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Document 11
Ref. Ares(2020)3092549 - 15/06/2020
EUROPEAN COMMISSION 
Brussels, 18.1.2019 
C(2019) 592 final 
OUT OF SCOPE
DECISION OF THE EUROPEAN COMMISSION PURSUANT TO ARTICLE 4 OF THE
IMPLEMENTING RULES TO REGULATION NO 1049/20011
Subject: 
Your confirmatory application for access to documents under 
Regulation No 1049/2001 - GESTDEM 2018/5390 

Dear Mr 

I  refer  to  your  letter  of  7  December  2018,  registered  on  the  same  day,  in  which  you 
submit a confirmatory application in accordance with Article 7(2) of Regulation (EC) No 
1049/2001  regarding  public  access  to  European  Parliament,  Council  and  Commission 
documents2 (hereafter 'Regulation No 1049/2001').
1.
SCOPE OF YOUR REQUEST
In  your  initial  application,  you  requested  access  to  all  documents  relating  to  two 
infringement files: 
 infringement  file  number  2015/2200  regarding  the  compatibility  of  Spanish
procedural law with Directive 93/13/EEC on unfair contract terms, and a possible
breach of Article 47 of the EU Charter of Fundamental Rights;
 infringement file number 2017/4004 regarding the compatibility of Spanish rules
on State liability for a breach of EU law due to  the Spanish  legislature  with  the
principles of equivalence and effectiveness.
This confirmatory decision refers to the latter part of your request, which was attributed 
to the Legal Service of the European Commission at initial level. 
1
Official Journal L 345 of 29.12.2001, p. 94. 
2
Official Journal L 145 of 31.5.2001, p. 43. 
Commission européenne/Europese Commissie, 1049 Bruxelles/Brussel, BELGIQUE/BELGIË - Tel. +32 22991111 

In  its  initial  reply  of  21  November  2018,  the  Legal  Service  refused  access  to  the 
documents in question, based on the exception of Article 4(2), third indent of Regulation 
No 1049/2001 (protection of the purpose of inspections, investigations and audits). 
In  your confirmatory application, you request a review of the initial reply. In particular, 
you  request  access  to  the  infringement  file  in  question  and  to  all  the  documents  which 
gave rise to the infringement proceedings and the documents generated therein (‘[..] y me 
conceda acceso al expediente de infracción 2017/4004, mediante la facilitación de copia 
del  mismo,  así  como  de  las  actuaciones  y  documentos  que  hayan  originado  dicho 
expediente y de los documentos que traigan cause del mismo’). You put forward detailed 
arguments, which I will address below. 
2. 
ASSESSMENT AND CONCLUSIONS UNDER REGULATION NO 1049/2001 
When  assessing  a  confirmatory  application  for  access  to  documents  submitted  pursuant 
to Regulation No 1049/2001, the Secretariat-General conducts a fresh review of the reply 
given by the Directorate-General concerned at the initial stage. 
Following this review, I regret to inform you that I have to confirm the initial decision of 
the  Legal  Service  of  the  European  Commission  and  refuse  access  to  the  documents 
forming part of the infringement proceedings in case 2017/4004 based on the exception 
defined  in  Article  4(2),  third  indent  (protection  of  purpose  of  investigations),  for  the 
reasons set out below. 
The  documents  to  which  you  request  access  form  part  of  the  procedure  laid  down  in 
Article  258  of  the  Treaty  on  the  Functioning  of  the  European  Union,  which  consists  of 
two  consecutive  stages,  the  administrative  pre-litigation  stage  and  the  judicial  stage 
before  the  Court  of  Justice.  The  purpose  of  the  pre-litigation  procedure  is  to  allow  the 
Member State to put an end to any alleged infringement, to enable it to exercise its rights 
of  defence  and  to  define  the  subject-matter  of  the  dispute  with  a  view  to  bringing  an 
action before the Court.3 
Article  4(2),  third  indent  of  Regulation  No  1049/2001  provides  that  ‘[t]he  institutions 
shall  refuse  access  to  a  document  where  disclosure  would  undermine  the  protection  of 
[…] the purpose of inspections, investigations and audits.’ 
Contrary  to  what  you  argue  in  your  confirmatory  application,  even  if  Regulation  No 
1049/2001  does  not  expressly  foresee  an  exception  to  the  right  of  access  to  documents 
during  ongoing  infringement  proceedings,  in  several  judgements  the  Court  of  Justice 
interpreted Article 4(2) third indent with regard to infringement proceedings. 
 
 
                                                 
3   Judgment of 10 December 2002, Commission v Ireland, C-362/01, EU:C:2002:739, paragraphs 15 and 
16. 


Furthermore,  the  Court  has  interpreted  Article  4(2),  third  indent  of  Regulation  No 
1049/2001  inter  alia  in  its  LPN  judgment,  in  which  it  underlined  that  in  ongoing 
infringement  cases,  the  institution  may  base  itself  on  a  general  presumption  of  non-
disclosure  applied  to  the  documents  concerned  in  their  entirety.4  This  confirmed  the 
Court's  earlier  Petrie  judgment,  in  which  it  ruled  that  ‘[…]  the  Member  States  are 
entitled  to  expect  the  Commission  to  guarantee  confidentiality  during  investigations 
which  might  lead  to  an  infringement  procedure.  This  requirement  of  confidentiality 
remains even after the matter has been brought before the Court of Justice, on the ground 
that it cannot be ruled out that the discussions between the Commission and the Member 
State in question regarding the latter's voluntary compliance with the Treaty requirements 
may continue during the court proceedings and up to the delivery of the judgment of the 
Court  of  Justice’.5  Also,  in  the  ClientEarth  case,  the  General  Court  stated  that  ‘the 
exception relating to the protection of the purpose of investigations does not apply solely 
to documents relating to infringement proceedings which have been commenced but also 
to  documents  concerning  investigations  the  outcome  of  which  might  be  such 
proceedings’.6 
Consequently,  all  documents  in  the  infringement  file  are  covered  by  a  general 
presumption  of  non-accessibility  based  on  the  exception  of  Article  4(2),  third  indent  of 
Regulation  No  1049/2001.  This  means  that  the  institution  is  not  required  to  carry  out  a 
specific and individual assessment of the content of each requested document. 
In  your  specific  case,  the  requested  documents  relate  to  infringement  procedure 
2015/4004,  which    has  neither  reached  the  stage  of  a  ruling  of  the  Court  of  Justice  nor 
been  closed  by  the  European  Commission,  and  is,  therefore,  still  ongoing.  In  these 
proceedings, the European Commission has sent a letter of formal notice and a reasoned 
opinion to the Spanish authorities. 
Public  disclosure  of  the  requested  documents  would  negatively  influence  the  dialogue 
between  the  Commission  and  the  Kingdom  of  Spain,  for  which  a  climate  of  trust  is 
essential.  This  climate of mutual  trust  between the Commission  and the Member States 
concerned  must  be  ensured  throughout  the  different  stages  of  the  procedure  until  the 
investigation  is  definitively  closed.  Disclosure  of  the  requested  documents  at  this  stage 
would be incompatible with that aim. 
Contrary  to  what  you  allege,  the  use  of  the  exception  in  this  case  reflects  a  strict 
interpretation  of  the  exceptions  of  Regulation  No  1049/2001.    Furthermore,  contrary  to 
what  you  argue  in  your  confirmatory  application,  the  reasoning  of  the  European 
Commission   
 
 
                                                 
4   Judgment of 14 November 2013, LPN and Finland v Commission, Cases C-514/11 P and C-605/11 P, 
EU:C:2013:738, paragraphs 55, 65-68. 
5   Judgment  of  11  December  2001,  Petrie  and Others  v  Commission,  T-191/99,  EU:T:2001:284, 
paragraph 68. 

Judgment  of  13  September  2013,  ClientEarth  v  European  Commission,  T-111/11,  EU:T:2013:482, 
paragraph 80. 


does not  violate  Article  15, paragraphs 1 and 3  of the Treaty on the  Functioning of the 
European  Union  referring  to  the  general  principle  of  transparency  and  openness  which 
guides the work of the institutions. Article 15 paragraph 3 does not grant the right to an 
unlimited  access  to  documents.  Indeed,  the  Union  legislator  is  empowered  to  lay  down 
the principles and limits governing access to documents, notably through Regulation No 
1049/2001. 
You also argue that the considerations put forward by the European Commission infringe 
the  right  to  an  effective  remedy  enshrined  in  Article  47  of  the  Charter  of  Fundamental 
Rights,  rendering  applicants  defenceless  as  the  latter  are  not  allowed  to  bring  forward 
contradictory arguments.  
I  note  however  that,  in  your  confirmatory  application,  you  do  not  bring  forward  any 
elements explaining how the European Commission is denying you access to an effective 
remedy.  Please  note  in  this  respect  that  the  means  of  review  and  redress  available  to 
applicants  are,  by  way  of  standard  practice,  mentioned  at  the  end  of  every  initial  and 
confirmatory decision, as was the case in the initial reply to your application, and is the 
case in this confirmatory decision.  
Furthermore,  it  is  also  the  European  Commission's  general  practice  to  address,  in  each 
confirmatory  decision,  the  various  issues  raised  by  an  applicant  in  his/her  confirmatory 
application. 
Having  regard to  the above,  I consider that the  use of the exception under Article 4(2), 
third  indent  of  Regulation  No  1049/2001  on  the  grounds  of  protecting  the  purpose  of 
inspections,  investigations  and  audits  is  justified,  and  that  access  to  the  documents  in 
question must be refused on that basis. 
3. 
NO PARTIAL ACCESS 
I  have  also  examined  the  possibility  of  granting  partial  access  to  the  documents 
concerned,  in  accordance  with  Article  4(6)  of  Regulation  No  1049/2001.  However,  it 
follows from the assessment made above that the documents which fall within the scope 
of your request are manifestly and entirely covered by the exception laid down in Article 
4(2), third indent of Regulation No 1049/2001.  
It must also be underlined that the Court of Justice has confirmed that a presumption of 
non-disclosure excludes the possibility to grant partial access to the file.7  
Consequently, partial access is not possible considering that the documents requested are 
covered in their entirety by the invoked exception to the right of public access. 
 
 
                                                 

Judgment of 25 March 2015, Sea Handling v Commission, T-456/13, EU:T:2015:185, paragraph 93.  


4. 
NO OVERRIDING PUBLIC INTEREST IN DISCLOSURE 
The exceptions laid down in Article 4(2) of Regulation No 1049/2001 must be waived if 
there  is  an  overriding  public  interest  in  disclosure.  Such  an  interest,  firstly,  has  to  be 
public  and,  secondly,  has  to  outweigh  the  damage  caused  by  the  release,  i.e.  it  must  in 
this case outweigh the interests protected by virtue of the third indent of Article 4(2) of 
Regulation No 1049/2001. 
In  your  confirmatory  application  you  invoke  an  alleged  public  interest  linked  to  the 
importance  of  citizens’  involvement  in  situations  that  are  contrary  to  European  Union 
law. Furthermore,  you  argue that as a practising  lawyer in  the area of consumers rights 
law,  and  as  an  applicant  who  lodged  a  complaint  regarding  certain  aspects  covered  by 
infringement procedure 2017/4004, you would be in a position to bring new elements to 
the European Commission in relation to an alleged violation of European consumer law 
by  Spain, which is  relevant  for the claim  of State liability  for breach of  EU law.  In the 
case in hand it is European consumer law. 
The  role  of  citizens  is  certainly  very  important  in  detecting  infringements  of  European 
Union law,  as is  reflected in  the corresponding procedures established by the European 
Commission  which  enable  citizens  to  draw  the  former’s  attention  to  possible 
infringements.  However,  the  involvement  of  citizens  and  their  role  in  detecting 
infringements  does  not  require  access  of  complainants  to  documents  exchanged  in 
ongoing infringement cases. 
Furthermore,  in  the  Association  Justice  &  Environment  judgment,  the  Court  held  that 
‘general  considerations  relating  to  the  principle  of  transparency  and  the  right  of  the 
public  to  be  informed  of  the  work  of  the  institutions  cannot  justify  the  disclosure  of 
documents  relating  to  the  pre-litigation  stage  of  infringement  procedures,  as  the 
Commission  […]  ensures  that  the  public  is  informed  about  the  progress  of  specific 
infringement cases through the regular publication of press releases’.8 
Therefore, I note that the considerations in your confirmatory application are of a general 
nature  and  cannot  provide  an  appropriate  basis  for  establishing  that  any  possible 
overriding  interest  would  prevail  over  the  reasons  justifying  the  refusal  to  disclose  the 
documents  in  question.9  Indeed,  I  consider  that  the  interests  on  which  you  rely  do  not 
demonstrate  a  pressing  need  for  the  disclosure  of  the  documents  requested  or  that  they 
prevail over the reasons justifying the refusal to disclose the documents in question. Such 
general  considerations  are  therefore  not  capable  of  demonstrating  that  the  principles  of
 
 
 
 
                                                 

Judgment  of  the  General  Court  of  23  January  2017,  Association  Justice  &  Environment  v  European 
Commission
, T-727/15, EU:T:2017:18, paragraph 60. 
9   Judgment in LPN and Finland v Commission, cited above, EU:C:2013:738, paragraph 93. 


transparency and democracy raised in this case are of a particularly pressing nature that 
would prevail over the reasons justifying the refusal to disclose the requested documents.  
Furthermore,  in  order  to  address  your  second  concern,  I  note  that  recently  the  General 
Court  confirmed  again  that  the  right  of  access  to  documents  does  not  depend  on  the 
nature  of  the  particular  interest  which  the  applicant  for  access  may  or  may  not  have  in 
obtaining the information requested.10  
Consequently,  I  consider  that  in  this  case  there  is  no  overriding  public  interest  in 
disclosure  that  would  outweigh  the  public  interest  in  safeguarding  the  protection  of  the 
purpose  of  investigations  protected  by  Article  4(2),  third  indent  of  Regulation  No 
1049/2001.  In  addition,  I  consider  that  in  this  specific  case,  the  public  interest  is  better 
served  by  protecting  the  atmosphere  of  mutual  trust  between  the  Commission  and  the 
Member States involved in the infringement proceedings.  
5. 
MEANS OF REDRESS 
Finally, I draw your attention to the means of redress available against this decision. You 
may  either  bring  proceedings  before  the  General  Court  or  file  a  complaint  with  the 
European  Ombudsman  under  the  conditions  specified  respectively  in  Articles  263  and 
228 of the Treaty on the Functioning of the European Union. 
Yours sincerely, 
For the European Commission 
Martin SELMAYR 
Secretary-General 

                                                 
10  Judgment of the General Court 27 November 2018, VG v Commission, joined cases T-314/16 and T-
435/16, EU:T:2018:841, paragraph 55.