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Ref. Ares(2020)771574 - 06/02/2020
An analysis of the potential impacts of revising the 
minimum excise requirements in the European Tobacco 
Excise Directive
February 2019

Introduction and terms of reference
An analysis of the possible effects of revising the minimum excise requirement
• Historically, the European Tobacco Excise Directive (TED) has included two minimum excise requirements to prevent Member 
States from setting cigarette taxes at too low a level.  
• Article 10(2) of Council Directive 2011/64/EU is replicated to the right:
• The Europe Commission is conducting a review to consider possible amendments to the TED.
• British American Tobacco asked to conduct an independent analysis of the possible effects of revising the provisions in the 
TED for the minimum excise level across Member States (MSs).
“From 1 January 2014, the overall excise duty on cigarettes shall represent at least 60% of the weighted average 
retail selling price of cigarettes released for consumption. That excise duty shall not be less than EUR 90 per 1,000 
cigarettes irrespective of the weighted average retail selling price.

However, Member States which levy an excise duty of at least EUR 115 per 1,000 cigarettes on the basis of the 
weighted average retail selling price need not to comply with the 60 % requirement set out in the first subparagraph.”

2

Analyses of tax and prices increases
We have performed three main exercises to assess the impact of TED changes
• Current price difference across Member States and the impact of increases in the minimum excise rates

We analysed the current disparity of consumer goods prices – including cigarettes - across the Member States

Scenario 1 models the impact of increases in the minimum excise rates on cigarettes prices within Member States
• Current cross border flows within Member States and the possible impact of increases in the minimum excise rates

We analysed the situation of illicit trade of cigarettes 

We analysed the prices gap between Member States surrounding main Member States affected by illicit trade  

We assessed the impact on Member States of prices increases needed to fight against illicit trade 
• Effects of the removal of the ‘escape clause’ from the excise duty

The "escape clause" allows to ensure that the higher-taxing Member States do not have to constantly raise the excise duty in order to comply with the minimum excise rate rule

Scenario 2 models the impact of removing this escape clause
3

Main findings and conclusions
1,
2,
There is no economic rationale for the excise incidence or the excise burden in Euros to be 
The price of all consumer goods – and the VAT collected on them – varies significantly 
equalised across Member States in a competitive EU Single Market with unimpeded free 
across the EU. 
movement of goods within the Union.
3,
4,
The price of cigarettes varies across the Single Market in much the same way as the price of 
When the excise on cigarettes is adjusted for income levels or is shown relative to the price 
other consumer goods.  There is, therefore, no reason to believe that the tax system needs 
of other goods and services, there is much less variability in cigarette taxes across Member 
to equalise the price of cigarettes.
States than a comparison of excise in unadjusted Euros might suggest.
5,
6,
An increase in the minimum excise requirement over and above the adjustments seen in the 
Cross-border trade of tobacco products remains negligible. There is no evidence an increase in 
previous revision to the TED will create an undue burden on eastern European Member States 
the minimum excise rates & incidence will have the desired effects.
and could transform them into the most highly taxed countries in terms of affordability.
7,
8, 
The removal of the ‘escape clause’ will not mitigate price differences between Member States.
Any increase in the minimum excise requirement could also exacerbate price differences 
between European Member States and countries bordering the EU, increasing pressures for 
illicit trade.

4

1.  There is no economic rationale for the excise incidence or the excise burden in Euros to 
be equalised across Member States in a competitive EU Single Market with unimpeded free 
movement of goods within the Union

5




Competition in a ‘single market’ does not mean prices will be equalised in € across MS
Prices differ due to differences in incomes, costs and competition
• There is no economic rationale for the excise incidence of 
Income per capita across the EU
the excise burden in Euros to be equalised across MSs in a 
– 2016, kEUR -
competitive EU Single Market.
34
29 25
• Price differentials across MSs are to be expected, and do not 
22
24
24
21 22 22 23
21
reflect a lack of effective competition across the EU Single 
Market or an impediment to the free movement of goods 
15
16 14 14 14
within the Union.  
12
9
8
8
7
9
6
6 6 6
5
• They are the result of differences across the EU in a range of 
2 3
factors including or even inside a MS:
EU  IE GB FR BE NL LU DE DK SE FI IT ES PT MT CY GR AT CZ SI SK HR HU PL LV LT EE RO BG
• income levels;
av.
Source: http://ec.europa.eu/eurostat/tgm/table.do?tab=table&init=1&language=fr&pcode=tec00001&plugin=1
• the cost of production, itself related to income per capita in 
the production country (wage level, cost of land, cost of 
• The chart above shows that income levels in the wealthiest MS are 
utilities etc.);
1,600% higher than in the lowest income MS.
• differences in taxes (e.g. VAT levels, corporation taxes, etc); 
• It will inevitably follow from such large income differentials that one 
and 
would not expect the price of consumer goods to be equalised across 
the EU (or the taxes collected on them, including VAT).  
• local market conditions, including differences in the level of 
competition, the availability of resources and national 
• And, for similar reasons, there is no economic logic as to why tax on 
capabilities across sectors.
tobacco in unadjusted €s should be equalised across MSs.
6

2.  The price of all consumer goods – and the VAT collected on them – varies 
significantly across the EU
7


The price of all consumer goods varies significantly 
across the EU (I)
• The price of all consumer goods – and the VAT collected on them – varies significantly 
across the EU.  
• Eurostat’s June 2018 assessment of comparative price levels of consumer goods and 
service across the EU found that the price level index for household final consumption 
expenditure in Denmark (the Member State in which consumer goods are most 
expensive) was 192% higher than in Bulgaria, where the price of goods and services 
were the lowest in the EU (see table, right).
• The same survey found the price level for food and non-alcoholic beverages was 142% 
higher in the most expensive MS (Denmark) than it was in the MS with the lowest 
prices (Romania).
• On the following page, we provide further specific examples of consumer products for 
which there are substantial price differentials across the EU.
• The evidence is clear – a competitive, well functioning, Single Market in the EU does 
not require prices to be equalised across MSs. Differences in income levels and 
economic conditions across the Union will always result in very large price 
differentials. Measures to equalise price levels – and tax levels – across MSs will work 
against, not support, the functioning of an economic Single Market.
8

The price of all consumer goods varies significantly across the EU (II)
A selection of examples
Price of a litre of soda across the EU
Price of a litre of milk across the EU
1,2
– 2015, EUR -
1,4
– 2015, EUR -
1,3
1,0
1,1
0,9
1,0
-56%
-64%
0,9
0,7
0,8
0,9
0,9
0,7
0,8
0,7
0,8
0,8
0,7
0,8
0,8
0,6
0,6
0,5
0,6
0,4
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RO
BG
Price of a packet of potato chips across the EU
Price of a packet of cigarettes across the EU
2,1
– 2015, EUR -
6,2
6,7
– 2018, EUR -
1,9
5,6
5,3
1,7
1,7
1,7
1,6
1,7
4,8
4,5
-51%
1,5
1,5
4,3
1,4
-61%
1,2
1,2
3,5
3,3
3,5
3,2
3,2
3,2
1,1
3,2
2,6
NL
FI
IT
MT
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HR
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LT
RO
BG
NL
DE
FI
IT
ES
MT
CY
CZ
SI
SK
HR
PL
LT
RO
BG
9
Source: Eurostat (http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=prc_dap15&lang=fr), European Commission

3.  The price of cigarettes varies across the Single Market in much the same way as the price of other consumer 
goods – there is no reason to believe that the tax system needs to equalise the price of cigarettes
10

The price of cigarettes varies across MSs in line 
with incomes
WAP across the EU
– July 2018, EUR per 1000 cigarettes -
€503,50 €441,64 €3 €4303 €43 €3 €

,3
,
0
2

The top right chart shows that the average price of cigarettes in the 
3
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0
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2

4
1
3
8
2
2
5
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1
6
8
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2
2



8
,8
3
3
2
2
2

0
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8
8
2
2
2
2

highest priced Member State, Ireland, is 292% greater than in the 
3
,
2
1
,
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3
1
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0
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1





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1
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1
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6
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2
5
5
,

5
,8
5
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1
0
9
9
9
1
lowest priced Member State, Bulgaria.
0
0
0
4
4
,
,
,
,
,
2
7
2
3
15
98
62
00
8
,34
• This is a greater price variation across Member States, but not unduly 
Ir
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so, than the Eurostat’s June 2018 estimate of a 192% difference in the 
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prices for household final consumption expenditure across the EU 
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K
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R
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ia
i
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y
k
a
ds
ur
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(and, we note, we would not expect the price differentials to be 
do
g
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m
ic
identical for all products across the EU in any event).
Cigarette WAP across the EU vs income levels
– July 2018
• The bottom right chart compares the average price of cigarettes 
€35 000
Luxembourg
across the EU against income levels in each MS. There is a clear 
€30 000
correlation between the two (we calculate the correlation is high, at 
Denmark
70%).  
Sweden
€25 000
Austria
Finland
e
Belgium
Netherlands
Ireland
m
Germany
France
United Kingdom
oc
€20 000
• Cigarettes are priced higher in MSs with higher incomes – in line with 
ni dlo
Italy
what we observe for other consumer goods. There is no more of a 
eh
€15 000
s
Cyprus
u
Spain
Malta
clear need to use taxation to close the gap between low and high 
o
Slovenia

et
€10 000
priced MSs for cigarettes than there is for any other consumer 
N
Estonia
Portugal
Czech Republic
Greece
Slovakia
products which display similar price differentials.
Latvia
Poland
Croatia
€5 000
Hungary
Bulgar
Li ia
thuania
Romania
€0
€100
€150
€200
€250
€300
€350
€400
€450
€500
€550
Source: European Commission 
WAP per 1,000 cigarettes
https://ec.europa.eu/taxation_customs/sites/taxation/files/resources/documents/taxation/excise_duties/tobacco_product 1
s/rates/excise
_duties-part_iii_tobacco_en.pdf
Eurostat

1

4.  When the excise on cigarettes is adjusted for income levels, or is shown relative to 
the price of other goods and services, there is much less variability in cigarette taxes 
across Member States than the excise in unadjusted Euros might suggest
12

Excise per pack in unadjusted € is an inappropriate measure 
of tobacco excise across MS (I)
Excise per pack of cigarettes across the EU
– 2018, unadjusted EUR -

The top right chart shows that the excise per pack of cigarettes varies significantly across EU MSs as 
at July 2018.  
7,

6,
The excise per pack in Ireland, the highest taxed MS, was four times greater than the excise per pack 
1
4
5,
2
4,
in the lowest tax MS, Bulgaria.  
3,0
7
3,
3,6
3,
6
3,
3,
3,
2,
2,
2,
2,
2,
4
3
2
2,
2,
2,
2
9
8
8
7
7
2,
6
5
5
2,
2,
2,0
2,
1,
1,
1,
1,
1,8
2
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0
0
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9
9
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However, as the bottom right chart shows, when cigarette excise is expressed in purchasing power 

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ec ug us m ni
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parity (PPP) terms – which adjusts for the price of other products and services in each country 
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(essentially making an affordability adjustment in each MS), we get a very different picture.  
e
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The MSs in Eastern Europe, which using the unadjusted measure appeared to be taxed at a very low 
level, are now revealed to tax cigarettes amongst the highest in the EU.  For example, Romania is 
Excise per pack of cigarettes across the EU in PPP terms
ranked as the MS with the 25th highest cigarette taxes in Euros.  But after the PPP adjustment, it has 
– 2018, EUR PPP -
the 3rd highest cigarette taxes in the Union.  Bulgaria goes from having the lowest cigarette taxes to 
the 8th highest in the EU.  And Hungary from 24th in the rankings to the 6th.

For the same reasons that it is misleading to compare unadjusted prices for any products or services 
8,
7,
8
7
6,
6,
6,
6,
across MSs, so it is to compare tax levels on cigarettes.  It is the affordability of cigarette taxes by 
6,2
5,
4
5,
5,4
4
5,
8
5,
4,
4,
4,
5,
4,
4,
3
2
4,
4,
4,
4,
4,
2
4,
3,
2
4,
1
4,
4,
8
MSs that matters – not just the straight levels.
7
6
8
6
9
3,
5
9
8
8
4
8
8
1
2
3
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13

Excise per pack in unadjusted € is an inappropriate measure of tobacco 
excise across MS (II)

Adjusting cigarette taxes for PPPs takes into account each country’s average 
€8
Excise per pack of cigarettes as a share of household in 0.1
co 6%
me
price level and compares the cigarette tax level to it.  An alternative way to 
– 2018, % -
consider the affordability of cigarette taxes across MSs is to compare them 
€7
0.14%
directly to income levels across countries.  This adjustment is made in the 
chart.
€6
0.12%

Again, it is apparent that cigarette excises in what appear to be the lowest 
€5
0.10%
taxed MSs are actually amongst the highest in the Union when considered 
Unadjusted 
relative to what people earn.

€4
0.08%

In a recent paper by Nargis, Stoklosa, Drope, Fong, Quah, Driezen, Shang, 
€3
0.06%
Chaloupka, Hussain (2018), the authors state that: “The affordability of 
Excise as a
tobacco products is widely recognised as an index for 
share of
€2
0.04%
household
evaluating progress in tobacco taxation …”  Although the authors’ focus was on 
income
low and middle income countries, the point applies to comparing tax rates 
€1
0.02%
across high and lower income MSs in the EU.





























 3
 7
 6
 5
 4
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 3
 3
 3
 3
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2
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2
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7
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1
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0.00%
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What these examples show is that comparing tobacco tax levels in €s across 
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ti a
MSs is close to a meaningless exercise.  It reveals nothing about the tax 
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revenue raising capability from one MS to another and it is not the correct 
e
d
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rg
measure when it comes to matters of tobacco control.  Instead, measures of 
the affordability of tobacco taxes are more relevant for both economic and 
social considerations. 
14

5.  An increase in the minimum excise requirement over and above the adjustments 
seen in the previous revision to the TED will create an additional burden on eastern 
European Member States
15

Scenarios of tax and prices increases
Scenario 1 models impacts of increases in the minimum excise rates on cigarette affordability 
• In Scenario 1 we assume (i) the minimum excise increases to €150 
Scenario 1
per 1,000 sticks (excise level levied in Germany and Italy) and (ii) 
Today
∆ vs 
Excise 
the escape clause continues to be applied.
today
rates
% of WAP 
• The detailed scenarios are shown in the table. 
60%
+3%
63%
(incidence)
Minimum 
Minimum 

90
+ €60
150
We estimate the resulting prices in each MS by assuming the pre-
Total excise excise €/’000
tax component of prices remains constant.  We believe this is a 
Exit clause 
reasonable assumption since it is generally accepted that cigarette 
115
+ €52
167
(for incidence)
excise tax increases are at least fully passed on to the end 
consumer. 
Specific
Min 
7.5%
-
7.5%
(% of total tax 
incl. VAT)

Max 
76.5%
-
76.5%
In the pages that follow, we explain what this will do to cigarette 
affordability by MS.
16

Increasing the minimum excise requirement by a larger amount than previously will create a burden that will 
mostly concern lower income MSs
Impact of scenario 1 on WAP per pack vs. 2018
– 2018, EUR -

Under Scenario 1, where the minimum excise requirement 
1,
7
0,
will increase from the current €90 / 1,000 sticks to €150 / 
3
0,
0,
1
0,
1
2
0,
0,
1,
0
0,
0,
1,000 sticks.  
1
6
10,
4
0,
7
0,
3
7
0,
1,
4
0
0,
1
8,
1,
7
8
8
1,
1,
1,
1,
1,
1,
6,
6,
3
1,
2
3
2
4
2
3
1,

Because the measure would bring Eastern European excises 
5,
8
7
6,
6,
5,
5,
5,
5,
4
5
2
0
9
6
4
3
4,
4,
4,
4,
4,
4,
4,
(unadjusted) up to the levels seen in more highly taxed MSs, 
8
6
8
5
5
3
1
3,
3,
3,
3,
3,
3,
6
3,
3,
3,
3,
5
5
3
6
2
2
2
2
2
2,
Western European countries will be largely unaffected.
6
E
Ir
UK
Fr
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When we look at the data in PPP terms – the bottom left 
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chart – we see that cigarette taxation in a number of the 
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lower income Eastern European countries reaches a level at 
or above the most highly taxed MSs in the Union.  
Impact of scenario 1 on WAP PPP per pack vs. 2018
– 2018, EUR -

This means that any measures to increase the minimum 
excise requirement of Eastern European MSs closer to the EU 
2,
average will, in terms of tax affordability, leave their cigarette 
3,
6
2
2,
3,
consumers the most stretched in the whole of the EU. This is 
1,
0,
3
6
5
0,
8
0,
0,
0,
2,
0,
0,
1,
9
not amongst the stated objectives of the TED.
3
2
0,
8
0,
9
1,
2,
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0,
1
6
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1
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0,
0,
4
1,
8,
8,
1
7
1
8
0
7,

Further, it cannot be ruled out this could impact competition 
6,
6,
6,
6,
6,
5
2
4
5,
5,
5,
5,
4
5,
4
5,
5,
5,
4,
4,
5,
3
5,
5,
4,
9
in the EU, which should be carefully analyzed beforehand.
5
5
4,
3
5
4,
5
4,
4,
4
5,0
5
6
3,
7
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p.
s
g
Source: European Commission
17

6. Cross-border trade of tobacco products remains negligible. There is no evidence 
an increase in the minimum excise rates & incidence will have the desired effects.
18

Non-domestic Legal (ND(L)) flows between MSs account for only 4.5% of the total consumption within the EU
Total cigarette consumption between 2013 and 2017
bn sticks -
ND(L) consumption by origin
bn sticks -
558,5
545,9
543,1
ND(L)
27,8
531,8
31,8
29,7
32,1
516,6
32,1
Non-EU
8,3
C&C
58,6
31,8
56,6
53,0
48,3
44,7
EU
23,5

8.7% of total cigarette consumption in 
the EU is Counterfeit and Contraband 
(C&C).
LDS
472,1
459,6
458,0
451,4

6.2% of consumption is Legal Non-
440,1
Domestic (ND(L)).

ND(L) purchases are made from even 
the highest priced MSs

3.7% of Legal Domestic Sales 
(LDSs) in IE are outflows

1% of LDSs in FR and the UK are 
outflows
2013
2014
2015
2016
2017
Note: ND(L) are cigarettes brought into the market legally by consumers, mainly as a result of travel flows.
Source: KPMG Project Sun, 2017 results

19

Non-domestic Legal (ND(L)) remained stable supported by high level travel volumes between countries
Non-Domestic Legal flows in the EU between 2013 and 2017
bn sticks -

ND(L) represents cigarettes that are 
purchased and transferred legally from one 
country to another, mainly as a result of 
travel flows and price differences

Major flows come from within the EU 
8,0
8,7
8,3
where there are price differences, mainly 
from Czech Republic and Poland to 
Germany. 
9,2

At the same time countries of the East 
Non-EU
7,6
border like Czech Republic and Poland are 
impacted from the inflow of non-EU 
countries, likely to be due to the 
differential price.
- bn sticks -
24,1
23,4
23,5
EU
20,2
20,5
5,3
4,6
4,1
1,3
1,2
Czech Rep.
Poland
Spain
Belgium
Lux.
2013
2014
2015
2016
2017
Source: KPMG Project Sun, 2017 results
20

Cigarettes bought in one MS and sold illegally in another (i.e. EU sourced C&C) account for only 1% of the total 
EU consumption
Counterfeit & contraband cigarette consumption between 2013 and 2017
bn sticks -

44.7 bn sticks (8.7% of total 
58,6
cigarette consumption) in the EU 
56,6
is C&C
53,0

38.2 bn C&C sticks (85% of C&C 
cigarette consumption) are 
48,3
sourced from outside the EU
44,7

Only 6.5 bn C&C sticks (15% of all 
C&C cigarette consumption) are 
sourced from within the EU …

… three-quarters of which are 
Non-EU
44,0
from PL, RO, ES, and CZ.
48,3
46,5
42,1
38,2
75% of C&C consumption is from EU MSs
bn sticks -
1,7
1,2
1,0
0,9
EU
14,6
0,4
8,3
Poland
Romania
Spain
Czech 
Bulgaria
6,5
6,2
6,5
Rep.
2013
2014
2015
2016
2017
Source: KPMG Project Sun, 2017 results
21

C&C cigarettes sourced from within the EU are a fraction of the overall problem, even in MSs with the highest 
C&C consumption
Top 5 EU destination countries for EU C&C cigarettes
bn sticks -
7,7

The majority of illicit EU cross-border 
consumption of cigarettes from other MSs is in 
6,9
France, the UK, and Germany

In France, 2bn sticks (26% of all C&C cigarettes 
consumed in the country) are from other EU 
MSs, which is 3.4% of total consumption

In the UK, 1.8 bn sticks (26% of all C&C 
cigarettes consumed in the country) are from 
Illicit other
5,7
other EU MSs, which is 4.7% of total 
consumption
5,1
4,2

In Germany, 1.5 bn sticks (36% of all C&C 
cigarettes consumed in the country), are from 
other EU MSs which is 1.7% of total 
consumption
2,7
1,0
Illicit EU
2,0
1,8
0,8
1,5
0,6
0,5
0,4
0,3
France
United Kingdom
Germany
Austria
Ireland
22
Source: KPMG Project Sun, 2017 results

The price gap between France and the source of EU C&C
2018 WAP in France vs. Top 5 C&C source countries
EUR per pack -

Intra-EU C&C occurs when criminals are 
able to buy duty-paid cigarettes in one 
-30%
MS and sell them at a higher price in 
-34%
-33%
another MS.
-49%

France has the highest inflow of EU C&C 
of all the MSs.
-62%

The top 5 EU sources for C&C cigarettes 
consumed in France are: Spain, 
Luxembourg, Italy Bulgaria, and Romania.
6,8

The average price difference of duty-paid 
cigarettes in France and these countries 
ranges between -62% and -30%.
4,5
4,6
4,8
3,5
2,6
France
Spain
Luxembourg
Italy
Bulgaria
Romania
Source: European Commission Excise Duty Tables, July 2018
23

The price gap between the UK and the source of EU C&C
2018 WAP in the UK vs. Top 5 C&C source countries
EUR per pack-

The inflow of C&C cigarettes from other 
MSs is second largest in the UK.

The top 5 EU sources for C&C cigarettes 
consumed in the UK are: Romania, Poland, 
the Czech Republic, Bulgaria, and 
Lithuania.
-61%
-64%
-63%
-64%

The average price difference of duty-paid 
-70%
cigarettes in the UK and these countries 
ranges between -70% and -61%.
8,8
3,5
3,2
3,3
3,2
2,6
United
Romania
Poland
Czech
Bulgaria
Lithuania
Kingdom
Republic
Source: European Commission Excise Duty Tables, July 2018
24

The price gap between Germany and the source of EU C&C
2018 WAP in Germany vs. Top 5 C&C source countries
EUR per pack -

The inflow of C&C cigarettes from other 
MSs is third largest in Germany.

The top 5 EU sources for C&C cigarettes 
consumed in Germany are: Poland, the 
Czech Republic, Romania, Slovakia, and 
-43%
-41%
-39%
-43%
the Netherlands.

The average price difference of duty-
paid cigarettes in Germany and these 
countries ranges between -43% and -
6,2
39%.
5,6
3,2
3,3
3,5
3,2
Germany
Poland
Czech
Romania
Slovakia
Netherlands
Republic
Source: European Commission Excise Duty Tables, July 2018
25

Closing the price gap between France and the countries from which C&C cigarettes are sourced would have a 
disproportionate effect on cigarette prices in PPP terms in Bulgaria and Romania
Top 5 C&C source countries at WAP in France in PPP terms

As explained earlier in this presentation, there is 
EUR per pack-
no economic rationale for the price of any goods 
or services to be equalised across MSs in Euros.

Rather, the price of goods and services tends to 
vary across MSs in line with consumer incomes 
and a range of other economic variables (e.g. the 
nature of competition in each market).

There is no reason to expect cigarette prices to be 
any different.

It is inevitable, therefore, that any attempt to 
equalise cigarette prices across MSs in Euros will 
create significant discrepancies in the affordability 
of cigarettes across MSs.
15,7
14,1

The chart shows that any attempt to equalise the 
price in the countries from which C&C cigarettes 
consumed in France are sourced with French 
cigarette prices would result in a disproportionate 
burden on duty-paid cigarette consumers in 
7,4
6,7
Bulgaria and Romania. 
6,4
4,9
➔ This, in and of itself, would represent a major 
distortion brought about wholly by the tax 
system being used to solve what is, in practice, a 
negligible problem.

France
Spain
Luxembourg
Italy
Bulgaria
Romania
Source: Europan Commission Excise Duty Tables, July 2018; Eurostat
26

Closing the price gap between the UK and the countries from which C&C cigarettes are sourced would have a 
disproportionate effect on cigarette prices in PPP terms in a number of Eastern European MSs
Top 5 C&C source countries at WAP in the UK in PPP terms
EUR per pack -

The chart shows that any attempt to equalise the 
price in the countries from which C&C cigarettes 
consumed in the UK are sourced with UK 
cigarette prices would result in a disproportionate 
burden on duty-paid cigarette consumers in all of 
those countries – Romania, Poland, the Czech 
Republic, Bulgaria and Lithuania. 

Again, this would represent a major distortion 
brought about wholly by the tax system.  The 
price of all duty-paid cigarettes in all five of these 
20,4
MSs would increase significantly – having a 
18,3
substantially detrimental impact on consumers of 
17,4
legal products on those countries – in order to 
14,5
15,2
solve  a problem of negligible scale in the UK.  

Such an outcome would be neither justifiable in 
terms of economic logic nor a proportionate 
8,8
response to the ‘problem’ that is being addressed.
United
Romania
Poland
Czech
Bulgaria
Lithuania
Kingdom
Republic
Source: European Commission Excise Duty Tables, July 2018; Eurostat
27

Closing the price gap between Germany and the countries from which C&C cigarettes are sourced would have a 
disproportionate effect on cigarette prices in PPP terms in a number of Eastern European MSs
Top 5 C&C source countries at WAP in Germany in PPP terms
EUR per pack -

The chart shows that any attempt to equalise
the price in the countries from which C&C 
cigarettes consumed in Germany are sourced 
with German cigarette prices would result in a 
disproportionate burden on duty-paid 
cigarette consumers in four of those countries 
– Poland, the Czech Republic, Romania and 
Slovakia. 

As with France and the UK, the ‘problem’ of EU 
sourced C&C cigarettes being consumed in 
11,7
Germany is small at best.  Reducing the 
11,1
affordability of duty-paid cigarettes sold to all 
9,2
legal consumers in Poland, the Czech Republic, 
8,8
Romania and Slovakia by such a large amount 
would be an entirely disproportionate policy 
response to solve the German C&C problem.
5,5
5,0
Germany
Poland
Czech
Romania
Slovakia
Netherlands
Republic
Source: European Commission Excise Duty Tables, July 2018; Eurostat
28

The price gap between France and the source countries
Hypotheses:
• 2021 Maximum incidence @63% of excise on WAP
• 150 minimum excise per 1000 sticks
• escape clause set @166,8€/’000
2018 WAP in France vs. 6 ND(L) source countries
2021 WAP in France vs. 6 ND(L) source countries
EUR per pack-
EUR per pack -
-14%
-30%
-35%
-37%
-44%
-34%
-32%
-30%
-45%
-53%
-49%
-62%
8,53
6,81
5,88
5,97
5,55
4,52
4,60
4,76
5,40
4,79
4,72
3,46
3,99
2,57
France
Spain
Belgium
Luxembourg
Italy
Bulgaria
Romania
France
Spain
Belgium
Luxembourg
Italy
Bulgaria
Romania
29
Source: BAT internal data

The price gap between Germany and the source countries
Hypotheses:
• 2021 Maximum incidence @63% of excise on WAP
• 150 minimum excise per 1000 sticks
• escape clause set @166,8€/’000
2018 WAP in Germany vs. 4 ND(L) source countries
2021 WAP in Germany vs. 4 ND(L) source countries
EUR per pack -
EUR per pack -
-23%
-19%
-23%
-31%
-37%
-41%
-39%
-43%
5,82
5,64
4,72
4,49
4,48
3,99
3,57
3,31
3,46
3,20
Germany
Czech
Poland
Bulgaria
Romania
Germany
Czech
Poland
Bulgaria
Romania
Republic
Republic
30
Source: BAT internal data

Increasing the cigarette minimum excise to €150 per 1,000 sticks and increasing the incidence to 63% will 
widen price gap between Eastern European MSs and their non-EU neighbours
WAP in PL and CZ vs. non-EU bordering countries
EUR per pack -
• Cigarette taxes and prices in Eastern European MSs are low in absolute terms relative to 
those in the rest of the EU (although not in PPP terms).
2021 Price
1,2
1,3
Increment
• However, cigarette prices in the  Eastern European MSs are high compared to countries 
to the east of the EU from which illicit cigarettes are known to be sourced. 
• This already by far the biggest C&C issue for the EU.
• An increase in the minimum rates is problem is likely to stimulate illicit trade from 
countries where cigarettes are already 2 to 4 times cheaper than they are in the EU.
0,1
2018 Price
3,3
3,2
0,2
0,4
2,0
1,3
0,8
Czech 
Poland
Russia
Ukraine
Serbia
Republic
31
Source: European Commission Excise Duty Tables, July 2018; Eurostat

7. Removal of the ‘escape clause’ will not mitigate price differences between 
Member States
32

Scenarios of tax and prices increases
Scenario 2 models impacts of increases in the minimum excise rates on cigarette affordability 
• In Scenario 2 we assume (i) the minimum excise increases 
Scenario 2
to €150 per 1,000 sticks (excise level levied in Germany 
Today
∆ vs. 
Excise 
and Italy) and (ii) the ‘escape clause’ was removed.
today
rates
% of WAP 
60%
+3%
63%
• The detailed scenarios are shown in the table. 
(incidence)
Minimum 
Minimum 
Total excise excise 
90
+ €60
150
€/’000
• We estimate the resulting prices in each MS by assuming 
Exit clause 
the pre-tax component of prices remains constant.  We 
115
-
-
(for incidence)
believe this is a reasonable assumption since it is generally 
accepted that cigarette excise tax increases are at least 
Specific
Min 
7.5%
-
7.5%
fully passed on to the end consumer. 
(% of total tax 
incl. VAT)
Max 
76.5%
-
76.5%
• In the pages that follow, we explain what this will do to 
cigarette affordability by MS.
33

Impact on Countries by the remove of the escape clause considering an increase of minimum incidence 
@63%
Total excise duty as percentage of WAP before removing the escape clause (but considering an increase of minimum incidence to 63%)
– 2018, % -
78%
75%
MSs benefiting from the escape clause
72%
70%
70%
71%
67%
67%
67%
67%
68%
66%
67%
67%
63%
63%
64%
62%
62%
63%
62%
63%
64%
60%
60%
60%
57%
55%
n
y
s
s
a
a
a
a
ci
d
a
a
e
d
d
a
d
rg
m
al
i
i
ta
i
l
i
i
i
a
e
e
m
u
ary
u
g
ru
tr
ain
b
n
ce
n
c
d
o
an
o
Italy
g
i
an
an
an
e
mark
g
u
ati
an
ari
p
l
l
l
n
s
u
S
u
u
ve
vak
re
atvia
n
to
d
g
w
rman
rl
n
rt
man
Mal
p
o
L
i
s
g
ran
S
e
e
u
Cyp
A
o
Cro
th
e
Po
ol
l
G
F
Ire
E
mb
n
F
G
H
Bel
Po
i
R
S
S
Bul
th
e
De
R
L
 
Ki
e
x
h
 
d
N
uL
ce
tei
Cz
Un
34
Source: BAT calculations based on European Commission Excise Duty Tables, July 2018

Removing the ‘escape clause’ will not solve the cross-border flows within the EU, considering an increase of 
minimum incidence @63%
8,5
7,4
6,2
6,3
➔ Removal of the escape clause 
would not narrow the price 
4,8
4,5
4,5
gap between EU MSs.
WAP @63% incidence
w/o escape clause
6,0
5,6
5,8
WAP @63% with
escape clause
Czech
Poland
Spain
Belgium
Luxembourg
Germany
France
Republic
Source: BAT calculations based on European Commission Excise Duty Tables, July 2018
35

The Netherlands and Sweden would be affected by removing 
the escape clause
9,2
7,5
3,1
WAP @63% incidence 
1,0
w/o escape clause
• The Netherlands and Sweden 
would be affected by removing 
the escape clause although they 
are not subjected to any inflow.
WAP @63% with 
6,5
escape clause
6,1
Netherlands
Sweden
Source: BAT calculations based on European Commission Excise Duty Tables, July 2018
36

8.  Any increase in the minimum excise requirement could also exacerbate price 
differences between European Member States and countries bordering the EU, 
increasing pressures for illicit trade
37




A higher tax burden on Eastern European MSs will widen the cigarette price gap vs non-EU countries and 
increase pressures for illicit trade
Impact of scenario 1 on WAP per pack vs. 2018
– 2018, EUR -
• Although – in absolute terms – cigarette taxes and 
5,5
5,4
prices are low relative to those in the rest of the EU, 
4,7
they are high compared to countries to the east of the 
4,5
4,5
1,8
Union from which illicit cigarettes are known to be 
1,3
1,3
1,2
sourced.  These include Russia, Ukraine and Serbia (see 
KPMG’s Project Sun 2017 Results for further details of 
illicit flows into the EU).
2,1
0,1
Sc.1 impact
3,6
1,5
3,2
3,5
3,3
0,2
1,2
• The top left chart shows that cigarette price increases 
0,4
2,0
Price 2018
in the EU under Scenario 1 would – even after allowing 
1,3
0,8
for known tax and price increases that will take place in 
Russia, Ukraine and Serbia – widen the price difference 
EU av.
PL
HU
RO
CZ
RU
UA
RS
between the EU and these countries.  This is likely to 
stimulate illicit trade from countries where cigarettes 
are already 2 to 3 times cheaper than they are in the 
EU.
38
Source: European Commission

Appendix A
Impacts of increasing tax rates by a large amount on 
tax revenues in Hungary, Romania, Czech Republic, 
Poland and Spain
39


The price elasticity of demand for duty paid cigarettes in Hungary
Hungarian cigarette consumers will become highly price elastic after any large 
increase in the minimum excise requirements
Evolution of cigs lowest price per 1000 cigs in both scenarios 
– k HUF -
• A fundamental parameter needed to estimate the possible effect 
78
of future tax and price changes on sales volumes and tax revenues 
80
70
Sc.2
in any MS is the price elasticity of demand (PED) for duty paid 
70
63
Sc.1
cigarettes.
74
56
60
67
49
61
• The PED is the % change in sales volumes for every % change in 
50
43
43
45
55
price, holding all other factors constant.
40
35
30
26
30
• Generally, tax rate increases in a market with a PED greater than -
20
1.2 or -1.3 can be expected to result in a disproportionate 
2010
2012
2014
2016
2018
2020
2022
reduction in sales volumes and, in turn, lower tax revenues.

Evolution of PED in both scenarios 
We have estimated the PED for duty paid cigarettes in Hungary 
using historical price and volume data over the period 2000 to 
2010
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2017.  The chart on the bottom right shows our estimates.
0
-1,8
-2,7
-3,9
-1,0
-0,5
-0,6
-0,8
-1,2
-1,2
-1,2
-1,4
• Critically, the PED for any product tends to increase as prices rise –
-5
-7,2
as products become less affordable, more consumers can be 
Sc.1
expected to switch to an alternative or reduce consumption.  
-10
• We have also estimated how the PED can be expected to evolve 
-15
Sc.2
under our two tax and pricing scenarios.
-20
Source: European Commission
40


Increasing the minimum tax requirement in the TED could reduce 
tobacco excise tax and VAT revenues in Hungary by around 50%
State revenues (Excise + VAT)  sc1
–billion forint-
• Scenario 1
-50,5%

312,9
We estimate that following tax and price increases under Scenario 1, duty paid cigarette volumes 
will decline by 70%.
• Increasing excise levels even in this Scenario would reduce the affordability of legal cigarettes 
155,0
and could incite more consumers to buy from non EU countries where cigarettes are cheaper.
• Cigarette excise tax and VAT revenues will decline, as a direct consequence, by 50% between 
2017
2021
2017 and 2021.
State revenues (Excise + VAT)  sc2
–billion forint-
• Scenario 2
-68,7%
312,9
• We estimate that following tax and price increases under Scenario 2, duty paid cigarette volumes 
could decline by as much as 82%.
• Cigarette excise tax and VAT revenues would fall, as a direct consequence, by almost 69% 
98,0
between 2017 and 2021.
2017
2021
41


The price elasticity of demand for duty paid cigarettes in Romania
Romanian cigarette consumers will become highly price elastic after any large 
increase in the minimum excise requirements
Evolution of cigs lowest price  per 1000 cigs in both scenarios 
– LEI -
• A fundamental parameter needed to estimate the possible effect 
986
of future tax and price changes on sales volumes and tax revenues 
1 000
910
Sc.1
in any MS is the price elasticity of demand (PED) for duty paid 
900
833
986
Sc.2
cigarettes.
757
910
800
680
833
655
• The PED is the % change in sales volumes for every % change in 
700
757
580
605
price, holding all other factors constant.
600
525
485
485
500
• Generally, tax rate increases in a market with a PED greater than -
400
1.2 or -1.3 can be expected to result in a disproportionate 
2010
2012
2014
2016
2018
2020
2022
reduction in sales volumes and, in turn, lower tax revenues.

Evolution of PED in both scenarios 
We have estimated the PED for duty paid cigarettes in Romania 
using historical price and volume data over the period 2000 to 
2010
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2017.  The chart on the bottom right shows our estimates.
0
-2,5
-3,9
-1,0
-0,9
-0,9
-1,0
-1,3
-1,4

-1,7
Critically, the PED for any product tends to increase as prices rise –
-1,8
-5
-7,2
as products become less affordable, more consumers can be 
expected to switch to an alternative or reduce consumption.  
-10
-15,9

Sc.1
We have also estimated how the PED can be expected to evolve 
-15
under our two tax and pricing scenarios.
Sc.2
-20
42
Source: European Commission


Increasing the minimum tax requirement in the TED could reduce 
tobacco excise tax and VAT revenues in Romania by 77%
• Scenario 1
State revenues (Excise + VAT)  sc1
–billion lei-

-77,1%
We estimate that following tax and price increases under Scenario 1, duty paid cigarette volumes 
13,5
will decline by 85%.
• Increasing excise levels even in this Scenario would reduce the affordability of legal cigarettes 
and could incite more consumers to buy from non EU countries where cigarettes are cheaper.
3,1
• Cigarette excise tax and VAT revenues will decline, as a direct consequence, by 77% between 
2017 and 2021.
2017
2021
State revenues (Excise + VAT)  sc2
• Scenario 2
–billion lei-
-77,1%
• We estimate that following tax and price increases under Scenario 2, duty paid cigarette volumes 
13,5
could decline by as much as 85%.
• Cigarette excise tax and VAT revenues would fall, as a direct consequence, by 77% between 2017 
and 2021.
3,1
2017
2021
43


The price elasticity of demand for duty paid cigarettes in the Czech Republic
Czech cigarette consumers will become highly price elastic after any large increase in the minimum excise 
requirements
Evolution of lowest price per 1000 cigs in both scenarios 
– CZK -
• A fundamental parameter needed to estimate the possible effect 
774
of future tax and price changes on sales volumes and tax revenues 
800
708
Sc.1
in any MS is the price elasticity of demand (PED) for duty paid 
700
643
Sc.2
cigarettes.
577
600
511
• The PED is the % change in sales volumes for every % change in 
485
500
442
460
price, holding all other factors constant.
364
381
404
400
• Generally, tax rate increases in a market with a PED greater than -
300
1.2 or -1.3 can be expected to result in a disproportionate 
2010
2012
2014
2016
2018
2020
2022
reduction in sales volumes and, in turn, lower tax revenues.

Evolution of PED in both scenarios 
We have estimated the PED for duty paid cigarettes in Czech 
Republic using historical price and volume data over the period 
2010
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2000 to 2017.  The chart on the bottom right shows our estimates.
0,0
-0,5
• Critically, the PED for any product tends to increase as prices rise –
-0,6
-1,2
-1,0
-0,6
as products become less affordable, more consumers can be 
-0,7
-0,7
-0,8
-1,0
-0,9
-1,5
-0,9
expected to switch to an alternative or reduce consumption.  
-1,5
-2,0
-2,0
• We have also estimated how the PED can be expected to evolve 
-2,5
-2,7
Sc.1
under our two tax and pricing scenarios.
Sc.2
-3,0
Source: European Commission
44


Increasing the minimum tax requirement in the TED could reduce 
tobacco excise tax and VAT revenues in the Czech Republic by almost 17%
• Scenario 1
State revenues (Excise + VAT)  sc1
–billion CZK-
• We estimate that following tax and price increases under Scenario 1, duty paid cigarette volumes 
-16,7%
will decline by 48%.
65,1
• Increasing excise levels even in this Scenario would reduce the affordability of legal cigarettes 
54,2
and could incite more consumers to buy from non EU countries where cigarettes are cheaper.
• Cigarette excise tax and VAT revenues will decline, as a direct consequence, by 17% between 
2017 and 2021.
2017
2021
State revenues (Excise + VAT)  sc2
• Scenario 2
–billion CZK-
-16,7%
• We estimate that following tax and price increases under Scenario 2, duty paid cigarette volumes 
65,1
could decline by as much as 48%.

54,2
Cigarette excise tax and VAT revenues would fall, as a direct consequence, by almost 17% 
between 2017 and 2021.
2017
2021
45


The price elasticity of demand for duty paid cigarettes in Poland
Polish cigarette consumers will become highly price elastic after any large increase in the minimum excise 
requirements
Evolution of lowest price per 1000 cigs in both scenarios 
– PLN -
• A fundamental parameter needed to estimate the possible effect 
885
of future tax and price changes on sales volumes and tax revenues 
900
820
Sc.1
in any MS is the price elasticity of demand (PED) for duty paid 
756
800
Sc.2
cigarettes.
691
700
626
• The PED is the % change in sales volumes for every % change in 
583
555
600
price, holding all other factors constant.
498
512
500
408
424
• Generally, tax rate increases in a market with a PED greater than -
400
1.2 or -1.3 can be expected to result in a disproportionate 
2010
2012
2014
2016
2018
2020
2022
reduction in sales volumes and, in turn, lower tax revenues.

Evolution of PED in both scenarios 
We have estimated the PED for duty paid cigarettes in Poland using 
historical price and volume data over the period 2000 to 2017.  
2010
2012
2014
2016
2018
2020
2022
The chart on the bottom right shows our estimates.
0
-1
-1,0

-1,8
Critically, the PED for any product tends to increase as prices rise –
-0,7
-0,7
-0,9
-1,0
-1,2
-1,2
-2,5
as products become less affordable, more consumers can be 
-2
-1,4
expected to switch to an alternative or reduce consumption.  
-3,4
-3
-4
• We have also estimated how the PED can be expected to evolve 
-5,1
Sc.1
-5
under our two tax and pricing scenarios.
Sc.2
-6
Source: European Commission
46


Increasing the minimum tax requirement in the TED could reduce tobacco excise tax and VAT 
revenues in Poland by 38%
• Scenario 1
State revenues (Excise + VAT)  sc1
–billion zloty-
• We estimate that following tax and price increases under Scenario 1, duty paid cigarette volumes 
-38,7%
will decline by 59%.
23,1
• Increasing excise levels even in this Scenario would reduce the affordability of legal cigarettes 
14,2
and could incite more consumers to buy from non EU countries where cigarettes are cheaper.
• Cigarette excise tax and VAT revenues will decline, as a direct consequence, by 39% between 
2017 and 2021.
2017
2021
State revenues (Excise + VAT)  sc2
• Scenario 2
–billion zloty-
-38,7%
• We estimate that following tax and price increases under Scenario 2, duty paid cigarette volumes 
23,1
could decline by as much as 59%.
14,2
• Cigarette excise tax and VAT revenues would fall, as a direct consequence, by almost 39% 
between 2017 and 2021.
2017
2021
47

Appendix B
An excessively high MED has had an impact on the 
demand distribution amongst price segments
48

Greece case study
Market Composition vs Price Gap between FMC categories
1,2
1,1
0,7
0,5
0,5
0,5
0,5
31%
44%
37%
34%
34%
35%
36%

An MED can significantly compress 
the price gaps between “premium” 
and value for money (VFM) 
69%
cigarettes.
63%
67%
66%
56%
65%
65%

In Greece 2011, the introduction of 
an MED, compressed the price gap 
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
from 1.20€ to 0.50€ per pack

By increasing VFM prices and closing 
Price gap between premium and VFM
VFM/Low
Premium
the gap with premium products, the 
application of an MED resulted in 
two market reactions:

Decrease of VFM cigarettes 
from 44% in 2010 to 36% in 
Market Composition vs Price Gap between cigs categories
2016; 
1,2
1,1

Increase of illicit cigarettes 
from 7% to 22% between 
0,7
0,5
0,5
0,5
0,5
2010 and 2016. 
22%
23%
23%
22%
15%
11%
7%
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Price gap between premium and low
Share of illicit trade (DNP)
49

France case study
Market Composition vs Price Gap between FMC categories
Segment share paying MED
0,5
0,5
0,5
0,5
0,5
0,3
0,3
51%
50%
50%
50%
50%
48%
47%
45%
44%
58%
58%
51%
94%
94%
93%
49%
50%
50%
50%
50%
52%
53%
Sept.-16
Jan.-17
Apr.-2017
Jul.-2017
Oct.-17
May-2018
Au.-2018
Sept.-16
Jan.-17
Apr.-2017
Jul.-2017
Oct.-17
May-2018
Au.-2018
Sept.-18
Price gap between premium and VFM
VFM
Premium
Above MED
Below MED
DNP share evolution
• Although still early days, same trend in France as was with Greece
0,5
0,5
0,3
• Share of market below the MED has increased significantly
• Growth of premium segment – slow
• Growth of DNP volumes visible from research done 1st H2018
28%
24%
21%
2016
2017
2018 EST
Price gap between premium and low
Share of Duty Not Paid cigarettes
50