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POSITION PAPER 
Ref. Ares(2020)7208148 - 30/11/2020
COMPENSATION OF INDIRECT CARBON COSTS IN 
THE POST 2020 EU ETS  

OUR KEY MESSAGES 
  The steel industry (NACE code 2410) is at very high risk of carbon leakage and should remain 
eligible for financial compensation after 2020; 
  The very high risk of carbon leakage is due to a combination of factors: high trade and energy 
intensity; exposure to global overcapacity and unfair trade practises; low profitability; 
  Both steel production routes should remain eligible for financial compensation, notably:  
o  The electric arc furnace (EAF), which uses electricity to melt and recycle scrap; 
o  The integrated route, which consumes electricity produced from the combustion of waste 
gases generated unavoidably by the steel making process. Financial compensation for this 
case is explicitly mentioned in recital 13 of the post 2020 EU ETS Directive; 
  The aid intensity should be 100% (of the benchmark) and not be digressive; the carbon leakage 
risk faced by the sector is not digressive as long as there is no comparable climate legislation 
in competing countries; 
  The most appropriate way to address intra-EU competition is a mandatory implementation of 
compensation schemes in all member states.  On the other hand, any option that involves a 
reduction of the amount of possible compensation is clearly not acceptable; 
  Compensation  should  not  be  made  conditional  because  it  does  not  distort  incentives  for 
energy efficiency investments, since it is based on very strict benchmarks. Such conditionality 
would penalise early movers and overlap with other pieces of legislation; 
  Company specific assessments on the basis of the Gross Value Added (GVA) present several 
important limitations because the GVA is highly dependent on the companies’ structure and 
may lead to unintended results in case of early movers;  
  The  CO2  emission  factor  must  reflect  the  actual  CO2  cost  passed  through  into  prices.  The 
approach  of  using  historical  empirical  data  on  the  emission  factor  in  the  relevant  regional 
market should be maintained in order to ensure a consistent and stable framework;  
  Several sectors (industrial gases, mining of iron ores and pipes) belong to the same value chain 
and need to be eligible for compensation since they contribute to the carbon leakage exposure 
of the steel industry.  
 
 
 
EUROFER AISBL • Avenue de Cortenbergh, 172 • B-1000 Brussels • Belgium 
+32 3 738 79 20 • x.xxxxxx@xxxxxxx.xx • www.eurofer.eu • EU Transparency Register: ID  93038071152-83 
 


 
 
 
 

STEEL  INDUSTRY  AT  VERY  HIGH  RISK  OF  INDIRECT  CARBON 
LEAKAGE 
The steel sector  (NACE code 2410) has been considered at risk of carbon leakage under EU ETS 
phase  3,  both  for  direct  and  indirect  costs.  As  no  major  element  has  reduced  such  risk  (on  the 
contrary, higher carbon prices have increased it), it should clearly remain eligible also for financial 
compensation, as done with free allocation.  
The main raw materials used in the production process (iron ore, coke, and scrap) as well as the 
steel products are globally traded goods that can be easily transported.   Hence, very small price 
differences play an important role on the market. 
The bulk of carbon leakage in the steel sector occurs as a result of the slow but persistent loss of 
sales  to  the  advantage  of  competitors  who  all  operate  in  countries  where  there  is  no  such 
internalisation of carbon costs. The most marginal sales in terms of contribution are the first to be 
lost, for instance in export markets. The resulting loss in sales volumes pushes up average fixed 
costs, thus reducing the contribution of the remaining sales, so that more business “falls off the 
cliff” as no longer being profitable. Thus competitors from third countries progressively  gain EU 
market  share  at  the  expense  of  EU  producers’  as  an  increasing  proportion of  the  latter’s’  sales 
become  marginal.  Statistics  on  imports  and  exports  of  the  last  years  provide  indication  of  this 
trend, with the EU that became a net importer of steel finished products while traditionally it was 
a net exporter.  
The high carbon leakage risk of the steel sector was also underlined in the “In-depth analysis in 
support of the Commission Communication COM (2018) 773- A Clean Planet for all- A European long-
term strategic vision for a prosperous, modern, competitive and climate neutral economy”
. In the 
tables 13 (page 221) and 16 (page 225), ferrous metals is the energy intensive sector with the highest 
impact both on output and on investments from the increased unilateral climate ambition in line 
with 1.5° objectives. As an order of magnitude, the additional downward impact is estimated at 10.1 
% for steel, while the second impacted sector (non-ferrous metals) is estimated only at 3.5%. 
Market characteristics of the steel industry 
The main market characteristics that determine its very high exposure to carbon leakage are:  
  Combination of both high trade and energy/electro intensity: according to the Commission 
data used for the post 2020 carbon leakage list the trade intensity is 25.7% and indirect electro-
intensity is 1.414 kg CO2/€ GVA. 
  Global overcapacity (sections 1.1 and 1.1.2 NERA study): the gap between global production 
and demand was 650 million tonnes in 2017, which is almost three times the European capacity 
of around 220 million tonnes. EU industry has reduced both capacity and production over the 
last decade. The EU market share in the total production decreased from 15% in 2008 to 9% in 
2018. 
  Exposure to international trade and unfair trade practices such as dumping (sections 1.2.1 and 
3.1 NERA study): imports have been steadily increasing in volume and value since 2012 reaching 
the highest levels despite the measures implemented by the EU in reaction to such unfair trade 
practices. As a result of the combined effect of increasing imports and decreasing exports, the 
trade balance has worsened significantly. The EU became net importer in terms of quantities 
in 2013 and in terms of value in 2015. 
  Low or negative profitability (section 2 NERA study): the EBIT margin estimated with Eurostat 
figures remained between 1% and 2% in the reference period 2014-2016 (and was even negative 
 



STEEL INDUSTRY AT VERY HIGH RISK OF INDIRECT CARBON 
LEAKAGE  
in  4  out  of  the  6  preceding  years).  The  steel  sector  is  the  third  lowest  for  the  ratio  Gross 
Operating surplus/turnover among all (35) sectors addressed by the targeted consultation. 
Steel production routes 
Two processes are employed in the EU for producing steel. One, the electric arc furnace (“EAF”), 
uses electricity to melt scrap to produce new steel. This process contributes to the sustainable use 
of natural resources as it recycles scrap (‘old’ steel which is in principle 100% recyclable).  
The other process is called integrated route (“BF/BOF”) and produces steel using mainly virgin raw 
materials (iron ore, coal and limestone) with the addition of some steel scrap. Since there is a finite 
amount of scrap available and due to quality constraints, the integrated route is indispensable to 
meet the demand of an ever growing steel market. 
The iron ore-based steel making sites are characterized by the production of waste gases (coke 
oven gas, blast furnace gas, basic oxygen furnace gas) which due to their residual calorific value 
are recovered to generate heat and steam (replacing natural gas) but also electricity (depending 
on the energy balance of the site). The most efficient way to treat exceeding waste gases is to use 
them in power plants for electricity production. The main characteristic of this waste gas-based 
electricity  production  is  that  it  is  not  demand  driven  but  depends  exclusively  on  waste  gas 
availability related to the production of steel.  
According  to  the  Commission  Delegated  Regulation  2019/331  on  post  2020  free  allocation  rules 
(consistently with the pre-2020 Benchmarking Decision), recital 18, “for the determination of the 
benchmark values for products of which the production generates waste gases, the carbon content of 
those waste gases should be taken into account to a large extent;[…] where waste gases are exported 
from the production process outside the system boundaries of the relevant product benchmark and 
combusted for the production of electricity, no additional allowances are allocated beyond the share 
of the carbon content of the waste gas accounted for in the relevant product benchmark
”.  
As a result of this principle, the steel plant generating waste gases transferred to power plants 
faces a structural shortage in free allowances corresponding to the natural gas emission factor that 
is subtracted from the benchmark value. Due to this free allocation shortage, it is essential that the 
integrated steel plants remain eligible for financial compensation of indirect costs. This element is 
acknowledged and stressed also in the post 2020 EU ETS Directive 2018/410 (recital 13): “It would 
be  desirable  that  Member  States  partially  compensate,  in  accordance  with  State  aid  rules,  certain 
installations in sectors or subsectors which have been determined to be exposed to a significant risk 
of carbon leakage because of  costs  related   to greenhouse gas emissions passed on in  electricity  
prices,  including inter alia for  the consumption of electricity by the installations themselves produced 
through the combustion of waste gases
”. 
According to the Commission staff working document accompanying the latest Report from the 
Commission on Energy prices and costs in Europe, electricity consumption in the EAF route was 
around 0.53 MWh/t in the period 2014-2016 and in the BF/BOF route 0.35 MWh/t. 
In  addition  to  direct  electricity  consumption,  it  should  be  noted  that  steel  sector  uses  also 
significant amounts of industrial gases such as oxygen for unavoidable purposes which have an 
important  embedded  electricity consumption.  On the  basis  of  the  data  from  the  Best  Available 
Techniques Reference document (BREF), the embedded electricity consumption related to oxygen 
is estimated at 24 kwh/t crude steel in the EAF route and 92 kwh/t in the BF/BOF route.  
Both routes are indeed facing fierce competition from countries with no CO2-related constraints, 
not only on the upstream market but also in electro-intensive downstream processing activities 
(e.g. rolling, coating). 
 
 
 



STEEL INDUSTRY AT VERY HIGH RISK OF INDIRECT CARBON 
LEAKAGE 
 
Global and intra-EU competition 
The steel sector is in high competition both within the EU and vis a vis third countries’ producers. 
Considering the relatively low market share of EU production in total global production as well as 
the high exposure to international trade and unfair trade practices related to global overcapacity, 
the  extra-EU  competition  puts  the  whole  EU  market  under  great  pressure  and  risk  of  carbon 
leakage.  
The rules on financial compensation should prioritise the objective of mitigating the risk of carbon 
leakage against third countries as clearly set in the EU ETS Directive. This is consistent both from 
the environmental viewpoint and industrial competitiveness. Indeed, any leakage of production 
outside  the  EU  to  constituencies  that  do  not  have  a  comparable  cap  and  trade  mechanism  will 
result in higher emissions and leakage of investments, production and jobs.  
The intra-EU competition is indeed a relevant element of any industry that cannot be ignored. The 
most appropriate way to address it is a mandatory implementation of compensation schemes in all 
member states.  On the contrary, any option that involves a reduction of the amount of possible 
compensation is clearly not acceptable, as it would weaken during the implementation phase the 
only  instrument  foreseen  by  the  ETS  Directive  to  defend  the  sectors  most  exposed  to  indirect 
carbon leakage. 
Conditionality  
Compensation should not be made conditional on energy efficiency requirements. In fact, energy 
efficiency  improvements  are  a  must  for  industries  with  high  energy  costs  in  order  to  remain 
competitive.  Compensation  of  indirect  costs  does  not  distort  incentives  for  energy  efficiency 
investments because it is still based on very strict benchmarks reflecting the best performance in 
the sector. Furthermore, such conditionality would penalise early movers that are close to technical 
limits. Finally, other pieces of legislation, such as the Energy Efficiency Directive, include provisions 
in this regard. 
Aid intensity and digressiveness 
The steel sector is highly exposed to carbon leakage risk linked to indirect costs and is unable to 
pass through unilateral regulatory costs without genuine risk of losing market shares. This risk is 
even more relevant in the context of much higher carbon prices compared to the ones experienced 
until 2017. Furthermore, affordable and competitive electricity prices are essential to facilitate the 
transition  to  breakthrough  technologies  which  require  even  larger  amounts  of  electricity. 
Therefore, it is important to set the aid intensity at 100%; existing and further reductions of the aid 
intensity undermine the effectiveness of the carbon leakage provisions because actually the risk 
faced  by  the  sector  is  not  digressive  as  long  as  there  is  no  comparable  climate  legislation  in 
competing countries. 
Even  100%  aid  intensity  would  not  mean  full  compensation  of  indirect  costs,  as  it  would  still  be 
capped  by  the  very  strict  benchmarks.  For  instance,  in  fall  back  benchmarks,  it  would  still  be 
reduced  by  20%  compared  to  the  baseline  electricity  consumption;  i.e.  with  the  current  75%  aid 
intensity level fixed in 2020, the installations in fall back may receive compensation only for 60% of 
the indirect costs (75% of 80%). This is far below the maximum aid intensity level according to EU 
state aid rules.  
Limitations of company’s specific assessment 
Modulating  aid  intensity  on  the  basis  of  the  Gross  Value  Added  (GVA)  of  individual  companies 
presents  several  important  limitations.  The  GVA  of  companies  is  highly  dependent  on  their 
structure,  including  the  configuration  of  the  production  steps  where  the  higher  share  of  value 
added is generated. Furthermore, company-specific assessment on electricity consumption may 
lead to unintended results in case energy efficiency measures that have been already implemented.  
 
 



STEEL INDUSTRY AT VERY HIGH RISK OF INDIRECT CARBON 
LEAKAGE  
Emission factor  
As a matter of principle, the CO2 emission factor must reflect the full indirect CO2 burden, i.e. the 
actual CO2 cost passed through into prices. The approach of using historical empirical data on the 
emission  factor  in  the  relevant  regional  market  should  be  maintained  in  order  to  ensure  a 
consistent and stable framework. The calculation of this factor should be based on reliable and 
transparent sources in order to reflect the real costs faced by the industry.  
Sectors closely linked to steel industry: pipes, industrial gases and iron ores 
In the EU ETS phase 3 seamless steel pipes were also included in the list of eligible sectors as they 
are closely linked to the steel sector. Therefore, they should remain eligible.  
In  addition  to  direct  electricity  consumption,  it  should  be  noted  that  steel  sector  uses  also 
significant amounts of industrial gases (NACE code 2011) for unavoidable purposes such as oxygen 
which have an important electricity consumption embedded. On the basis of the data from the Best 
Available  Techniques  Reference  document  (BREF),  the  embedded  electricity  consumption  is 
estimated at 24 kWh/t crude steel in the EAF route and 92 kWh/t in the BF/BOF route. The lack of 
compensation for the indirect costs linked to these gases further exposes the steel sector to carbon 
leakage risk. Therefore, the consumption of industrial gases should also be considered as eligible 
for financial compensation. This provision is also important in the context of the medium to long 
term transformation of the sector, whose breakthrough technologies will need large consumption 
of industrial gases like hydrogen.  
Finally, it should be noted that also the NACE code 0710 (Mining of iron ores), which is eligible for 
financial compensation in the EU ETS phase 3, is very important for the steel sector as it is within 
the same value chain because it covers the material “sintered iron ore”. Since it contributes to the 
overall  exposure  to  the  indirect  carbon  leakage  risk  of  the  steel  industry,  it  is  important  that  it 
remains eligible for the post 2020 period.