Dies ist eine HTML Version eines Anhanges der Informationsfreiheitsanfrage 'National security guidelines to member states'.



Ref. Ares(2019)6224090 - 08/10/2019
  
 
EUROPEAN 
  COMMISSION 
 
Brussels, 29.3.2019  
SWD(2019) 1056 final 
 
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT 
EXECUTIVE SUMMARY OF THE FITNESS CHECK  
  
on EU Legislation on legal migration 
{SWD(2019) 1055 final} 
 
EN 
 
  EN 

 
1.  Context and objectives 
The EU legal  migration framework is  laid down  in  several  directives1, adopted between 2003 
and  2016,  which  cover  various  categories  of  third-country  nationals  and  regulate  various 
aspects  of  the  migration  process  (in  particular  admission  and  residence  conditions,  equal 
treatment rights and mobility within the EU). 
The main purpose of this fitness check is to assess whether the EU legal migration framework is 
still fit for purpose, to identify any inconsistencies and gaps, and to look for possible ways to 
streamline  and  simplify  existing  rules
.  The  fitness  check,  which  started  in  2016,  was 
supported  by  a  thorough  consultation  process  –  including  an  open  public  consultation  and 
targeted  consultation  of  key  stakeholders  (Member  States,  the  European  Parliament,  the 
European  Economic  and  Social  Committee,  Non-Governmental  Organisations,  and  economic 
and social partners) – as well as by an external study.  
2.  Key findings  
The fitness check assessed the EU's acquis on legal migration against five criteria: relevance, 
coherence, effectiveness, efficiency, and EU added value. 
Relevance  
EU  policy  on  legal  migration  remains  broadly  in  line  with  the  general  objectives  set  at  the 
1999 European Council in  Tampere and translated into the Lisbon Treaty, namely to ensure 
efficient management of migration flows to the EU and fair treatment for legally resident third-
country  nationals.  However,  there  have  been  changes  in  the  policy  specific  objectives
following  changes  in  the  overall  political  framework  in  the  field  of  migration:  from  setting 
common minimum standards on rights, admission and residence conditions for all third-country 
nationals,  to  attracting  the  third-country  nationals  that  the  EU  economy  'needs',  who  can 
contribute to addressing skills and labour shortages, thus making the EU more competitive. 
The evaluation has shown that the objectives of the Directives are still relevant to the EU's 
current  needs  in  terms  of  legal  migration.  However,  a  number  of  potential  gaps  between 
objectives and needs have been identified. These relate mainly to the directives’ material scope 
(they do not cover various problems occurring in the course of the various 'migration phases', 
such as the procedures for obtaining an entry visa), and their  personal scope (which does not 
include  –  at  least  as  far  as  admission  conditions  are  concerned  –  major  categories  of  third-
country nationals, such as non-seasonal low- and medium-skilled workers, job seekers, service 
providers covered by the EU’s trade commitments except intra-corporate transferees, and self-
employed people/entrepreneurs). 
Although these gaps  are generally covered by national rules (for instance, all Member States 
have  national  schemes  for  the  admission  of  low-  and  medium-skilled  third-country  workers), 
and  although  these  categories  are  partly  covered  at  EU  level  as  regards  admission  procedures 
and equal treatment (through the Single Permit Directive), the result is  a fragmented system
Though additional, more reliable data is needed to assess the magnitude of these gaps precisely, 
these  gaps  will  need  to  be  addressed  by  future  policy  developments.  The  evaluation  also 
recognises  the  need  to  better  understand  and  consider  how  socioeconomic  and  environmental 
factors (including climate change) may affect the relevance of the EU legal migration acquis. 
 
                                                           
1  
Nine directives are covered (though only those that have been in force for several years have been assessed 
in terms of effectiveness and efficiency): family reunification (2003); long-term residents (2003); students 
and researchers (2004, 2005; recast in 2016); EU Blue Card (2009); Single Permit (2011); seasonal workers 
(2014); intra-corporate transferees (2014). 


 
Coherence 
The analysis has  shown  that the legal  migration  directives and their objectives  are consistent 
and  complement  one  another  overall
.  However,  it  has  also  revealed  a  number  of  specific 
internal coherence issues, most of them due to: a) the 'sectoral approach', which implies that 
different  directives  regulate  in  different  ways  the  specific  needs  and  characteristics  of  the 
categories of migrants covered; and b) the different historical origins of the directives, each of 
which  had  its  own  specific  characteristics,  policy  constraints  and  negotiation  history.  Some 
internal  coherence  issues  (e.g.  in  terms  of  different  procedural  requirements  across  different 
categories)  have  actually  affected  the  extent  to  which  the  directives'  objectives  have  been 
achieved 
and/or have created unnecessary administrative burdens.  
Different  national  implementation  choices  have  also  exacerbated  certain  inconsistencies:  in 
particular,  the  different  ways  in  which  the  directives'  numerous  'optional  clauses'  have  been 
implemented,  and  the  possibility  for  Member  States  to  retain  parallel  national  schemes  for 
highly-skilled workers and long-term residents. For instance, the existence of national permits 
for permanent residents has limited the impact on the harmonisation of different types of long-
term residence status provided for by the Long-Term Residents Directive, which has been less 
successful  than  intended  (three  million  EU  long-term  residents'  permits  vs.  seven  million 
national ones). Furthermore, the current regulatory framework for recruiting the same category 
of  highly-skilled  workers  (which  is  possible  under  both  the  EU  Blue  Card  and  national 
schemes) is complex for third-country nationals and employers alike. 
As regards external coherence, the EU legal migration directives interact with many other EU 
policies
 (especially those relating to asylum, irregular migration, borders and visas, justice and 
fundamental  rights,  employment  and  education,  external  relations,  and  trade).  Although  n
major inconsistencies
 have emerged from the evaluation, there are many aspects where more 
efficient interaction and complementarity with other policies 
could be developed, especially 
with overall EU policy on growth and employment –in a context in which migration is likely to 
play  an  increasingly  important  role  in  addressing  labour  and  skills  shortages  in  an  ageing 
European society – and with EU external policy. 
Effectiveness 
The extent to which the objectives of the legal migration acquis are achieved depends both on a 
wide range of policy and legal instruments at EU and national level and on a number of social 
and  economic  factors  which  go  beyond  implementing  the  acquis.  Although  it  was  difficult  to 
isolate  the  precise  impact  of  the  legal  migration  acquis  on  the  attainment  of  the  overall 
objectives, it proved possible to identify a number of positive effects
Firstly,  national  systems  for  legal  migration  have  been  brought  into  line  with  each  other  to 
some extent
 as regards the categories of third-country nationals covered, with varying degrees 
of harmonisation for admission conditions, procedures and rights. Secondly, the directives have 
had a generally positive impact on the level of rights granted to third-country nationals and on 
the  protection  of  family  life.  Finally,  the  acquis  has  also  contributed  to  the  objective  of 
managing economic migration flows into the EU more efficiently, so as to help address labour 
and  skills  shortages  on  the  EU  labour  market,  thereby  contribute  making  the  EU  more 
competitive overall
.  
However,  the  same  factors  that  have  caused  the  coherence  issues  highlighted  above  (i.e.  the 
sectoral  approach,  the  existence  of  parallel  national  schemes,  and  the  inclusion  of  optional 
clauses in the directives) have also prevented the specific objectives from being achieved in 
full
.  For  instance,  the  provisions  to  facilitate  intra-EU  mobility  under  the  first  generation  of 
directives  are  often  not  very  different  from  first  admission  procedures  and  are  therefore  not 


 
fully  effective  (though  the  overall  impact  of  the  intra-EU  mobility  rules  will  need  to  be 
reassessed  once  the  more  far-reaching  provisions  included  in  the  later  directives  on  intra-
corporate  transferees  and  students  and  researchers  are  implemented  in  full).  The  impact  on 
other  specific  objectives,  such  as  promoting  the  integration  of  third-country  nationals  and 
preventing labour exploitation, has also been limited, as the directives go only part of the way 
to addressing these issues. 
While some of the obstacles that have prevented these objectives from being achieved in full go 
beyond the acquis – and some go beyond migration policy in general (relating e.g. to economic, 
labour market and fiscal policies; individual choices and preferences; language issues) – there 
are  a  number  of  inherent  shortcomings  in  the  EU  framework  
(e.g.  fragmentation,  limited 
coverage  of  EU  rules,  incorrect  implementation  or  application  of  the  common  rules).  These 
could be addressed through measures ranging from better enforcement to, possibly, legislative 
measures. 
 
 
Efficiency 
The  same  challenges  encountered  in  measuring  the  effectiveness  of  the  legal  migration 
directives  (especially  external  factors  affecting  migrant  flows,  and  the  fact  that  determining 
how  many  economic  migrants  are  admitted  is  a  national  prerogative)  have  also  affected  the 
evaluation  of  the  directives'  efficiency.  The  lack  of  sufficient  evidence  to  assess  the  precise 
costs  and  benefits
  associated  with  implementing  the  legal  migration  directives  suggests  that 
there is a need to improve the collection of relevant data at both national and EU level. 
This is why the efficiency assessment has focused on qualitative identification of the types of 
costs  and  benefits  associated  with  the  EU  legal  migration  acquis  by  stakeholder,  on  the  one 
hand,  and  on  the  direct  administrative  costs  and  benefits  associated  with  implementing  the 
directives,  on  the  other  (compliance  costs,  administrative  fees  payable  by  applicants,  costs 
incurred by the public administration when reviewing applications, issuing permits or handling 
appeals. On the latter, in particular, the partial evidence available suggests that, while the costs 
for renewals tend to not be fully covered by the corresponding fees, for most types of permits 
the  fees  sufficiently  cover  the  administrative  costs  incurred  by  the  public  administration. 
Overall,  administrative  costs  for  third-country  nationals  seem  to  be  higher  than  for  public 
authorities, which is consistent with the feedback received through the public consultation. The 
administrative costs for employers are also estimated to be quite high. 
Finally,  the  assessment  of  the  practical  application  of  the  directives  has  identified  different 
practices
  in  implementation  by  the  Member  States,  with  different  levels  of  efficiency  (e.g. 
simple  and  easily  accessible  application  forms;  clear  information  on  permits  and  rights, 
provided  in  several  languages;  a  single  agency  managing  the  application  process;  facilitated 
visa  procedures).  This  also  shows  that  there  is  further  scope  for  simplifying  procedures  for 
managing legal migration flows.  
EU added value 
Overall, the legal migration directives have brought positive effects that would have not been 
achieved by the Member States acting alone. All stakeholders, including Member States, have 
confirmed the continued EU added value of having a shared EU legal framework for legal 
migration
.  
The main positive effects identified by the evaluation are:  
  a degree of harmonisation of conditions, procedures and rights, helping to create a level 
playing field across Member States; 
  simplified administrative procedures;  


 
  improved  legal  certainty  and  predictability  for  third-country  nationals,  employers,  and 
administrations; 
  improved  recognition  of  the  rights  of  third-country  nationals  (namely  the  right  to  be 
treated  on  an  equal  basis  with  nationals  in  a  number  of  important  areas,  such  as  working 
conditions, access to education and social security benefits, and procedural rights);  
  improved  intra-EU  mobility  for  certain  categories  of  third-country  nationals  (e.g.  ICTs, 
researchers and students). 
 
3.  Follow-up 
The legal migration directives evaluated in this fitness check may be considered largely ‘fit for 
purpose’.  The  fitness  check  identified  several  positive  effects  of  the  EU  framework  on  legal 
migration, proving the  continued  relevance  and  added value  of having  an EU framework to 
regulate this field.  
However,  the  current  legal  migration  framework  had  a  limited  impact  vis-à-vis  the  overall 
migration  challenges  that  Europe  is  facing,  and  the  fitness  check  has  identified  a  number  of 
critical  issues
  in  this  respect.  If  the  EU  wants  to  achieve  in  full  the  Treaty  objective  of 
developing  a  common  legal  migration  policy  as  a  key  element  of  a  comprehensive  policy  on 
management of migratory flows, these issues will need to be addressed in future through a wide 
range of measures, such as: 
  achieving a more harmonised and effective approach to attract highly skilled workers from 
third countries, as the Commission had proposed in the Blue Card reform; 
  ensuring  stronger  enforcement  of  the  directives,  to  improve  their  implementation  and 
practical application – and therefore their overall effectiveness;  
  promoting  information  campaigns  to  raise  awareness  of  the  rights  and  procedures 
established  by  EU  legal  migration  instruments  –  this  would  help  addressing  the  coherence 
issues with regard to the Member States’ implementation, and increasing the relevance and 
EU added value of these instruments;  
  improving the gathering of data, evidence and information on the implementation of the 
acquis by supporting expert networks, research and studies, and improving the way Member 
States  communicate  statistics  –  this  would  contribute  to  improve  the  efficiency  and 
effectiveness of the acquis; 
  facilitating information-sharing and cooperation between Member States, especially in 
relation to the intra-EU mobility of third-country nationals – this would help exploiting to 
the fullest the EU added value and facilitate the application of the intra-EU mobility rules;  
  providing  Member  States  –  through  non-binding  instruments  –  with  clarification  and 
interpretative guidance on applying the legal  migration directives in  a harmonised way  – 
this would help addressing the identified coherence issues;  
  considering  putting  forward  legislative  measures  to  tackle  the  inconsistencies,  gaps  and 
other shortcomings identified, so as to simplify, streamline, complete and generally improve 
EU legislation. 


Document Outline