Esta es la versión HTML de un fichero adjunto a una solicitud de acceso a la información 'Request for meeting information'.

Ref. Ares(2020)3951431 - 27/07/2020
After a decade of false starts Carbon Capture and Storage (CCS) has returned to 
the  EU  climate  policy  agenda.  The  European  Green  Deal  has  put  mid-century 
climate neutrality at the heart of the EU’s future economic, climate and energy 
policy – and CCS could be a critical tool for tackling emissions in areas where there 
are few alternatives. The pathway to Europe becoming climate-neutral is yet to be 
determined, but any inclusion of CCS in future plans must be within the broader 
aim of decarbonisation and not be viewed as a policy end in itself. To ensure this, 
there  must  be  a  proper  understanding  of  how  and  where  CCS  might  be  best 
deployed  to  help  deliver  climate  neutrality.  This  paper  identifies  the  minimum 
requirements for CCS to have any role in Europe’s decarbonisation, building on 
experience from previous attempts to develop CCS. 
Key points 
  Europe  can  lead  the  world  on  regulating  the  deployment  of  CCS  for  climate 
neutrality. Although CCS has already been deployed in other regions, Europe is in a 
strong position to lead the next phase of CCS development. The policy, regulatory, 
and financial frameworks that support the clean transition mean Europe can develop 
CCS in a way that contributes to achieving mid-century climate neutrality. 
  The  deployment  of  CCS  must  be  targeted  as  there  are  limitations  that  affect  its 
potential  end  use.  Although  CCS  may  help  abate  emissions  in  some  sectors,  its 
technical  and  geographic  limitations  mean  it  is  not  an  economy-wide  solution  for 
climate neutrality. Moreover, it should only be deployed as a decarbonisation tool of 
last resort, and not supersede other methods of moving to a climate neutral economy.  
  Developers need to build the public interest case for CCS. Building the public interest 
case and gaining a ‘social licence’ means CCS developers need to engage stakeholders 
across  social,  environmental,  and  political  organisations,  as  well  as  in  local 
communities. As part of this, the role of incumbent oil and gas companies must also 
be regulated to make use of their technical skills relevant to CCS, but in way that does 
not undermine the broader transition to climate neutrality.  
E U R O P E A N   C C S :   L E A R N I N G   F R O M   F A I L U R E   O R   F A I L I N G   T O   L E A R N ?  

  CCS infrastructure development must be jointly planned and coordinated by the EU, 
its member states, and local bodies. Although the development of CCS is potentially 
crucial for the EU’s target of climate neutrality, not all member states will be able to 
develop it at scale. Sub-national authorities, national governments, and the EU must 
also cooperate across policy making and regulation. 
CCS and mid-century climate neutrality1  
The European Green Deal has highlighted the potentially crucial role CCS could play as an 
‘innovative  infrastructure’  in  achieving  the  EU’s  target  of  net-zero  greenhouse  gas 
emissions by 2050.2 This language builds on the inclusion of CCS in the 2018 long-term 
strategy  for  climate  neutrality,  where  it  was  included  in  future  scenarios  for 
decarbonisation  pathways,  delivering  reductions  of  between  anywhere  between  52 
MtCO2  and  606  MtCO2.    For  comparison,  the  upper  end  of  this  range  is  equivalent  to 
around a third of total EU ETS emissions in 2018.3 While the inclusion of CCS in these policy 
frameworks  is  important,  both  the  long-term  strategy  and  the  European  Green  Deal 
recognised that the potential role for CCS is more narrow than previously thought, with a 
much  reduced  role  in  the  power  generation  sector  and  a  focus  instead  on  tackling 
industrial emissions from specific sub-sectors.4  
Achieving deep decarbonisation in heavy industry  sectors – notably steel, cement, and 
chemicals –  is a challenge. These sectors have high levels of process emissions which in 
some  cases  cannot  be  fully  abated,  despite  using  mitigation  methods  such  as 
electrification, energy efficiency or material efficiency. 5 Some sectors such as steel and 
ceramics  also  require the supply  of a very high level of heat (currently  from burning a 
fossil fuel) which cannot easily be replaced by electrification with current technologies.  
CCS could also play a role in the production of hydrogen, which could be a lower carbon 
feedstock for industry or play a role in domestic heating and backup power generation. 
Hydrogen produces no carbon when it is combusted, but there are carbon emissions in its 
production  if  made  using  natural  gas,  as  well  as  fugitive  methane  emissions  in  the 
1 Although  there  may  be  opportunities  to  develop  CO2  Utilisation  (the  U  sometimes  included  to  form the 
initialism CCUS – carbon capture usage and storage) in specific localities, it is likely to have limited scale and 
will not be an option for most developers. CCUS is therefore not considered standalone in this paper, viewed 
instead as one particular form of CCS.  
2 European Commission (2019) The European Green Deal COM/2019/640 final 
3 Elkerbout, M. & Bryhn, J. (2019) An enabling framework for carbon capture and storage (CCS) in Europe: 
An overview of key issues

4 European Commission (2018) A Clean Planet for all: A European strategic long-term vision for a 
prosperous, modern, competitive and climate neutral economy COM/2018/773 final 
5 Material Economics (2019) Industrial Transformation 2050: Pathways to Net-Zero Emissions from EU 
Heavy Industry

E U R O P E A N   C C S :   L E A R N I N G   F R O M   F A I L U R E   O R   F A I L I N G   T O   L E A R N ?  

production of gas. This method, known as Steam Methane Reformation (or SMR), is the 
most  common  and  cheapest  means  of  hydrogen  production.  Capturing  the  CO2  could 
reduce the carbon footprint. But even if CCS were used alongside SMR, it would still not 
remove all emissions from the process and upstream methane emissions would persist.6 
This  means  producing  hydrogen  with  SMR  and  CCS  could  only  have  a  limited  and 
transitional role in decarbonisation.  
CCS development in Europe  
Despite a ramping up of political interest, CCS deployment remains in its infancy. There 
are  nineteen  commercial  projects  in  operation  globally,  with  another  four  under 
construction. Of those in operation, two are in power generation, with the remainder and 
those  under  construction  capturing  emissions  from  industry.  The  only  operational 
projects  in  Europe  are  both  in  Norway. 7 At  present, geological  sequestration of  CO2 in 
Europe  is  likely  to  be  developed  by  a  handful  of  countries  in  the  North  Sea  region. 
Although there may be smaller projects in other regions of Europe, the requirements of 
CCS development and the natural characteristics of this region mean its deployment will 
be limited geographically. This means European CCS deployment is stuck in a paradox: 
while only a limited number of countries can  access CO2 storage, it may be needed by 
many  more  member  states  and  regional  partners.  This  may  explain  why  the  EU  has 
struggled to define a pan-European approach to CCS, and instead allowed member states 
to development their own frameworks and development strategies.  
As far back as 2007 the European Commission offered political and financial support to 
CCS development. The New Entrant’s Reserve (NER300) scheme – a funding mechanism 
linked to the EU Emissions Trading Scheme (ETS) – provided support for CCS alongside 
innovative  renewable  energy  projects,  while  the  European  Energy  Programme  for 
Recovery (EEPR) supported CCS projects in the context of post-economic crisis recovery 
and promotion of the energy transition. An envelope of €3.7bn was made available for 
projects that could show the commercial viability of CCS, but ultimately no projects were 
funded  under  NER300  and  only  one  EEPR-supported  development  –  a  pilot  project  in 
Spain – was constructed. 8   
Although  there  were  some  design  features  of  NER300  that  made  it  difficult  for  CCS 
projects  to  secure  funding,  there  were  also  several  important  external  issues,  such  as 
overoptimistic  CCS  cost  calculations,  technical  issues  across  projects,  low  public 
6 BEIS (2019) H2 Emission Potential – Literature Review, pp.14-16 
7 Global CCS Institute (2019) The Global Status of CCS: 2019 
8 Euractiv (24 October 2018)Post-mortem: Auditors analyse EU’s failed carbon capture projects 
E U R O P E A N   C C S :   L E A R N I N G   F R O M   F A I L U R E   O R   F A I L I N G   T O   L E A R N ?  

acceptance of CCS (which affected development and permitting in member states), and a 
perception that CCS had higher financial risk than other decarbonisation options.9 A low 
EU ETS price at the time also made CCS financially unattractive, irrespective of NER300 
funding opportunities. 
Going forward the EU could remain an important source of funding. The Innovation Fund 
will support demonstration projects for industrial decarbonisation from 2021, while the 
Connecting  Europe  Facility  (CEF)  and  Projects  of  Common  Interest  (PCI)  process  could 
support CO2 transport infrastructure.10 The most recent PCI list included five CCS projects, 
four of which involved co-development and shared access to infrastructure for multiple 
member states. The European Regional Development Fund (ERDF) and Cohesion Fund – 
the EU’s main tools to advance regional development – could also be used to fund regional 
CCS clusters.  
Norway began CO2 removal in the 1990s and has Europe’s only large-scale commercial 
CCS  projects,  both  from  natural  gas  production.  The  removal  of  CO2 from  natural  gas 
produced at the offshore Sleipner Vest field began in 1996 and Utgard in 2019, with CO2 
injected in to the Utsira formation. In 2009 the Snøhvit LNG terminal in Melkøya began 
removing CO2 from natural gas, which is then reinjected in to the Snøhvit field.11 Norway’s 
success on CCS development is partly a result of its domestic carbon tax introduced in 
1996. It is the only country that has implemented a carbon tax that has supported the 
business case for CCS during gas production.12 
Further expansion of CCS for its oil and gas and industry sectors is seen by domestic policy 
makers as hugely important for Norway’s economy and central to its low carbon future.13 
Norway has the second highest volume of geological storage in Europe after the UK,14 and 
has positioned itself as the leader in Europe’s development of CCS for industry  – most 
notably with the Northern Lights project, which involves multiple oil and gas companies 
developing an offshore CO2  storage  site west  of Bergen.15 Norway also plans  industrial 
CCS  deployment,  for  example  at  Heidelberg  Cement’s  Norcem  Brevik  plant.  As well  as 
receiving CO2 from other countries, Norway plans to export CCS technology and expertise 
9  Unwelt Budesamt (2018) The Innovation Fund: How can it support low carbon industry in Europe? p.22 
10 European Commission (2019) Annex VII, C(2019) 7772 final  
11 Norsk Petroleum, Carbon capture and storage [accessed 12 March 2020] 
12 Global CCS Institute (2019) Policy Priorities to Incentivise Large Scale Deployment of CCS p.5 
13 EU High Level Conference on Carbon Capture and Storage (Oslo, 8-9 September 2019) 
14 IOGP (2019) The Potential for CCS and CCU In Europe p.24 
15 CCS Norway, Transport and storage: Northern Lights [accessed 12 March 2020]  
E U R O P E A N   C C S :   L E A R N I N G   F R O M   F A I L U R E   O R   F A I L I N G   T O   L E A R N ?  

internationally,  with  the  Technology  Centre  Mongstad  (TCM),  currently  the  world’s 
largest CCS research facility. 
Figure 1: Potential sources of CO2  for Northern Lights CCS project 
Source: Global CCS Institute  
United Kingdom  
Having tried to develop CCS for power generation on two previous occasions,  the UK is 
prioritising CCS as a tool to help deliver net zero – with a focus on industrial sectors, and 
the  production  of  hydrogen  for  industry  and  domestic  heating.  CCS  and  CCUS  feature 
heavily in the government’s future plans meeting its climate targets, with the deployment 
of CCUS at scale during the 2030s important for delivering a ‘step change’ in emissions 
reductions.16 To help enable the development of CCUS, the government’s 2020 budget 
proposed the creation of a CCS Infrastructure Fund and financial support for developing 
CCS  in  multiple  sites.17   Existing  offshore  oil  and  gas  infrastructure  in  the  North  Sea  is 
expected to be reused for CO2 transport and storage help to minimise capital expenditure 
and engineering requirements. Development is focusing on creating ‘low carbon clusters’ 
16 HM Government (2019) Leading on Clean Growth The Government Response to the Committee on 
Climate Change’s 2019 Progress Report to Parliament – Reducing UK emissions

17 HM Treasury (2020) Budget 2020 
E U R O P E A N   C C S :   L E A R N I N G   F R O M   F A I L U R E   O R   F A I L I N G   T O   L E A R N ?  

with the  co-location of CCUS and hydrogen in existing industrial areas  in south Wales, 
northwest England, and the North Sea coast (Teesside, Humberside, and Scotland). 18  
The Netherlands 
In the Netherlands, CCS development is focused on the Rotterdam industrial area, which 
accounts for 20% of the country’s carbon emissions.19 The leading project, Porthos, would 
involve the capture and transport of CO2 from the Rotterdam industrial area for storage 
in depleted North Sea gas fields.20 The developers Exxon Mobil, Shell, Air Liquide and Air 
Products are targeting a start date of 2023. A planned second phase, known as Athos, 
would also store CO2 from Dutch industry and possibly other countries.21 The Netherlands 
is  well  positioned  to  receive  other  countries’  CO2  for  storage,  potentially  via  future 
pipelines  or  river-borne    tankers  –  for  example,  from  Germany’s  Rhine-Ruhr  industrial 
corridor, which would be crucial for Germany’s own CCS development due to domestic 
opposition to onshore storage.  
Development in Germany is being driven by industrial sectors, in particular cement and 
steel, in the Rhine-Ruhr corridor.22 But strong public opposition to subsurface CO2 storage 
in Germany remains a crucial barrier to development – even though it is not prohibited 
by  national  law.23 CCS  would  therefore  require  the  transport  of  CO2  to  neighbouring 
countries (i.e. Netherlands or Norway) via pipelines or river-borne tankers. In Germany 
one of the critical barriers has been the failure to disentangle coal from CCS development. 
For example, a lack of political support and very strong public opposition contributed to 
utility Vattenfall abandoning development of Germany’s only at-scale CCS project – at the 
Janschwalde lignite power station – in 2011.24  
Rest of Europe 
Elsewhere, future CCS development may be limited by insufficient access to suitable CO2 
transportation options and geological storage sites. The Baltic Sea region could become 
important for carbon capture because of the predominantly coastal location of industries 
in chemicals, metallurgy, paper and manufacturing, and its proximity to potential North 
Sea storage clusters – which could make CO2 transport in seaborne tankers a viable option. 
18 See: Global CCS Institute (2019) The Global Status of CCS: 2019 p.47 
19 Zero Emissions Platform (July 2018) Role of CCUS in a below 2 degrees scenario 
20 Rotterdam Porthos CCUS Project [page accessed 1 November 2019] 
21 European Commission (2019) Candidate PCI projects in cross-border carbon dioxide (CO2) transport 
networks in view of preparing the 4th PCI list
[accessed 17 March 2020] 
22 Argus Media (26 September 2019) German industry seeks CCS opportunities 
23 Navigant (2019) Gas for Climate – The optimal role for gas in a net zero emissions energy system p.129 
24 Reuters (5 December 2011Vattenfall drops carbon capture project in Germany  
E U R O P E A N   C C S :   L E A R N I N G   F R O M   F A I L U R E   O R   F A I L I N G   T O   L E A R N ?  

Facilities  in  southern  Europe,  such  as  Romania,  may  be  able  to  tap  into  storage  sites 
elsewhere  by transporting  CO2 via the Black Sea and  Mediterranean, but  the  extent to 
which  a  pan-European  CCS  supply  chain  (via  pipeline  or  tankers)  can  be  developed  is 
Requirements for advancing CCS development 
Despite the recognition that CCS could play a role in delivering climate neutrality in the 
EU  by  2050,  delivering  the  optimal  conditions  for  the  development  of  CCS  id  not  yet 
certain. Europe is in a strong position to lead the world through defining and regulating 
CCS  to  ensure  that  its  deployment  contributes  to  the  acceleration  of  deep 
decarbonisation and climate neutrality targets. Europe has strong regulatory bodies and 
frameworks that will be indispensable in regulating the safe delivery of CO2 storage. It also 
has growing interest in CCS from industrial emitters, local and regional governments, and 
civil society, as well as significant engineering supply chains and expertise. But without 
the  right  political,  economic  and  social  conditions  –  and  concerted  government  and 
European  Commission  policy  support  –  CCS  will  not  be  developed.  Equally,  project 
developers and companies who are calling for CCS will need to approach the challenge 
differently from the way they have done so in the past.  
CCS development must be targeted and restricted to where there are no 
Although CCS could have a potentially significant role in future, it is not a one-size-fits all 
solution for reducing emissions. Because CCS is technically complex and costly (and does 
not change production processes in itself) it will only ever be deployed in a small number 
of geographic areas and end-use sectors. The nature of its deployment will ultimately be 
determined by geography and geology as well as the economics of its application, with 
specific  requirements  needed  for  capture  technology,  and  CO2  transport  and  storage 
options.  Policymakers  and  developers  must  understand  CCS  as  a  tool  of  last  resort  in 
decarbonisation  efforts  and,  therefore,  restrict  deployment  to  sectors  with  few  other 
alternatives  (such  as  capturing  residual  emissions  in  hard-to-decarbonise  industrial 
sectors) as part of broader efforts to reach climate neutrality. It must also be understood 
as  an  infrastructure  category  in  itself,  rather  than  a  simple  ‘add-on’  to  sources  of  CO2 
emissions, because of the complexity and scale of its development pathway. 
E U R O P E A N   C C S :   L E A R N I N G   F R O M   F A I L U R E   O R   F A I L I N G   T O   L E A R N ?  

CCS as a decarbonisation tool of last resort  
Adhering  to  the  EU’s  waste  hierarchy  and  ‘efficiency  first’  principle  is  fundamental  in 
reaching  mid-century  climate  neutrality.25 This  means  other  methods  of  reducing  CO2 
emissions should be pursued first where possible, including electrification, fuel switching, 
energy efficiency and material efficiency. The deployment of CCS is most likely to play a 
role in those sectors and applications where it can be shown that there are  no alternative 
CO2 mitigation options such as electrification or low-grade heat recovery.  
Emitters need to map out the pathways for their operations that will require CCS under 
climate neutrality, either as a means of transition or as a permanent technological change. 
Decisions on infrastructure requirements will then need to be made in line with the final 
aim  of  being  climate  neutral.  Alongside  this,  both  private  and  public  actors  need  to 
increase  research  and  innovation  to  expedite  this  transition,  with  a  regulatory  and 
governance process developed in parallel to ensure CCS development does not drift from 
its intended use.  
While CCS could offer more value in heavy industry than in power generation, it will not 
always be a suitable choice. For example, the advent of electrification and hydrogen for 
steelmaking could make CCS unnecessary. Similarly, chemicals have a range of alternative 
mitigation options. There is, however, a broader consensus that it will be very difficult to 
fully decarbonise the cement sector without CCS.26 
CCS should be understood as an infrastructure category in itself 
CCS  has  proved  more  difficult  to  develop  than  was  initially  assumed  during  the  first 
development  wave  in  the  2000s.  A  key  factor  behind  this  was  that  policy  makers  and 
advocates  regarded  CCS  as  a  technological  addition  to  CO2  emitting  processes  and 
operations,  rather  than  an  infrastructure  class  in  itself.  The  assumption  was  that  CCS 
would simply be added to existing facilities – much like scrubbers or capture technology 
to reduce air pollution emissions for compliance with the Industrial Emissions Directive 
(IED) – rather than needing to be developed separately.  
Industry actors were also overly optimistic in the past about the cost and speed at which 
CCS  could  be  deployed  at-scale,  while  the  sensitivities  of  geological  storage  and 
infrastructure  requirements  were  under-appreciated.  For  example,  in  2008  the  energy 
ministers of the G8 group of leading economies gave their support for the launch of “20 
large-scale CCS demonstration projects globally by 2010 […] with a view to there being 
25 European Commission (25 September 2019) Energy efficiency first: accelerating towards a 2030 
objective of 32.5%

26 Material Economics (2019) Industrial Transformation 2050: Pathways to Net-Zero Emissions from EU 
Heavy Industry

E U R O P E A N   C C S :   L E A R N I N G   F R O M   F A I L U R E   O R   F A I L I N G   T O   L E A R N ?  

broad deployment of CCS by 2020.”27 Similarly, the UK government regarded the capture 
of CO2 from power stations as “the greatest technical challenge” facing CCS development 
rather than storage or transport issues.28  
All elements of the CCS supply chain – capture, transport, and storage – are interlinked 
and  cannot  be  developed  in  isolation  from  one  another.  This  means  CCS  can  best  be 
conceptualised  as a network infrastructure and not just  a simple add-on. The previous 
focus on CO2 capture underplayed the need to have integrated planning and policy for the 
CCS chain, and the specific obstacles that CO2 transport and storage infrastructure may 
Geographical and geological restrictions will determine deployment 
CCS can only be used in places where the geography of capture, transport and storage are 
all suitable. Targeting the most suitable geographies and geologies is, therefore, key to 
maximising outcomes. Following previous failures to develop ‘point-to-point’ CCS projects 
(with  a  closed,  integrated  system  from  emitter  to  a  storage  site),  a  clustered  form  of 
development is now favoured in Europe.29 Economies of scale can be achieved when CO2 
capture  and  transport  infrastructure  costs  are  shared  across  industrial  centres  and 
clusters,  rather  than  being  carried  by  a  single  emitter. 30  Clusters  also  reinforce  the 
understanding of CCS as a (network) infrastructure working across several sectors.  
Decisions as to which clusters to prioritise will need to be informed by the location of the 
most suitable geological storage sites, which are a scarce resource in Europe. The most 
promising and scalable projects in Europe are found in the UK, Netherlands and Norway. 
Each of these countries has good access to suitable subsea geological storage, high density 
of CO2 emitting industries, and existing infrastructure that can be repurposed if needed. 
Some aspects of the proposed development models for CCS, such as industrial clusters, 
favour particular member states and types of industrial activity. For example, industrial 
activities  such  as  petrochemicals,  refining,  and  steel  production  tend  to  be  clustered 
because  of  access  to  energy  and  fossil  fuels,  raw  materials,  and  heavy  transport 
infrastructure  (both  land  and  water).  By  contrast  other  industries,  such  as  cement 
production,  are  more  dispersed  and  may  not  benefit  from  the  clustered  development 
model – meaning other solutions will need to be found.  
27 Joint statement by the G8 Energy Ministers (8 June 2008) 
28 DECC (2008) A framework for the development of clean coal: consultation document p.20 
29 Zero Emissions Platform (2016) Identifying and Developing European CCS Hubs 
30 BEIS (2018) The UK Carbon Capture Usage and Storage deployment pathway: an action plan 
E U R O P E A N   C C S :   L E A R N I N G   F R O M   F A I L U R E   O R   F A I L I N G   T O   L E A R N ?  

Specific CCS technology choices will be crucial 
Clear choices will also need to be made about the type of CO2 capture technologies that 
emitters use. There is a range of technologies for capturing CO2 from industrial processes, 
fossil  fuel  combustion,  and  chemical  processes,  which  are  in  varying  stages  of 
development. 31 But  not  all  of  these  capture  technologies  have  the  same  applicability, 
scalability, or economics. In choosing which to support a part of the first generation of 
capture technologies, policy will have to bear in mind that the goal is climate neutrality 
by 2050 and avoid any path dependency or lock in that would compromise that goal.  
For example, the optimism around carbon capture and utilisation (CCU) must be viewed 
with some scepticism. Although there is some commercial and industrial demand for CO2 
the scale will be far less than the potential volumes of CO2 that could be captured if CCS 
were to be deployed across industrial clusters.32 In many cases of utilisation, the CO2 may 
be  released  back  into  the  atmosphere  at  a  later  stage.  This  matters  for  infrastructure 
development  choices,  as  business  models,  investment  and  financing,  and  government 
regulation  must  be  mindful  of  how  current  CCS  technology  fits  with  the  emissions 
requirements of climate neutrality in 2050. 
Heavy industry sectors must be engaged in the CCS development process  
With CCS most likely to be deployed for industrial processes in future, it is imperative that 
these  sectors  are  properly  engaged  on  an  equal  or  greater  footing  than  fossil  fuel 
companies.  Compared  to  operators  of  coal  and  gas-fired  power  stations,  industrial 
emitters theoretically have more of a stake in paying for CCS as they have fewer options 
to  transition  away  from  a  reliance  of  fossil  fuels,  or  CO2  emissions  from  industrial 
Previous prioritisation of the coal sector cannot be repeated  
One  of  the  most  significant  errors  of  CCS  development  in  the  2000s  was  prioritising 
deployment of CCS in the coal-fired power generation sector. For example the European 
Commission’s 2006 ‘European Strategy for Sustainable, Competitive and Secure Energy’ 
called for “carbon capture and clean fossil fuel technologies [to] be encouraged” across 
the  energy  sector. 33  This  narrow  approach  relegated  consideration  of  broader 
applications of CCS, in particular engagement with heavy industry. It also meant that the 
development  of  CCS  projects  relied  on  utilities  and  the  coal  sector  while  CO2  storage 
31 IPPC (2005) Special Report on Carbon Dioxide Capture and Storage   
32 Wuppertal Institute: Infrastructure Needs for the Decarbonisation of Industries (3 December 2019 – 
Essen, Germany)  
33 European Commission (2006) Green Paper: A European strategy for sustainable, competitive and secure 
energy COM/2006/105 
1 0  
E U R O P E A N   C C S :   L E A R N I N G   F R O M   F A I L U R E   O R   F A I L I N G   T O   L E A R N ?  

depended  on  proactive  action  from  oil  and  gas  companies  –  all  of  which  had  vested 
interests in either delaying CCS deployment or preventing its emergence altogether. 
Although vested interests of CO2 emitters are all-too-frequently  present in energy and 
climate  policy  debates,  policy  makers  can  proactively  engage  other  sectors  and 
stakeholders that seek to accelerate the transition to net zero rather than hold it back. A 
broader social dialogue and public interest case for CCS deployment would lower the risk 
of regulatory and policy capture and ensure that the creation and maintenance of a social 
license to operate is prioritised by regulators and industrial actors alike.  
When it comes  to coal-fired power plants,    the  power generation sector  generally  has 
more  and  easier  options  to  decarbonise  than  heavy  industry:  simply,  one  form  of 
generation  (fossil  fuels)  can  be  replaced  with  another  form  (renewables).  The  strong 
growth in renewables and falling generation costs also means there is no business case 
for building new coal-fired generating capacity, even if was CCS ready. With over 90% of 
the EU’s coal-fired generating capacity already running with higher operating costs than 
renewables, retrofitting with CCS makes little economic sense.34  
Heavy industry must also be proactive on development  
Despite  understanding  that  CCS  could  be  critical  for  heavy  industry  in  its  transition  to 
climate  neutrality,  few  industry  players  are  actively  and  publicly  calling  for  rapid  CCS 
deployment  or  have  made  substantial  investments  in  specific  projects  to  date.  In 
November  2019,  the  European  Commission  published  a  report  on  industry 
decarbonisation by the High-level Group on Energy-intensive Industries in which the focus 
on hydrogen far outweighed any mentions of CCS.35 Although there was a set of specific 
recommendations on scaling up hydrogen, not a single policy ask about CCS was included 
– despite potential CCS deployment for industrial decarbonisation and CCS being crucial 
for hydrogen production using natural gas via SMR. 
By  focusing solely on hydrogen as a direct replacement for natural gas in an industrial 
process, heavy industry is in effect shifting the ‘transition responsibility’  upstream to the 
natural  gas  suppliers.  In  effect,  the  carbon  problem  is  being  outsourced  to  the  gas 
supplier,  rather  than  the  CO2  emitter.  Although  the  gas  industry  must  play  its  role  in 
decarbonisation,  industrial  emitters  must  take  the  lead  and  recognise  their  own 
responsibilities. Several factors may be holding back industry engagement including the 
lack  of  a  business  case  (in  the  absence  of  a  higher  carbon  price),  concerns  about  the 
34 Carbon Tracker (2020) How to waste over half a trillion dollars: The economic implications of 
deflationary renewable energy for coal power investments

35 European Commission (2020) Masterplan for a Competitive Transformation of EU Energy-intensive 
Industries Enabling a Climate-neutral, Circular Economy by 2050

1 1  
E U R O P E A N   C C S :   L E A R N I N G   F R O M   F A I L U R E   O R   F A I L I N G   T O   L E A R N ?  

availability and access to CO2 transport and storage infrastructure, a lack of trust in the oil 
and gas sector to deliver this infrastructure at an acceptable cost, and the generally low 
public acceptance of CCS.  Although there is some merit to these concerns, there is also a 
risk that heavy industry players are using these factors as a cover for inaction on deep 
Heavy industry can be a driver of CCS cost reductions 
Industrial emitters have a role to play in stimulating quicker CCS deployment by exploring 
ways  to  reduce  the  cost  of  CCS  technology,  as  well  as  finding  alternative  methods  of 
reducing  their  process  emissions.  These  companies  will  also  need  to  make  significant 
capital investments to fit CO2 capture.  Although heavy industry as whole has not  been 
active on developing CCS, there are several companies in the cement and steel sectors 
that  have  signalled interest  in CCS development.  These  companies could play a role in 
reducing technology and development costs by undertaking research and innovation and 
providing examples of best practice for policy makers. 
For example, Heidelberg Cement has an emissions reduction target of 30% by 2030 from 
1990  levels 36  and  is  a  member  of  the  Brussels-based  CCS  advocacy  platform  Zero 
Emissions Platform (ZEP). It has also developed the CI4C (Cement Innovation for Climate) 
joint  research  body  with  other  companies  Buzzi  Unicem,  Schwenk  Zemet,  and  Vicat.37 
Similarly,  in  the  steel  sector  ArcelorMittal  has  signed  an  agreement  with  Norwegian 
energy company Equinor to cooperate on the Northern Lights CO2 storage project. There 
are also some examples of nascent industrial cluster development that show  industrial 
actors are recognising the need to decarbonise  and understand the most efficient way of 
doing  so.  In  the  UK,  the  Teesside  Collective  industrial  cluster  is  formed  of  five  major 
industrial  companies,  with  the  local  Tees  Valley  Combined  Authority  playing  a 
coordinating  role. 38  Similarly,  the  Porthos  CCS  projects  in  the  Netherlands  involves 
multiple industry actors around the port of Rotterdam. 
36 Heidelberg Cement (13 May 2019) HeidelbergCement first cement company to receive approval for 
science-based CO2 reduction targets

37 Heidelberg Cement (11 December 2019Cement Producers have founded an Oxyfuel Research 

38 Teesside Collective [webpage accessed 14 May 2020] 
1 2  
E U R O P E A N   C C S :   L E A R N I N G   F R O M   F A I L U R E   O R   F A I L I N G   T O   L E A R N ?  

Advocates of CCS must make a public interest case for its development  
While the previous focus on CCS for coal-fired power generation had consequences for 
technical and economic appraisal of CCS development, it was also a key issue for public 
support.  CCS  became  deeply  unpopular  with  NGOs  and  the  broader  public  and  was 
regarded as a ‘a fig leaf’ for continued coal-fired generation, rather than something that 
would contribute to climate mitigation. The failure to develop CCS in Germany is a clear 
example of the consequences of not securing adequate public support for CCS. 
If CCS is to have a viable future in Europe, its proponents will need to build a strong public 
interest  case  for  it  and  gain  a  ‘social  licence’  to  operate  –  especially  from  local 
communities  in  areas  that  will  see  CO2  infrastructure  development,  and  if  developers 
want  continued  support  through  public  funds.  This  will  require  CO2  emitters  to 
demonstrate how CCS can provide high value outcomes that align with climate goals. It 
will also require companies to secure the acceptance and approval of the local community 
in which they operate, and other stakeholders in civil society.  
Extractive industries have often struggled to maintain sustained dialogue or collaboration 
with affected communities, beyond approaching social responsibilities as something that 
is to be managed and measured relative to performance and targets.39 A way of engaging 
the broader public would be to situate CCS within the ongoing political discussions on the 
Just  Transition  and  tackling  climate  change.  Analysis  of  the  potential social  and  labour 
market consequences of mid-century climate neutrality are at an early stage, but there is 
a high degree of overlap between possible sectors that could use CCS and ones that are 
likely to be operationally challenged by climate neutrality.40  
Oil and gas sector involvement must be transparent and managed as part of 
the transition to climate neutrality 
Europe’s oil and gas industry is likely to be a key player in future deployment of CCS. It 
already has expertise in the handling and processing of CO2 and other gases, operating 
pipelines, and working with offshore geological formations. It has considerable financial 
resources, and an imperative to become aligned with climate neutrality.41 Other actors 
such as gas transmission operators are also likely to play a role because of their expertise 
39 Parsons, R., and Moffat, K. (2014) Constructing the Meaning of Social Licence, Social Epistemology, 28 (3-
4), 340-363 
40 See for example: Engineering Construction Industry Training Board (2020) Towards Net Zero: The 
implications of the transition to net zero emissions for the ECI

41 E3G (2020) Pathway to a Climate Neutral 2050: Financial Risks for Gas Investments in Europe 
1 3  
E U R O P E A N   C C S :   L E A R N I N G   F R O M   F A I L U R E   O R   F A I L I N G   T O   L E A R N ?  

in gas handling and pipeline infrastructure. Europe’s only commercial CCS projects (both 
in Norway) involve the capture of CO2 from natural gas production – as a result, these and 
other  companies  in  the  oil  and  gas  industry  are  in  leading  positions  for  future 
This is especially the case in the UK and Norway where CO2 is likely to be transported in 
repurposed natural gas pipelines and stored in depleted offshore gas fields. There is also 
a strong climate imperative for oil and gas companies  to help deliver CCS deployment. 
They have made a substantial and long-term historic contribution to climate change. The 
oil and gas industry must clearly set out its role in the net-zero transition – whether with 
CCS or other means of decarbonisation. The risk, however, of relying on the oil and gas 
sector to deliver CO2 storage is that CCS development falls into a similar trap to the one 
described above with the coal sector.  
Most  of  the  oil  and  gas sector  is  not  perceived  as  being  serious  about  addressing  CO2 
emissions, with investment in CCS many times smaller than that in oil and gas production. 
In 2019, CCS and renewables together accounted for just 0.9% of total capital expenditure 
across the oil and gas industry, while between 2015 and 2018 only 37% of total CCS and 
CCUS-related investment was made by oil and gas companies.42 Advocates of CCS must 
also be  transparent  about the scale of challenges  facing development. The  oil and gas 
sector has previously suggested an absence of policy support from the EU and national 
governments is the key problem; yet there remain huge uncertainties around its ambition, 
and issues such as technical requirements, geographic restrictions, development costs, 
and liabilities of asset operation and CO2 handling.43  
Policy makers must develop frameworks to support the development of CCS 
Each  of  the  requirements  listed  above  –  from  choosing  sectors  and  geographies  to 
managing  different  actors  –  requires  policy  makers  and  regulators  to  be  much  more 
proactive  on  CCS  delivery  than  they  have  been  previously.  A  crucial  first  step  is  for 
countries such as the UK and Norway to require audits of oil and gas fields and associated 
infrastructure  to  quantify  how  much  geological  storage  can  be  accessed  and  which 
infrastructure could be repurposed for CCS over the next decade. This must be linked to 
oilfield decommissioning policies, to ensure infrastructure that may be reused for CCS is 
not  scrapped.  The  Northern  Lights  project  in  Norway  is  an  example  where  existing 
42 IEA (2020) The Oil and Gas Industry in Energy Transitions – world energy outlook special report  
43 See for example: Global CCS Institute (2019) Lessons and Perceptions: Adopting a Commercial Approach 
to CCS Liability

1 4  
E U R O P E A N   C C S :   L E A R N I N G   F R O M   F A I L U R E   O R   F A I L I N G   T O   L E A R N ?  

infrastructure  will  be  reused  for  CCS,  and  the  UK  has  also  consulted  on  the  reuse  of 
platforms and pipelines.44  
Moving quickly to ensure CO2 transportation and storage infrastructure is in place first is 
also critical to unlocking industry engagement. CCS currently faces  a ‘chicken and egg’ 
problem as industry is unwilling to commit to the capital investments required to start 
capturing emissions in the absence of transport and storage infrastructure to dispose of 
their  emissions.  At  the  same  time  developers  and  policy  makers  are  failing  to  deliver  
transport and storage infrastructure in the absence of industry commitments to capture 
emissions. Delivering infrastructure and seeing projects being successfully advanced and 
implemented  would  also  help  in  demonstrating  infrastructure  safety,  showcasing  real 
action from industry, and building public and civil society trust in CCS.  
Emitters will  not  invest  in  CO2 capture  unless  there  are  incentives  or  requirements  for 
them  to  do  so  and  CO2 transport  and  storage  infrastructure  available.  But,  at  present, 
there is no incentive to develop CO2 transport and storage infrastructure ahead of a strong 
signal that growing volumes of CO2 will be captured and supplied . There needs to be a 
public  policy  framework  to  address  this,  which  will  provide  security  for  both  those 
capturing CO2 and those transporting and storing it. The specifics of this framework will 
need to be based on the intended scale, scope, and model of CCS development, looking 
at key issues such as the role of public finance, access charges for emitters, and optionality 
for transport network expansion.   
EU leadership will be crucial for regional clusters  
At the EU and international level, successful development will depend on key countries 
such as the UK, Norway, and the Netherlands taking the lead with support from the EU. 
These countries will need to define development plans for CCS in industrial and energy 
policy  strategies,  setting  out  how  they  expect  to  share  costs  with  industries  and 
milestones  for  delivering  CCS.  They  will  also  need  to  engage  with  local  and  regional 
governments  and  civil  society,  as  well  as  considering  how  CCS  interacts  with  other 
infrastructure as part of the transition to climate neutrality. 45 
The EU should also look at developing common governance frameworks for all parts of 
the  CO2  chain,  allowing  third  party  and/or  international  access  to  infrastructure, 
addressing  liability  issues  and  uniform  regulation  on  the  technical  specifics  of 
infrastructure  and  storage  facilities.  The  modification  of  the  international  London 
Protocol in 2019 was an important step towards allowing the cross-border transport of 
44 BEIS (2019) Consultation: re-use of oil and gas assets for carbon capture usage and storage projects 
45 E3G (2019) EU Energy System Decarbonisation Policy – Breaking the Logjam  
1 5  
E U R O P E A N   C C S :   L E A R N I N G   F R O M   F A I L U R E   O R   F A I L I N G   T O   L E A R N ?  

CO2 for sequestration, but the EU needs to ensure this is reflected in its own CCS policy 
frameworks.46 As of 2019, only six contracting countries had ratified the change to the 
Protocol (the UK, Netherlands and Norway among them).47 
But the EU will need to facilitate cooperation to make sure CCS can work for all member 
states (particularly as there is a range of national approaches to CCS48), but also recognise 
that not all states may want to use CCS for their domestic transition to climate neutrality. 
Member states without their own geological storage will need access to CO2 infrastructure 
(whether via pipelines or seaborne tankers) to transport it to other countries. Norway’s 
Northern  Lights  CCS  project  stands  as  a  forerunner  of  this  development  model.49 But 
those  countries  that  cannot  develop  their  own  storage  sites  or  access  other  member 
state’s sites may need to be appropriately supported by the EU, as part of wider measures 
for transforming energy and industrial sectors and the just transition.50 More research will 
therefore be needed as to what policy measures be required for ‘CCS equity’ in access to 
infrastructure  and  storage,  but  also  what  support  can  be  provided  for  regions  and 
countries where CCS cannot be developed at at-scale.  
The European Green Deal has put mid-century climate neutrality at the heart of the EU’s 
future  economic,  climate  and  energy  policy  –  and  delivering  this  target  will  require  a 
fundamental restricting of how many elements of Europe’s economy functions. CCS can 
play a role in this deep decarbonisation – but it must not be developed at any cost, and 
delivering climate neutrality must remain the guiding principal of energy, economic and 
industrial policy. Policy makers have an opportunity to get the development of CCS correct 
in this decade, learning from mistakes of the last CCS development attempt. Designing 
the correct policy and regulatory frameworks depends on a more diverse set of actors 
being consulted in the process, with the deployment of CCS properly targeted and focused 
on  specific  end  uses  within  certain  sectors.  But  its  development  must  fit  within  the 
broader and ultimate aim of delivering climate neutrality. 
46 International Maritime Organisation (14 October 2019) Addressing barriers to transboundary carbon 
capture and storage
47 IOGP (2019) The Potential for CCS and CCU In Europe p.31 
48 Navigant (2019) Gas for Climate – The optimal role for gas in a net zero emissions energy system p.129 
49 CCS Norway, Transport and storage: Northern Lights (accessed 14 November 2019) 
50 European Commission (2019) Financing the green transition: The European Green Deal Investment Plan 
and Just Transition Mechanism

1 6  
E U R O P E A N   C C S :   L E A R N I N G   F R O M   F A I L U R E   O R   F A I L I N G   T O   L E A R N ?  

About E3G 
E3G is an independent, non-profit European organisation operating in the public 
interest to accelerate the global transition to sustainable development. E3G builds 
cross-sectoral coalitions to achieve carefully defined outcomes, chosen for their 
capacity  to  leverage  change.  E3G  works  closely  with  like-minded  partners  in 
government,  politics,  business,  civil  society,  science,  the  media,  public  interest 
foundations and elsewhere.  
More information is available at  
This work is licensed under the Creative Commons Attribution-NonCommercial-
ShareAlike 2.0 License.                                                                                                                                     
© E3G 2020 
1 7  
E U R O P E A N   C C S :   L E A R N I N G   F R O M   F A I L U R E   O R   F A I L I N G   T O   L E A R N ?  
Electronically signed on 27/07/2020 12:52 (UTC+02) in accordance with article 4.2 (Validity of electronic documents) of Commission Decision 2004/563