Document 2
Ref. Ares(2020)3092549 - 15/06/2020
COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 7.1.2019
C(2019) 61 final
OUT OF SCOPE
France
DECISION DE LA COMMISSION EUROPEENNE CONFORMEMENT A L'ARTICLE 4 DES
REGLES DE MISE EN ŒUVRE DU REGLEMENT (CE) N° 1049/20011
Objet:
votre demande confirmative d’accès à des documents au titre du
règlement (CE) nº 1049/2001 - GESTDEM 2017/5700
Monsieur,
Je me réfère à votre courriel du 28 novembre 2017, enregistré le 29 novembre 2017, par
lequel vous introduisez une demande confirmative conformément à l'article 7,
paragraphe 2, du règlement (CE) n° 1049/2001 relatif à l'accès du public aux documents
du Parlement européen, du Conseil et de la Commission2 (ci-après le
«règlement 1049/2001»).
1.
OBJET DE VOTRE DEMANDE
Dans votre demande initiale du 3 octobre 2017, vous souhaitiez obtenir «les documents
relatifs au traitement de [votre] précédente demande (initiale et confirmative) d'accès aux
documents GestDem 2017/1385 :
tous les documents administratifs produits par la Commission européenne
(agents, cabinets, commissaires), notamment le Service Juridique, le Secrétariat
Général, la DG Emploi (et s'il y a lieu : la DG SANCO et la DG GROW) relatifs
1
JO L 345 du 29.12.2001, p. 94.
2
JO L 145 du 31.5.2001, p. 43.
Commission européenne, 1049 Bruxelles, BELGIQUE - Tél. +32 22991111
http://ec.europa.eu/dgs/secretariat general/
E-mail: xxxxxxxxxx@xx.xxxxxx.xx
au traitement de [l]a demande GestDem 2017/1385 (initiale et confirmative),
notamment : avis juridiques, avis, rapports, mémos, notes, briefings, comptes
rendus de réunion, etc.;
toutes les correspondances (électroniques et postales) échangées au sein de la
Commission européenne (agents, cabinets, commissaires) notamment au sein et
entre le Service Juridique, le Secrétariat Général, la DG Emploi (et s'il y a lieu : la
DG SANCO et la DG GROW) relatifs au traitement de [l]a demande
GestDem 2017/1385 (initiale et confirmative);
toutes les correspondances (électroniques et postales) échangées par la
Commission européenne (agents, cabinets, commissaires) notamment le Service
Juridique, le Secrétariat Général, la DG Emploi (et s'il y a lieu : la DG SANCO et
la DG GROW) avec des parties tierces, relatives au traitement de [l]a demande
GestDem 2017/1385 (initiale et confirmative)».
Dans sa réponse initiale du 27 novembre 2017, la direction B «Politiques institutionnelles
et administratives» du secrétariat général de la Commission européenne (ci-après la
«direction B») a recensé 46 documents rentrant dans le champ d’application de votre
demande et vous a accordé:
un accès partiel étendu aux documents 1 à 6, 11 à 30, 33, 36, 44 et 46, sous la
seule réserve de l’occultation des données à caractère personnel;
un accès partiel aux documents 7, 10, 35, 37 à 40, 42 et 43, sur le fondement de
l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret (protection des avis juridiques), du
règlement 1049/2001 et sous réserve de l’occultation des données à caractère
personnel; et
un accès partiel aux documents 8 à 9, 31, 32, 34, 35, 37 à 43 et 45, sur le
fondement de l’article 4, paragraphe 3, premier et deuxième alinéas (protection du
processus décisionnel), du règlement 1049/2001 et sous réserve de l’occultation
des données à caractère personnel.
La direction B vous a refusé l’accès aux annexes de ces documents, en renvoyant à la
réponse de la Commission européenne à votre demande confirmative enregistrée sous la
référence GESTDEM 2017/1385 [C(2017)6742], ainsi que sur la base des exceptions
prévues à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret (protection des avis juridiques) et à
l’article 4, paragraphe 3, premier et deuxième alinéas (protection du processus
décisionnel), du règlement 1049/2001.
Par votre demande confirmative, vous sollicitez une révision de cette position. Vous
précisez la portée de votre demande, en expliquant ce qui suit:
«Ma demande GestDem 2017/5700 ne porte en effet pas sur le contenu des
documents demandés dans la demande GestDem 2017/1385. Comme vous le
pointez, "en ce qui concerne les annexes aux documents demandées, [...] les
parties non-divulguées sont protégées par une ou plusieurs exceptions du
règlement 1049/2001, comme expliqué dans le cadre de la décision [...]
2
C(2017) 6742". Or je ne demande pas les annexes de ces documents, ou
autrement dit un accès à leur contenu, qui serait effectivement susceptible mener
à une influence ciblée sur le processus décisionnel relatif à l'accord-cadre de
2016.
Ce que je demande, ce sont les avis préliminaires et différents documents de la
Commission européenne ayant mené vos services à prendre la décision d'exclure
certains documents de la demande GestDem 2017/1385» (soulignement ajouté).
Bien que vous alléguiez à plusieurs reprises, dans votre demande confirmative, qu’il
devrait exister des documents qui relèvent du champ d’application de votre demande
autres que ceux identifiés dans la réponse initiale, je conclus de l’explication ci-dessus
que vous ne demandez pas les annexes des documents demandés3.
Vous contestez la non-divulgation partielle des documents demandés sur le fondement
des exceptions prévues à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret (protection des avis
juridiques) et à l’article 4, paragraphe 3, premier et deuxième alinéas (protection du
processus décisionnel). En outre, vous précisez que vous ne vous opposez pas à
l’occultation des données à caractère personnel sur la base de l’article 4, paragraphe 1,
point b) (protection de la vie privée et de l'intégrité de l'individu), du
règlement 1049/2001, raison pour laquelle je considère que ces parties ne relèvent pas du
champ d’application de votre demande confirmative.
Veuillez noter que le document 10 figure intégralement dans le document 21, auquel
l’accès vous a été accordé au stade initial, sous la seule réserve de l’occultation des
données à caractère personnel.
Par conséquent, la portée de votre demande confirmative se limite:
aux parties occultées (à l’exception de celles concernant des données à caractère
personnel) des documents 7 à 9, 31, 32, 34, 35, 37 à 43 et 45.
2.
ÉVALUATION ET CONCLUSIONS AU TITRE DU REGLEMENT (CE) Nº 1049/2001
Lors de l'évaluation d'une demande confirmative d'accès à des documents introduite
conformément au règlement 1049/2001, le secrétariat général procède à un nouvel
examen de la réponse donnée par la direction générale ou le service compétent au stade
initial.
Après examen approfondi de votre demande à la lumière des dispositions du
règlement 1049/2001, j’ai le plaisir de vous informer de ce qui suit:
un accès partiel étendu est accordé aux documents 31 et 37, sous la seule réserve
de l’occultation des données à caractère personnel; et
3 Parmi lesquels des documents auxquels l’accès vous a déjà été accordé dans les réponses de la
Commission européenne à votre demande enregistrée sous la référence GESTDEM 2017/1385.
3
un accès partiel plus étendu est accordé aux documents 7 et 32, sous réserve
d’occultations fondées sur l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret (protection des
avis juridiques), et sur l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa (protection du
processus décisionnel), du règlement 1049/2001, ainsi que de l’occultation des
données à caractère personnel.
L’accès aux parties non divulguées des documents 8, 9, 34, 35, 38, 39, 40, 41, 42, 43
et 45 est refusé sur la base de l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret (protection des avis
juridiques), et de l’article 4, paragraphe 3, premier et deuxième alinéas (protection du
processus décisionnel), du règlement 1049/2001.
Les raisons justifiant le refus d’accès à certaines parties des documents 7, 8, 9, 32, 34, 35,
38, 39, 40, 41, 42, 43 et 45 sont exposées ci-après.
Dans votre demande confirmative, vous alléguez qu’il devrait exister d’autres documents
qui relèvent du champ d’application de votre demande et renvoyez à cet égard à des
informations contenues dans les 46 documents (partiellement) divulgués au stade initial
qui, selon vous, peuvent laisser présumer l’existence d’autres documents.
Veuillez noter qu’à la suite des explications fournies dans votre demande confirmative et
d’une nouvelle recherche des documents demandés, j'ai le regret de vous informer que la
Commission européenne n’a trouvé aucun autre document détenu par elle qui
correspondrait aux documents que vous demandez.
Veuillez noter que, conformément à l’article 2, paragraphe 3, du règlement 1049/2001, le
droit d’accès tel que défini par ledit règlement s’applique uniquement aux documents
«existants» «détenus par une institution». Ce principe a été confirmé par les juridictions
de l’Union à plusieurs reprises. Dans son arrêt du 21 juillet 2011, la Cour a conclu que
«l’article 2, paragraphe 3, de ce règlement précise que celui-ci s’applique à tous les
documents détenus par une institution, c’est-à-dire établis ou reçus par elle et en sa
possession, dans tous les domaines d’activité de l’Union»4.
Je
souhaiterais
également
vous
informer
que
certaines
«interventions»,
«correspondances» et «réunions» que vous mentionnez dans votre demande confirmative
ont eu lieu oralement et/ou n’ont pas abouti à la production d'un document relevant du
champ d’application matériel du règlement 1049/2001.
2.1. Protection du processus décisionnel
L'article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement 1049/2001 prévoit que «[l]'accès à
un document établi par une institution pour son usage interne ou reçu par une institution
et qui a trait à une question sur laquelle celle-ci n'a pas encore pris de décision est refusé
dans le cas où sa divulgation porterait gravement atteinte au processus décisionnel de
cette institution, à moins qu'un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du
document visé».
4 Arrêt du 21 juillet 2011,
Suède/MyTravel et Commission, C-506/08 P, EU:C:2011:496, point 87.
4
L’article 4, paragraphe 3, deuxième alinéa, du règlement 1049/2001 prévoit que
«[l]'accès à un document contenant des avis destinés à l'utilisation interne dans le cadre
de délibérations et de consultations préliminaires au sein de l'institution concernée est
refusé même après que la décision a été prise, dans le cas où la divulgation du document
porterait gravement atteinte au processus décisionnel de l'institution, à moins qu'un
intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé».
Très limitées sont les parties non divulguées des documents 8, 32, 34, 35 et 39 qui
contiennent des informations dont la divulgation, à ce stade, porterait gravement atteinte
au processus décisionnel de la Commission européenne relatif à l’accord-cadre européen
entre les partenaires sociaux sur la protection de la santé et la sécurité au travail dans le
secteur de la coiffure de juin 2016 (ci-après l’«accord-cadre»).
Cet accord-cadre est une version révisée de l’accord entre les partenaires sociaux
d’avril 2012. L’accord-cadre de 2016 étant largement basé sur l’accord de 2012, les
informations concernant l’appréciation de ce dernier par la Commission européenne sont
aussi pertinentes dans le contexte du processus décisionnel de la Commission européenne
relatif à l’accord-cadre de 2016.
L’exception fondée sur l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement 1049/2001
a fait l’objet d’une interprétation stricte. En témoignent les occultations sélectives et très
limitées opérées dans les documents concernés sur la base de cette exception, effectuées
à l’issue d’une appréciation individuelle approfondie de chacun des documents
demandés.
De fait, les termes occultés dans le document 8 reflètent l’appréciation personnelle d’un
agent de la Commission européenne n’appartenant pas à l’encadrement supérieur sur
l’accord-cadre ainsi que sur la réponse initiale à la demande d’accès à des documents
fournie par la direction générale Emploi, affaires sociales et inclusion à la suite de votre
demande enregistrée sous la référence GESTDEM 2017/1385. Les parties non divulguées
des documents 32 et 35 portent sur des informations relatives à la préparation du
processus d’appréciation de l’accord-cadre par la Commission européenne et sur des
informations relatives à la sensibilité de ce dernier. Les parties non divulguées du
document 34 contiennent des informations sur le processus décisionnel relatif à la
décision finale (encore à prendre) de la Commission européenne sur l’accord-cadre. La
phrase occultée dans le document 39 contient des informations sur la position de la
Commission européenne, à l’époque, sur l’accord-cadre.
La divulgation de ces informations, à ce stade, porterait gravement atteinte au processus
décisionnel de la Commission européenne relatif à l’accord-cadre, car elle rendrait
publics des avis préliminaires, des informations sur l’appréciation de la Commission
européenne et sa méthodologie, ainsi que des informations sur le processus décisionnel
de la Commission européenne lui-même. Une telle divulgation, à ce stade, créerait une
confusion dans l’opinion publique et pourrait être mal interprétée ou considérée comme
la position finale de la Commission européenne. La diffusion de ces informations ferait
également naître dans l’opinion publique des spéculations sur la décision que la
5
Commission européenne va prendre sur l’accord-cadre et conduirait à des conclusions
prématurées.
Il en va de même, à plus forte raison, si l’on tient compte du fait que la Commission
européenne dialogue encore avec les partenaires sociaux sur l’accord-cadre et que toute
divulgation d’informations préliminaires et non vérifiées risque de compromettre
gravement les discussions en cours. La divulgation prématurée des informations
susmentionnées affaiblirait la position de la Commission européenne dans ces
discussions et sa capacité à trouver un terrain d’entente avec les partenaires sociaux, ce
qui porterait alors gravement atteinte au processus décisionnel en cours relatif à
l’accord-cadre. Ce risque est raisonnablement prévisible et non purement hypothétique.
Comme la Commission l’a indiqué dans ses lignes directrices pour une meilleure
réglementation, «lorsque l’accord est susceptible d’avoir des incidences significatives,
avant de prendre sa décision, la Commission effectuera une analyse d’impact
proportionnée qui mettra l’accent en particulier sur la représentativité des parties
signataires, la légalité de l’accord par rapport au cadre juridique de l’Union et le respect
des principes de subsidiarité et de proportionnalité»5.
La décision finale de la Commission européenne sur l’accord-cadre n’ayant pas encore
été prise, j’estime que les informations préliminaires sur l’appréciation de la Commission
européenne et sur le processus décisionnel relatif à l’accord-cadre ne doivent pas être
divulguées.
En outre, l’accès à des parties très limitées des documents 9, 41, 42, 43 et 45 doit être
refusé sur la base de l’article 4, paragraphe 3, deuxième alinéa, du règlement 1049/2001,
car la divulgation de ces parties porterait gravement atteinte au processus décisionnel de
la Commission relatif aux décisions confirmatives concernant l’accès du public aux
documents de la Commission européenne. Ces parties non divulguées contiennent des
avis et des positions, émanant de différents services, destinés à l'utilisation interne dans le
cadre de délibérations et de consultations au sein de la Commission européenne sur un
projet de décision confirmative concernant votre demande antérieure enregistrée sous la
référence GESTDEM 2017/1385.
La divulgation des parties non divulguées limitées de ces documents qui contiennent des
informations sur des méthodes de travail et des pratiques strictement internes en lien avec
l’élaboration de décisions confirmatives porterait gravement atteinte au processus
décisionnel pertinent de l’institution.
Par ailleurs, si ces parties étaient divulguées, les agents de la Commission européenne
s’abstiendraient de formuler leur point de vue ouvertement et avec franchise par écrit
dans le contexte des consultations internes et les discussions évolueraient vers des débats
oraux lors de réunions dont l’organisation sera plus chronophage et rendra plus difficile
le respect des délais légaux. La possibilité de s’exprimer en interne de manière
indépendante au sein d’une institution est de nature à susciter des débats internes en vue
5 https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/file import/better-regulation-toolbox-11 en 0.pdf .
6
de contribuer au bon déroulement du processus décisionnel En conséquence, la
divulgation des parties très limitées non divulguées porterait gravement atteinte à la
capacité de la Commission européenne en ce qui concerne son processus décisionnel
relatif aux décisions confirmatives.
Compte tenu de ce qui précède, je suis arrivé à la conclusion que la divulgation des
parties très limitées susmentionnées des documents 8, 9, 32, 34, 35, 39, 41, 42, 43 et 45
porterait gravement atteinte soit au processus décisionnel en cours de la Commission
européenne relatif à l’accord-cadre, soit au processus décisionnel de la Commission
européenne relatif aux décisions confirmatives concernant l’accès du public aux
documents de la Commission européenne. En conséquence, conformément aux
exceptions prévues à l’article 4, paragraphe 3, premier et deuxième alinéas, aucun accès
(plus étendu) à ces documents ne peut être accordé pour l’instant.
2.2. Protection des avis juridiques
L’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement 1049/2001 prévoit que «[l]es
institutions refusent l'accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte
à la protection: [...] des avis juridiques [...], à moins qu'un intérêt public supérieur ne
justifie la divulgation du document visé».
Dans son arrêt dans l’affaire T-84/03, le Tribunal de première instance6 a souligné que
l’exception prévue par l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, protège deux intérêts
distincts: les procédures juridictionnelles et les avis juridiques7. En l’espèce, le refus
d’accorder l’accès aux documents concernés se fonde sur la nécessité de protéger des
avis juridiques.
Il y a lieu de rappeler que la notion d’«avis juridique», de même que l’applicabilité de
l’exception qui le protège, a été interprétée par la jurisprudence de la Cour de justice de
l’Union européenne. En effet, dans son arrêt dans l’affaire T-755/14, le Tribunal a
considéré qu’un avis juridique est un «conseil relatif à une question de droit, quelles que
soient les modalités suivant lesquelles un tel avis est donné»8.
Dans l’arrêt susmentionné, le Tribunal a aussi souligné explicitement qu’«il est
indifférent, pour que l’exception relative à la protection des avis juridiques s’applique,
que le document contenant un tel avis ait été donné à un stade précoce, avancé ou final
du processus décisionnel»9.
En outre, selon le raisonnement du Tribunal, «le libellé de l’article 4, paragraphe 2,
deuxième tiret, du règlement nº 1049/2001 ne permet pas de conclure qu’il vise
uniquement l’avis fourni ou reçu en interne par une institution»10.
Les documents 7, 32, 35, 38, 39 et 40 contiennent des avis et des conseils juridiques
émanant du service juridique, du secrétariat général et de la direction générale Emploi,
6 Devenu le Tribunal.
7 Arrêt du 23 novembre 2004,
Turco/Conseil, T-84/03, EU:T:2004:339, point 65.
8 Arrêt du 15 septembre 2016,
Herbert Smith Freehills/Commission, T-755/14, EU:T:2016:482,
point 47.
9 Idem
.
10 Idem, point 48.
7
affaires sociales et inclusion de la Commission européenne. Ceux-ci reflètent différentes
interprétations du règlement 1049/2001 et la jurisprudence de la Cour de justice de l’UE
relative à l’accès aux documents et ont été rédigés à des fins purement internes, dans le
contexte du processus décisionnel de la Commission européenne relatif à sa décision
confirmative11 en réponse à votre demande confirmative enregistrée sous la référence
GESTDEM 2017/1385.
La divulgation de ces parties des documents demandés porterait atteinte à la protection
des avis juridiques prévue par l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du
règlement 1049/2001.
Comme l’a reconnu la Cour de justice, il y a lieu d’interpréter cette dernière exception
comme visant à protéger l’intérêt d’une institution à demander des avis juridiques et à
recevoir des avis francs, objectifs et complets12. En effet, les agents de la Commission
européenne (n’appartenant pas à l’encadrement supérieur) hésiteraient à l’avenir à fournir
des avis francs, objectifs et complets s’ils apprenaient que leurs conseils juridiques, qu’ils
fournissent sur un point précis et à des fins purement internes, étaient rendus publics.
En outre, certains aspects des avis juridiques émanant du service juridique non divulgués
ont une portée large et une importance qui va au-delà du contexte du dossier en cause13.
La divulgation de ces parties limitées aurait clairement des conséquences graves, tant sur
la capacité du service juridique à assister la Commission européenne dans le dossier en
cause et à l’avenir que sur l’intérêt de la Commission européenne à demander et à obtenir
des avis francs et objectifs de la part du service juridique.
Compte tenu de ce qui précède, l’accès aux parties non divulguées concernées des
documents 7, 32, 35, 38, 39 et 40 doit être refusé sur la base de l’exception prévue à
l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement 1049/2001.
3.
ABSENCE D'INTERET PUBLIC SUPERIEUR JUSTIFIANT LA DIVULGATION DES
DOCUMENTS
Les exceptions visées à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, et à l’article 4,
paragraphe 3, premier et deuxième alinéas, du règlement 1049/2001 ne s’appliquent pas
s’il existe un intérêt public supérieur justifiant la divulgation des documents. Cet intérêt
doit, premièrement, être public et, deuxièmement, l’emporter sur le préjudice causé par la
divulgation.
Dans votre demande confirmative, vous ne présentez aucun argument démontrant
l’existence d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation des documents
demandés.
11 C(2017) 6742.
12 Arrêt du 1er juillet 2008,
Royaume de Suède et Maurizio Turco/Conseil de l’Union européenne, C-39/05 P et
C-52/05 P, EU:C:2008:374, point 42.
13 Arrêt de la Cour de justice du 1er juillet 2008, dans les affaires jointes C-39/05 P et C-52/05 P,
Suède et
Turco/Conseil, EU:C:2008:374, point 69.
8
Je n’ai pas davantage été en mesure de déceler un quelconque intérêt public susceptible
de primer l’intérêt public protégé par l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, et par
l’article 4, paragraphe 3, premier et deuxième alinéas, du règlement 1049/2001.
En outre, j’aimerais souligner que la réponse initiale de la Commission européenne
accordait un accès (partiel) à 46 documents et que la présente décision confirmative
accorde un accès plus étendu à quatre documents. Je considère donc que le principe de
transparence a été pleinement respecté par la Commission européenne en lien avec son
appréciation de l’accord-cadre. Je confirme également que les exceptions prévues par le
règlement 1049/2001 ont été interprétées strictement et que les documents demandés sont
été appréciés individuellement.
4.
ACCES PARTIEL
Conformément à l'article 4, paragraphe 6, du règlement 1049/2001, j'ai envisagé la
possibilité d'accorder un accès partiel plus étendu aux documents demandés. Toutefois,
pour les raisons citées plus haut, tout accès partiel significatif porterait nécessairement
atteinte aux intérêts décrits ci-dessus.
Par conséquent, je suis parvenu à la conclusion que les parties non divulguées des
documents demandés sont couvertes dans leur intégralité par les exceptions au droit
d'accès du public invoquées.
5.
VOIES DE RECOURS
Enfin, j’attire votre attention sur les voies de recours dont vous disposez contre la
présente décision. Vous pouvez former un recours devant le Tribunal de l’Union
européenne ou déposer une plainte auprès du Médiateur européen, selon les conditions
exposées respectivement aux articles 263 et 228 du traité sur le fonctionnement de
l’Union européenne.
Je vous prie de croire, Monsieur, à l'assurance de ma considération distinguée.
Pour la Commission
Martin SELMAYR
Secrétaire général
Pièces jointes (3):
documents 7, 31, 32 et 37.
9