Ceci est une version HTML d'une pièce jointe de la demande d'accès à l'information 'The 121th-150th Commission replies to confirmatory applications issued in 2019'.




 
Ref. Ares(2020)5931722 - 26/10/2020
EUROPEAN COMMISSION 
 
 
Brussels, 24.7.2019 
C(2019) 5653 final 
 
 
 
 
00156 Roma 
Italy 
DECISION OF THE EUROPEAN COMMISSION PURSUANT TO ARTICLE 4 OF THE 
IMPLEMENTING RULES TO REGULATION (EC) NO 1049/20011 
Subject: 
Your confirmatory application for access to documents under 
Regulation (EC) No 1049/2001 - GESTDEM 2019/1822 

Dear 
 
I refer to your email of 29 April 2019, registered on 3 May 2019, in which you submit a 
confirmatory  application  in  accordance  with  Article  7(2)  of  Regulation  (EC)  No 
1049/2001  regarding  public  access  to  European  Parliament,  Council  and  Commission 
documents2 (hereafter 'Regulation (EC) No 1049/2001').  
1. 
SCOPE OF YOUR REQUEST 
In  your  initial  application  of  25  March  2019,  addressed  to  the  Directorate-General  for 
Environment,  you  requested  access  to  all  the  documents  related  to  the  infringement 
procedures  launched  by  the  European  Commission  against  Italy  in  respect  of  Directive 
2010/63/EU3 . 
In particular, you expressed your interest for the reasons, status to date, communications, 
possible  fines  and  the  part  of  the  procedures  in  question  which  were  triggered  by  non-
governmental  organisations  such  as  the  European  Animal  Research  Association  and 
Research4Life. 
                                                 
1 Official Journal L 345 of 29.12.2001, p. 94. 
2 Official Journal L 145 of 31.5.2001, p. 43. 
3 Directive  2010/63/EU  of  the  European  Parliament  and  of  the  Council  of  22 September  2010  on  the 
protection of animals used for scientific purposes, Official Journal L 276 of 20.10.2010, p. 33–79 
 
Commission européenne/Europese Commissie, 1049 Bruxelles/Brussel, BELGIQUE/BELGIË - Tel. +32 22991111 

 
The  European  Commission  has  identified  the  following  two  files  as  falling  under  the 
scope of your request: 
 
infringement procedure 2016/2013; and 
 
infringement procedure 2013/0042. 
In  its  initial  reply  of  9  April  2019  concerning  the  part  of  your  request  related  to 
infringement  procedure  2016/2013,  the  Directorate-General  for  Environment  refused 
access  to  the  documents  pertaining  to  that  investigation,  pursuant  to  Article  4(2),  third 
indent of Regulation (EC) No 1049/2001, on the ground that it was pending at the stage 
of the Reasoned Opinion. 
In its complementary initial reply of 25 April 2019 in relation to the part of your request 
concerning  the  currently  archived  infringement  procedure  2013/0042,  the  Directorate-
General for Environment: 
  granted  full  access  to  the  Letter  of  Formal  Notice,  the  related  replies  of  the 
Italian authorities of 21 August 2013, 10 December 2013 and 6 March 2014, and 
the extract from the Italian Official Journal no 61 of 14 March 20144; and  
  refused partial access to the Reasoned Opinion and full access to the replies of 
the  Italian  authorities  of  12  February  20135  and  26  May  20146,  on  the  basis  of 
the  exception  of  Article  4(2),  third  indent  of  Regulation (EC) 1049/2001 
concerning  the  protection  of  the  purpose  of  investigations,  after  consultation  of 
the  Italian  authorities  in  accordance  with  Article  4(4)  and  (5)  of  the  said 
regulation.  
In  your  confirmatory  application,  you  request  a  review  of  this  position.  You  underpin 
your request with detailed arguments, which I will address in the corresponding sections 
below. 
2. 
ASSESSMENT AND CONCLUSIONS UNDER REGULATION (EC) NO 1049/2001 
When  assessing  a  confirmatory  application  for  access  to  documents  submitted  pursuant 
to Regulation (EC) No 1049/2001, the Secretariat-General conducts a fresh review of the 
reply given by the Directorate-General concerned at the initial stage. 
Following this review, I regret to inform you that I have to confirm the initial decision of 
Directorate-General  for  Environment  to  refuse  access  to  the  requested  documents 
pertaining  to  infringement  procedure  2016/2013
  based on  the  exception concerning the 
protection  of  the  purpose  of  investigations,  provided  under  Article  4(2),  third  indent  of 
Regulation (EC) No 1049/2001, for the reasons set out below. 
                                                 
4 Containing the publication of the Legislative Decree of 4 March 2014, together with a correlation table. 
5 To the Letter of Formal Notice. 
6 To the Reasoned Opinion. 


 
However, I am pleased to release the reply of the Italian authorities of 26 May 2014, the 
the Reasoned Opinion (including its withheld third paragraph) as well as the Reply of the 
Italian authorities of 12 February 
2013, subject to the sole redaction of personal data, in 
accordance  with  the  exception  laid  down  in  Article  4(1)b  for  the  protection  of  privacy 
and the integrity of the individual as detailed below.  
2.1.  Protection of the purpose of investigations 
Article  4(2),  third  indent  of  Regulation (EC) No 1049/2001  provides  that  ‘[t]he 
institutions  shall  refuse  access  to  a  document  where  disclosure  would  undermine  the 
protection of […] the purpose of inspections, investigations and audits, unless there is an 
overriding public interest in disclosure.’ 
The Court of Justice held that ‘[…] infringement procedures are […] a type of procedure 
which, as such, has characteristics precluding full transparency being granted in that field 
and which therefore has a special position within the system of access to documents’7. 
Consequently, pursuant to settled case law, ‘[…] it can be presumed that the disclosure of 
the documents concerning an infringement procedure during its pre-litigation stage risks 
altering the nature of that procedure and changing the way it proceeds and, accordingly, 
that  disclosure  would  in  principle  undermine  the  protection  of  the  purpose  of 
investigations,  within  the  meaning  of  the  third  indent  of  Article  4(2)  of  Regulation 
[EC] No 1049/2001.8’ 
The General Court further stressed that ‘[…] the Member States are entitled to expect the 
European  Commission  to  guarantee  confidentiality  during  investigations  which  might 
lead to an infringement procedure. This requirement of confidentiality remains even after 
the matter has been brought before the Court of Justice, on the ground that it cannot be 
ruled out that the discussions between the Commission and the Member State in question 
regarding  the  latter's  voluntary  compliance  with  the  Treaty  requirements  may  continue 
during  the  court  proceedings  and  up  to  the  delivery  of  the  judgment  of  the  Court  of 
Justice. The preservation of that objective, namely an amicable resolution of the dispute 
between  the  Commission  and  the  Member  State  concerned  before  the  Court  of  Justice 
has delivered judgment, justifies refusal of access […] on the ground of protection of the 
public interest relating to inspections, investigations and court proceedings […]’.9 
Nevertheless,  when  the  above-mentioned  general  presumption  does  not  or  no  longer 
applies,  it  is  the  duty  of  the  European  Commission  to  examine  individually  and 
specifically whether the requested documents can be fully disclosed publicly10. 
                                                 
7 See judgment of 14 November 2013, LPN and Finland v European Commission, C - 514/11 P and  
  C - 605 / 11 P, EU:C:2013:738, paragraph 55. 
Ibid, paragraph 65. 
9 Judgment of 11 December 2001, Petrie and Others v European Commission, T-191/99, EU:T:2001:284, 
paragraph 68. 
10 See  inter  alia,  judgment  of  16 July  2015,  ClientEarth  v  European  Commission,  C-612/13 P, 
EU:C:2015:486, paragraph 82. 


 
In  this  instance,  the  documents  to  which  you  request  access  relate  to  two  infringement 
procedures, namely infringement procedure 2016/2013 which is still pending and closed 
infringement procedure 2013/0042. 
In  its  initial  reply,  the  Directorate-General  for  environment  refused  access  to  the 
documents  related  to  infringement  procedure  2016/2013  on  the  basis  of  a  general 
presumption  against  disclosure  resulting  from  Article  4(2),  third  indent  of 
Regulation (EC) No 1049/2001.  I  must  confirm  this  position  on  the  ground  that 
infringement procedure 2016/2013 is still pending, in light of the above-mentioned case 
law. 
As far as the documents related to  infringement procedure 2013/0042 are concerned, as 
they  are  no  longer  protected  by  such  a  general  presumption  of  confidentiality,  the 
Directorate-General  for  environment  granted  full  access  to  them,  subject  to  a  withheld 
part  of  the  Reasoned  Opinion  and  two  replies  of  the  Italian  authorities  of  12  February 
2013 and 26 May 2014.  
The withheld part of the Reasoned Opinion and the two replies of the Italian authorities 
in question were refused, after consultation of the Italian authorities in  accordance with 
Article  4(4)  and  (5)  of  Regulation (EC) No 1049/2001,  on  the  ground  that  those 
documents  contain  substantive  information  inextricably  linked  to  the  still  pending 
procedure 2016/2013.  
In the framework of this consultation, I would like to reassure you, that, contrary to your 
assumption11,  your  identity  was  not  released.  Pursuant  to  the  European  Commission’s 
established practice and in accordance with Regulation (EU) 2018/172512, the identity of 
applicants  is  not  disclosed  in  the  course  of  consultations  of  third  parties  under  Article 
4(4) and (5) of Regulation (EC) No 1049/2001. In this context, the third party originator 
of  the  requested  document(s)  is,  indeed,  merely  informed  of  the  submission  of  the 
application  for  access  and  requested  to  provide  its  position  as  to  the  requested  public 
disclosure within a specific time-limit. 
At the confirmatory stage, the Italian authorities were consulted again and amended their 
initial position as detailed below.  
a)  Position of the Italian authorities 
Following 
their 
re-consultation 
pursuant 
to 
Article 
4(4) 
and 
(5) 
of 
Regulation (EC) No 1049/2001,  the  Italian  authorities  have  waived  their  initial 
opposition to the disclosure of their reply of 26 May 2014. 
                                                 
11 See the last paragraph of your confirmatory application. 
12 Regulation  of  the  European  Parliament  and  of  the  Council  of  23  October  2018,  on  the  protection  of 
natural persons with regard to the processing of personal data by the  Union institutions, bodies, offices 
and  agencies  and  on  the  free  movement  of  such  data,  and  repealing  Regulation  (EC)  No  45/2001  and 
Decision  No  1247/2002/ECOfficial  Journal  L  295  of  21  November  2018,  p.39,  hereinafter  ‘Regulation 
(EU) 2018/1725’. 


 
The Italian authorities maintained nevertheless their opposition to the disclosure of their 
reply 
of 
12 
February 
2013, 
based 
on 
Article 
4(2), 
third 
indent 
of 
Regulation (EC) No 1049/2001, on the ground that it would seriously undermine pending 
procedure 2016/2013.  
b)  Prima Facie Assessment of the European Commission 
The  European  Commission  carried  out  a  prima  facie  assessment  of  the  reasoning  put 
forward 
by 
the 
Italian 
authorities 
in 
light 
of 
the 
provisions 
of 
Regulation (EC) No 1049/2001. 
In  this  context,  the  European  Commission  first  notes  that  the  reply  of  the  Italian 
authorities of 12 February 2013, pertains to closed investigation 2013/0042 regarding the 
lack of transposition by Italy of Directive 2010/63.  
Moreover,  this  document  does  not  seem  to  contain  any  substantive  elements  as  regards 
the  incorrect  transposition  by  Italy  of  the  said  directive,  as  currently  assessed  under 
pending infringement procedure 2016/2013.  
Furthermore,  whereas  both  closed  infringement  procedure  2013/0042  and  ongoing 
infringement procedure 2016/2013 concern the issue of the transposition by  Italy of the 
same act, namely Directive 2010/63/EU, they had two distinct purposes. Whilst the latter 
focus  on  the  improper  transposition  of  the  directive  in  question  by  Italy,  the  former 
concerned  exclusively  the  issue  of  its  lack  of  transposition  into  the  Italian  legislation. 
Both procedures cannot therefore be considered, at first sight, as inextricably linked.  
Therefore,  the  disclosure  of  the  arguments  raised  by  Italy  regarding  the  reasons 
underlying  the  lack  of  transposition  in  the  framework  of  a  procedure  closed  more  than 
five  years  ago  do  not  seem  likely  to  undermine  the  distinct  purpose  of  the  currently 
pending  investigation  under  infringement  procedure  2016/2013,  which  consists  in 
assessing whether the transposition of Directive 2010/63/EU into the Italian legislation is 
proper.  
This  prima  facie  conclusion  seems  further  reinforced  by  the  fact  that,  in  substance,  the 
reply  of  the  Italian  authorities  of  12  February  2013  is  rather  brief  and  drafted  in  quite 
general terms, referring to a political situation which was likely of public knowledge at 
the time. 
Against  this  background,  the  arguments  raised  by  Italy  in  the  framework  of  the  closed 
procedure  for  lack  of  transposition  do  not  appear,  at  first  sight,  to  remain  applicable  in 
the 
context 
of 
the 
ongoing 
procedure 
for 
improper 
transposition 
of 
Directive 2010/63/EU.  
According to the European Commission’s assessment, the exception of Article 4(2), third 
indent  of  Regulation (EC) No 1049/2001,  concerning  the  protection  of  the  purpose  of 
investigations  does  not  therefore,  at  first  sight,  seems  to  apply  to  the  document  in 
question. 


 
In light above the above, access to the third paragraph of the Reasoned Opinion sent by 
the  European  Commission  to  the  Italian  authorities,  cannot  therefore  be  refused  on  the 
mere ground that its reflects the position expressed in the reply of 12 February 2013 from 
the Permanent Representation. 
Consequently,  access  is, hereby,  granted to  the  three requested  documents pertaining to 
infringement  procedure  2013/0042,  subject  to  the  sole  redaction  of  personal  data,  in 
accordance with Article 4(1)(b) of Regulation (EC) No 1049/2001, as detailed below. 
2.2.  Protection of privacy and the integrity of the individual 
Article  4(1)(b)  of  Regulation  1049/2001  provides  that  ‘[t]he  institutions  shall  refuse 
access to a document where disclosure would undermine the protection of […] privacy 
and  the  integrity  of  the  individual,  in  particular  in  accordance  with  Community 
legislation regarding the protection of personal data.’  
The  applicable  legislation  in  this  field  is  Regulation  (EU) 2018/1725  of  the  European 
Parliament  and  of  the  Council  of  23  October  2018  on  the  protection  of  natural  persons 
with regard to the processing of personal data by the Union institutions, bodies, offices and 
agencies and on the free movement of such data, and repealing Regulation (EC) No 45/2001 
and Decision No 1247/2002/EC.13 
In  the  Psara  case,  the  General  Court  reiterated  that  Article  4(1)(b)  ‘is  an  indivisible 
provision  [which]  requires  that  any  undermining  of  privacy  and  the  integrity  of  the 
individual  must  always  be  examined  and  assessed  in  conformity  with  the  legislation  of 
the  Union  concerning  the  protection  of  personal  data,  in  particular  with  Regulation 
45/2001’  and  that  ‘[it]  establishes  a  specific  and  reinforced  system  of  protection  of  a 
person  whose  personal  data  could,  in  certain  cases,  be  communicated  to  the  public 
[…].14’ 
Notwithstanding  the  fact  that  this  judgment  referred  to  Regulation  (EC) No 45/2001,  it 
applies  by  analogy  to  Regulation  (EU) 2018/1725,  as,  in  principle,  the  rest  of  the  case 
law pertaining to the former. 
Article  3(1)  of  Regulation  (EU) 2018/1725  provides  that  personal  data  ‘means  any 
information  relating  to  an  identified  or  identifiable  natural  person  […]’.  The  Court  of 
Justice ruled that any information, which due to its content, purpose or effect, is linked to a 
particular person, qualifies as personal data15. 
                                                 
13 Official Journal L 205 of 21.11.2018, p. 39, hereafter ‘Regulation (EU) 2018/1725’. 
14 Judgment  of  25  September  2018,  Maria  Psara  and  Others  v  European  Parliament,  T-639/15  to  T-
666/15 and T-94/16, EU:T:2018:602, paragraph 65. 
15 Judgment  of  20  December  2017,  C-434/16,  Peter  Novak  v  Data  Protection  Commissioner
EU:T:2018:560, paragraphs 33-35 


 
In the Rechnungshof case law, the Court of Justice further confirmed that ‘there is no reason 
of principle to justify excluding activities of a professional […] nature from the notion of 
private life’16. 
The General Court also stressed that ‘[t]he Court previously held that derogations from 
the protection of personal data must be interpreted strictly’17. 
In  this  instance,  the  letters  of  replies  originating  from  the  Italian  authorities  and  the 
Reasoned  Opinion  contain  the  names,  surnames  and  handwritten  signatures  of 
individuals. 
Public  disclosure  of  these  personal  and  biometric  data  would  consequently  constitute 
processing  (transfer)  of  personal  data  within  the  meaning  of  Article  9(1)  (b)  of 
Regulation (EU) 2018/1725.   
 
Pursuant to this provision, ‘personal data shall only be transmitted to recipients established 
in the Union other than Union institutions and bodies if […] the recipient establishes that it 
is necessary to have the data transmitted for a specific purpose in the public interest and 
the  controller,  where  there  is  any  reason  to  assume  that  the  data  subject’s  legitimate 
interests might be prejudiced, establishes that it is proportionate to transmit the personal 
data for that specific purpose after having demonstrably weighed the various competing 
interests’. 
Only if these conditions are both fulfilled and the processing constitutes lawful processing 
in  accordance  with  the  requirements  of  Article  5  of  Regulation  (EU) 2018/1725,  can  the 
transmission of personal data occur. 
According to settled case-law, the condition of necessity laid down in Article 9(1)(b) of 
Regulation (EU) 2018/1725 requires the demonstration by the applicant that the transfer 
of  personal  data  is  the  most  appropriate  of  the  possible  measures  for  attaining  his/her 
objective, and that it is proportionate to that objective.’18 
 
In your request, you do not put forward any arguments to establish the necessity to have the 
data  transmitted  for  a  specific  purpose  in  the  public  interest.  Therefore,  the  European 
Commission  does  not  have  to  examine  whether  there  is  a  reason  to  assume  that  the  data 
subjects’ legitimate interests might be prejudiced. 
 
Notwithstanding the above, please note that there are reasons to assume that the legitimate 
interests of the data subjects concerned would be prejudiced by disclosure of the personal 
data reflected in the documents, as there is a real and non-hypothetical risk that such public 
disclosure would harm their privacy and subject them to unsolicited external contacts.  
 
                                                 
16 Judgment  of  20  May  2003,  C-465/00,  C-138/01  and  C-139/01,  Rechnungshof  v  Österreichischer 
Rundfunk and others, EU:C:2003:294, paragraph 73. 
17 Judgment  of  25  September  2018,  Maria  Psara  and  Others  v  European  Parliament,  T-639/15  to  T-
666/15 and T-94/16, op. cit., paragraph 68. 
18 Judgment of 15 July 2015, Dennekamp v Parliament, T-115/13, EU:T:2015:497, paragraph 77. 


 
Consequently, 

conclude 
that, 
pursuant 
to 
Article 
4(1)(b) 
of 
Regulation (EC) No 1049/2001,  access  cannot be  granted  to  the  personal  data  included  in 
the Replies of the Italian authorities and the Reasoned Opinion, as the need to obtain access 
thereto for a purpose in the public interest has not been substantiated and there is no reason 
to think that the legitimate interests of the individuals concerned would not be prejudiced by 
such a disclosure. 
3. 
OVERRIDING PUBLIC INTEREST IN DISCLOSURE 
Whereas Article 4(1)b is an absolute exception which cannot be set aside, the exception 
laid down in Article 4(2), third indent of Regulation (EC) No 1049/2001 must be waived 
if  there  is  an  overriding  public  interest  in  disclosure.  Such  an  interest  must,  firstly,  be 
public and, secondly, outweigh the harm caused by disclosure. 
In your confirmatory application, you allege the existence of an overriding public interest 
on the grounds that (1) your organisation represents many Italian citizens asking for the 
abolition of animal experiments; (2) an opinion of the Italian Commission XII ‘Igiene e 
Sanità’ of 12 March 2019 requesting amendments in the Italian legislation; (3) the lack of 
transparency  on  the  reasons  underlying  the  infringement  procedure  against  Italy;  (4)  an 
online petition signed by 17000 citizens in favour of the repeal of the opinion and respect 
of  the  transposition  of  Directive  63/2010/EU;  and  (5)  the  required  public  awareness  of 
the  actual  situation,  including  animal  welfare  organisations  and  not  only  ‘interested 
lobbies with financial interests’. 
Pursuant to settled case law, whereas the overriding public interest capable of justifying 
the  disclosure  of  requested  documents  must  not  necessarily  be  distinct  from  the 
principles  which  underlie  Regulation[(EC)] No 1049/2001,  such  general  considerations 
cannot,  nevertheless,  provide  an  appropriate  basis  for  establishing  that,  in  the  present 
case, the principle of transparency is so pressing as to prevail over the reasons justifying 
the refusal to disclose the documents in question19. 
 Having regard to the foregoing considerations, it appears that none of the arguments that 
you  put  forward  establish  the  existence  of  an  overriding  public  interest  within  the 
meaning of Regulation (EC) No 1049/2001. 
Nor  have  I  been  able  to  identify  any  public  interest  capable  of  overriding  the  interest 
protected  by  Article  4(2),  third  indent  of  Regulation (EC) No 1049/2001.  This  is 
notwithstanding  the  fact  that  the  European  Commission  welcomes  the  public’s  interest 
regarding  the  transposition  of  Directive  63/2010/EU  and  has  been  promoting  animal 
welfare within the limits of its responsibilities. 
                                                 
19 Judgment of 14 November 2013, LPN and Finland European Commission, C-514/11P and C-605/11P, 
EU:C:2013:738, paragraphs 92 to 94. 


 
The  fact  that  the  requested  documents  relate  to  an  administrative  procedure  and  not  to 
any  legislative  act,  for  which  the  Court  of  Justice  has  acknowledged  the  existence  of 
wider openness20, provides further support to this conclusion. 
Moreover,  the  fact  that  the  European  Commission  has  kept,  to  some  extent,  the  public 
informed  of  the  substance  and  the  various  stages  of  the  infringement  procedure  in 
question via its dedicated portal for infringements only reinforces this conclusion. 
4. 
PARTIAL ACCESS 
In  accordance  with  Article  4(6)  of  Regulation[(EC)] No 1049/2001,  (further)  partial 
access is hereby granted to the Reasoned Opinion and the Reply of the Italian authorities 
of 12 February 2013.  
However,  for  the  reasons  explained  above,  no  (further)  meaningful  partial  access  is 
possible without undermining the interests described above. 
As  far  as  the  refused  documents  pertaining  to  infringement  procedure  2016/2013  are 
concerned, they do not fall within an obligation of disclosure, in full, or in part, pursuant 
to  settled  case  law,  as  they  are  covered  by  a  general  presumption  of  non-disclosure21. 
Consequently,  I  have  come  to  the  conclusion  that  these  documents  are  covered  in  their 
entirety by the invoked exception to the right of public access. 
5. 
DISCLOSURE AGAINST THE EXPLICIT OPINION OF THE ITALIAN AUTHORITIES  
As  the  decision  to  partially  disclose  the  Reply  of  12  February  2013  and  the  third 
paragraph  of  the  Reasoned  Opinion  (insofar  as  it  reflects  the  substance  of  the  latter)  is 
taken against the objections of the Italian authorities expressed in the framework of their 
consultation at the initial and confirmatory level in accordance with Article 4(4) and (5) 
of  Regulation (EC) No 1049/2001  as  explained  above,  the  European  Commission  will 
inform them of its decision.  
 
The  institution  will  not  grant  such  partial  disclosure  until  a  period  of  ten  working  days 
has  elapsed  from  the  formal  notification  of  this  decision  to  the  Italian  authorities,  in 
accordance 
with 
Article 
5(6) 
of 
the 
implementing 
provisions 
of 
Regulation (EC) No 1049/2001. 
 
This  time-period  will  allow  the  Italian  authorities  to  inform  the  European  Commission 
whether they will object to the partial disclosure using the remedies available to it, i.e. an 
application  for  annulment  and  an  application  for  interim  measures  before  the  General 
Court.  
                                                 
20 Judgment of 29 June 2010, European Commission v Technische Glaswerke Ilmenau Gmbh, C-139/07 P, 
EU:C:2010:376, paragraph 60.  
21 Judgment of 28 June 2012, European Commission Éditions Odile Jacob, C-404/10 P, EU:C:2012:393, 
paragraph 133.