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Ref. Ares(2020)7713635 - 17/12/2020
EUROPEAN COMMISSION 
 
 
Brussels, 11.10.2019 
C(2019) 7457 final 
 
 
 
Schalast Rechtsanwälte-Notare 
Mendelssohnstrasse 75-77 
D-60325 Frankfurt am Main 
Germany 
 
DECISION OF THE EUROPEAN COMMISSION PURSUANT TO ARTICLE 4 OF THE 
IMPLEMENTING RULES TO REGULATION (EC) NO 1049/20011 
Subject: 
Your confirmatory application for access to documents under 
Regulation (EC) No 1049/2001 - GESTDEM 2019/4634 

Dear 
 and 

I refer to your email of 30 August 2019, registered on 2 September 2019, in which you 
submitted, on behalf of your clients 
 and 
 
,  a  confirmatory  application  in  accordance  with  Article  7(2)  of 
Regulation (EC) No 1049/2001 regarding public access to European Parliament, Council 
and Commission documents2 (hereafter ‘Regulation (EC) No 1049/2001’).  
1. 
SCOPE OF YOUR REQUEST 
In  your  initial  application  of  29  July  2019,  addressed  to  the  Directorate-General  for 
Competition  of  the  European  Commission,  you  requested  access  to  the  following 
documents in relation to Case COMP/M.8870 – E.ON/Innogy: 
(i)  all unpublished documents which are part of the administrative file 
pertaining, or in the alternative; 
                                                 
1 Official Journal L 345 of 29.12.2001, p. 94. 
2 Official Journal L 145 of 31.5.2001, p. 43. 
 
Commission européenne/Europese Commissie, 1049 Bruxelles/Brussel, BELGIQUE/BELGIË - Tel. +32 22991111 

 
(ii) all  non-confidential  unpublished  documents,  cleared  of  any 
business  secrets,  which  are  part  of  the  administrative  file  in 
question; or 
(iii) all non-confidential un published documents that were exchanged 
between the European Commission and one of the parties involved 
in the file in question. 
The  European  Commission  identified  the  documents  falling  under  the  scope  of  your 
request.  They  form  part  of  the  case  file  in  a  pending  merger  case  concerning  an 
investigation  under  Council  Regulation  (EC)  No  139/2004  of  20  January  2004  on  the 
control of concentrations between undertakings
.3 
In  its  initial  reply  of  19  August  2019,  the  Directorate-General  for  Competition  refused 
access to these documents on the basis of the exceptions protecting commercial interests, 
the  purpose  of  investigations  and  ongoing  decision-making  process,  provided  for 
respectively  by  Article  4(2),  first  and  third  indents,  as  well  as  Article  4(3),  first 
subparagraph of Regulation (EC) No 1049/2001.   
In your confirmatory application, you request a review of this position. You put forward 
arguments, which I will address in the corresponding sections below. 
2. 
ASSESSMENT AND CONCLUSIONS UNDER REGULATION (EC) NO 1049/2001 
When  assessing  a  confirmatory  application  for  access  to  documents  submitted  pursuant 
to Regulation (EC) No 1049/2001, the Secretariat-General conducts a review of the reply 
given by the Directorate-General concerned at the initial stage. 
Following this review, I regret to inform you that I have to confirm the initial decision of 
Directorate-General for Competition to refuse access to the requested documents on the 
basis  of  the  exceptions  of  Article  4(2),  first  indent  and  third  indents,  as  well  as  Article 
4(3), first subparagraph of Regulation (EC) No 1049/2001, for the reasons set out below. 
2.1.  Protection of the purpose of investigations and of commercial interests 
Article  4(2),  first  indent  of  Regulation (EC) No 1049/2001  provides  that  ‘[t]he 
institutions  shall  refuse  access  to  a  document  where  disclosure  would  undermine  the 
protection of […] commercial interests of a natural or legal person, including intellectual 
property […], unless there is an overriding public interest in disclosure’. 
Article  4(2),  third  indent  of  Regulation (EC) No 1049/2001  provides  that  ‘[t]he 
institutions  shall  refuse  access  to  a  document  where  disclosure  would  undermine  the 
protection of […] the purpose of inspections, investigations and audits, unless there is an 
overriding public interest in disclosure.’ 
 
 
                                                 
3 Official Journal L 24 of 29 January 2004, p. 1. (Hereinafter, the ‘Merger Regulation’). 


 
Pursuant  to  settled  case  law,  ‘in  the  light  of  the  objective  of  the  merger  control 
proceedings, which consists in verifying whether a transaction gives the notifying parties 
market  power  which  would  significantly  impede  effective  competition,  the  [European] 
Commission  gathers,  in  those  proceedings,  commercially  sensitive  information  relating 
to  the  commercial  strategies  of  the  undertakings  involved,  their  sales  figures,  market 
shares  or  customer  relations,  with  the  result  that  access  to  the  documents  of  such 
proceedings may undermine the protection of commercial interests of those undertakings. 
Therefore, the exceptions relating to the protection of commercial interests and to that of 
the purpose of investigations are, in [merger] case[s], closely connected.’4 
Moreover, the Court of Justice acknowledged ‘for the purpose of the interpretation of the 
exceptions 
under 
the 
first 
and 
third 
indents 
of 
Article 4(2) 
of 
Regulation [(EC)] No 1049/2001,  […]  the  existence  of  a  general  presumption  that  the 
disclosure  of  the  documents  concerned  undermines,  in  principle,  the  protection  of  the 
commercial interests of the undertakings involved in the merger and also the protection 
of the purpose of investigations relating to the control proceedings.5’ 
The  Court  of  Justice  stated  that  ‘[…]  generalised  access,  on  the  basis  of 
Regulation [(EC)] No 1049/2001,  to  the  documents  exchanged  in  […]  a  [merger] 
procedure between the Commission and the notifying parties or third parties would […] 
jeopardise  the  balance  which  the  European  Union  legislature  sought  to  ensure  in  the 
merger  regulation  between  the  obligation  on  the  undertakings  concerned  to  send  the 
Commission  possibly  sensitive  commercial  information  to  enable  it  to  assess  the 
compatibility of the proposed transaction with the common market, on the one hand, and 
the  guarantee  of  increased  protection,  by  virtue  of  the  requirement  of  professional 
secrecy and business secrecy, for the information so provided to the Commission, on the 
other’.6 
Furthermore,  the  Court  of  Justice  clarified  that  the  general  presumption  against  public 
disclosure  of  documents  related  to  a  merger  investigation  applies:  ‘irrespective  of 
whether the request for access concerns a control procedure which is already closed or a 
pending  procedure.  The  publication  of  sensitive  information  concerning  the  economic 
activities  of  the  undertakings  involved  is  likely  to  harm  their  commercial  interests, 
regardless of whether a control procedure is pending. Furthermore, the prospect of such 
publication  after  a  control  procedure  is  closed  runs  the  risk  of  adversely  affecting  the 
willingness of undertakings to cooperate when such a procedure is pending’.7  
In  accordance  with  Article  4(7)  of  Regulation (EC) No 1049/2001,  this  general 
presumption may apply for up to 30 years and possibly beyond.8 
                                                 
4  Judgment  of  28  June  2012,  European  Commission  v  Agrofert  Holding,  C-477/10  P,  EU:C:2012:394, 
paragraph 56. 
Ibid, paragraph 64. See also judgment of 28 June 2012, European Commission v Éditions Odile Jacob 
SAS, C-404/10 P, EU:C:2012:393, paragraph 118. 
6 See judgment in European Commission v Éditions Odile Jacob SASop.cit., paragraph 121.  
Ibid, paragraph 124.  
8 Judgment in European Commission v Agrofert Holdingop.cit., paragraph 67. 
 


 
In  this  instance,  the  documents  to  which  you  request  access  concern  Merger 
Case COMP/M.8870 – E.ON/Innogy regarding E.ON’s proposed acquisition of Innogy.  
The  European  Commission  decided  to  initiate  proceedings  in  the  case  in  question  on  7 
March  2019  after  finding  that  the  notified  concentration  raised  serious  doubts  as  to  its 
compatibility with the internal market.9  
On  17  September  2019,  the  European  Commission  concluded  that  the  transaction,  as 
modified  by  the  commitments  offered  by  E.ON  would  no  longer  raise  competition 
concerns.  The  institution  therefore  approved,  under  the  EU  Merger  Regulation,  the 
acquisition by E.ON of Innogy’s distribution and consumer solutions business as well as 
certain  of  its  electricity  generation  assets,  subject  to  E.ON’s  full  compliance  with  its 
commitments package. 
Against this  background,  I  conclude  that  notwithstanding  the  approval  of  the  merger in 
question,  the  requested  documents  remain  protected  by  a  general  presumption  against 
public  disclosure  resulting  from  Article  4(2),  first  and  third  indents  of 
Regulation (EC) No 1049/2001, as construed per settled case law of the Court of Justice.  
The  European  Commission  remains  indeed  bound  by  the  provisions  for  professional 
secrecy under Article 339 of the Treaty on the Functioning of the European Union10 and 
Article 17(2) of the Merger Regulation.11 
2.2.  Protection of the decision-making process 
Article  4(3),  first  subparagraph  of  Regulation (EC) No 1049/2001  provides  that  ‘access 
to a document, drawn up by an institution for internal use or received by an institution, 
which  relates  to  a  matter  where  the  decision  has  not  yet  been  taken  by  the  institution, 
shall be refused if disclosure of the document would seriously undermine the institution’s 
decision-making process, unless there is an overriding public interest in disclosure.’ 
The Court of Justice held that ‘[i]n a situation […] where the institution concerned could 
[…] be called upon to recommence its investigation activities with a view to the eventual 
adoption of a new decision on the merger in question, it is appropriate to accept that there 
is a general presumption that the obligation which is placed on that institution to disclose 
[documents  pertaining  to  the  related  file]  would  seriously  undermine  the  institution’s 
decision-making process’.12 
                                                 
9 Official Journal C 102 of 18 March 2019, p.2. 
10 According to this provision, ‘[t]he members of the institutions of the Union, the members of committees, 
and the officials and other servants of the Union shall be required, even after their duties have ceased, not 
to  disclose  information  of  the  kind  covered  by  the  obligation  of  professional  secrecy,  in  particular 
information about undertakings, their business relations or their cost components. 
11 This provision states that ‘[…] the [European] Commission and the competent authorities of the Member 
States,  their  officials  and  other  servants  and  other  persons  working  under  the  supervision  of  these 
authorities  as  well  as  officials  and  civil  servants  of  other  authorities  of  the  Member  States  shall  not 
disclose  information  they  have  acquired  through  the  application  of  [the  Merger]  Regulation  of  the kind 
covered by the obligation of professional secrecy. 
12 See judgment in European Commission v Éditions Odile Jacob SASop.cit., paragraph 130. 
 


 
In this instance, the merger investigation regarding Case COMP/M.8870 – E.ON/Innogy 
cannot  be  considered  as  finalised,  because  the  decision  adopted  by  the  European 
Commission  is  conditional  upon  the  full  compliance  of  E.ON  with  the  following 
commitments: 
-  To  divest  most  of  E.ON’s  customers  supplied  with  heating  electricity  in 
Germany; 
-  To discontinue the operation of 34 electric charging stations located on German 
motorways.  These  stations  will  be  operated  by  a  new  third  party  supplier  in  the 
future; 
-  To  divest  E.ON’s  business  in  the  retail  supply  of  electricity  to  unregulated 
customers in Hungary, including the necessary assets and staff; 
-  To  divest  Innogy’s  entire  business  in  the  retail  supply  of  electricity  and  gas  in 
Czechia, including all assets and staff.13 
Thus,  as  long  as  the  decision  in  question  is  subject  to  the  monitoring  of  the  above-
mentioned commitments, the European Commission could be prompted to reconsider its 
decision  and  reopen  the  case.  Moreover,  the  decision  closing  the  merger  control 
proceedings to which the documents relate cannot be considered as definitive insofar as it 
remains subject to appeal before the General Court. 
Consequently, the institution’s decision making-process regarding the file at the core of 
your  application,  must  be  considered  as  still  ongoing,  pending  the  monitoring  of  the 
above mentioned commitments; and the trigger and expiry of the time-limit to appeal it.  
Therefore,  I  conclude  that  the  disclosure  of  the  requested  documents  would  seriously 
undermine  the  decision-making  process  with  regard  to  Case COMP/M.8870 –
 E.ON/Innogy,  within  the  meaning  of  Article  4(3),  first  subparagraph  of 
Regulation (EC) No 1049/2001, as construed per the above-mentioned case law. 
3. 
OVERRIDING PUBLIC INTEREST IN DISCLOSURE 
The exceptions laid down in Article 4(2) and (3) of Regulation (EC) No 1049/2001 must 
be  waived  if  there  is  an  overriding  public  interest  in  disclosure.  Such  an  interest  must, 
firstly, be public and, secondly, outweigh the harm caused by disclosure. 
In  your  confirmatory  application,  you  allege  the  existence  of  such  an  overriding  public 
interest.  First,  you  argue  that  the  merger  in  question  ‘is  likely  to  be  the  biggest 
transaction  in  the  energy  sector across  Europe  in  this  decade’  and  that  it  ‘will  have  an 
immense negative impact on millions of consumers, the prices for gas and electricity in 
the relevant markets, and the competitors to New E.ON as well as RWE’14.  
 
 
                                                 
13 See the related press release : https://europa.eu/rapid/press-release_IP-19-5582_en.htm. 
14 See pages 3 and 4 of the confirmatory application. 


 
You also stress that ‘[g]iven both the volume and the impact of the transaction, millions 
of private and business customers across Europe in general and Germany in specific will 
heavily  be  affected  by  the  consequences  of  the  merger.  This  applies  not  only  for 
customers of the parties to the merger but for customers of competitors as well, because 
their ability to operate under fair and competitive conditions directly impacts the tariffs 
and services the competitors can offer their customers’.15 
However,  the  more  customers  are  affected  by  a  transaction,  the  more  it  is  actually 
important  to  safeguard  the  underlying  investigation,  as  the  latter  aims  at  protecting 
customers and will ultimately benefit them. Moreover, the commitments package offered 
by E.ON is specifically designed to ensure that the merger will not lead to less choice and 
higher prices in the countries where E.ON and Innogy/RWE operate.16 
Secondly,  you  argue  that  your  clients  ‘expressly  reserve  their  right  to  challenge  the 
merger and the decision to be made by the Commission in these proceedings’ and ‘[t]hey 
will  only  have  access  to  effective  judicial  protection,  though,  if  they  are  able  to 
effectively examine the Commission’s decision.’  
According  to  you  ‘[t]his  will  only  be  ensured  if  [y]our  Clients  have  access  to  the 
information on which the Commission based it decision’. 
In  this  respect,  I  would  like  first  to  note  that,  in  addition  to  the  detailed  press  release 
already  published,  the  European  Commission,  as  per  its  usual  practice,  will  publish  a 
non-confidential version of its decision. This version of the decision will provide in detail 
the  underlying  justification  of  the  European  Commission’s  clearance  of  E.ON’s 
acquisition of Innogy, subject to conditions.  
The time limit to apply for judicial review of the European Commission’s decision will 
only start to run as from the publication of the said non-confidential version.  
Contrary to your claim, access to the requested documents is therefore not necessary for 
your Clients’ effective judicial protection. 
In  any  case,  the  Court  of  Justice  expressly  stated  that  ‘[…]  an  interest  represented  by 
damage  suffered  by  a  private  undertaking  in  the  context  of  a  concentration  does  not 
constitute  an  overriding  public  interest  within  the  meaning  of  […]  Regulation  No 
1049/2001’.  The  Court  of  Justice  further  noted  that  ‘[t]he  interest  claimed  […]  which 
consists  of  facilitating  the  exercise  of  [the]  rights  of  defence  [of  an  undertaking]  in  the 
context  of  [an]  action  against  a  [decision  concerning  a  merger],  constitutes  a  “private” 
interest’.  Pursuant  to  settled  case  law,  private  interests  cannot  indeed,  in  principle,  be 
taken into consideration for the purpose of assessing the existence of an overriding public 
interest.17 
                                                 
15 Ibid, pages 5 and 6 of the confirmatory application. 
16 See the related press release, op.cit.  
17  See  inter  alia,  judgment  of  20  March  2014,  Reagens  SpA  v  European  Commission,  T-  181/10, 
EU:T:2014:139, paragraph 144. 
 


 
Therefore, I conclude that in your confirmatory application, you do not put forward any 
justification  establishing  an  overriding  public  interest  in  disclosing  the  documents 
requested within the meaning of Article 4(2) and (3) of Regulation (EC) No 1049/2001, 
as construed per settled case law. 
Nor have I been able to identify any  overriding public interest that would outweigh the 
public  interest  in  safeguarding  the  protection  of  the  purpose  of  investigations, 
commercial  interests  and  the  decision-making  process  protected  under  Article  4(2)  and 
(3) of Regulation (EC) No 1049/2001. 
The  fact  that  the  investigations  to  which  the  documents  relate  are  of  an  administrative 
nature  and  do  not  relate  to  any  legislative  acts,  for  which  the  Court  of  Justice  has 
acknowledged  the  existence  of  wider  openness18,  provides  further  support  to  the 
conclusion that there is no overriding public interest in this case. 
4. 
PARTIAL ACCESS 
In accordance with Article 4(6) of Regulation (EC) No 1049/2001, I have considered the 
possibility of granting partial access to the documents requested.  
As  per  settled  case  law,  where  the  document  requested  is  covered  by  a  general 
presumption  of  non-disclosure,  such  document  does  not  fall  within  an  obligation  of 
disclosure, in full, or in part.19 
Therefore,  I  conclude  in  this  instance  that  the  documents  requested  are,  at  this  stage, 
manifestly and entirely covered by the invoked exceptions to the right of public access, 
for the reasons explained above.  
This conclusion is further supported by the fact that, as mentioned above, the European 
Commission  will  publish,  as  per  its  usual  practice,  a  non-confidential  version  of  its 
decision in compliance with Article 20 of the Merger Regulation, having regards to the 
legitimate  interests  of  undertakings  in  the  protection  of  their  business  secrets  and  other 
confidential information. 
                                                 
18 Judgment of 29 June 2010, European Commission v Technische Glaswerke Ilmenau Gmbh, C-139/07 P, 
EU:C:2010:376, paragraphs 53-55 and 60; judgment of 29 June 2010, European Commission v Bavarian 
Lager
, C-28/08 P, EU:C:2010:378, paragraphs 56-57 and 63.  
19 Judgment of 28 June 2012, European Commission v Éditions Odile Jacobop.cit., paragraph 133. 
 



 
5. 
MEANS OF REDRESS 
Finally, I draw your attention to the means of redress available against this decision. You 
may  either  bring  proceedings  before  the  General  Court  or  file  a  complaint  with  the 
European  Ombudsman  under  the  conditions  specified  respectively  in  Articles  263  and 
228 of the Treaty on the Functioning of the European Union. 
Yours sincerely, 
For the Commission 
 
 
 
 


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