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EUROPEAN COMMISSION 
 
 
 Brussels, 24.3.2020 
 C(2020) 1946 final 
Mr Olivier Hoedeman 
Corporate Europe Observatory 
Rue d’Edimbourg 26 
1050 Brussels  
Belgium 
DECISION OF THE EUROPEAN COMMISSION PURSUANT TO ARTICLE 4 OF THE 
IMPLEMENTING RULES TO REGULATION (EC) NO 1049/20011 
Subject: 
Your confirmatory application for access to documents under 
Regulation (EC) No 1049/2001 - GESTDEM 2019/7298 

Dear Mr Hoedeman, 
 
I  refer  to  your  email  of  4  February  2020,  registered  on  5  February  2020,  in  which  you 
submit a confirmatory application in accordance with Article 7(2) of Regulation (EC) No 
1049/2001  regarding  public  access  to  European  Parliament,  Council  and  Commission 
documents2 (hereafter: ‘Regulation (EC) No 1049/2001’).  
Please accept our apologies for this late reply. 
1. 
SCOPE OF YOUR REQUEST 
In your initial application of 17 December 2019, addressed to the Directorate-General for 
Competition, you requested access to the following documents: 
-  ʻall  reports  (and  other  notes)  from  meetings  between  the  European  Commission 
and  representatives  of  the  tobacco  industry  (producers,  distributors,  importers 
etc.,  as  well  as  organisations  and  individuals  that  are  funded  by  and/or  work  to 
further the interests of the tobacco industry) during 2019; 
-  all  correspondence  (including  e-mails)  between  the  European  Commission  and 
representatives of the tobacco industry (producers, distributors, importers etc., as 
                                                 
1    OJ L 345, 29.12.2001, p. 94. 
2  
OJ L 145, 31.5.2001, p. 43. 
 
Commission européenne/Europese Commissie, 1049 Bruxelles/Brussel, BELGIQUE/BELGIË - Tel. +32 22991111 

 
well as organisations and individuals that are funded by and/or work to further the 
interests of the tobacco industry) during 2019; 
-  a  list  of  all  the  above-mentioned  documents  (including  dates,  names  of 
participants/senders/recipients 
and 
their 
affiliation, 
subject 
of 
meetings/correspondence).’ 
In your request you asked to exclude all documents you have already received as a result 
of  your  access  to  documents  request  of  11  December  2018  registered  under  reference 
number GESTDEM 2018/6667. It was replied to you on 22 January 2019. 
In  its  initial  reply  of  16  January  2020,  the  Directorate-General  for  Competition 
mentioned  that  your  request  includes  documents  forming  part  of  the  case  file  in  a 
pending antitrust case concerning an investigation under Article 102 of the Treaty on the 
Functioning of the EU, in which the procedure has not been finalised yet.  
Therefore,  the  Directorate-General  for  Competition  refused  access  to  the  requested 
documents, based on the exceptions protecting the purpose of inspections, investigations 
and  audits  provided  for  in  the  third  indent  of  Article  4(2)  of  Regulation  (EC)  No 
1049/2001  and  the  exception  protecting  commercial  interests  provided  for  in  the  first 
indent of Article 4(2) of Regulation (EC) No 1049/2001.  
In your confirmatory application, you request a review of this position. You put forward 
a  number  of  arguments  to  support  your  request.  These  have  been  taken  into  account  in 
our assessment, of which the results are described below. 
2. 
ASSESSMENT AND CONCLUSIONS UNDER REGULATION 1049/2001 
When  assessing  a  confirmatory  application  for  access  to  documents  submitted  pursuant 
to Regulation (EC) No 1049/2001, the Secretariat-General conducts a fresh review of the 
reply given by the Directorate-General concerned at the initial stage.  
Following  this  review,  I  regret  to  inform  you  that  the  refusal  to  grant  access  to  the 
documents  requested  has  to  be  confirmed  based  on  the  exceptions  relating  to, 
respectively,  the  first  and  third  indents  of  Article  4(2)  (protection  of  the  commercial 
interests and of the purpose of inspections, investigations and audits) of Regulation (EC) 
No 1049/2001. In addition, the access to the requested documents is refused based on the 
exception of Article 4(1)(b) of Regulation (EC) No 1049/2001 (protection of privacy and 
the integrity of the individual). 
2.1.  Protection of the purpose of investigations and of commercial interests 
In  accordance  with  the  case-law  of  the  Court  of  Justice,  the  European  Commission, 
‘when assessing a request for access to documents held by it, may take into account more 
than  one  of  the  grounds  for  refusal  provided  for  in  Article 4  of  Regulation  (EC) 


 
No 1049/2001’  and  two  different  exceptions  can,  as  in  the  present  case,  be  ‘closely 
connected’3. 
Article  4(2),  first  indent  of  Regulation  (EC)  No 1049/2001  provides  that  ‘[t]he 
institutions  shall  refuse  access  to  a  document  where  disclosure  would  undermine  the 
protection  of  commercial  interests  of  a  natural  or  legal  person,  including  intellectual 
property, […], unless there is an overriding public interest in disclosure’. 
Article  4(2),  third  indent  of  Regulation  (EC)  No  1049/2001  provides  that  the 
‘[i]nstitutions shall refuse access to a document where disclosure would undermine the 
protection of […] the purpose of inspections, investigations and audits’.  
In its initial reply of 16 January 2020, the Directorate-General for Competition explained 
that  the  requested  documents  falling  under  the  scope  of  your  request  are  part  of  the 
ongoing antitrust investigation.  
All  the  documents  in  the  currently  closed4  case  AT.40681  ʻExcessive  pricing  of  UID 
feesʼ are covered by a general presumption of non-accessibility based on the exceptions 
of  the  first  and  third  indents  of  Article  4(2)  of  Regulation  (EC)  No  1049/2001.  This 
means that the institution is not required to carry out a specific and individual assessment 
of the content of the requested documents.  
In its judgment in Commission TGI5, which concerned a request for documents in two 
State  aid  cases,  the  Court  of  Justice  held  that  there  exists,  with  regard  to  the  exception 
related  to  the  protection  of  the  purpose  of  investigations,  a  general  presumption  that 
disclosure  of  documents  in  the  file  would  undermine  the  purpose  of  State  aid 
investigations.  This  reasoning  was  further  confirmed  in  the  Sea  Handling  judgment6. 
This  presumption  applies  regardless  of  whether  an  application  for  access  to  documents 
concerns  an  investigation  which  has  already  been  closed  or  an  investigation  which  is 
pending7.  
In the Deutsche Telekom AG v Commission judgement, which concerned procedures for 
the  application  of  Article 102  of  the  Treaty  on  the  Functioning  of  the  EU,  the  General 
Court expressly acknowledged the existence of a general presumption of non-disclosure, 
concerning the right to consult documents in the European Commission’s file relating to 
those  procedures,  without  there  being  any  need  to  distinguish  between  internal 
                                                 
3   Judgment  of  the  General  Court  of  13  September  2013,  Netherlands  v  European  Commission,  
T-380/08, EU:T:2013:480, paragraph 34. 
4   It needs to be noted that on 6 February 2020 the complainant, namely the British-American Tobacco 
Company, withdrew its complaint. 
5   Judgment  of  the  Court  of  Justice  of  29  June  2010,  European  Commission  v  Technische  Glaswerke 
Ilmenau,  C-139/07,  (hereafter  Commission  v  Technische  Glaswerke  Ilmenau),  EU:C:2010:376, 
paragraphs 52 to 61. 
6   Judgment of the Court of Justice of 14 July 2016, Sea Handling v Commission, C-271/15 P, (hereafter 
Sea Handling v Commission) EU:C:2016:557, paragraphs 36 to 47. 
7   Judgment of the General Court of 7 October 2014, Schenker Commission, T-534/11, EU:T:2014:854, 
paragraphs 57 and 58. 


 
documents  and  documents  exchanged  with  third  parties,  since  the  general  presumption 
applies to the whole case file in the administrative procedure8.  
The  Court  of  Justice  has  upheld  this  reasoning  in  relation  to  documents  in  cases 
regarding the application of Articles 101 and 102 of the Treaty on the Functioning of the 
EU (i.e. antitrust cases), which are governed by the procedural rules set out in Regulation 
(EC) No 1/20039. 
Furthermore, in its EnBW judgmentthe Court of Justice held that ʻthere is, with regard 
to  the  exception  related  to  the  protection  of  the  purpose  of  investigations,  a  general 
presumption  that  disclosure  of  documents  in  cases  regarding  the  application  of  Articles 
101  and  102  TFEU  would  undermine  the  purpose  of  the  privileged  access  rules 
introduced by Regulations 1/2003 and 773/2004ʼ10. This presumption applies regardless 
of  whether  an  application  for  access  to  documents  concerns  a  proceeding  which  has 
already been closed or a proceeding which is pending11. 
Natural and legal persons submitting information under Regulation (EC) No 1/2003 have 
a legitimate right to expect that - apart from the publication of the final decision with any 
business  secrets  and  other  confidential  information  removed  from  it  -  the  information 
they supply to the European Commission on an obligatory or voluntary basis will not be 
disclosed  to  the  public.  This  legitimate  right  arises  from  the  specific  provisions 
concerning the professional secrecy obligation - which provide for documents to be used 
only  for  the  purposes  for  which  they  have  been  gathered  -  and  the  special  conditions 
governing  access  to  the  European  Commission's  file.  Indeed,  Article  28  of  Regulation 
(EC)  No  1/200312  and  Article  15  of  Regulation  (EC)  No  773/200413  stipulate  that  such 
information may only be used for the purpose for which it was acquired. These articles 
also  require  that  the  European  Commission  respects  the  obligation  of  professional 
secrecy enshrined in Art 339 of the Treaty on the Functioning of the EU 14. 
Therefore, there is also a  general presumption that the disclosure of documents that are 
part  of  antitrust  investigation  files  (as  is  the  case  for  the  documents  requested)  would 
undermine  the  commercial  interests  of  the  company  concerned.  In  this  regard,  the 
General  Court  held  in  the  Bitumen  case  that  publication  of  sensitive  information 
concerning  the  economic  activities  of  the  undertakings  involved  is  likely  to  harm  their 
commercial interests, regardless of whether the proceedings are still pending15.  
                                                 
8   Judgment of the General Court of 28 March 2017, Deutsche Telekom AG, T-210/15, EU:T:2017:224, 
paragraph 43. 
9   Judgment of the General Court of 27 February 2014, European Commission EnBW Energie baden-
Württemberg, C-365/12 P, EU:C:2014:112, paragraphs 81-88 and 114. 
10   Idem, paragraph 88. 
11   Judgment of the General Court of 7 October 2014, Schenker v Commission, T-534/11, EU:T:2014:854, 
paragraphs 57 and 58. 
12   Council  Regulation  (EC)  No  1/2003  of  16  December  2002  on  the  implementation  of  the  rules  on 
competition laid down in Articles 81 and 82 of the Treaty, OJ L 1, 4.1.2003, p. 1-25. 
13   Commission Regulation (EC) No 773/2004 of 7 April 2004 relating to the conduct of proceedings by 
the Commission pursuant to Articles 81 and 82 of the EC Treaty, OJ L 123, 27.4.2004. p. 18-24. 
14   Judgment in Netherlands Commission, cited above, EU:T:2013:480, paragraphs 49 and 50. 
15   Idem, paragraph 43. 


 
The general presumption can apply up to 30 years and possibly beyond16.  
 
I  note  that  for  the  specific  cases  where  a  general  presumption  of  non-accessibility 
applies,  all  documents  in  the  file  are  covered  by  that  presumption.  In  the  AlzChem  
European Commission judgment, the Court of Justice held that the general presumption 
continues  to  apply  regardless  of  whether  the  documents  targeted  by  the  application  for 
access were specifically identified and few in number17. 
According to the judgment of the General Court in Agrofert, ‘[…] documents exchanged, 
on  the  one  hand,  between  the  Commission  and  the  notifying  parties  and,  on  the  other, 
between  the  Commission  and  third  parties  are  likely  to  concern,  amongst  others, 
commercial  strategies,  turnover,  market  shares  and  business  relations,  and  thus 
commercially sensitive information relating to the parties at issue’18. 
In line with the Deutsche Telekom AG v Commission judgment of the General Court, the 
general presumption of non-disclosure ‘[…] applies regardless of whether the request for 
access concerns an investigation which has already been closed or one which is pending. 
The  publication  of  sensitive  information  concerning  the  economic  activities  of  the 
undertakings involved is likely to harm their commercial interests, regardless of whether 
an  investigation  is  pending.  […]’.19  In  this  regard,  the  Court  held  in  the  European 
Commission  
v  Agrofert  Holding  judgment  that  the  exceptions  concerning  commercial 
interests  or  sensitive  documents  may  apply  for  a  period  of  30  years  and  possibly 
beyond.20  Finally,  in  the  recent  Arca  Capital  Bohemia  judgment,  the  General  Court 
underlined  the  importance  of  the  exception  relating  to  the  protection  of  commercial 
interest of third parties, in the context of closed State aid investigation procedures.21 
Against  this  background,  I  confirm  that  the  documents  falling  under  the  scope  of  your 
application need to be protected against the risks associated with their public disclosure 
under  the  exceptions  provided  for  in  the  first  and  third  indents  of  Article  4(2)  of 
Regulation (EC) No 1049/2001. 
Having  regard  to  the  above,  I  consider  that  the  use  of  the  exceptions  under  the  third 
indent of Article 4(2) (protection of the purpose of investigations) and the first indent of 
Article  4(2)  (protection  of  commercial  interests)  of  Regulation  (EC)  No  1049/2001  is 
justified, and that access to the documents in question must be refused on that basis. 
                                                 
16     Judgment of the Court of 28 June 2012, Commission v Agrofert Holding, C-477/10 P, EU:C:2012:394, 
paragraph 67. 
17   Ibid, paragraphs 31-32. 
18   Judgment of the General Court of 7 July 2010, European Commission v Agrofert Holding, T-111/07, 
(hereafter Commission v Agrofert Holding) EU:T:2010:285, paragraphs 54, 56 and 62. 
19   Deutsche Telekom AG v European Commission, paragraph 45. 
20   Commission v Agrofert Holding, C-477/10 P, paragraph 67. 
21   Judgment of the General Court of 11 December 2018, T-440/17, Arca Capital Bohemia v European 
Commission, T-440/17, EU:T:2018:898, paragraphs 58-59. 


 
2.2.  Protection of privacy and the integrity of the individual 
Article 4(1)(b) of Regulation 1049/2001 provides that ʻthe institutions shall refuse access 
to a document where disclosure would undermine the protection of (…) privacy and the 
integrity  of  the  individual,  in  particular  in  accordance  with  Community  legislation 
regarding the protection of personal dataʼ. 
In  its  judgment  in  Case  C-28/08  P  (Bavarian  Lager),22  the  Court  of  Justice  ruled  that 
when  a  request  is  made  for  access  to  documents  containing  personal  data,  Regulation 
(EC) No 45/2001 of the European Parliament and of the Council of 18 December 2000 
on  the  protection  of  individuals  with  regard  to  the  processing  of  personal  data  by  the 
Community  institutions  and  bodies  and  on  the  free  movement  of  such  data23  (hereafter 
‘Regulation (EC) No 45/2001’) becomes fully applicable. 
Please  note  that,  as  from  11  December  2018,  Regulation  (EC)  No  45/2001  has  been 
repealed  by  the  above-mentioned  Regulation  (EU)  2018/1725  of  the  European 
Parliament  and  of  the  Council  of  23  October  2018  on  the  protection  of  natural  persons 
with  regard to  the  processing of personal  data by the Union institutions, bodies, offices 
and agencies and on the free movement of such data24. 
However,  the  case  law  issued  with  regard  to  Regulation  (EC)  No  45/2001  remains 
relevant for the interpretation of Regulation (EU) No 2018/1725. 
Article  3(1)  of  Regulation  (EU)  No  2018/1725  provides  that  personal  data  ‘means  any 
information relating to an identified or identifiable natural person […]’. 
The requested documents include the names, surnames, contact details (direct telephone 
numbers, office and email addresses) of staff members of the European Commission not 
holding any senior management position. They include also the names and surnames of 
third  parties.  This  information  clearly  constitutes  personal  data  in  the  sense  of  Article 
3(1)  of  Regulation  (EU)  No  2018/1725  and  in  the  sense  of  the  Bavarian  Lager 
judgment25. 
Pursuant to Article 9(1)(b) of Regulation  (EU) No 2018/1725, ‘personal data shall only 
be  transmitted  to  recipients  established  in  the  Union  other  than  Union  institutions  and 
bodies if ‘[t]he recipient establishes that it is necessary to have the data transmitted for a 
specific  purpose  in  the  public  interest  and  the  controller,  where  there  is  any  reason  to 
assume that the data subject’s legitimate interests might be prejudiced, establishes that it 
is  proportionate  to  transmit  the  personal  data  for  that  specific  purpose  after  having 
demonstrably weighed the various competing interests’. 
                                                 
22   Judgment  of  the  Court  of  29  June  2010,  European  Commission  v  The  Bavarian  Lager  Co.  Ltd
C-28/08 P, EU:C:2010:378, paragraph 59 (hereafter ‘Bavarian Lager’).  
23   Official Journal L 8 of 12.1.2001, p. 1.  
24  Official Journal L 205 of 21.11.2018, p. 39. 
25  Bavarian Lager, cited above, paragraph 70. 


 
Only if these conditions are fulfilled and the processing constitutes lawful processing in 
accordance with the requirements of Article 5 of Regulation (EU) No 2018/1725, can the 
transmission of personal data occur. 
Furthermore, in Case C-615/13 P (ClientEarth), the Court of Justice ruled that the institution 
does not have to examine by itself the existence of a need for transferring personal data.26 
This is also  clear  from  Article 9(1)(b) of Regulation (EU) 2018/1725, which requires that 
the necessity to have the personal data transmitted must be established by the recipient. 
According  to  Article  9(1)(b)  of  Regulation  (EU)  2018/1725,  the  European  Commission 
has  to  examine  the  further  conditions  for  the  lawful  processing  of  personal  data  only  if 
the  first  condition  is  fulfilled,  namely  if  the  recipient  establishes  that  it  is  necessary  to 
have the data transmitted for a specific purpose in the public interest. It is only in this case 
that the European Commission has to examine whether there is a reason to assume that the 
data subject’s legitimate interests might be prejudiced and, in the affirmative, establish the 
proportionality of the transmission of the personal data for that specific purpose after having 
demonstrably weighed the various competing interests. 
In your application, you do not put forward any arguments to establish the necessity to have 
the  data  transmitted  for  a  specific  purpose  in  the  public  interest.  Therefore,  the  European 
Commission  does  not  have  to  examine  whether  there  is  a  reason  to  assume  that  the  data 
subject’s legitimate interests might be prejudiced. 
In this context, I would like to point out that the right to the protection of the privacy is 
recognised as one of the fundamental rights in the Charter of Fundamental Rights, as is 
the transparency of the processes within the Institutions of the EU. The legislator has not 
given  any  of  these  two  rights  primacy  over  each  other,  as  confirmed  by  the  Bavarian 
Lager 
case-law referred to above27.  
Based on the information at my disposal, I note that there is a risk that the disclosure of 
the  names  of  the  individuals  appearing  in  the  requested  documents  would  prejudice  the 
legitimate interests of the third-parties concerned.  
Consequently,  I  conclude  that,  pursuant  to  Article  4(1)(b)  of  Regulation  (EC)  No 
1049/2001 and Article 9(1)(b) of Regulation (EU) 2018/1725, access cannot be granted 
to  the  personal  data,  as  the  need  to  obtain  access  thereto  for  a  purpose  in  the  public 
interest  has  not  been  substantiated  and  there  is  no  reason  to  think  that  the  legitimate 
interests  of  the  individuals  concerned  would  not  be  prejudiced  by  disclosure  of  the 
personal data concerned.  
                                                 
26   Judgment  of  the  Court  of  Justice  of  16  July  2015,  ClientEarth  v  European  Food  Safety  Agency,          
C-615/13 P, EU:C:2015:489, paragraph 47. 
27  Bavarian Lager, cited above, paragraph 56. 


 
3. 
OVERRIDING PUBLIC INTEREST IN DISCLOSURE 
The  exceptions  laid  down  in  Article  4(2)  of  Regulation  (EC)  No  1049/2001  must  be 
waived  if  there  is  an  overriding  public  interest  in  disclosure.  Such  an  interest  must, 
firstly,  be  public  (as  opposed  to  any  possible  private  interests  of  the  applicant)  and, 
secondly, overriding, it must outweigh the harm caused by disclosure.  
Please  note  that  article  4(1)(b)  of  Regulation  (EC)  No  1049/2001  does  not  include  the 
possibility  for  the  exception  defined  therein  to  be  set  aside  by  an  overriding  public 
interest. 
In  this  context,  I  would  like  to  point  out  that  the  effects  of  disclosure  of  a  document 
under Regulation (EC) No 1049/2001 apply towards all (i.e. if disclosed to one requester, 
the document becomes accessible to any citizen).  
In your application, you argue that the public interest in transparency in the interactions 
with representatives of tobacco companies may override the public interest protected by 
the exceptions invoked in the initial decision. Furthermore you state that the motivation 
behind your request for access is also ʻmonitoring of the role of tobacco lobbying in EU 
decision-making.ʼ 
Please  note  however  that  the  Court  of  Justice,  in  the  Strack  case,  ruled  that  in  order  to 
establish the existence of an overriding public interest in transparency, it is not sufficient 
to  merely  rely  on  that  principle  and  its  importance28.  Instead,  an  applicant  has  to  show 
why  in  the  specific  situation  the  principle  of  transparency  is  in  some  sense  especially 
pressing  and  capable,  therefore,  of  prevailing  over  the  reasons  justifying  non-
disclosure29. I consider that this interest constitutes a private and not a public one30. 
In  the  Port  de  Brest  v  European  Commission  judgment31,  the  General  Court  confirmed 
once again that the applicant must rely on specific circumstances to show that there is an 
overriding  public  interest,  which  is  able  to  justify  the  disclosure  of  the  documents. 
Moreover, in this judgment, the General Court held that among the limits with regard to 
the  right  of  access  to  documents  held  by  the  European  Commission,  is  the  exception 
referred  to  in  the  third  indent  of  Article  4(2)  of  Regulation  (EC)  No  1049/2001, 
protecting the purpose of inspections, investigations and audits of the institutions32. 
In addition, I have not been able to identify any public interest that would outweigh the 
interests  protected  in  the  first  and  third  indents  of  Article  4(2)  of  Regulation  (EC)  No 
1049/2001.  
                                                 
28   Judgment  of  the  Court  of  Justice  of  2  October  2014,  Strack  v  European  Commission,  C-127/13  P, 
EU:C:2104:2250, paragraph 128 (hereafter Strack v Commission).  
29   Strack v European Commission, cited above, paragraph 129. 
30   AlzChem AG European Commission, cited above, paragraph 56. 
31   Port de Brest v European Commission, T-39/17, cited above, paragraph 104. 
32   Ibid, paragraph 112. 



 
4. 
PARTIAL ACCESS 
In accordance with Article 4(6) of Regulation (EC) No 1049/2001, I have considered the 
possibility of granting partial access to the document requested. However, as pronounced 
by  the  Court  of  Justice,33  where  the  documents  requested  are  covered  by  a  general 
presumption  of  non-disclosure,  such  documents  do  not  fall  within  an  obligation  of 
disclosure, in full, or in part. 
 
5. 
MEANS OF REDRESS 
Finally, I draw your attention to the means of redress available against this decision. You 
may  either  bring  proceedings  before  the  General  Court  or  file  a  complaint  with  the 
European Ombudsman under the conditions specified respectively in 263 and 228 of the 
Treaty on the Functioning of the European Union. 
Yours sincerely, 
 
For the Commission 
Ilze Juhansone 
Secretary-General 
 
 
 
 
                                                 
33   Commission v Éditions Odile Jacob, paragraph 133.  


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