OAS) Secretary General Luis Almagro and 
a handful of very vocal commentators on social media. 
Most opposition parties had, however, until recently charted a less confron-
tational course, sticking to the terms of a resolution the National Assembly 
overwhelmingly adopted in November 2018 that stressed the need for a peaceful, 
negotiated transition. Under new parliamentary leadership, opposition leaders 
in the country were attempting to regroup, strengthen their position with the 
electorate and fracture the ruling coalition by stressing the contested status of 
Maduro’s presidency and offering amnesty to those willing to abandon him. 
Over recent weeks, their reinvigorated campaign mobilised large crowds at 
opposition rallies across the country, and sparked dozens of small-scale pro-
tests in formerly loyal chavista neighbourhoods in downtown Caracas, where 
residents voiced their anger at sky-rocketing prices and deteriorating living 
conditions. Several dozen National Guard troops in Caracas seized a barracks 
after stealing some weapons, but were arrested soon after.
Buoyed by these displays of public despair and shows of support for the new 
opposition strategy, moderates and radicals aligned behind the declaration of 

INTERNATIONAL CRISIS GROUP  |  WATCH LIST 2019
40
Guaidó as president. However, if this move fails to provoke splits in the military, 
it is uncertain what the opposition will do next. At that point, the ball could well 
be in Guaidó’s foreign backers’ court. 
Tense International Politics 
The international politics of Venezuela’s crisis have also become ever more 
fraught over the past year. The exodus of millions of Venezuelans has strained 
neighbours’ budgets, added to social tensions in those countries and angered 
their leaders. As diplomatic efforts to find a solution floundered, influential re-
gional voices insisted that no option, including military force, could be ruled out. 
These have included not only Almagro but, on occasions, U.S. President Donald 
Trump and the influential Florida Senator Marco Rubio. Brazil’s new far-right 
president Jair Bolsonaro’s hard-line statements during his election campaign 
and since assuming office, combined with calls from exiled opposition leaders 
for a “humanitarian intervention”, have ratcheted up rhetoric around the crisis. 
The Maduro government has responded in kind, with belligerent statements 
and accusations that neighbours are plotting the president’s assassination and 
an all-out invasion.
Existing border squabbles, particularly with Colombia and Guyana (two-
thirds of whose territory is claimed by Venezuela) have added fuel to the fire. 
Guyana’s 2017 discovery of substantial oil deposits in offshore waters claimed 
by Venezuela, and its decision to refer the case to the International Court of 
Justice in The Hague, have resulted in an escalation of a long-dormant crisis. 
For Colombia, the growing presence in Venezuela of guerrillas from the ELN, 
the country’s only remaining significant insurgent group and the perpetrators 
of a car bombing in Bogotá that killed 21 people at a police training centre on 17 
January, is a major concern. Peace talks with the ELN have collapsed, and both 
the guerrillas and remnants of the Revolutionary Armed Forces of Colombia—
People’s Army (FARC) – formerly Colombia´s largest guerrilla group, which 
demobilised as a result of a peace deal under Colombia’s previous government 
of Juan Manuel Santos – have been drawn to the gold mining zones of southern 
Venezuela, allegedly with the approval of senior Venezuelan officials. 
Nor are western hemisphere actors the only ones involved. In December, 
Russia’s deployment of a small fleet of military aircraft, including two Tu-160 
strategic bombers on what Moscow called a “training exercise” to Venezuela, 
added to geopolitical tensions. Defence Minister Vladimir Padrino López said 
Russia and Venezuela were both prepared to defend Venezuelan territory. 
The inability of the region’s traditional conflict-resolution actors to find an 
exit to Venezuela’s crisis partly explains why it has boiled over. The OAS has 
failed to muster the necessary votes among its members for a more productive 
role, due largely to the lingering loyalty to Venezuela of Caribbean states that 
have received its energy assistance in recent years. Mercosur, the South Ameri-
can trading bloc to which Venezuela was admitted in 2012 primarily for political 
reasons, because it was then seen as an ally of leftist governments in Brazil and 
Argentina in particular, suspended Caracas’s membership indefinitely in 2017; 
it has contributed little to resolving the crisis. 

INTERNATIONAL CRISIS GROUP  |  WATCH LIST 2019
41
In 2017 a dozen Latin American and Caribbean nations created the ad hoc 
Lima Group specifically dedicated to that end, but its credibility is now at stake 
after most of its members opted to recognise Guaidó. Colombia, Brazil, Canada 
and other countries in the Lima Group – though not Mexico – joined the U.S. 
in backing Guaido’s interim presidency. Should no major rupture in Maduro’s 
military support base transpire, this move risks severing all ties between Ca-
racas and most countries in the Americas, and generating reprisals against the 
opposition. If there is a military rupture, these countries will have to handle 
a potentially chaotic collapse of the government that could, in the best-case 
scenario, enable a transitional administration to take power and create the 
conditions for elections in the short term. 
There are other risks. Maduro has announced that diplomatic ties with the 
U.S. will be cut. However, the U.S. does not recognise his authority to expel the 
embassy officials. Should this stand-off lead to intimidation of embassy staff, or 
should Maduro move to arrest Guaidó or crack down on the opposition, Wash-
ington may feel the need to introduce tougher sanctions, possibly including an 
oil embargo, while calls for a foreign military intervention are likely to become 
more insistent. For its part, the EU has applauded the National Assembly’s ef-
forts to restore democracy in Venezuela but refrained from recognising Guaidó 
as president. Meanwhile, Russia, China Turkey, Iran, Cuba, Bolivia and Nica-
ragua have all expressed their support for Maduro’s presidency.
A Way Out of the Minefield
In light of deepening internal tensions and the breakdown of diplomatic ties, the 
EU and member states should redouble efforts to create conditions – in what 
is now a far more challenging context – for the resumption of credible talks 
between the sitting government and opposition. Immediate moves to defuse 
the tension between the two presidents, or whichever new power blocs emerge 
in coming weeks, should include the restoration of the National Assembly’s 
powers, release of all political prisoners, and dissolution or curbing the powers 
of the National Constituent Assembly. 
Should a temporary settlement be reached between the two (or more) 
sides along these lines, the EU should then proceed to pursue a roadmap for 
wide-ranging negotiations on political and economic reform, facilitated by 
international guarantors. Optimally, such talks would give rise to an interim 
cross-party government composed of elements of chavismo and current oppo-
sition leaders, before free presidential and parliamentary elections observed by 
international monitors are conducted. 
The EU should gather as broad a coalition of foreign states as possible on the 
basis of their shared concern over the regional destabilisation caused by Vene-
zuela’s turmoil and their wish to see a peaceful and sustainable outcome to the 
crisis. All states involved should be willing to apply diplomatic and other forms 
of pressure to push for substantive negotiations and support a future transition, 
including with funding for economic reconstruction. The EU’s proposed Contact 
Group is likely the best option for achieving this, though its success will depend 
on the inclusion not only of the U.S. and the Lima Group, but also of countries the 

INTERNATIONAL CRISIS GROUP  |  WATCH LIST 2019
42
Maduro government regards as allies, such as Russia, China, Turkey or Bolivia. 
If that proves impossible, the EU should at least invite neutral countries, such 
as Mexico or Uruguay, to join, in the hope that their participation could spur 
that of Venezuela’s allies. Mexico has indicated its interest in joining.
The EU and its member states should also discourage others from adopting 
policies that risk deepening the crisis or blocking possible exit ramps. These 
include an oil embargo, which would likely worsen the country’s economic mis-
eries or, worse still, any kind of military intervention. At the same time, the EU 
should keep up stiff pressure on the government. Already it and some European 
governments have imposed sanctions on senior Venezuelan officials; they could 
make clear the possibility of further sanctions on government officials involved in 
crackdowns against protesters or the harassment of the National Assembly or its 
members. They simultaneously should set clear conditions for gradually lifting 
such sanctions based on the government moving toward genuine negotiations. 
The EU should also maintain its current support to the National Assembly as 
an indispensable part of any transition. It might, for example, offer to approve 
fresh credits for economic reconstruction or greenlight the lifting of sanctions 
against government figures if so requested by National Assembly leaders. Finally, 
the EU ought to increase development aid and support to countries responding 
to the refugee crisis, both for humanitarian reasons and to shore up the region’s 
stability by reducing the economic and social impact of large-scale immigration. 

n  REGIONAL OVERVIEW
Middle East and North Africa
Although the Middle East and North Africa experienced another chaotic year, 
with most countries still locked in various stages of political turmoil and eco-
nomic crisis, Europe has an opportunity to build on recent developments that 
offer fragile hopes of progress. While in the past it might well have felt like a 
relative bystander to much of the region’s turbulence, that distance paradoxi-
cally could make it a more effective mediator today at a time when uncertainty 
reigns in Washington. 
In Yemen, after almost four years of war, destruction and immense human 
suffering, the principal players in the conflict are again moving toward talks. 
Whether the cautious momentum toward a political settlement in late 2018 will 
last is uncertain, but the EU – which enjoys ties to virtually all parties involved 
in the conflict –  could help sustain it. The UN could benefit from full European 
support to monitor the Hodeida ceasefire and keep humanitarian channels open, 
bring the warring parties to the table for sustained peace talks, and even narrow 
the gap in perceptions on the Yemen war between Iran and Saudi Arabia. 
In Syria, a brutal eight-year war is starting to draw to a close, and President 
Assad is not going anywhere. But for the EU, the Assad regime’s survival presents 
challenges for its policies of stabilisation, reconstruction and refugee return. The 
Syrian government has addressed none of the grievances that drove protesters 
in 2011; arguably, the war has only entrenched discontent. Although European 
leaders will have to find a way to deal with the Syria that exists rather than the 
one it would like to see, and while it has a strong interest in Syria stabilising, it 
also will want to use whatever leverage it retains to push the regime on issues of 
concern – eg, to avoid retribution against opposition supporters in areas it has 
retaken from rebels, or against returning refugees, and begin to implement polit-
ical reforms. Threading this needle will be difficult, but by using the prospect of 
reconstruction assistance and engaging with Russia and Iran in talks about some 
kind of political transition in Syria, it might be able to achieve modest progress. 
Beyond the priority task of helping bring to a close two horrifically costly 
wars are other regional challenges that Europe, which enjoys broad ties with 
competing actors, should help manage through diplomatic engagement and the 
leverage of potential economic support. Tunisia heads for elections that could 
endanger the democratic gains it has made since 2012. Talks to establish a unity 
government in Libya are yet to make headway. Economic stagnation in Egypt 
and Algeria is sowing the seeds of future unrest. Iraq and Lebanon struggle with 
fragile governments. Saudi Arabia’s erratic foreign policy is doing little to stabi-
lise the region. And the conflict between Israel and the Palestinians – without 
any expectation of progress – could reignite violently at any time, more likely 
in Gaza, but eventually in the West Bank as well. 
The main threat to the region’s stability remains the struggle between Iran 
and the U.S. Iran has used the vacuum created by Arab state failures in the wake 
of the 2011 uprisings to extend its regional influence, setting off alarm bells in 
[ 43 ]

INTERNATIONAL CRISIS GROUP  |  WATCH LIST 2019
44
Tel Aviv, Riyadh and Abu Dhabi. The Trump administration has responded with 
bellicosity where it could – and should – have built on the thin relationship 
with Tehran forged during President Obama’s tenure to discuss potential steps 
toward regional de-escalation. Europe has cards no one else does, and ought 
to continue using them: a measure of goodwill from Tehran due to its efforts 
to maintain the nuclear deal alive; a dialogue with Iran on regional issues; and 
close ties with Saudi Arabia and its Gulf allies. All those are assets that will be 
critically needed as the region enters into yet another year of high tensions.
Iran: Preserving the Nuclear Deal
The Trump administration’s decision to exit the 2015 Joint Comprehensive Plan 
of Action (JCPOA) and unilaterally reimpose sanctions on Iran as part of a “max-
imum pressure” campaign has put the agreement in significant jeopardy and 
set the U.S. and Iran on a possible collision course. The remaining signatories 
to the deal, including the EU and three member states (France, Germany and 
the UK, collectively known as the E3), are striving to preserve it and Iran has 
continued to adhere to it. But as sanctions take a severe toll on the Iranian econ-
omy, the urge to retaliate against the U.S. withdrawal is building up in Tehran. 
The accord’s collapse would lead to a renewed and perilous nuclear crisis at a 
time when tensions across the Middle East are already high, including between 
Iran and regional powers such as Saudi Arabia and Israel.
The EU and its Member States Should:
•  Uphold the JCPOA so long as Iran remains in compliance with its nuclear 
obligations and implement mechanisms such as the Special Purpose Vehicle 
(SPV) to ensure the accord delivers at least some of its anticipated economic 
dividends.
•  Undertake more effective public diplomacy, particularly toward Iran and the 
European private sector, to clarify its policies and explain the complexity of 
European efforts in adopting such mechanisms.   
•  Continue discussions with the U.S. regarding member state exemptions on 
secondary sanctions, particularly with regards to humanitarian trade with 
Iran. 
•  Separate efforts to save the JCPOA from their response to other security 
concerns, including purported plots against Iranian dissidents on European 
soil and Iran’s ballistic missile tests and transfers. 
•  Encourage Iran to deepen and widen ongoing EU-Iran discussions on Yemen 
to include other regional issues as well as Iran’s ballistic missile program 
and human rights. 

INTERNATIONAL CRISIS GROUP  |  WATCH LIST 2019
45
Threats to Diplomacy and Regional Stability
In May 2018, President Donald Trump announced that the U.S. would terminate 
its participation in the JCPOA and reimpose sanctions lifted in 2016 as part of 
the nuclear agreement. Washington’s repudiation of the JCPOA is part of a wider 
“maximum pressure” campaign against Iran seeking to not only coerce Iran into 
renegotiating the terms of a concluded and functioning multilateral accord, 
enshrined in a UN Security Council resolution, but capitulating to a longer list 
of U.S. demands on Iran’s regional policies and ballistic missile program. The 
risks in the coming year are threefold: that Iran, seeing dwindling benefits from 
its continued adherence to the JCPOA, decides to curb or terminate its partic-
ipation in the accord, sparking a renewed nuclear crisis; that the U.S. and Iran 
will keep edging toward a direct conflict; and that regional frictions between 
U.S. and Iranian allies could escalate and draw in other parties.
If Iran’s dividends from the nuclear deal keep shrinking, hardliners in Tehran 
who call for abrogating the JCPOA and assuming a more confrontational posture 
in the nuclear realm and the region could gain ground. Sanctions have already 
weakened Iran’s economy, driving a significant devaluation of the rial, pushing 
up inflation, curbing the country’s oil revenue (some limited oil waivers not-
withstanding) and sinking the economy into a recession. With a parliamentary 
election in 2020 and a presidential vote in 2021, pragmatic politicians associated 
with an increasingly fruitless diplomatic approach could lose ground to more 
hard-line forces critical of international engagement.   
At the same time, tensions over Iran’s regional role and a U.S.-led drive to 
curb it could leave Washington and Tehran jostling for the upper hand across a 
string of regional flashpoints, from Afghanistan and the Gulf to Iraq, Syria and 
Lebanon. Tensions between Iran and Israel are of particular concern, with Israel 
acting more frequently to counter what it perceives as Tehran’s rising influence 
across the Levant. A confrontation between Hizbollah and Israel, for example, 
could rapidly escalate in Lebanon and Syria, drawing in Iran and the U.S. in 
support of their respective allies.
Bolstering the Deal and Broadening Dialogue
As core participants in the nuclear deal, the EU and three of its member states 
have thus far delivered a consistent and unified message against Washington’s 
JCPOA withdrawal and sanctions. High-level European participation in the 
upcoming ministerial meeting on the Middle East in Warsaw, which will likely 
see significant U.S. emphasis on criticising Iran, could erode this message and 
European credibility in Tehran. EU measures to protect the deal, such as the 
blocking statute introduced in August 2018 and the SPV expected in early 2019, 
backed by the E3 and designed to facilitate European trade with Iran in a way 
that bypasses U.S. sanctions, are critical to forestalling the accord’s collapse, 
and should be fully implemented. Such efforts would be more effective alongside 
more robust political signalling and public diplomacy campaign underscoring 
the extent of the EU’s work to preserve the JCPOA, both to the European pri-
vate sector and Iran itself. Visits by high-level EU officials to Iran, outreach to 

INTERNATIONAL CRISIS GROUP  |  WATCH LIST 2019
46
Persian-language media platforms explaining EU decisions and policy, and 
the production of readily-accessible information in Persian of relevant EU 
statements and announcements could each serve to increase the visibility and 
explain the importance of EU decisions on Iran. Brussels should also intensify 
its consultations with the Islamic Republic to allow the establishment of an EU 
delegation in Tehran.
In parallel with these efforts, the EU should encourage the U.S. to issue 
extended and ideally expanded sanctions waivers for member states, and press 
for clarity on nuclear and humanitarian exemptions. It can also maintain its 
dialogues with Tehran on Yemen (there were four rounds of discussions that 
France, the EU, UK, Germany and Italy held with Iran in 2018) while exploring 
wider avenues of engagement on both regional and domestic issues. Such con-
versations may be crucial for eventual talks on building on the nuclear agree-
ment, not least if the U.S. chooses to re-engage diplomatically in due course. 
Preserving the JCPOA does not preclude the EU from pressing Tehran on 
other security issues, particularly alleged assassination attempts against Irani-
an dissidents on European soil, renewed ballistic missile testing, and potential 
Iranian weapons transfers to local allies in the Middle East. The JCPOA does 
not constitute a carte blanche for Iran to behave in ways that damage European 
interests. Still, should the EU and its member states eventually place targeted 
sanctions on Iran, it should make it clear that these measures do not prejudice 
continued cooperation on the nuclear front.
Tunisia in 2019: a Pivotal Year?
Tunisia’s political transition is in trouble. Hopes that the country’s post-uprising 
leadership would successfully tackle its myriad political and socio-economic 
challenges have started to dim. The economy is in the doldrums and the polit-
ical leadership is increasingly split between Islamists and non-Islamists, both 
competing for control of state resources. This confluence of problems is stirring 
a general crisis of confidence in the political elite, and there is reason to fear 
that the country may backslide from its post-2011 democratic opening ahead of 
presidential and parliamentary polls at the end of the year.
As Tunisia’s main trading partner, and in the context of its 
European Neighbourhood Policy, the EU should: 

•  Continue its macro-financial assistance despite the government’s slow pace 
in implementing necessary reforms (eg, pension reform, reducing the pub-
lic-sector payroll, improving the business climate and greater fiscal trans-
parency, among others); 
•  Encourage the government to prioritise public-administration reforms, intro-
duce greater transparency in public-sector appointments and transfers, and 
establish clear rules governing relations with senior administrative officials 
– all steps that can help prevent further polarisation between Islamists and 
anti-Islamists;

INTERNATIONAL CRISIS GROUP  |  WATCH LIST 2019
47
•  Encourage parliament to reach agreement on creating a politically diverse 
Constitutional Court to ensure its independence; 
•  Resist attempts to restore an authoritarian regime by, for example, condi-
tioning continued financial support to Tunisia on the legislative and executive 
branches’ respect for the constitution. 
An Ailing Economy and Polarisation at the Top
The economy is faring poorly. The Tunisian dinar has depreciated by more 
than 40 per cent in relation to the euro since 2016, reducing purchasing power, 
while inflation stands at 8 per cent annually. As a result, the cost of living has 
increased by more than 30 per cent since 2016, driving households into debt. 
Regional disparities are growing, and unemployment remains dire. These factors 
combined have accelerated both a brain drain and capital flight. 
These economic troubles occur at a time of severe tensions between Presi-
dent Béji Caïd Essebsi and Prime Minister Youssef Chahed, which have grown 
over the past two years. Their rivalry has laid bare an old rift between Islamists 
(mainly the An-Nahda party) and anti-Islamists (represented by Nida Tounes, 
the president’s party), with Chahed, who originally hails from Nida Tounes 
relying on the Islamist bloc’s parliamentary dominance to remain in office. 
An-Nahda has been in coalition governments since 2011, but from 2016 
onward, when Chahed became head of a national unity government, the party 
has worked hard to strengthen its power by placing a growing number of its 
supporters in senior posts in the public administration, state-owned companies 
and government offices and agencies in the capital and provinces. In doing so, 
it is changing in its favour the composition of patronage networks controlling 
state resources and access to credit, private monopolies and oligopolies. Over 
time, this inevitably will reduce the economic predominance of coastal northern 
Tunisia over the southern hinterland. 
In May 2018, An-Nahda made headway in local elections. It won 28 per cent 
of municipal council seats (against 20 per cent for Nida Tounes), including in 
all the main cities. The next month, it took charge of the administration in 36 
per cent of all municipalities (compared with 22 per cent for Nida Tounes). 
This partial victory boosted the party’s political weight, altered the balance of 
power vis-à-vis its principal opponent, and raised a question mark over the tacit 
agreement between Islamists and anti-Islamists in place since the 2014 parlia-
mentary and presidential elections. By this unwritten agreement, An-Nahda 
had accepted less power than its electoral weight would suggest it should have, 
with just three ministries, none a major one; it had also agreed not to interfere 
with the established patronage networks, for example by placing its backers in 
senior executive positions.
Its electoral show of strength triggered a response from an inchoate coalition 
of senior figures in government, business and professional associations and 
trade unions, as well as far-left activists and Arab nationalists. They started 
to pressure the interior and justice ministries to classify the Islamist party as 
a terrorist organisation, and on the military courts to dissolve it and imprison 

INTERNATIONAL CRISIS GROUP  |  WATCH LIST 2019
48
some of its leaders. They also began reaching out to Saudi Arabia and the United 
Arab Emirates (UAE) in hopes of soliciting these two countries’ support against 
An-Nahda, whose leader, Rached Ghannouchi, is a leading intellectual figure 
among the regionwide Muslim Brotherhood, their staunch enemy. The resurfac-
ing of this rift invites a return to Tunisian politics of political competition that 
has dominated the Middle East and North Africa region since 2013 – between 
Turkey and Qatar, representing the Islamist bloc, on one side, and Egypt, Saudi 
Arabia and the UAE, on the other.
An intensifying struggle over resources would further deepen the rift between 
Islamists and anti-Islamists. It also would significantly heighten political and 
social tensions ahead of parliamentary and presidential elections later this 
year, which could well prove decisive in shaping the country’s political and 
economic complexion for the next decade. Because of a split in the secularist 
camp, An-Nahda’s enduring popularity among large sectors of the population 
and its dominance of governing institutions, the party remains the favourite to 
win at least the parliamentary elections. Even were this scenario to pass, the 
Islamists’ power could be circumscribed. It will need to cobble together a gov-
erning coalition, and optimally will be willing once again to forgo key ministries 
and maintain its tacit agreement with the anti-Islamists. An-Nahda’s influence 
would be further curbed were it to put up a presidential candidate and loose.
However, other scenarios are possible. If tensions come to a head before 
the elections, violence could get in the way of the electoral process. This could 
prompt the president to declare a state of emergency, as provided for under 
the constitution, but without additional constitutional checks, this could put 
Tunisia back on the path of autocratic rule. For this reason, it is critical that the 
parliament establish a Constitutional Court, which would adjudicate whether 
the state of emergency can be extended thirty days after its entry into force. The 
court should have a politically diverse composition that might help to prevent 
it from endorsing such a move. Indeed, under this scenario, the absence of a 
Constitutional Court could plunge Tunisia into dangerous waters.
An EU Role in Preventing a Dangerous Backsliding
The EU is Tunisia’s main trading partner and has provided important finan-
cial support to the country (between 2011 and 2017, EU assistance to Tunisia 
amounted to € 2.4 billion in grants and macro-financial assistance). It has a 
clear interest in protecting Tunisia’s stability, to fortify one of the only – if not 
the only – success story to emanate from the Arab uprisings, dampen the appeal 
of jihadism to Tunisians, and limit illegal migration to Europe. It follows that, 
despite the disappointing pace of economic and political reforms (pension re-
form, reducing the public-sector payroll, improving the business climate, greater 
fiscal transparency, advancing negotiations about the Deep and Comprehensive 
Free Trade Agreement, creating the Constitutional Court and replacing four 
members of the Independent High Authority for Elections so that this body can 
move forward with organising the legislative and presidential elections of late 
2019), the EU should continue to provide macro-economic support to prevent 
the situation from deteriorating even further. 

INTERNATIONAL CRISIS GROUP  |  WATCH LIST 2019
49
In addition, it should encourage the government to prioritise public-adminis-
tration reform, render public-sector appointments and transfers more transpar-
ent, and introduce clear rules governing its relations with senior administrative 
officials – all steps that, by reducing the role of partisan patronage would help 
prevent further polarisation between Islamists and anti-Islamists. It should 
also encourage political parties to reach agreement in parliament about the 
composition of the Constitutional Court, thus enabling its establishment. And 
it should use its influence to counterbalance any domestic or externally-inspired 
effort to restore an authoritarian regime by making continued financial support 
to Tunisia conditional on the legislative and executive branches’ respect for the 
constitution.
Yemen at an Inflection Point
Yemen enters 2019 with two paths open to it: a tentative road to peace, or a new 
phase of war that could plunge the country into the worst humanitarian crisis 
of a generation. A UN-brokered deal between the internationally recognised 
Yemeni government and Huthi rebels in Sweden last December – known as the 
Stockholm Agreement – gave rise to rare optimism about prospects for peace. 
But the UN is struggling to implement its terms, and backsliding by either party 
– already evident – could hamper discussions on larger issues, especially finding 
a framework for negotiations to end the war. If combat, particularly around Ho-
deida, re-erupts in earnest, it could take political negotiations off the table for 
a long time to come. All sides should ensure that small setbacks do not escalate 
and unravel attempts to prevent famine and end the war.
In this context, the EU and its member states should consider 
the following steps: 

•  Help maintain the momentum of political talks. Incoming UN Security Coun-
cil members Germany and Belgium can take the lead in drafting presidential 
statements to keep parties focused on the negotiations; 
•  Reaffirm opposition to a Saudi-led coalition military assault on Hodeida 
while maintaining pressure on the Huthis to implement the Stockholm 
Agreement, both directly and through their interactions with Iran and Oman; 
•  Support the UN special envoy with technical assistance and expertise, for 
example in implementing or monitoring confidence-building measures. 
Many of the early steps for de-escalation involve complex logistical opera-
tions, for which European militaries and other government institutions can 
provide help; 
•  Step up humanitarian relief efforts and press the coalition, government 
of Yemen and Huthis to improve access to all parts of the country to help 
still-vulnerable civilians; 
•  Press for a more inclusive peace process, particularly with respect to women, 
civil society and groups from the south of Yemen. 

INTERNATIONAL CRISIS GROUP  |  WATCH LIST 2019
50
Hodeida in the Balance
The momentum of Yemen’s conflict shifted toward the Red Sea coast in 2018, 
with United Arab Emirates (UAE)-backed Yemeni forces pushing up from the 
south. By June, those forces were nearing the outskirts of Hodeida, the entry 
point for 70 per cent of all goods shipped into Yemen. The UAE saw capturing 
the port as a way to force the Huthis to a compromise: only by depriving the 
rebels of sea access and customs revenue would the Huthis show any genuine 
willingness to budge, they argued. But humanitarian groups and other organi-
sations, including Crisis Group, already reporting famine-like conditions across 
the country, warned that a battle for the port would cut off the crucial flow of 
supplies to Yemen’s densely populated north. An international outcry over these 
concerns, helped halt the initial UAE-led offensive, offering the new UN envoy, 
Martin Griffiths, a first opportunity to broker a way out of the impasse. 
Griffiths’ intensive shuttle diplomacy did not end the contest over Hodeida. 
After the Huthis failed to attend planned peace consultations in Geneva in 
September, UAE-backed forces began a second push toward the port, partly 
encircling the city. But the October murder of Jamal Khashoggi, a Saudi Arabian 
journalist, at the kingdom’s consulate in Istanbul, prompted a wider backlash 
against Riyadh’s policies. Members of the U.S. Congress increasingly linked 
Khashoggi’s assassination with the Yemen war’s catastrophic humanitarian 
toll, and redoubled efforts to legislate an end to U.S. military support for the 
coalition. On 30 October, U.S. Secretary of Defense James Mattis and Secretary 
of State Mike Pompeo separately called for a de-escalation of hostilities and a 
resumption of political talks. Griffiths leveraged this momentum to reorganise 
consultations, which finally took place in Stockholm in early December.
These efforts culminated with the so-called Stockholm Agreement, which 
included a commitment to a prisoner exchange and to demilitarise the Red Sea 
trade corridor (Hodeida city along with Hodeida, Ras Issa and Salif ports). The 
parties agreed to continue discussions on the contested city of Taiz and meet 
again in January 2019 to discuss a framework for peace talks. Of particular note, 
under the deal the Huthis are to transfer Hodeida port, Yemen’s largest, to UN 
management and reopen a humanitarian corridor to the north. But the parties 
failed to agree to reopen Sanaa’s airport or unify the Central Bank, the latter 
being a vital step toward addressing Yemen’s economic and humanitarian woes.
Peace at Peril
Spoilers abound on all sides. Four years into the conflict, the Huthi movement 
is internally divided and fearful of making a move that would leave its forces 
exposed. Its field commanders retain a high degree of autonomy and may be 
less inclined to compromise than political leaders. The Yemeni government, 
meanwhile, has created its own obstacles to progress, making maximalist de-
mands and unwilling to consider future power-sharing agreements. Both sides 
are reluctant to relinquish the authority they have attained through fighting 
and via the war economy. The Saudi-led coalition, for its part, could seize on a 
setback as a reason to escalate their military campaign. UAE-backed Yemeni 

INTERNATIONAL CRISIS GROUP  |  WATCH LIST 2019
51
forces remain poised to advance toward Hodeida. Even in the best case scenar-
io, a battle for the port would starve hundreds of thousands of Yemenis within 
weeks; a prolonged fight could kill up to a million, with many more pushed 
further into destitution and hunger.
Despite cautious optimism after the Sweden talks, the months ahead are 
fraught with risk. Both sides have used the agreement’s overly broad and im-
precise language to interpret it according to their views and cast doubt on each 
other’s good faith. In the weeks since the ceasefire came into effect, the Huthis 
and coalition have exchanged recriminations, accusing each other of hundreds 
of ceasefire violations in Hodeida, while the Huthis have launched a series of 
attacks on the government of Yemen and coalition positions outside of Hodeida 
using ballistic missiles and drones. The Huthis accused the coalition of launching 
more than 130 air strikes in the same period before a wave of aerial attacks on 
Sanaa on 19 January.   
It is also unclear whether the U.S. will be as active as it was in the run-up 
to and during the Stockholm talks: Defense Secretary James Mattis played an 
important part in preventing an assault on Hodeida throughout 2018 and in 
securing tentative agreements in Sweden; his departure in early January raises 
questions about future U.S. policy and whether his successor will be as effective 
at wielding influence with increasingly frustrated Gulf allies, who feel they are 
being asked to give up a great deal in order to mollify a Huthi movement they 
believe to be uninterested in compromise. To prevent backsliding, the UN-
chaired Redeployment Coordination Committee tasked with implementing 
the ceasefire and demilitarising Hodeida will need to clarify the terms of the 
ceasefire, get the parties to agree to a mechanism for verifying redeployments, 
and ensure the Huthis withdraw from the Red Sea ports.
Even assuming the agreement holds, the UN special envoy will still have a 
huge task before him. He will need to halt fighting in the battleground of Taiz, 
an important step toward freezing the overall conflict. Secessionists in Yemen’s 
south credibly argue that a genuine political settlement requires their input 
while women’s groups say that their participation in talks thus far has been 
symbolic at best. Meanwhile, little has been done to dampen tensions among 
various anti-Huthi groups on the ground. The envoy’s office, the coalition and 
outside powers urgently need to address this issue to prevent battles between 
rival groups in Taiz and Aden. 
Supporting De-escalation and Talks
With uncertainty in Washington and a complex, high-stakes political process 
ahead, the EU’s role will be more critical than ever. Member states and EU diplo-
mats enjoy the advantage of having maintained contact with all sides – members 
of the coalition, the Yemeni government, the Huthis and Iran – throughout the 
conflict. The EU as well as its member states should use these contacts to exert 
pressure on all parties: on the Huthis, to show flexibility and carry out their 
Stockholm commitments; on Iran, to press the rebel movement in that direction; 
and to the Saudi-led coalition, to genuinely end its military campaign and work 
toward a political settlement. The UN Security Council has proven to be a useful 

INTERNATIONAL CRISIS GROUP  |  WATCH LIST 2019
52
instrument of pressure, and the EU should coordinate among member states 
on future Security Council action. Finally, EU member states should extend 
technical support to the envoy and his team, particularly with respect to port 
management and local security.
The EU should maintain current humanitarian programs, or even expand 
them. Its current focus on providing food, water and medicine, along with treat-
ment for malnutrition and cholera, is critical. But the EU may need to increase 
its assistance rapidly in the event of a battle for Hodeida, and in any event should 
engage with the government, Huthi leadership and coalition to improve human-
itarian access to vulnerable populations. Actors have a tight timetable to make 
progress, not least because of the threat of famine. That 20 million Yemenis are 
facing severe food insecurity should focus minds, help prioritise de-escalation 
and build on the Stockholm deal as a foundation for a political settlement.

Crisis Group aspires to be the preeminent organisation providing independent analysis and advice on 
International Crisis Group  |  Watch List 2019
how to prevent, resolve or better manage deadly conflict. We combine expert field research, analysis and 
engagement with policymakers across the world in order to effect change in the crisis situations on which 
we work. We endeavour to talk to all sides and in doing so to build on our role as a trusted source of field-
centred information, fresh perspectives and advice for conflict parties and external actors.

Watch List 2019
Crisis Group’s early-warning Watch List identifies up to ten countries and regions at risk of conflict or 
escalation of violence. In these situations, early action, driven or supported by the EU and its member
states, could generate stronger prospects for peace. The Watch List 2019 includes a global overview, 
regional overviews, and detailed conflict analyses on Burkina Faso, Central African Republic, Iran, 
Myanmar, Pakistan, South Sudan, Tunisia, Ukraine, Venezuela and Yemen.
Brussels Office (Headquarters)
xxxxxxxx@xxxxxxxxxxx.xxx
Washington Office
xxxxxxxxxx@xxxxxxxxxxx.xxx
New York Office
xxxxxxx@xxxxxxxxxxx.xxx
London Office
xxxxxx@xxxxxxxxxxx.xxx
Regional Offices and Field Representation
Crisis Group also operates out of over 25 different locations 
in Africa, Asia, Europe, the Middle East and Latin America
See www.crisisgroup.org for details
Preventing War. Shaping Peace.
www.crisisgroup.org

Document Outline