Ceci est une version HTML d'une pièce jointe de la demande d'accès à l'information 'All Commission replies to confirmatory applications in Jan-Feb 2019'.



Document 9
Ref. Ares(2020)3092549 - 15/06/2020
EUROPEAN COMMISSION 
Brussels, 17.1.2019 
C(2019) 340 final 
OUT OF SCOPE
Austria 
DECISION OF THE EUROPEAN COMMISSION PURSUANT TO ARTICLE 4 OF THE
IMPLEMENTING RULES TO REGULATION (EC) N° 1049/20011
Subject: 
Your  confirmatory  application  for  access  to  documents  under 
Regulation (EC) No 1049/2001 - GESTDEM 2018/5957 

Dear 

I  refer  to  your  letter  of  6  December  2018,  registered  on  the  same  date,  in  which  you 
submit a confirmatory application in accordance with Article 7(2) of Regulation (EC) No 
1049/2001  regarding  public  access  to  European  Parliament,  Council  and  Commission 
documents2 (hereafter ‘Regulation 1049/2001’).
1.
SCOPE OF YOUR REQUEST
By  your initial  application of  20  September 2018,  you had  requested, as  the insolvency 
administrator  of 
OUT OF SCOPE  
,  access  to  the  table  of  contents  in
merger cases M.8633 (Lufthansa/Certain Air Berlin assets) and M.8672 (EasyJet/Certain 
Air Berlin assets).  
In  its  initial  reply  dated  3  December  2018,  the  Directorate-General  for  Competition 
refused access to the documents in question, based on the exceptions in Article 4(2), third 
indent, of Regulation 1049/2001 (protection of the purpose of inspections, investigations 
and audits) and Article 4(2), first indent, of the said Regulation (protection of commercial 
interests). 
1
Official Journal L 345 of 29.12.2001, page 94. 
2
Official Journal L 145 of 31.5.2001, page 43. 
3

OUT OF SCOPE
Commission européenne/Europese Commissie, 1049 Bruxelles/Brussel, BELGIQUE/BELGIË - Tel. +32 22991111 

In your confirmatory application, you request a review of this position. You put forward 
a  number  of  arguments  to  support  your  request.  These  have  been  taken  into  account  in 
our assessment, of which the results are described below. 
2.
ASSESSMENT AND CONCLUSIONS UNDER REGULATION 1049/2001
When  assessing  a  confirmatory  application  for  access  to  documents  submitted  pursuant 
to  Regulation  1049/2001,  the  Secretariat-General  conducts  a  fresh  review  of  the  reply 
given by the Directorate-General concerned at the initial stage. 
Having  examined  your confirmatory  application,  I have to  inform  you that  the  decision 
of the Directorate-General  for Competition to  refuse access  to  the  requested  documents 
has  to  be  confirmed  on  the  basis  of  Article  4(2),  third  indent,  of  Regulation  1049/2001 
(protection  of  the  purpose  of  inspections,  investigations  and  audits),  Article  4(2),  first 
indent, of the said Regulation (protection of commercial interests), and Article 4(3), first 
subparagraph,  of  the  above-mentioned  Regulation  (protection  of  the  decision-making 
process), for the reasons set out below. 
2.1.  Protection of the purpose of investigations and of commercial interests 
Although  in  your  confirmatory  application,  you  do  not  contest  the  applicability  of  the 
above-mentioned  exceptions  to  the  requested  documents  (your  reasoning,  instead  is 
focused  on  the  issue  of  overriding  public  interest,  which  will  be  addressed  in  part  4  of 
this  decision),  I  would  like  to  provide  the  additional  information  regarding  the  link 
between disclosure of the said  documents  and impact  on the interest  protected by these 
exceptions.  
In  accordance  with  the  case-law  of  the  Court  of  Justice,  the  European  Commission, 
‘when assessing a request for access to documents held by it, may take into account more 
than one of the grounds for refusal provided for in Article 4 of Regulation No 1049/2001’ 
and two different exceptions can, as in the present case, be ‘closely connected’4.
Article  4(2),  third  indent  of  Regulation  1049/2001  provides  that  the  ‘institutions  shall 
refuse access to a document where disclosure would undermine the protection of (…) the 
purpose of inspections, investigations and audits’. 
Article  4(2),  first  indent,  of  Regulation  1049/2001  provides  that  the  ‘institutions  shall 
refuse  access  to  a  document  where  disclosure  would  undermine  the  protection  of  […] 
commercial interests of a natural or legal person, including intellectual property’. 
In its initial reply, the Directorate-General for Competition explained that the documents 
falling  under  the  scope  of  your  request  are  part  of  a  competition  file  regarding  the 
ongoing  merger  case  investigations  M.8633  (Lufthansa/Certain  Air  Berlin  assets)  and 
M.8672 (EasyJet/Certain Air Berlin assets).
4
Judgment 
of 
13 
September 
2013, 
in 
Case 
T-380/08, 
Netherlands 

Commission
(ECLI:EU:T:2013:480), paragraph 34. 


These  investigations  cannot  be  considered  as  finalised,  as  the  decisions  adopted  by  the 
European  Commission  are  still  subject  to  the  ongoing  court  proceedings,  which  might 
prompt the European Commission to reconsider its decision and reopen the case5.
Consequently,  all  documents  in  the  file  are  covered  by  a  general  presumption  of  non-
accessibility  based  on  the  exceptions  of  the  first  and  third  indents  of  Article  4(2)  of 
Regulation  1049/2001.  This  means  that  the  institution  is  not  required  to  carry  out  a 
specific and individual assessment of the content of each requested document. 
In  its  judgment  in  Commission  v  Technische  Glaswerke  Ilmenau6,  which  concerned  a
request  for  documents  in  two  State  aid  cases,  the  Court  of Justice  upheld  the  European 
Commission's refusal. It held that there exists, with regard to the exception related to the 
protection  of  the  purpose  of  investigations,  a  general  presumption  that  disclosure  of 
documents in the file would undermine the purpose of State aid investigations. The Court 
reasoned that such disclosure would call into question the State aid procedural system7.
The Court of Justice has upheld this reasoning in relation to documents in merger control 
proceedings  with  regard  to  the  exceptions  related  to  the  protection  of  the  purpose  of 
investigations  and  commercial  interests8.  The  disclosure  of  such  documents  would
undermine the system of procedural  rules governing merger control proceedings, and in 
particular the purpose of the privileged access rules9.
The Court of Justice indeed ruled in this regard that ‘generalised access, on the basis of 
Regulation  No  1049/2001,  to  the  documents  exchanged  in  […]  a  [merger  control] 
procedure between the [European] Commission and the notifying parties or third parties 
would, as the [European] Commission has pointed out, jeopardise the balance which the 
European  Union  legislature  sought  to  ensure  in  the  merger  regulation  between  the 
obligation  on  the  undertakings  concerned  to  send  the  [European]  Commission  possibly 
sensitive commercial information to enable it to assess the compatibility of the proposed 
transaction  with  the  common  market,  on  the  one  hand,  and  the  guarantee  of  increased 
protection, by virtue of the requirement of professional secrecy and business secrecy, for 
the information so provided to the [European] Commission, on the other.  
If  persons  other  than  those  entitled  to  have  access  to  the  file  by  the  rules  on  merger 
control  proceedings,  or  those  who  could  be  regarded  as  involved  parties  but  have  not 
used  their  right  of  access  to  the  information  or  have  been  refused  access,  were  able  to 
obtain  access  to  the  documents  relating  to  such  a  procedure  on  the  basis  of  Regulation 
5
Cases  T-296/18,  Polskie  Linie  Lotnicze  LOT  v  Commission,  and  T-240/18  Polskie  Linie  Lotnicze  v 
Commission. 

6
Judgment  of  29  June  2010,  in  Case  C-139/07,  Commission  v  Technische  Glaswerke  Ilmenau.
(ECLI:EU:C:2010:376). 
7
See  also  judgment  of  21  September  2010,  in  Case  C-514/07  P,  Sweden  and Others  v  API  and 
Commission
, (ECLI:EU:C:2010:376), paragraphs 99 and 100. 
8
Judgment  of  28  June  2012,  in  Case  C-477/10  P,  Commission  v  Agrofert  Holding, 
(ECLI:EU:C:2012:394) paragraph  56 to  59 and 64, as  well as judgment of 28 June 2012 in  Case C-
404/10 P, Commission v Odile Jacob, (ECLI:EU:C:2010:54), paragraphs 108-126. 
9
Judgment in Commission v Odile Jacob, cited above, (ECLI:EU:C:2010:54), paragraphs 118-123. 


1049/2001, the system introduced by that legislation would be undermined.’10
This general presumption applies ‘irrespective of whether the request for access concerns 
a control procedure which is  already  closed or a  pending procedure. The  publication of 
sensitive information concerning the economic activities of the undertakings involved is 
likely  to  harm  their  commercial  interests,  regardless  of  whether  a  control  procedure  is 
pending. Furthermore, the prospect of such publication after a control procedure is closed 
runs  the  risk  of  adversely  affecting  the  willingness  of  undertakings  to  cooperate  when 
such  a  procedure  is  pending.’11  This  general  presumption  can  apply  up  to  30  years  and
possibly beyond12.
As already explained, the tables of contents to which you requested access, form part of 
the  files  relating  to  the  investigations  in  cases  M.8633  and  M.8672  and  therefore  are 
covered by the general presumption of non-disclosure mentioned above. Additionally, as 
confirmed  by  the  General  Court,  public  disclosure  of  information  included  in  such 
documents is liable, in the same way as the disclosure of other documents in the file of a 
merger  case,  to  undermine  the  interests  protected  by  the  exceptions  provided  for  in  the 
first and third indents of Article 4 (2) of Regulation 1049/200113.
Having regard to the above, I consider that the use of the exceptions under Article 4(2), 
third indent, of Regulation 1049/2001 (protection of the purpose of investigations), and 
Article  4(2),  first  indent,  of  the  said  Regulation  (protection  of  commercial  interests)  is 
justified, and that access to the documents in question must be refused on that basis. 
2.2.  Protection of the ongoing decision-making process 
Article  4(3),  first  subparagraph,  of  Regulation  1049/2001  provides  that  ‘access  to  a 
document, drawn up by an institution for internal use or received by an institution, which 
relates  to  a  matter  where  the  decision  has  not  been  taken  by  the  institution,  shall  be 
refused  if  disclosure  of  the  document  would  seriously  undermine  the  institution's 
decision-making process, unless there is an overriding public interest in disclosure’. 
As  explained  under  point  2.1,  as  long  as  the  decision  adopted  by  the  European 
Commission  are  subject  to  the  ongoing  court  proceedings,  which  might  prompt  the 
European  Commission  to  reconsider  its  decision  and  reopen  the  case,  the  institution's 
decision-making process is still ongoing.  
Indeed,  disclosure  of  the  requested  documents  would  undermine  the  purpose  of  the 
investigation and seriously undermine the ongoing decision-making process with regard 
to the future procedural steps which the European Commission might have to take in case 
the  above-mentioned  decision  is  reopened.  The  European  Commission’s  services  must 
indeed be able to explore all possible options free from external pressure. 
10
Idem, paragraphs 121 and 122. 
11
Idem, paragraph 124. 
12
Judgment in Commission v Agrofert Holding, cited above, (ECLI:EU:C:2012:394), paragraph 67. 
13
Judgment  of  5  February  2018  in  Case  T-611/15,  Edeka-Handelsgesellschaft  Hessenring  GmbH  v. 
Commission
, (ECLI:EU:T:2016:643), paragraph 75-77. 


In this context, I would like to again refer to the case law of the General Court, according 
to  which  the  table  of  contents  of  a  competition  file  can  be  considered  a  document 
‘established for the institution’s internal use’ in the meaning of Article 4(3) of Regulation 
1049/200114.
I conclude, therefore, that access to the documents which form part of the cases must also 
be denied on the basis of the exception laid down in Articles 4(3), first subparagraph, of 
Regulation 1049/2001. 
3.
NO PARTIAL ACCESS
I  have  also  examined  the  possibility  of  granting  partial  access  to  the  documents 
concerned, in accordance with Article 4(6) of Regulation 1049/2001. However, it follows 
from the assessment made above that the documents which fall within the scope of your 
request are manifestly and entirely covered by the exceptions laid down in Article 4(2), 
first  and third indents,  of Regulation  1049/2001  and Article 4(3),  first  subparagraph, of 
the said Regulation. 
It must also be underlined that the Court of Justice confirmed that where the documents 
requested  are  covered  by  a  general  presumption  of  non-disclosure,  such  documents  do 
not fall within an obligation of disclosure, in full, or in part15.
4.
NO OVERRIDING PUBLIC INTEREST IN DISCLOSURE
The exceptions laid down in Article 4(2) and Article 4(3) must be waived if there is an 
overriding  public  interest  in  disclosure.  Such  an  interest  must,  firstly,  be  public  and, 
secondly, outweigh the harm caused by disclosure. 
In your confirmatory application, you argue that such interest exists in the case at hand. 
You underline that ‘[you are] currently reviewing certain potential claims from the debtor 
OUT OF SCOPE
 against third parties and in particular [you are] trying to find out 
when exactly the inability to pay debts and the over-indebtedness occurred […]’.  
I  note  that  in  your  initial  application  of  20  September  2018,  you  point  at  alleged 
difficulties relating to the examination of the claims, linked to the problem in accessing 
informatics systems of 
, which ‘was managed through the servers 
OUT OF SCOPE
of 
’.  
OUT OF SCOPE
In this context, you underline that ‘[i]f the [European] Commission […] denies access to 
the file in the present case it would prevent [you] as the insolvency administrator […] to 
ensure that the purpose of Austrian insolvency law is adequately protected’.  
14
Judgment  of  5  February  2018  in  Case  T-611/15,  Edeka-Handelsgesellschaft  Hessenring  GmbH  v. 
Commission
, (ECLI:EU:T:2016:643), paragraph 116. 
15
Judgment of 25 March 2015 in Case T-456/13, Sea Handling v Commission, (ECLI:EU:T:2015:185), 
paragraph 93. 


Consequently, the public interest that, in your view, warrants disclosure of the requested 
documents,  is  linked  to  your  role  of  the  insolvency  administrator  and  the  obligations 
linked  thereto.  You  underline  that  according  to  the  Austrian  law,  ‘an  insolvency 
administrator  is  appointed  to  protect  both  private  and  public  interests’.  Therefore, 
ensuring  a  fair  and  equitable  process  of  the  insolvency  proceedings  constitutes,  in  your 
view, such an overriding public interest.   
At  the  same  time,  however,  you  point  out  that  ‘[you]  have  to  assert  claims  of  the 
insolvency estate in the interests of creditors […]’.  
Therefore,  while  it  cannot  be  disputed  that  fairness  of  the  insolvency  process  must  be 
ensured, the administrator’s primary role is to represent private interests of the debtors.  
In this respect, please note that any possible private interest cannot be taken into account 
for  the  purpose  of  assessing  the  possible  existence  of  an  overriding  public  interest16.
Therefore,  the  above-mentioned  use  of  the  document  cannot  constitute  an  overriding 
public interest in the sense of Regulation 1049/200117.
Please  note  that  the  purpose  of  Regulation  1049/2001  is  to  define  the  rules  regarding 
public  access  to  European  Parliament,  Council  and  European  Commission  documents. 
All  requests  for  access  to  documents  must  be  treated  in  the  same  way  and  no  specific 
interest or background of an applicant can be taken into account. 
The  General  Court  confirmed  this  view  in  its  Franchet  and  Byk  judgments  in  which  it 
stated  that  ‘[i]t  follows  that  the  applicants’  application  must  be  examined  in  the  same 
way as an application from  any other person’18. The particular interest  which  you may
have  in  obtaining  access  to  the  requested  documents  is  therefore  not  relevant  when 
applying Regulation 1049/2001, and cannot be confused with a public interest. 
Furthermore, in the recent judgment in Case T-634/17, the Court acknowledged that the 
sum of a great number of private interests does not transform it into a public interest19.
The fact that the documents requested relate to an administrative procedure rather than a 
legislative  act,  for  which  the  Court  of  Justice  has  acknowledged  the  existence  of  wider 
openness, further supports this conclusion. 
Consequently, I consider that in this case there is no overriding public interest that would 
outweigh  the  public  interest  in  safeguarding  the  protection  of  the  purpose  of 
investigations,  commercial interests and the  ongoing  decision-making process  protected 
by  the  first  and  third  indents  of  Article  4(2)  of  Regulation  1049/2001,  as  well  as  by 
Article 4(3), first subparagraph, of the said Regulation. 
16
Judgment  of  20  March  2014,  in  Case  T-181/10,  Reagens  v  Commission,  (ECLI:EU:T:2014:139), 
paragraph 144. 
17
Judgment  of  25  September  2014  in  Case  T-669/11,  Spirlea  v  Commission,  (ECLI:EU:T:2014:814), 
paragraph 99. 
18
Judgment  of  6  July  2006  in  Joined  Cases  T-391/03  and  T-70/04,  Yves  Franchet  and  Daniel  Byk  v 
Commisison, 
(ECLI:EU:T:2006:190), paragraph 82. 
19 
Judgment of 9 October 2018, in Case T-634/17, Anikó Pint v Commission, (ECLI:EU:T:2018:662), 
paragraph 59.  



5.
MEANS OF REDRESS
Finally,  I  would  like  to  draw  your  attention  to  the  means  of  redress  that  are  available 
against  this  decision,  that  is,  judicial  proceedings  and  complaints  to  the  Ombudsman 
under the conditions specified respectively in Articles 263 and 228 of the Treaty on the 
Functioning of the European Union. 
Yours sincerely, 
For the Commission 
Martin SELMAYR 
Secretary-General