Ceci est une version HTML d'une pièce jointe de la demande d'accès à l'information 'Zugang zu Dokumenten iZm. Whistleblowing u. Whistleblowerschutz'.

 
 
 
 
 

Providing an Alternative to Silence: 
 
Towards Greater Protection and Support for 
Whistleblowers in the EU 
 
 

COUNTRY REPORT: IRELAND 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

 


 
 
 
This report belongs to a series of 27 national reports that assess the adequacy of whistleblower 
protection laws of all member states of the European Union. Whistleblowing in Europe: Legal 
Protection for Whistleblowers in the EU,
 published by Transparency International in November 
2013, compiles the findings from these national reports. It can be accessed at 
www.transparency.org. 
 
All national reports are available upon request at xx@xxxxxxxxxxxx.xxx.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Responsibility for all information contained in the report lies with the author. Views expressed 
in the report are the author’s own, and may not necessarily reflect the views of the organisation 
for which they work. Transparency International cannot accept responsibility for any use that 
may be made of the information contained therein. 
The project has been funded with support from the European Commission. The sole 
responsibility lies with the author and the Commission cannot be held responsible for any use 
that may be made of the information contained therein. 
 
 
 
With financial support from the Prevention of and Fight against Crime Programme of the European Union. 
European Commission – Directorate-General Home Affairs 
 

 

Providing an Alternative to Silence: 
Toward Greater Protection and Support for Whistleblowers in the EU. 
 
Country Report – Ireland 
 
Lauren Kierans B.L. (xxxxxxxxxxxxxx@xxxxx.xx.xx) 
 
1.  Summary 
Whistleblowers are essential for uncovering wrongdoings in both the public and private sectors as they 
are most often the ones who are in the best position to do so. The association of “whistleblower” with 
“informant”  has  begun  to  evolve  and  shift  in  Ireland  and  there  is  now  a  growing  appreciation  of  the 
effective role that whistleblowers can play.  
The existing sectoral approach to whistleblowing was arguably a weak attempt to provide protection to 
whistleblowers.  It  does  not  offer  protection  to  everyone  and  the  protection  that  it  does  provide  is 
fragmented and confusing. 
The  sectoral  statutory  mandatory  disclosure  provisions  are  particularly  controversial  as  they  are 
extremely  burdensome  on  those  obliged  to  make  reports.  It  is  essential  that  those  in  possession  of 
information  disclose  it  to  the  relevant  authority  but  the  lack  of  protection  provisions  for  those  with 
specialist  knowledge  coupled  with  the  criminal  sanction  for  failing  to  comply  with  their  statutory 
obligations  is  open  to  criticism.  Such  persons  have  little  to  no  protection  against  professional  and 
personal damage when they comply with their obligations.  
Whilst  statutory  voluntary  whistleblowing  should  be  promoted  for  the  public  good,  without  the 
necessary protections the provisions are redundant. In order for the concept to have worked successfully 
there  needed  to  be  protection  provisions  in  place  for  all  potential  whistleblowers  in  all  sectors.  This 
omission has resulted in superfluous voluntary disclosure provisions.  
The publication of  generic whistleblowing legislation,  the Draft Heads of  the Protected Disclosures  in 
the Public Interest Bill 2012, by the Minister for Public Expenditure and Reform, Brendan Howlin, has 
been  welcomed  by  most  interested  parties.  There  has  been  a  slight  reluctance  on  the  part  of  certain 
employers and employers’ organisations to openly welcome the Draft Heads as they fear that the new 
legislation will leave their organisations open to reputational damage and malicious claims. However, if 
the legislation is implemented to the highest possible standards, it should be accepted by both employers 
and workers as a step in the right direction for all. 
Under the Draft Heads, whistleblowers who fall within the definition of “worker” and make a disclosure 
in good faith of a wrongdoing that is in the public interest, will be able to avail of equal comprehensive 
statutory protections. This legislation has the benefit of encouraging good faith whistleblowing and also 
protecting issues that are in the public interest. Nonetheless, despite the tremendous work that has been 
done in  producing the Bill  there are many provisions that need to  be amended, omitted or  included in 
order to ensure that all potential whistleblowers are offered appropriate protection. Without this, the law 
could leave whistleblowers in the same precarious position that they are currently in under the sectoral 
approach. 
 
 

 

2. Compilation, description and assessment of whistleblower laws 
2.1 The current sectoral approach 
(i) Introduction 
The position in Ireland today as regards whistleblowing and whistleblower protection involves a sectoral 
approach. A sectoral approach to whistleblower protection requires the passing of legislation to protect 
potential  whistleblowers  in  selected  state,  private  or  professional  sectors.  The  approach  does  not  offer 
protection to everyone.1  
Prior to the formal adoption of the sectoral approach to whistleblower protection in March 2006, there 
were  a  number  of  whistleblower  protection  provisions  in  place.  These  provisions  related  to:  the 
protection  of  persons  reporting  suspicions  of  child  abuse  or  neglect  to  authorised  persons;2  persons 
reporting alleged breaches of the Ethics in Public Office Acts;3 persons reporting competition law to the 
relevant  authority (and also  protections  specific to employees for doing so);4 protection for employees 
against penalisation for exercising any right under the Safety, Health and Welfare at Work Act  2005;5 
and  to  Gardaí  and  Garda  civilian  employees  reporting  corruption  or  malpractice  in  the  police  force.6 
Since  the  formal  adoption  of  the  sectoral  approach,  whistleblowing  protection  provisions  have  been 
expanded and adopted over a range of different legislation and these provisions take the form of either 
statutory mandatory disclosures or statutory voluntary disclosures.  
(ii) Statutory mandatory disclosures 
A. Introduction 
A duty to report is a burdensome requirement. However, its inclusion in  Irish legislation is based on a 
balancing exercise between the rights of the individual and the prosecution of crimes and the protection 
of public policy, national security, and public good.7 It appears that the reasoning behind the inclusion 
of  provisions  of  this  nature  in  legislation  is  two  pronged:  (i)  to  help  the  relevant  bodies  to  overcome 
difficulties that they would  encounter with  respect  to  crimes of a specialised nature; and (ii) where an 
issue is of great public importance.8  
A  duty  to  disclose  information  in  relation  to  possible  offences  existed  in  Irish  Law  until  1997  when, 
under section 2 of the Criminal Justice Act 1997, the distinction between felonies and misdemeanours 
was abolished. This resulted in the abolition of the offence of misprision of a felony, thus, abolishing a 
general duty to inform of a criminal offence in Irish law.9 However, the State has now included a duty to 
inform  in  various  pieces  of  legislation  in  Ireland.  This  duty  is  sometimes  coupled  with  protection  for 
such  people  where  they  have  reported  in  good  faith.  The  duty  therein  applies  to  two  categories  of 
                                                 
1  Transparency  International  (Ireland),    An  Alternative  to  Silence:  Whistleblower  Protection  in  Ireland  at  4 
http://transparency.ie/sites/default/files/2010_Alternative_to_Silence_Ireland_v1.pdf (visited 6 October 2011). 
2 Protections for Persons Reporting Child Abuse Act 1998, section 4. 
3  Under  the  Ethics  in  Public  Office  Act  2001,  the  Standards  in  Public  Office  Commission  are  empowered  to  investigate 
complaints  about  alleged  contraventions  of  the  Ethics  in  Public  Office  Acts.  Section  5  of  the  Ethics  in  Public  Office  Acts 
1995 to 2001governs complaints by civil servants against other civil servants. 
4 Competition Act 2002, section 50. 
5 Safety, Health and Welfare at Work Act 2005, section 27. 
6 Garda Síochána Act 2005, section 124. 
7  Oireachtas  Library  and  Research  Service,  Disclosure  of  information:  duty  to  inform  and  whistleblowing  (16  December 
2011) 
at 

http://www.oireachtas.ie/parliament/media/housesoftheoireachtas/libraryresearch/ 
spotlights/2011_Spotlight_duty_to_inform_173444[1].pdf (visited 20 January 2012). 
Ibid
9 Ivana Bacik, Law on reporting serious offences abolished www.independent.ie/opinion/analysis/change-in-the-law-means-
there-is-now-noncriminal-offences-for-failure –to-repeat-crime-290234.html (visited 10 December 2011). 

 

people. The first  category  to which the obligation applies is  to  those who have specialist knowledge10 
and the second applies to those who have knowledge of all serious crimes,11 except for sexual crimes.  
B. Specialist knowledge  
In  relation  to  those  who  have  specialist  knowledge,  there  are  a  number  of  legislative  provisions  that 
apply to certain professionals. 
(1) Designated persons-money laundering 
Under  the  Criminal  Justice  (Money  Laundering  and  Terrorist  Financing)  Act  2010  certain  designated 
persons are required to  make suspicious transaction reports (STRs) to the Garda Financial Intelligence 
Unit (FIU) and Revenue Commissioners. The STRs must be made on reasonable grounds as a result of 
information acquired during the course of business in relation to known or suspected money laundering 
or terrorist financing offences. This duty also covers attempted offences.12 The definition of “designated 
persons”  is  quite  broad  in  order  to  cover  all  possible  persons  and  bodies  who  could  acquire  the 
necessary information.13 If a designated person fails to comply with their reporting obligations they are 
liable  on  summary  conviction  or  on  conviction  on  indictment,  to  a  fine  and/or  imprisonment.  The 
penalties  are  quite  severe  and  without  an  accompanying  protection  provision  under  the  Act  to  protect 
designated  persons  from  personal  and  professional  damage,  the  inclusion  of  a  criminal  sanction  is 
arguably disproportionate. 
(2) Pensions 
 
Mandatory reporting obligations exist under the Pensions Acts.14 Auditors, actuaries, trustees, insurance 
intermediaries and investment business firms15 are required to report to the Pensions Board (the Board) 
where they have reasonable cause to believe that a material misappropriation or a fraudulent conversion 
of  the  resources  of  a  pension  scheme  has  occurred,  is  occurring  or  is  to  be  attempted.16  Protection  is 
provided for persons who make reports in good faith to the Board concerning the state and conduct of a 
scheme.17 This protection ensures that those who make a report in good faith will not be considered as 
breaching their obligations under the Act. However, a person will be guilty of an offence if they fail to 
make a report under or knowingly or willingly make a report which is incorrect.18 A finding of guilt can 
result  in  a  summary  conviction  or  a  conviction  on  indictment  to  a  fine  of  and/or  a  term  of 
imprisonment.19 Although a person required under this legislation to make a report would be in the best 
position to uncover and disclose any wrongdoings, the penalty for the potential whistleblower who fails 
to act is completely unmerited without the proper whistleblower protections included in the legislation. 
 
                                                 
10  Company  Law  Enforcement  Act  2001,  Companies  Act  1963,  Companies  Act  1990,  Company  Law  Enforcement 
Regulations 2002; Companies (Auditing and Accounting) Act 2003. 
11  Offences  against  the  State  (Amendment)  Act  1998,  Criminal  Justice  Act  1994,  Criminal  Justice  Act  2011,  Residential 
Institutions Act 2002.  
12 Criminal Justice (Money Laundering and Terrorist Financing) Act 2010, section 42(1). 
13 (a). A credit institution, except as provided by subsection (4), (b). A financial institution, except as provided by subsection 
(4), (c). An auditor, external accountant or tax adviser, (d). A relevant independent legal professional, (e). A trust or company 
service provider, (f). A property service provider, (g). A casino, (h). A person who effectively directs a private members’ 
club at which gambling activities are carried on, but only in respect of those gambling activities, (i). Any person trading in 
goods, but only in respect of transactions involving payments, to the person in cash, of a total of at least €15,000 (whether in 
one transaction or in a series of transactions that are or appear to be linked to each other). 
14 Pensions Act 1990, Pensions (Amendment) Act 1996, and the Pensions (Amendment) Act 2002. 
15 Pensions Act 1990, section 82(a) –(e), as inserted by section 38 Pensions (Amendment) Act 1996. 
16 Pensions Act 1990, section 83(1), as inserted by Pensions (Amendment) Act 1996, section 38. 
17 Pensions Act 1990, section 84, as inserted by Pensions (Amendment) Act 1996, section 38. 
18 Pensions Act 1990, section 83(3) as inserted by Pensions (Amendment) Act 1996, section 38. 
19 Pensions Act 1990, section 83(4), as inserted by Pensions (Amendment) Act 1996, section 38. 

 

(3) Auditors in general 
Auditors’ duties are expanded under the Criminal Justice (Theft and Fraud Offences) Act 2001, where 
they  are  required  to  make  a  disclosure  to  the  Garda  Síochána  against  a  firm  whose  accounts, 
information,  or  documents  indicate  an  offence  under  that  Act  committed  by  the  firm  itself  or  specific 
officers of the firm.20 This duty overrides any professional obligations of privilege or confidentiality that 
the person may have.21 An auditor who fails to comply with this duty is liable on summary conviction to 
a fine and/or a term of imprisonment.22  
Further  duties  apply  to  auditors  under  the  Companies  Act  1990.23  These  duties  involve  the  auditor, 
having  formed  the  opinion  that  the  company  has  contravened  their  duty  to  keep  proper  books  of 
accounts,24 to  serve a notice on the company itself stating their opinion of  this contravention and also 
notifying the register of companies also.25 They must also comply with any requests from the Office of 
the  Director  of  Corporate  Enforcement  (the  Director)  in  relation  to  the  furnishing  of  information  or 
giving  access  to  documents.26  An  auditor  will  be  guilty  of  an  offence  for  failing  to  comply  with  their 
obligations under the Act.27 An auditor is also obliged to inform the Director of any indictable offence 
committed under the Companies Acts.28  
 
Auditors’ reporting duties also arise under the Tax Consolidation Act 1997. The Act provides that an 
auditor or a tax advisor of a company or friendly society is obliged to report any offence committed by a 
client who is not complying with the Acts or has committed tax evasion. An auditor will be guilty of an 
offence if the auditor fails to comply with his obligations under the Act if he knowingly or willingly 
makes a communication under which is incorrect.29 An auditor will be guilty of an offence if he fails to 
comply with his obligations.30  
 
Thus, auditor’s have a wide range of reporting duties under various pieces of legislation. However, there 
are no protection provisions accompanying these reporting duties. This omission leaves such auditors 
open to the risk of serious repercussions. 
 
(4) Liquidators and receivers 
Liquidators  and  receivers  also  have  mandatory  reporting  obligations  under  the  Companies  Acts  1963-
2009.  Under  the  Companies  Act  1963,31  liquidators,  on  foot  of  both  a  court  ordered  and  voluntary 
winding-up  of  the  company,  must  report  any  offence  committed  by  any  past  or  present  officer  or 
member  of  the  company  to  both  the  Director  of  Public  Prosecutions  (DPP)  and  the  Director.32  If  the 
DPP  or  the  Director  decides  to  institute  proceedings  on  foot  of  the  information  furnished  by  the 
liquidator, the liquidator must give assistance in connection with the prosecution.33 The liquidator could 
be required to give evidence if the matter proceeds to trial thus opening them up to the public domain as 
a whistleblower. If the liquidator fails or neglects to give such assistance they will be liable for the costs 
                                                 
20 Criminal Justice (Theft and Fraud Offences) Act 2001, section 59(2). 
21 Criminal Justice (Theft and Fraud Offences) Act 2001, section 59(2). 
22 Criminal Justice (Theft and Fraud Offences) Act 2001, section 59(4). 
23 Companies Act 1990 as amended by the Company Law Enforcement Act 2001. 
24 Companies Act 1990, section 202. 
25 Companies Act 1990, section 194(1) as amended by Company Law Enforcement Act 2001, section 74. 
26 Companies Act 1990, section 194(3A) as inserted by Company Law Enforcement Act 2001, section 74. 
27 Companies Act 1990, section 194(4) as amended by Company Law Enforcement Act 2001, section 74. 
28 Companies Act 1990, section 194(5) as inserted by Company Law Enforcement Act 2001, section 74. 
29 Taxes Consolidation Act 1997, section 1079(6). 
30 Taxes Consolidation Act 1997, section 1079(6). 
31 Companies Act 1963, section 299, as amended by Company Law Enforcement Act 2001, section 51. 
32 Companies Act 1963, section 299(1), 299(1A), 299(2), 299(2A), and 299(3) as amended by Company Law Enforcement 
Act 2001, section 51. 
33 Companies Act 1963, section 299(4), as amended by Company Law Enforcement Act 200, section 51. 

 

of an application made by the DPP or Director seeking for the liquidator to be ordered to provide this 
assistance.34 To a certain extent, this provision is less burdensome than the ones addressed above as the 
liquidator  does  not  face  a  criminal  sanction  for  any  failure  to  comply  with  the  duty  to  disclose 
information. However, a liquidator of an insolvent company would be guilty of an offence if they fail to 
provide a report35 to the Director within six months and at intervals as requested by the Director.36 
The  provisions  under  the  Companies  Acts  that  apply  to  liquidators  apply  also  to  receivers,  with  the 
necessary modifications.37 
(5) Accountants in general 
A statutory duty to report also falls on accountants in some circumstances. Accountants have a “fairly 
draconian  mandatory  statutory  framework”.38  A  recognised  accountancy  body  must  report  to  the 
Director  whenever  its  disciplinary  committee  or  tribunal  has  reasonable  grounds  for  believing  that  an 
indictable offence has  been  committed by  one of its members.39 This  also applies where the body  has 
reasonable grounds for believing that a member has committed an indictable offence during the course 
of  liquidation  or  receivership.40  Failure  to  make  such  a  report  is  itself  an  offence  committed  by  each 
officer of the body.41 This provision is quite stringent as it guarantees that all those who could possibly 
be whistleblowers will be considered as such if there is a failure to carry out the statutory obligations.       
C. Knowledge of serious crimes  
There  are  a  number  of  pieces  of  legislation  that  include  provisions  requiring  persons  who  have 
knowledge  of  serious  crimes  to  come  forward  and  disclose  any  information  they  have  in  their 
possession.42  The  inclusion  of  such  provisions  in  legislation  is  premised  on  the  fact  that  those 
investigating and prosecuting serious crimes would be greatly assisted by those who have information in 
relation to those crimes. The provisions place a duty on all citizens, rather than a particular specialised 
group,  to  report  knowledge  or  suspicions  of  serious  crimes  and  criminalises  the  withholding  of 
information. 
 
(1) White-collar crime  
A recent addition to this group of legislation is the Criminal Justice Act 2011, more colloquially known 
as the “White-collar Crime Act”. The 2011 Act was enacted on the 8th August 2011 in order to address 
the  difficulties  associated  with  the  investigations  of  white-collar  crime.  The  Act  applies  to  “relevant 
offences” ie offences that attract penalties of at least 5 years imprisonment that come within prescribed 
groupings relating to white-collar crime.43  
A  controversial  provision  in  the  Act  is  section  19,  withholding  of  information.  This  section  places  a 
positive  obligation  on  a  person  at  any  level  of  a  corporation  to  provide  information  that  would  be  of 
material assistance in: 
                                                 
34 Companies Act 1963, section 299(5) as amended by Company Law Enforcement Act 2001, section 51. 
35 The prescribed form is provided for in the Company Law Enforcement (section 56) Regulations 2002 (SI 324/2002). 
36 Company Law Enforcement Act 2001, section 56. 
37 Companies Act 1990, section 179. 
38 Henry Murdoch, Murdoch’s Dictionary of Irish Law (4th ed, Lexis Nexis, 2004), at 10. 
39 Companies Act 1990, section 192(6) as inserted by of the Company Law Enforcement Act 2001, section 73. 
40 Company Law Enforcement Act 2001, section 58. 
41 Company Law Enforcement Act 2001, section 58  and Companies Act 1990, section 192(7) as inserted by Company Law 
Enforcement Act 2001, section 73. 
42  Offences  against  the  State  (Amendment)  Act  1998,  Criminal  Justice  Act  1994,  Criminal  Justice  Act  2011,  Residential 
Institutions Act 2002. 
43 Criminal Justice Act 2011, section 3(2)(a)-(h) sets out these offences as offences (i) relating to banking, investment of 
funds and other financial activities; and (ii) company law offences; money-laundering and terrorist offences; theft and fraud 
offences; bribery and corruption offences; consumer protection offences; and cybercrime offences. 

 

(a) Preventing the commission by any other person of a relevant offence;44 or 
(b) Securing the apprehension, prosecution or conviction of any other person for a relevant offence.45 
It is an offence to fail to disclose as soon as practicable the information without reasonable excuse and is 
punishable  on  summary  conviction  to  12  months  imprisonment  and/or  a  Class  A  fine  or  5  years 
imprisonment and/or unlimited fine on conviction.46  
The section is very broadly drafted and it is unclear exactly how it will apply in practice. The Act targets 
innocent  persons  who  witness  the  commission  of  an  offence,  including  past  offences,  or  have 
information about the future commission of an offence and criminalises their inactivity.  
In addition, it is unclear how the offence will tie in with other reporting obligations as already discussed. 
The Act does not explicitly state that it repeals those provisions so it would be open to a court to choose 
which one to apply. 
The  Act  provides  protection  for  the  whistleblower  by  preventing  them  from  being  penalised  by  their 
employer when they report suspected white-collar crime activity.47 The inclusion of these provisions is 
recognition that whistleblower protection is often seen as the key to the detection of white-collar crime.  
Penalisation is defined under section 20(6) as: 
Any  act  or  omission  by  an  employer,  or  by  a  person  acting  on  behalf  of  an  employer,  that  affects  an 
employee to his or her detriment with respect to any term or condition of his or her employment, and, 
without prejudice to the generality of the foregoing, includes (a) suspension, lay-off or dismissal, (b) the 
threat of suspension, lay-off or dismissal, (c) demotion or loss of opportunity for promotion, (d) transfer 
of duties, change of location of place of work, reduction in wages or change in working hours, (e) the 
imposition  or  the  administering  of  any  discipline,  reprimand  or  other  penalty  (including  a  financial 
penalty), (f) unfair treatment, (g) coercion, intimidation or harassment, (h) discrimination, disadvantage 
or adverse treatment, (i) injury, damage or loss, and (j) threats of reprisal.48 
Penalisation can be difficult to prove, however, as an employer might dismiss somebody under another 
pretext.49  This  is  made  all  the  more  difficult  as  section  20(3)  provides  that  “penalisation”  does  not 
include anything that is required for normal business operations or required for economic, technical or 
organisational  reasons.50  A  decision  by  an  employer  would  have  to  be  well  documented  in  order  to 
prove the reason for the discharge was one under sections 20(3)(a) and (b).  
The Act appears to be limited in scope by failing to give protection to a person who is not an employee 
but is an independent contractor engaged by the company to carry out particular work. Nonetheless, the 
independent  contractor  will  still  be  obliged  under  the  Act  to  report  wrongdoing.  This  may  lead  to  a 
situation where there will be no protection against  the contractor’s contract  not  being renewed due to 
whistleblowing.51  
                                                 
44 Criminal Justice Act 2011, section 19(1)(a). 
45 Criminal Justice Act 2011, section 19(1)(b). 
46 Criminal Justice Act 2011, section 19(2)(a) and (b). 
47 Criminal Justice  Act  2011, section 20 provides that:  An employer  shall  not penalise  or threaten penalisation against an 
employee,  or  cause  or  permit  any  other  person  to  penalise  or  threaten  penalisation  against  an  employee,  (a)  for  making  a 
disclosure or for giving evidence in relation to such disclosure in any proceedings relating  to a relevant offence, or (b) for 
giving notice of his or her intention to do so. 
48 Criminal Justice Act 2011, section 20(6). 
49 Shelley Horan, “White Heat”, (October 2011), Law Society Gazette, at 27. 
50 Criminal Justice Act 2011, section 20(3)  provides that, “nothing in paragraphs (a), (c), (d), (e) and (f) of the definition of 
“penalisation” shall be construed in a manner which prevents an employer from— (a) ensuring that the business concerned is 
carried on in an efficient manner, or (b) taking any action required for economic, technical or organisational reasons.” 
51 Horan, note 50, at 28. 

 

The Act is also deficient in that it does not provide for immunity from prosecution, unlike the protection 
that  exists  for  competition  law  offences  by  virtue  of  a  joint  understanding  between  the  Competition 
Authority  and  the  DPP  under  the  Cartel  Immunity  Programme.  Further,  the  Act  does  not  guarantee 
confidentiality which would leave the whistleblower wide open to retaliation for the disclosure made. 
Under  section  21(1),  it  is  an  offence  for  the  whistleblower  to  disclose,  recklessly  or  otherwise, 
information  that  is  false.52  This  provision  is  incredibly  burdensome  as  the  whistleblower  could  face  a 
fine  and/or  imprisonment53  in  situations  where  they  are  attempting  to  comply  with  their  obligations 
under the Act but in doing so they may be reckless as to the reliability of information disclosed. 
The inclusion of a provision in the Act providing that an employer who penalises an employee will be 
subject  to  a  criminal  sanction  is  a  welcomed  inclusion  in  the  Act.  A  person  found  guilty  of  such  an 
offence  will  be  liable  on  summary  conviction,  to  a  class  A  fine  or  imprisonment  for  a  term  not 
exceeding 12 months or both, or on conviction on indictment, to a fine or imprisonment for a term not 
exceeding 2 years or both. 
(2) Offences against children and vulnerable persons 
Mandatory reporting duties are seen as an important mechanism for the early detection of the abuse of 
children  and  of  vulnerable  persons.  It  is  considered  to  be  one  element  of  the  child  protection  system, 
providing both advantages and disadvantages to the effectiveness of the system as a whole. It may lead 
to the early detection of child welfare concerns but at the same time may result in an overloading of the 
system. If the system is overloaded it has been suggested that only the most serious suspicions will be 
investigated  by  the  relevant  authorities  thus  reducing  protections  for  those  at  risk.54  Nonetheless, 
mandatory reporting provisions have been included in a number of Acts in an attempt to provide greater 
detection of acts of abuse of children and vulnerable persons and also to ensure the protection of these 
persons from such acts. 
 
(i) Residential Institutions Redress Act 2002  
 
Under the Residential  Institutions Redress Act 2002 (RIRA 2002), a person must disclose information 
that  is  provided  to  the  Residential  Institutions  Redress  Board  or  the  Residential  Institutions  Redress 
Review Committee and obtained by that person in the course of the performance of the function of the 
person under the RIRA 2002 to (a) a member of the Garda Síochána if the person is acting in good faith 
and  reasonably  believes  that  such  disclosure  is  necessary  in  order  to  prevent  an  act  or  omission 
constituting a serious offence, and (b) to  an appropriate person (within  the meaning of the Protections 
for  Persons  Reporting  Child  Abuse  Act,  1998)  if  the  person  is  acting  in  good  faith  and  reasonably 
believes that such disclosure is necessary to prevent, reduce or remove a substantial risk to the life or to 
prevent the continuance of abuse of a child.55  
 
(ii) Protections for Persons Reporting Child Abuse Act 1998  
                                                 
52 Criminal Justice  Act 2011, section 21(1) provides that, “an employee who makes a disclosure knowing it to be false or 
being reckless as to whether it is false shall be guilty of an offence.” 
53 Criminal Justice Act 2011, section 21(5) provides that, “a person guilty of an offence under subsection (1) or (2) shall be 
liable (a) on summary conviction, to a class A fine or imprisonment for a term not exceeding 12 months or both, or (b) on 
conviction on indictment, to a fine or imprisonment for a term not exceeding 2 years or both.” 
54 Shannon, Geoffrey, Third Report of the Special Rapporteur on Child Protection, A Report Submitted to the Oireachtas 
2009
 at 2. 
55 Residential Institutions Redress Act 2002, section 28(5). 

 

Under the Protections  for Persons  Reporting Child Abuse Act  1998,  a person who  would  normally  be 
liable, will not be liable in damages56 in respect of a communication, whether in writing or otherwise, by 
him to an appropriate person57 of his opinion that (a) a child has been or is being assaulted, ill-treated, 
neglected  or  sexually  abused,  or  (b) a  child's  health,  development  or  welfare  has  been  or  is  being 
avoidably  impaired  or  neglected.  Such  a  person  will  only  be  liable  if  it  can  be  proved  that  he  has  not 
acted  reasonably  and  in  good  faith  in  forming  that  opinion  and  communicating  it  to  the  appropriate 
person.58 
 
An employer must not penalise an employee for having formed an opinion that (a) a child has been or is 
being assaulted, ill-treated, neglected or sexually abused, or (b) a child's health, development or welfare 
has  been  or  is  being  avoidably  impaired  or  neglected  and  communicated  it,  whether  in  writing  or 
otherwise, to  an appropriate person if the employee has acted reasonably and in  good faith in forming 
that opinion and communicating it to the appropriate person.59 It will be presumed, until the contrary is 
proved,  that  the  employee  concerned  acted  reasonably  and  in  good  faith  in  forming  the  opinion  and 
making the communication concerned.60  
 
However, a person  who  states  to  an  appropriate  person that (a) a  child has been or is  being  assaulted, 
ill–treated, neglected or sexually abused, or  (b) a child's health, development or welfare has been or is 
being avoidably impaired or neglected, knowing that statement to be false will be guilty of an offence.61  
 
(iii)  Criminal  Justice  (Withholding  of  Information  on  Offences  Against  Children  and  Vulnerable 
Persons) Act 2012 
 
The  Criminal  Justice  (Withholding  of  Information  on  Offences  Against  Children  and  Vulnerable 
Persons)  Act  2012  provides  that  a  person  will  be  guilty  of  an  offence  if  he  knows  or  believes  that  an 
offence,  that  is  a  scheduled  offence,  has  been  committed  by  another  person  against  a  child,62  or  a 
vulnerable  person  and  (b)  he  has  information  which  he  knows  or  believes  might  be  of  material 
assistance in securing the apprehension, prosecution or conviction of that other person for that offence, 
and fails without reasonable excuse to disclose that information as soon as it is practicable to do so to a 
member of the Garda Síochána.63  
 
(3) Offences against the State  
 
The Omagh bombing in August 1998 forced the Government to speedily enact the Offences Against the 
State  (Amendment)  Act  1998  (OAS(A)A  1998).  The  OAS(A)A  1998  was  originally  introduced  in 
response to sedition; however, it may now be used against organised crime, given that firearms offences 
                                                 
56 Protections for Persons Reporting Child Abuse Act 1998, section 3(2) provides that the reference in section 3(1) to liability 
in damages will be construed as including a reference to liability to be the subject of an order providing for any other form of 
relief. 
57 Protections for Persons Reporting Child Abuse Act 1998, section 1 defines “appropriate person” as meaning a designated 
officer or a member of the Garda Síochána. It further defines “designated person” as meaning an officer of a health board 
appointed under section 2 of this Act to be a designated officer for the purposes of this Act. 
58 Protections for Persons Reporting Child Abuse Act 1998, section 3(1). 
59 Protections for Persons Reporting Child Abuse Act 1998, section 4(1). 
60 Protections for Persons Reporting Child Abuse Act 1998, section 4(2). 
61 Protections for Persons Reporting Child Abuse Act 1998, section 5(1). 
62 Criminal Justice (Withholding of Information on Offences Against Children and Vulnerable Persons) Act 2012, section 1 
provides that a “child” means a person who has not attained 18 years of age. 
63 Criminal Justice (Withholding of Information on Offences Against Children and Vulnerable Persons) Act 2012, section 
2(1) and section 3(1). 
10 
 

fall within the remit of the Offences Against the State Act 1939.64 The OAS(A)A 1998 created the new 
offence of withholding information about a serious crime.  
  
Under  section  9  of  the  OAS(A)A  1998,  it  is  now  an  offence  for  a  person  to  withhold  information, 
without  reasonable  excuse,  that  the  person  knows  or  believes  might  be  of  material  assistance  in  (a) 
preventing the commission by any other person of a serious offence, or (b) securing the apprehension, 
prosecution  or  conviction  of  any  person  for  a  serious  offence.65  The  information  must  be  disclosed  as 
soon as it is practicable to a member of the Garda Síochána. A person found guilty of an offence under 
section 9 of the OAS(A)A 1998 will be liable on conviction on indictment to a fine or imprisonment for 
a term not exceeding five years or both.66  
 
(iii) Statutory voluntary disclosures 

A. Introduction 
Voluntary whistleblowing refers to cases where there is no legal requirement to divulge information. It 
may,  however,  be  done  out  of  a  sense  of  civic  duty  (as  in  the  case  or  reporting  child  abuse)  or  for 
protection  (as  in  reporting  victimisation  in  the  workplace).    Increasingly,  when  reporting  is  voluntary, 
the whistleblower is given protection by the law.67 While whistleblowing should be encouraged for the 
public  good,  however,  it  is  acknowledged  that  a  person  is  unlikely  to  come  forward  voluntarily  with 
such information without some system for protection in being.68  
Statutory voluntary disclosure provisions are provided for across a range of fields including, competition 
law,69 employment law,70 bribery and corruption,71 health and safety law,72 child protection law,73 and 
consumer law,74 to name but a few.75 
B. The Cartel Immunity Programme 
The  Cartel  Immunity  Programme  2001  (CIP)  is  a  form  of  voluntary  whistleblowing.  It  has  been 
developed on the rationale that in general whistleblowers may be reluctant to come forward and report 
certain offences without some form of protection in place to protect them also. This is an unusual form 
of  whistleblowing  in  this  jurisdiction  as  it  provides  not  just  protection  but  in  essence  a  reward  for 
blowing the whistle.76 
                                                 
64 Part V of the Offences Against the State Act 1939 permits offences to be scheduled under the Act and so to fall within its 
remit. Firearms and explosives offences were scheduled by the Offences Against the State (Scheduled Offences) (No. 3) 
Order 1940 (SI 1940 No. 334). 
65 Offences against the State (Amendment) Act 1998, section 9(1). According to the Minister for Justice, Equality and Law 
Reform, Alan Shatter T.D., section 9 of the 1998 Act was used on 83 occasions between the 1 June 2011 and the 31 May 
2012. http://debates.oireachtas.ie/dail/2012/06/13/00007.asp 
66 Offences against the State (Amendment) Act 1998, section 9(2). 
67 Murdoch, note 38, at 8. 
68 Oireachtas Library and Research Service, note 7,at 9. 
69 Competition Acts 1991-2002. 
70 Employment Permits Act 2006, Labour Services (Amendment) Act 2009, Employment Agency Regulations Bill 2009. 
71 Prevention of Corruption (Amendment) Act 2001,  as amended by the Prevention of Corruption (Amendment) Act 2010. 
72 Safety, Health and Welfare at Work Act 2005, Health Act 2007. 
73 Protections for Persons Reporting Child Abuse Act 1998. 
74 Consumer Protection Act 2007. 
75  There  are  also  statutory  voluntary  disclosure  provisions  included  in  the  Charities  Act  2009,  Chemicals  Act  2008, 
Communications Regulation (Amendment)  Act 2007, Standards in Public  Office  Act 2001, Property Services (Regulation) 
Act 2011, Garda Síochána Regulations 2007, National Asset Management Agency Act 2009. 
76 In the UK, the Enterprise Act 2002 provides for immunity and leniency to be exercised by the Office of Fair Trading when 
investigating cartel and competition offences. Also, under the UK Serious Organised Crime and Police Act 2005, the DPP, 
Serious Fraud Squad, and other prosecuting agencies can grant immunity or agree to a reduction in sentence. In the US, the 
11 
 

The CIP was instigated by the Competition Authority (the Authority)77 and came into effect on the 20 
December  2001.  The  Authority  has  identified  the  pursuit  of  Cartels  as  a  top  priority.78  Cartels  are  by 
their very nature conspiratorial. The participants in the cartel are very secretive and hardcore cartels are 
extremely difficult to detect and prosecute successfully.79 It has been recognised that cartel behavior is 
harmful to consumers as it results in their having to pay more than they should for goods and services.80  
Therefore,  the  purpose  of  the  CIP  was  to  improve  the  investigation  and  prosecution  of  price-fixing 
offences as prohibited under the section 4(1) of the Competition Act 2002.81  
By affording whistleblowers protection, the Authority enhances the possibility of receiving notifications 
from persons who are involved in a cartel.82As a result, the CIP allows for a person who is involved in a 
cartel  to  blow  the  whistle  on  an  activity  that  they  are  involved  in  that  violates  the  Act  and  request 
immunity  from  the  Authority  so  that  the  Authority  can  secure  the  detection  and  prosecution  of  other 
offenders who might otherwise escape detection.83  
A notable case where the CIP resulted in a successful investigation and prosecution of a hard-core cartel 
on foot of a disclosure made by a whistleblower to the Authority is the Galway Heating Oil Cartel case
In  this  case,  a  corporate  member  of  the  cartel  blew  the  whistle  in  2001  alleging  that  heating  oil 
companies  across  the  west  of  Ireland  were  engaging  in  price-fixing.  It  was  alleged  that  most  of  the 
distributors of heating oil in Galway city and county area had agreed to increase the margin on the price 
of kerosene and gas oil. Immunity was granted by the DPP to the corporate undertaking and two of its 
directors, one of whom attended the price-fixing meetings and would have given evidence except that he 
died  prior  to  the  hearings.  There  have  been  twenty-four  prosecutions  since  2001  and  eighteen 
convictions.  A  nolle  prosequi  was  entered  in  six  cases.84  The  latest  and  last  prosecution  was  in  May 
2012 where the former manager of a home heating oil company, Mr. Pat Heagarty was fined €30,000 
and given a suspended two-year sentence for being one of the main players.85 
C. Prevention of corruption 
There was a perception in Ireland from independence until the mid-1990s that there was relatively little 
corruption  in  Ireland.86  The  few  noted  incidences  of  corruption  were  considered  to  be  isolated  until  a 
number  of  state  sponsored  investigations  into  political  impropriety  were  carried  out  during  the  1990s 
                                                                                                                                                             
Dodd-Frank  Wall  Street  Reform  and  Consumer  Protection  Act  2010  goes  even  further  by  requiring  the  Securities  and 
Exchange Commission to pay rewards for information that leads to enforcement sanctions of at least $1 million. 
77 The Competition Authority is the statutory body established under section 10(1) of the Competition Act 1991 in order to 
enforce and administer domestic and European competition law in the State. 
78 The Authority’s Notice on the Cartel Immunity Programme, Preface. 
79 Ibid
80 Ibid
81 Section 4(1)  provides that: Subject to the provisions of this section, all agreements between undertakings, decisions by 
associations  of  undertakings  and  concerted  practices  which  have  as  their  object  or  effect  the  prevention,  restriction  or 
distortion  of  competition  in  trade  in  any  goods  or  services  in  the  State  or  in  any  part  of  the  State  are  prohibited  and  void, 
including  in  particular,  without  prejudice  to  the  generality  of  this  subsection,  those  which:  (a) directly  or  indirectly  fix 
purchase or selling prices or any other trading conditions; (b) limit or control production, markets, technical development or 
investment;  (c) share  markets  or  sources  of  supply;  (d) apply  dissimilar  conditions  to  equivalent  transactions  with  other 
trading parties thereby placing them at a competitive disadvantage; e) make the conclusion of contracts subject to acceptance 
by the other parties of supplementary obligations which by their nature or according to commercial usage have no connection 
with the subject of such contracts. 
82 Shelley Horan, Corporate Crime (1st ed., Bloomsbury Professional, 2011) at 777. 
83 The Authority, note 80, at para 4. 
84The  Competition  Authority,  Heating  Oil  http://www.tca.ie/EN/Enforcing-Competition-Law/Criminal-Court-Cases/Home-
Heating-Oil.aspx (visited 5 May 2012). 
85Manager 
of 
Heating 
Oil 
Company 
sentenced 
for 
price-fixing 
http://www.irishtimes.com/newspaper/ 
ireland/2012/0504/1224315591378.html visited 5 May 2012). 
86 
Transparency 
International, 
National 
Integrity 
Study 
2009 
http://transparency.ie/sites/default/files/ 
NIS_Full_Report_Ireland_2009.pdf (visited 10 May 2012). 
12 
 

and 2000s.87 These investigations uncovered acts of corruption in certain sectors such as in politics, the 
beef industry, town planning, the Gardaí and facilitation by the banks of tax evasion. 
Until recently there was  no incentive for whistleblowers to come forward with information to assist in 
uncovering  the  widespread  corruption  and  bribery  on  these  shores.  The  Prevention  of  Corruption 
(Amendment)  Act  2010,  however,  introduced  whistleblower  protection  for  the  first  time  in  respect  of 
corruption  and  bribery  offences.  Whistleblower  protection  is  now  provided  for  employees  who  report 
offences  to  appropriate  persons  under  the  Prevention  of  Corruption  Acts  1889-2010  (POCAs  1889-
2010). 
A whistleblower must make their disclosure to an appropriate person in order to attract the protections 
under the Act. A person will not be able to avail of the protections under the Act if they communicate an 
opinion  that  is  knowingly  or  recklessly  false,  misleading,  frivolous  or  vexatious,88  or  furnishes 
information in relation to that opinion that they know is false or misleading.89 This provision will protect 
a person/body against false, malicious or vexatious claims that could be damaging to their professional 
or personal reputation. 
A  whistleblower  may  also  make  a  confidential  disclosure  to  a  confidential  recipient.90  A  confidential 
disclosure cannot be dealt with anonymously,91 but provisions have been included in the legislation in 
order to provide some protection for the whistleblower of his identity.92 Unfortunately, these provisions 
provide only a basic level of protection for the identity of the whistleblower as the “all practicable steps” 
requirement  appears  to  be  quite  subjective.  There  needs  to  a  strengthening  of  such  confidentiality 
provisions to ensure that the identity of the whistleblower will indeed be protected. 
 
Under the Act, there are two types of protection for a whistleblower who reports an offence under the 
POCAs 1889-2010. First of all, a whistleblower who would normally be liable in damages would not be 
so  liable.93  Secondly,  a  whistleblower  is  protected  from  penalisation  or  threat  of  penalisation  by  their 
employer  or  any  other  person  caused  or  permitted  by  their  employer  to  do  so.94  An  employer  who 
contravenes this provision shall be guilty of an offence and shall be liable on summary conviction to a 
maximum fine of €5000 and/or maximum 12 months imprisonment, or to a maximum fine of €250,000 
and/or  maximum  imprisonment  of  3  years.95  These  provisions  are  encouraging  for  a  whistleblower  to 
come forward as an employer would not only be liable for penalising the whistleblower but would also 
be vicariously liable for any penalisation caused or permitted by another person. The sanctions for such 
penalisation are quite high and as such this will provide greater protections for the whistleblower. 
 
Further, a whistleblower can make a complaint to the Rights Commissioner in relation to an allegation 
of a contravention by an employer of section 8A(5).96 A decision of a Rights Commissioner shall do one 
or more of the following:  
 
(a) Declare that the complaint was or, as the case may be, was not well founded; 
                                                 
87 Elaine Byrne, political Corruption in Ireland 1922-2010, A Crooked Harp? (1st ed. Manchester University Press, 2012) at 
143. 
88 Prevention of Corruption (Amendment) Act 2001, section 8A((1)a)(i) and (ii) as inserted by POC(A)A 2010, section 4. 
89 Prevention of Corruption (Amendment) Act 2001, section 8A(1)(b) as inserted by POC(A)A 2010, section 4. 
90 Prevention of Corruption (Amendment) Act 2001, section 8A(16)(d) as inserted by POC(A)A 2010, section 4. 
91 Prevention of Corruption (Amendment) Act 2010, Schedule 2, para 3(3). 
92 Prevention of Corruption (Amendment) Act 2010, Schedule 2.  
93 Prevention of Corruption (Amendment) Act 2001, section 8A(2) as amended by POC(A)A 2010, section 4 provides that 
the reference to liability in damages would be construed as including a reference to liability to any other form of relief. 
94 Prevention of Corruption (Amendment) Act 2001, section 8(A)(5). 
95 Prevention of Corruption (Amendment) Act 2001, section 8A(9)  provides that an offence under section 8A(8) can be dealt 
with under section 13 Criminal Procedure Act 1967. Therefore, the indictable offence may be dealt with summarily.  
96 Prevention of Corruption (Amendment) Act  2010, Schedule 1, para 1(1). There is a right of appeal to the Labour Court 
under Schedule 1, para 2(1). 
13 
 

 
(b) Require the employer to take a specified course of action, which may include, in a case where the 
penalisation  constitutes  a  dismissal  within  the  meaning  of  section  8A(13),  re-instatement  or  re-
engagement; or  
 
(c)  Require  the  employer  to  pay  to  the  employee  compensation  of  such  amount  (if  any)  as  is  just  and 
equitable having regard to all the circumstances, but not exceeding 104 weeks’ remuneration in respect 
of the employee’s employment calculated in accordance with regulations under section 17 of the Unfair 
Dismissals Act 1977.97  
 
The inclusion of these provisions are to be welcomed but the limitation on the amount of compensation 
is controversial as a whistleblower may not be able to find future work on foot of blowing the whistle on 
a former employer. 
 
2.2 The proposed generic approach: The Draft Heads of the Protected Disclosures in the Public 
Interest Bill 
2012 
 
(i) Introduction 
 
The  present  Government,  which  was  formed  in  2011,  included  in  its  Programme  for  Government  a 
commitment to introduce whistleblower legislation stating, “we will put in place a Whistleblowers Act 
to protect public servants that expose maladministration by Ministers or others, and restore Freedom of 
Information.”98 
 
The Government initially intended for there to be a referendum on the issue of whistleblower protection 
in October 2011 at the same time as a referendum on reducing judges’ pay, a referendum on providing 
the  Oireachtas  with  powers  to  conduct  investigations,  and  the  Presidential  election.99  The  Taoiseach 
stated that the work “in  respect of the preparation of the legislation  for those is  under way. They are 
being  treated  as  a  priority.”100  Despite  this,  the  plans  for  the  referendum  on  whistleblower  protection 
were abandoned as a result of a decision by the Attorney General, Máire Whelan, in July 2011, to refuse 
to  approve  the  wording  of  the  referendum.101  In  response,  the  Minister  for  Public  Expenditure  and 
Reform,  Brendan  Howlin,  said  that  he  hoped  that  the  matter  would  go  before  voters  sometime  next 
year.102  
 
Minister Howlin had a personal interest in the matter as a result of pressure placed on him in 2000, when 
he  was  Labour’s  justice  spokesman,  to  reveal  the  sources  of  information  about  alleged  corruption  in 
Donegal  to  the  Morris  Tribunal.  Minister  Howlin,  in  responding  to  questions  during  an  Oireachtas 
debate on the matter stated:  
I  have  more  than  a  passing  interest  in  the  issue  of  whistleblowing,  having  had  to  traipse  to  the  High 
Court and the Supreme Court to protect the rights of individuals to give information to Members of the 
                                                 
97 Prevention of Corruption (Amendment) Act 2010, Schedule 2 para 3. 
98  Department  of  the 
Taoiseach, 
Programme 
for 
Government 
2011. 
http://www.taoiseach.gov.ie/eng/ 
Publications/Publications_2011/Programme_for_Government_2011.pdf  (visited 31 May 2012) at 27. 
99 http://www.irishtimes.com/newspaper/breaking/2011/0615/breaking27.html (visited 8 March 2012). 
100 http://www.irishtimes.com/newspaper/ireland/2011/0616/1224299001126.html (visited 8 March 2012). 
101 
Shaun 
Connolly, 
Plan 
for 
whistleblower 
referendum 
abolished 
http://www.irishexaminer.com/ 
ireland/kfgbcwkfcwcw/rss2/ (visited 8 March 2012).   
102 Ibid
14 
 

House on allegations of wrongdoing. I know how stressful this can be. At one stage I was on the hazard 
for €500,000 in legal fees.  103 
The Government changed direction in 2012 in relation to their approach to whistleblower legislation and 
instead  began  to  focus  on  drawing  up  generic  legislation.104  The  Draft  Heads  of  Bill  of  the  Protected 
Disclosures  in  the  Public  Interest  Bill  2012  (the  Bill)  were  published  by  Minister  Howlin  on  the  27 
February  2012.105  Minister  Howlin  said  that  his  Department  had  “looked  at  best  international 
practice”106 and that the Bill would use UK and New Zealand legislation as templates.107  
On welcoming the publication Minister Howlin stated: 
This Government is committed to a significant political reform agenda. A key part of this, as set out in 
the programme for Government, is our commitment to legislate to protect whistleblowers who speak out 
against  wrongdoing,  or  cover-ups,  whether  in  public  or  the  private  sector.   This  could  encompass,  for 
example,  criminal  misconduct,  corruption,  the  breach  of  a  legal  obligation,  risk  to  health  and  safety, 
damage to the environment or gross mismanagement in the public service. 
The  Heads  of  Bill  published  today  will  provide,  for  the  first  time  for  employees  in  Ireland,  a  single 
overarching  framework  protecting  whistleblowers  in  a  uniform  manner  in  all  sectors  of  the  economy. 
This is a huge advancement from the previous piecemeal approach where the patchwork of protections 
resulted in fragmented and confusing standards of protection. A key element of the proposed legislation 
is  that  it  treats  all  parties  equally  and  fairly  within  an  integrated  legal  framework  that  is  open  and 
transparent.108 
This  Bill  has  been  welcomed  as  a  move  away  from  the  sectoral  approach  as  it  proposes  to  extend 
whistleblowing  protections  beyond  the  limited  categories  of  people  who  are  protected  by  the  sectoral 
legislation. This approach will provide for a level playing field for all whistleblowers. However, despite 
the  positive  reaction  to  the  introduction  of  the  legislation,  interested  parties  have  also  raised  concerns 
with certain provisions contained therein. These concerns are addressed in detail and analysed below. 
A. Key observations 
(1) Definition of worker 
                                                 
103  752  Dáil  Debates  col.  3.  For  further  information  see:  The  Morris  Tribunal,  Tribunal  of  Inquiry  into  Complaints 
Concerning some Gardaí of the Donegal Division  Sole Member The Honourable Mr Justice Frederick  Morris  The Morris 
Tribunal  Further  Opening  Statement  of  Counsel  on  Term  of  Reference  (h)  –  The  Anonymous  Allegation  Module
 
http://www.morristribunal.ie/SITECONTENT_264.pdf (visited 31 May 2012). 
104 Dáil Debates, note 253.  
105 The Draft Heads of the Protected Disclosures in the Public Interest Bill 2012. 
106  Whistleblowers  Ireland,  Brendan  Howlin  promises  the  whistleblower  legislation  will  be  ‘best  in  the  world’ 
http://whistleblowersireland.com/2012/02/28/brendan-howlin-promises-whistleblower-legislation-in-ireland-will-be-best-in-
the-world/ (
visited 8 March 2012). 
107  The  UK’s  Public  Interest  Disclosure  Act  1998  (PIDA)  has  been  in  force  since  1998  and  is  generally  considered  to 
represent an example of good practice. The Parliamentary Assembly of the Council of Europe’ s Report,  The Protection of 
Whistleblower, 
14 September 2009 deemed the UK legislation to be the model in this field of legislation as far as Europe is 
concerned. Certain elements of the New Zealand Protected Disclosures Act 2000 have also been adopted into the Bill but in 
general it is the UK Act that has the most influence. The drafters also looked at the South African Protected Disclosures Act 
2000. 
108 Department of Public Expenditure and Reform, This Bill will protect whistleblowers who speak out against wrongdoing 
or  cover  ups,  whether  in  public  or  the  private  sector  
http://per.gov.ie/2012/02/27/%E2%80%9Cthis-bill-will-protect-
whistleblowers-who-speak-out-against-wrongdoing-or-cover-ups-whether-in-public-or-the-private-sector%E2%80%9D-
howlin/ (visited 8 March 2012). 
15 
 

The  protections  contained  within  the  Bill  apply  to  public  and  private  sector  workers.  Head  2  defines 
worker to include employees, contractors and trainees.109 This definition is quite limited as it restricts to 
whom  the  provisions  can  apply.  There  are  persons  outside  the  definition  who  may  be  in  a  position  to 
share information about impropriety or other risks of harm to the public. It is hoped that the Bill will be 
amended so that the definition of worker is expanded to include volunteers, students, consultants, former 
workers,  job  seekers,  interns,  family  members  of  the  person  who  makes  the  protected  disclosure, 
organisations that may suffer vicarious retaliation by virtue of a protected disclosure by an employee or 
contractor,  those  mistakenly  believed  to  be  whistleblowers,  attempted  and  suspected  whistleblowers, 
and  those  providing  supporting  information.  If  the  definition  of  worker  is  not  extended  then  potential 
whistleblowers are left in the same precarious situation as they would be under the sectoral approach as 
they may be left outside of the legislation entirely. 
(2) Eligible disclosures 
Head 4 of the Bill defines what types of disclosures are considered to be eligible in order to attract the 
protections contained  therein.110 The current  list  of protected disclosures in  Head 4 does not  address a 
range of risks of harm to the public interest that should be subject to  protected disclosure. It should be 
expanded to include conflict of interest, abuse of authority, violations of a rule or regulation,  negligent 
use of public monies and a cover-up of any of the conduct listed under that Head. If it fails to expand the 
list of protected disclosures then potential whistleblowers will not be protected if they blow the whistle 
on  any  wrongdoing  that  has  been  omitted  from  the  Bill.  Also,  certain  proposed  protected  disclosures 
may  also  pose  a  burden  of  proof  on  the  worker  that  they  may  find  unduly  difficult  to  meet. 
Additionally, experience  shows  that  where  the  protected  disclosure  has  been  narrowly  defined,  as  has 
been the case with sectoral legislation, fewer public interest reports will be made.  
Head  4(4)  provides  that,  “a  disclosure  is  not  a  protected  disclosure  where  the  person  making  the 
disclosure  does  so  knowing  that  the  disclosure  is  false  or  misleading  or  where  he/she  made  the 
disclosure recklessly without regard to whether it was false or misleading, frivolous or vexatious.” This 
provision is far too burdensome. This Head ties in with the requirement in Heads 5, 6, 7, 8,9,10, and 12 
that  all  disclosures  must  be  made  in  good  faith.  There  is  no  definition  of  good  faith  in  the  Bill.  The 
absence  of  any  definition  in  the  UK  Act  has  led  to  legal  and  practical  difficulties  for  the  courts, 
employers and workers.111 
(3) To whom shall a protected disclosure be made? 
Head 5 provides that the disclosure shall be made in good faith to their employer and must be one of the 
improprieties prescribed under Head 4.112 This provision extends the definition of a protected disclosure 
to impropriety by a person other than their employer and also relates to a disclosure made by an agency 
                                                 
109 The Bill, note 107, at Head 2. 
110 (1) A protected disclosure means any disclosure of information regarding any conduct of an employer made by a worker 
which in the reasonable belief of the worker making the disclosure the information concerned shows or tends to show one or 
more  of  the  following:  (a)  That  a  criminal  offence  has  been,  is  being  or  is  likely  to  be  committed;  (b)  That  a  person  has 
failed, is failing or is likely to fail to comply with any legal obligation to which he or she is subject; (c) That a miscarriage of 
justice has occurred, is occurring or is likely to occur; (d) That the health and safety of any individual has been, is being or is 
likely to be endangered; (e) That the environment has been, is being or is likely to be damaged; (f) That an unlawful, corrupt, 
or  irregular  use  of  funds  or  resources  of  a  public  sector  body  has  occurred,  is  occurring  or  is  likely  to  occur;  (g)  That  an 
unlawful, corrupt or irregular use of public monies has occurred, is occurring or is likely to occur; (h) That an act, omission, 
or course of conduct by a public official is oppressive, improperly discriminatory, or grossly negligent, or constitutes gross 
mismanagement;  (i)  That  information  tending  to  show  that  any  matter  falling  within  any  one  of  the  preceding  paragraphs, 
whether alone or in combination has been, is being or is likely to be deliberately concealed.  
111 The concept of good faith has attracted controversy in light of the way in which it has been interpreted by the Courts. This 
has led to a call in the  Report of the Shipman Inquiry by Dame Janet Smith for the requirement to be removed altogether. 
See: Fifth Report, Cm. 6394 (2004), paras 11.6 and 11.10. 
112 The Bill, note 107, at Head 5. 
16 
 

worker or contractor that is made to the responsible person. The provision also provides for a disclosure 
to  be  made  in  accordance  with  an  established  whistleblower  procedure  to  someone  other  than  the 
employer. 
The  Heads  of  Bill  provide  for  external  disclosure,  including,  among  others,  to  regulatory  bodies, 
legislators, professional media and civil society organisations.  
Head 8 is an important provision as it sets out the conditions under which a disclosure can be made to 
other recipients, including the media, in order to attract the protections contained within the legislation. 
This  is  a  necessary  protection  for  the  employer  as  if  a  whistleblower  was  to  go  straight  to  the  media 
without following the stepped procedure, the damage caused to an organisation could be monumental, 
especially if the disclosure is false, misleading, frivolous or vexatious. A protection of this kind has not 
been included in earlier legislation. 
(4) Penalisation 
Penalisation is defined under Head 2 as including: 
Any act or omission by an employer, or by a person acting on behalf of an employer, that affects a 
worker to his or her detriment with respect to any term or condition of his or her employment and, 
without prejudice to the generality of the foregoing, includes (a) suspension, lay-off, or dismissal, (b) 
demotion or loss of opportunity for promotion, (c) transfer of duties, change of location of place of 
work, reduction in wages or change in working hours, (d) the imposition or the administering of any 
discipline, reprimand or other penalty (including a financial penalty), (e) unfair treatment including 
selection for redundancy (f) coercion, intimidation or harassment, (g) discrimination, disadvantage or 
adverse treatment, (h) injury, damage or loss, and (i) reprisal.113 
 
A provision similar to section 6 of UK Public Interest Disclosure Act 1998 could be included in the new 
legislation. Section 6 inserted section 103A into the Employment Rights Act 1996 and provides that an 
employee who is dismissed, “shall be regarded for the purposes of this Part as unfairly dismissed if the 
reason (or, if more than one, the principal reason) for the dismissal is that the employee made a 
protected disclosure.” A provision of this nature in the Bill would cover circumstances where the worker 
is dismissed for a number of reasons but the principal reason for the dismissal is due to the making of a 
protected disclosure.  
(5) Confidentiality 
The  Bill  does  not  provide  that  the  identity  of  the  person  who  makes  the  disclosure  has  to  be  kept 
confidential by the recipient of the information. All that is required is that the recipient uses their “best 
endeavours” not to disclose information that might identify the worker. This unfortunately will amount 
to  a  disincentive  for  whistleblowers  to  come  forward  as  they  may  fear  repercussions  on  foot  of  their 
identity being made known when they make a disclosure. In knowing the identity of the whistleblower it 
will allow the employer to know what and who they are up against in order to defend the allegation to 
the best of their ability. Nonetheless, confidential disclosures are protected in other jurisdictions.114 
 (6) Anonymous reporting 
 Head  11  provides  that  a  disclosure  made  anonymously  shall  not  be  a  protected  disclosure  for  the 
purposes  of  this  Act.  The  Explanatory  Note  to  the  legislation  provides  that  both  Heads  15  and  16  are 
                                                 
113 The Bill, note 107, at Head 2. 
114 For example in the United States under Whistleblower Act 1989, section 1213(h) and in India under the Public Interest 
Disclosure and Protection to Persons making the Disclosure Bill 2010, section 4(1). 
17 
 

important  safeguards to  protect  the confidentiality  of a worker making  a  protected disclosure.  It  states 
that  it  is  not  considered  appropriate  or  practical  that  a  worker  could  seek  to  avail  of  the  protections 
provided under the legislation on the basis of having made an anonymous disclosure. The Bill currently 
only  affords  protection  to  those  who  make  a  confidential  disclosure  (ie  shares  their  identity  with  an 
employer or a relevant body). It clearly states that an anonymous disclosure (ie one where the reporting 
person does not share their identity) will not be a protected disclosure under the Act. 
It is worth noting that while the aim of the Bill should be to promote open communication, domestic and 
international  experience  shows  that  this  is  not  always  possible.  This  is  partly  because  workers 
sometimes  fear  formal  or  informal  retaliation  for  making  a  disclosure.  Research  also  shows  that  most 
prospective  whistleblowers  prefer  to  remain  anonymous,  while  leaving  the  option  of  anonymous 
reporting open as a last resort is generally regarded as best practice.115 In addition, section 301 of the US 
Sarbanes-Oxley Act  2002 (SOX)  already  requires companies listed in  the US  and their subsidiaries to 
establish protocols for anonymous reporting (there are more than 600 US subsidiaries in  Ireland116).117 
The current proposal will likely create needless confusion and deny hundreds of thousands of Irish and 
migrant workers the same rights as those not subject to SOX to make a protected disclosure. 
The  legislation should  protect  a  worker  making  an  anonymous  disclosure where  the  worker  can  be 
identified as the source of a protected disclosure. The burden of proof should rest with the employer to 
prove  that  any  retaliation  was  not  a  result  of  the  protected  disclosure  as  it  would  be  easier  for  an 
employer to prove that the penalisation was not on foot of the making of the protected disclosure than 
for  the  worker  to  prove  that  it  was,  as  the  employer  should  have  a  proper  system  in  place  that  would 
include records of decisions made, the reasons for those decisions and the steps taken in relation to those 
decisions.  
(7) Internal procedures 
Under Head 26 it is proposed that all public sector organisations (including the Garda Síochána and the 
Defence  Forces)  must  establish  and  publish  internal  procedures  for  protected  disclosures.  The 
requirement under Head 26 should be extended to all organisations in the public, private and non-profit 
sector in receiving and dealing with information about a serious impropriety in or by that organisation so 
as to ensure the best possible system of reporting not just for the whistleblower but for the employer too.  
(8) Just and equitable awards 
Schedule 4(1)(3)(c) of the Bill provides that contraventions of Head 12 will require the employer to pay 
to  the  worker  compensation  of  such  amount  (if  any)  as  is  just  and  equitable  having  regard  to  all  the 
circumstances,  but  not  exceeding  two  years’  remuneration  in  respect  of  the  worker’s  employment 
calculated in accordance with regulations under section 17 of the Unfair Dismissals Act 1977.118 Given 
the potential loss of career and livelihood, the award of two years remuneration will serve as a deterrent 
                                                 
115  Heungsik  Park,  John  Blenkinsopp,  Kemal  Oktem,  Ugur  Omurgonulssen,  “Cultural  orientation  and  attitudes  toward 
different  forms of  whistleblowing:  A comparison of South Korea, Turkey, and the U.K.” (2008) 82(4) Journal of Business 
Ethics 929 at 929. 
116 US Department of State, US Relations with Ireland http://www.state.gov/r/pa/ei/bgn/3180.htm (visited 20 June 2012). 
117 The Sarbanes-Oxley Act was passed by US Congress in 2002 after the Enron and WorldCom scandals in order to protect 
employees  of  publicly  traded  companies  who  report  violations  of  Securities  and  Exchange  Commission  regulations  or  any 
provision of federal law relating to fraud against the shareholders. Section 301(4)(B),  provides that in relation to complaints, 
each audit committee shall establish procedures “for the confidential, anonymous submission by employees of the issuer of 
concerns regarding questionable accounting or auditing matters.” 
118  Unfair  Dismissals  Act  1977,  section  7(1)(c)    as  amended  by  the  Acts  of  1993  and  2001,  provides,  “payment  by  the 
employer  to  the  employee  of  such  compensation  (not  exceeding  in  amount  104  weeks  remuneration  in  respect  of  the 
employment from which he was dismissed calculated in accordance with regulations under section 17 of this Act) in respect 
of  any  financial  loss  incurred  by  him  and  attributable  to  the  dismissal  as  is  just  and  equitable  having  regard  to  all  the 
circumstances.” 
18 
 

to  prospective  whistleblowers.  The  Safety,  Health  and  Welfare  at  Work  Act  2005  and  Employment 
Permits Act 2006 provide for awards that are “just and equitable”.119 The Bill should provide for a level 
of awards to whistleblowers that have been subject to reprisal of an amount that is “just and equitable in 
the circumstances”. This would ensure a standardised level of compensation for all whistleblowers who 
suffer repercussions as this is currently not a possibility for all whistleblowers. 
(9) Rights Commissioner 
Under  the  Bill,  it  is  proposed  to  hear  proceedings  provided  for  under  Schedule  4  before  a  Rights 
Commissioner  “otherwise  than  in  public”.  Experience  from  the  UK  shows  that  this  may  provide  for 
undue secrecy in the processing of such cases and make it difficult to evaluate the use and effectiveness 
of  the  legislation.120  A  provision  could  be  included  in  the  legislation  that  provides  that  proceedings 
before the Rights Commissioner under the legislation shall be heard in public. This provision should be 
similar in nature to section 6(6) of the Payment of Wages Act, 1991 which provides that, “proceedings 
under  this  section  before  a  rights  commissioner  shall  be  conducted  in  public  unless,  and  to  the  extent 
that,  the  commissioner,  on  application  to  him  in  that  behalf  by  a  party  to  the  proceedings,  decides 
otherwise.”121 
(10) Restricted disclosures 
Under Head 22 disclosures relating to security, intelligence defence, and international relations will not 
constitute a protected disclosure to a relevant body or to wider public disclosure if the disclosure of this 
information could reasonably be expected to affect adversely (a) the security of the State, (b) the defence 
of  the  State,  (c)  the  international  relations  of  the  State,  or  (d)  matters  relating  to  Northern  Ireland.122 
Special rules and procedures are deemed to be necessary for all public bodies and agencies including the 
Garda  Síochána  and  the  Defence  Forces  who  have  access  to  secret  and  highly  sensitive  information 
relevant to the maintenance of the security of the State. This Head introduces certain limitations on the 
internal  channels  through  which  such  disclosures  can  be  made  and  also  excludes  any  wider  external 
public disclosures of such information. However, the legislation provides for a new disclosure channel 
to a “complaints referee” for protected disclosures made in relation to these issues.  
Head  23  sets  down  restrictions  in  respect  of  disclosures  to  the  wider  public  of  information  relating  to 
law enforcement.  In order to  safeguard the integrity of criminal  investigations  the legislation proposes 
external  disclosures  would  be  limited  strictly  to  a  Member  of  Dáil  Éireann  with  no  potential  for  a 
general  outside  disclosure  (e.g.  to  the  media).  However,  prior  to  making  a  disclosure  to  a  Member  of 
Dáil  Éireann  the  disclosure  must  be  made  to  the  relevant  external  investigatory  body.  A  disclosure  of 
made in relation to law enforcement other than to through the restricted disclosure channels cannot be a 
protected disclosure. The restricted basis on which an external disclosure can be made in relation to law 
enforcement matters is justified on the basis of the existing robust statutory framework provided by the 
Garda  Síochána  Ombudsman  Commission  in  relation  to  the  investigation  of  misconduct  by  individual 
members of the Garda Síochána. 
(ii) Conclusion on proposed generic approach 
                                                 
119 Safety, Health and Welfare at Work Act 2005, section 28(3)(c) provides that the Rights Commissioner shall require the 
employer to, “to pay to the employee compensation of such amount (if any) as is just and equitable having regard to all the 
circumstances.”  Employment  Permits  Act  2006,  Schedule  2,  section  1(3)(c)  provides  that  the  Rights  Commissioner  shall 
require the employer , “to pay to the employee compensation of such amount (if any) as is just and equitable having regard to 
all the circumstances.”  
120 PCaW Employment Tribunal Consultation 2011-PCaW Submission www.pcaw.org.uk (visited 10 July 2012). For more 
information  see  PCaW  Where’s  whistleblowing  now?  10  years  of  legal  protection  for  whistleblowers  (2010)  
www.pcaw.org.uk (visited 10 July 2012).  
121 Payment of Wages Act, 1991, section 6(6) . 
122  
19 
 

The  Draft  Heads  of  the  Protected  Disclosures  in  the  Public  Interest  Bill  2011  has  been  welcomed  in 
most  quarters  in  this  jurisdiction.  It  presents  a  new  approach  to  whistleblowing  and  whistleblower 
protection  law  in  Ireland.  Its  aim  is  to  provide  a  better  mechanism  for  whistleblowing  by  including 
greater protections for whistleblowers and employers and to ensure that at the same time matters that are 
in  the  public  interest  are  also  protected.  It  is  endeavouring  to  be  a  far  more  encompassing  piece  of 
legislation than any of the earlier pieces of legislation that addressed the issue of whistleblowing. 
Despite  its  honest  efforts  to  provide  a  more  robust  legal  regime  than  what  existed  with  the  sectoral 
approach it still has a number of provisions that need to be addressed and amended. 
Steps  to  address  the  problems  associated  with  the  Bill  have  been  taken.  In  particular,  the  Joint 
Committee on Finance, Public Expenditure and Reform met six times during the months of April, May 
and  June  of  2012.123  It  has  heard  from  interested  parties  on  both  sides  of  the  debate124  and  will  be 
preparing  a  report  on  the  scope  and  design  of  the  legal  regime  for  Minister  Howlin.  Also,  Minister 
Howlin himself has stated that, “I have an open mind on the legislation and will happily embrace any 
ideas that might improve it.”125 
It is hoped that when the Bill is published in 2013126 it will in fact be as Minister Howlin promised, “the 
best in the world”.127 
3. Perceptions and Political Will 
(i) Introduction 
It  has  been  suggested  that  in  Ireland  the  concept  of  whistleblowing  is  contentious  given  the  historical 
connotations  of  informing  on  a  person.128  Since  Ireland’s  political  dominance  by  Britain,  native 
informers  were  widely  perceived  to  have  assisted  the  British  authorities  in  their  rule  of  Ireland. 
“Informer” became synonymous with “traitor”.129  
This attitude transgressed into modern times as can be seen in the case of  Berry v Irish Times.130 This 
case  concerned  a  publication  in  the  Defendant’s  daily  newspaper  that  included  a  photograph  which 
showed a man carrying a placard on which was written, “Peter Berry- 20th Century Felon Setter-Helped 
Jail Republicans in England” and beneath the photograph, a news item about two Irishmen who were 
stated to be serving sentences of imprisonment  after convictions in England for having taken part in a 
raid  for  arms  in  that  country.  The  Plaintiff,  Peter  Berry,  who  was  head  of  the  Department  of  Justice, 
argued that the words meant and were understood to mean, “that the plaintiff had helped in the jailing of 
Irish republicans in England.”131   
Berry failed in his defamation case but McLoughlin J dissenting commented:  
                                                 
123 Joint Committee on Finance, Public Expenditure and Reform 18April 2012, 23 May 2012, and 5, 6, 12 ,13 June 2012. For 
a copy of all debates see: http://debates.oireachtas.ie/committees/2012/FI.asp. 
124 The debates were attended by representatives from IBEC, ICTU, Irish Nurses and Midwives Organisation, IMPACT, Irish 
Bank  Officials  Association,  Transparency  International  (Ireland),  A  &  L  Goodbody  Solicitors,  Mr  Paul  Egan,  Mr  Eugene 
McErlean, and Dr Elaine Byrne, all of whom made submissions on the Draft Heads. 
125 Joint Committee on Finance, Public Expenditure and Reform (18 April 2012). 
126 
Department 
of 
the 
Taoiseach, 
Government 
Legislation 
Programme 
for 
Spring 
Session 
2013 
http://www.taoiseach.gov.ie/eng/Taoiseach_and_Government/Government_Legislation_Programme/SECTION_A1.html 
(visited 24 February 2013)  at section A. 
127  Whistleblowers  Ireland,  Brendan  Howlin  promises  the  whistleblower  legislation  will  be  ‘best  in  the  world’ 
http://whistleblowersireland.com/2012/02/28/brendan-howlin-promises-whistleblower-legislation-in-ireland-will-be-best-in-
the-world/ (
visited 8 March 2012). 
128 Henry Murdoch, “Touting for Business: The Rise of the Whistleblower” (October 2003) Law Society Gazette, at 8. 
129 Transparency International (Ireland), note 1, at 5. 
130 Berry v Irish Times (1973) IR 368. 
131 (1973) IR 368 at 372. 
20 
 

He is called a felon setter because he has designated republicans, by giving information as to names and 
locations, addresses perhaps in England, and so assisted to have such persons jailed. Put in other words, 
the suggestion is that this Irishman, the Plaintiff, has acted as a spy and informer for the British police 
concerning  republicans  in  England,  thus  putting  the  Plaintiff  into  the  same  category  as  the  spies  and 
informers of earlier centuries who were regarded as loathing and abomination by all decent people.132  
Even the Plaintiff himself stated, “I can think of nothing more ugly, more horrible in this life than to be 
called an informer. It has a peculiarly nauseating effect in Irish life.”133 
In  1999,  during  the  second  stage  of  the  Dáil  Debate  on  the  Whistleblower  Protection  Bill  1999,  a 
member of the Oireachtas stated that Irish people, “have an abhorrence of being called a tell-tale or of 
informing  on  another.  This  stems  from  our  history  when  we  were,  for  eight  hundred  years  under  the 
yoke of the British Crown.”134 
However, the attitude of the public towards whistleblowers has become much more positive of late due 
to the increasing resentment of the public towards those who are perceived to have abused their powers 
of position, be they in the Church, in banks, in politics, to name but a few. As a result, whistleblowing 
has  become  a  much  more  prevalent  occurrence  than  was  ever  seen  before.  This  recognition  of  the 
fundamental role that whistleblowers play stems from the realisation that a vast number of wrongdoings 
would  not  have  been  unearthed  without  the  disclosure  of  information  by  whistleblowers.  This  can  be 
seen in the high profile disclosures made in  Ireland such as those made by Tom Clonan who blew the 
whistle  on  the  sexual  harassment  of  women  in  the  Defence  Forces;  Eugene  McErlean  who  uncovered 
the overcharging of Allied Irish Bank customers and reported it to the Financial Regulator; Bernadette 
Sullivan  who  gave  information  on  Dr  Neary  at  Our  Lady  of  Lourdes  Hospital,  Drogheda;  assistant 
principal  officer  Marie  Mackle  in  the  Department  of  Finance  who  consistently  warned  about  an 
overheating property market during 2005 and 2006; and Louise Bayliss who in 2011, went public over 
plans to keep mental health patients in a locked unit over the Christmas period.  
Ms. Bayliss had a six-month contract with the Irish Advocacy Network (IAN) as a trainee advocate for 
mentally  ill  patients  at  hospitals  in  Dublin.  This  network  was  part-funded  by  the  Health  Service 
Executive (HSE).  In December 2011, Ms. Bayliss complained to the radio phone-in show, Liveline, that 
five  long-term  female  patients  at  St  Brendan’s  psychiatric  hospital  were  being  moved  from  an  open 
ward to a secure unit over the Christmas period. This secure unit already housed six patients. The HSE 
said this was due to staff shortages and that the women would return to the open ward on January 16th, 
2012. 
A  few  days  after  the  disclosure  was  made  by  Ms.  Bayliss,  there  was  public  and  political  outcry.  The 
matter was raised in the Dáil by TDs Joe Costello, Derek Keating, Maureen O’Sullivan and Alex White. 
Minister of State Kathleen Lynch gave an undertaking to visit the unit. 
On  18  January  2012,  Ms.  Bayliss  was  informed  that  her  contract  of  employment  was  terminated.  She 
was three months into the contract. The following day, Ms. Bayliss spoke of this termination on Liveline 
and claimed the termination  of her contract  was  at  the instigation of the  HSE. This  was echoed in the 
media. As a result, there were calls for her to be reinstated by TDs Richard Boyd Barrett, Derek Keating 
and Joe Costello. In a matter of days, on the 23 January 2012, Ms. Bayliss was reinstated. Colette Nolan, 
chief executive of the IAN, stated that, “(a)fter more in-depth and intensive consultation with colleagues 
                                                 
132 (1973) IR 368 at 379-380. 
133 (1973) IR 368 at 380. 
134506 Dáil Debates col. 5 (16 June 1999).  
21 
 

in the organisation over the last few days, we realise we made an error in this regard.”135 The IAN also 
said  that the HSE  had no role in  the decision to let Ms.  Bayliss  and another trainee  go, or to  reinstate 
them,  and  that  the  decision  to  let  them  go  related  to  some  shortcomings  in  their  current  training 
program.  
Ms.  Bayliss,  on  announcing  that  she  had  been  reinstated  by  the  IAN  stated  that  she  had  no  second 
thoughts  about  any  of  her  actions,  stating  “I  don’t  regret  it…..I  would  do  it  again.”136  She  expressed 
hope that her case would give other whistleblowers the courage to come forward and expose abuses in 
the  Irish  healthcare  system.  Fine  Gael  TD  Derek  Keating,  who  was  with  Ms.  Bayliss  when  she 
announced her reinstatement, said  that the treatment of Ms. Bayliss underlined the urgent need for the 
government to bring in new whistleblowing legislation as soon as possible. He stated that, “it is deeply 
regrettable that an employee could lose his or her position for having spoken out on behalf of vulnerable 
and  voiceless  individuals….How  many  more  comparable  situations  are  out  there?  How  many  good, 
honest  workers  are  being  treated  in  this  way?”137  He  called  on  Minister  Brendan  Howlin  to  advance 
legislation on Whistleblowers as soon as possible.138 
One month later the Draft Heads of the Protected Disclosures in the public Interest Bill was published 
by Minister Howlin. 
This  incident  highlights  the  emerging  positive  attitude  of  the  public  and  also  of  politicians  towards 
whistleblowers. There has been heightened media coverage of incidences of whistleblowing in  Ireland 
and  this  reflects  the  evolving  attitude  of  the  public  towards  whistleblowers.  In  addition,  national 
television  and  radio  has  broadcasted  a  number  of  high  profile  dramatised  accounts  of  the  role  of 
whistleblowers in Ireland139.  
(ii) Case-study 
 
There  is  very  little  case-law  in  respect  of  decisions  before  the  courts  concerning  whistleblowers.  One 
notable  case,  however,  is  the  Labour  Court’s  decision  on  the  3rd  March  2009  in  Vodafone  Ireland 
Limited  (Represented  by  Vodafone  Ireland  Limited)  v.  A  Worker  (Represented  by  Irish  Municipal, 
Public  and  Civil  Trade  Union)
.140  This  case  concerned  an  appeal  by  Vodafone  Ireland  Limited  of  the 
Rights  Commissioners  Recommendation  which  awarded  €14,500  to  “A  Worker”  (John  Bagge)  on  the 
basis of personal difficulties and perceived risks associated with bringing forward certain allegations. 
 
The issue in dispute concerned Mr. Bagge, an employee of Vodafone Ireland Limited, who discovered 
that  a  colleague  was  involved  in  defrauding the  company.  Mr.  Bagge  disclosed  the  information  in 
relation to the fraud to management and this resulted in significant savings to the company. Mr. Bagge 
apparently agonised over the situation for many months as he felt that it would have been detrimental to 
his  career  to  make  false  allegations  against  a  senior  member  of  management.  When  he  did  make  his 
                                                 
135  Christine  Bohan,  Grangegorman  Whistleblower  Louise  Bayliss  reinstated  by  Irish  Advocacy  Network, 
http://www.thejournal.ie/grangegorman-whistleblower-louise-bayliss-reinstated-by-irish-advocacy-network-335853-
Jan2012/ (visited 5th February 2013). 
136 Ibid
137 Ibid
138 Ibid
139RTÉ 
ONE, 
Whistleblower 
http://www.rte.ie/tv/whistleblower/; 
RTÉ 
Radio 
One, 
Whistleblowers 
http://www.rte.ie/radio1/whistleblowers/;    RTÉ  ONE  Prime  Time:  Rostrevor  whistleblowers  stranded  despite  assurances 
http://www.rte.ie/news/av/2011/0623/media-2985710.html. 
140  Vodafone  Ireland  Limited  (Represented  by  Vodafone  Ireland  Limited)  v.  A  Worker  (Represented  by  Irish  Municipal, 
Public 

and 
Civil 
Trade 
Union) 
CD/09/266 
http://www.labourcourt.ie/labour/labcourtweb.nsf/cb8265a3e1c5c3f180256a01005bb359/80256a770034a2ab802575cf00511
5be?OpenDocument  
22 
 

suspicions  known to management, he alleged that  he was not  given adequate support in  assisting with 
the personal difficulties caused to him by the event. As such, the Union's position was that Mr. Bagge 
was not supported by management when he reported the fraud and that management failed in its duty of 
care 
to 
offer 
on-going 
support 
afterwards.  
 
Vodafone  Ireland  Limited  argued  that  Mr.  Bagge  was  employed  in  the  fraud  detection  area  of  the 
company and by reporting the fraud he was merely doing the job assigned to him. It also contended that 
it  would  be  inappropriate  for  workers  to  be  compensated  for  carrying  out  their  contractual  duties.  In 
addition,  it  was  submitted  that  even  though  Mr.  Bagge  did  report  the  fraud  that  was  taking  place,  he 
could have done so a lot sooner and saved the company from the significant losses it incurred. Finally, it 
was contended by the company that it did support Mr. Bagge and made every effort to fulfil its duty of 
care.  
 
The court held that having regard to all the circumstances and the exceptional nature of the case that it 
was  satisfied  that  compensation  should  be  awarded  to  Mr.  Bagge. The  court  recognised  that  at  the 
material time there were no supports or guidelines available to Mr. Bagge to assist him in dealing with 
the situation in which he was placed (supports and guidelines have since been put in place). Whilst Mr. 
Bagge  acted  responsibly  and  reported  his  suspensions,  the  absence  of  appropriate  supports  and 
procedures caused him to suffer significant anxiety and distress resulting in him requiring a prolonged 
period of sick leave. The Court, however, believed that a more appropriate level of compensation was 
€12,000.141  
 
(iii) Whistleblower agencies and whistleblowing statistics 
 
There  is  no  independent  agency,  authority,  or  official  that  receives  or  investigates  complaints  of 
whistleblower  retaliation  or  improper  investigations  in  Ireland.  Transparency  International  (Ireland) 
provides a telephone and e-mail service for anyone facing an ethical dilemma or considering reporting 
wrongdoing at  work.  It’s Speak Up service is  for people or organisations that have been the victim of 
corruption or white collar crime. Such persons can get information and help when they need to report or 
stop  corruption  via  this  service.  There  are  no  statistics  available  in  relation  to  the  prevalence  of 
whistleblowing. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

                                                 
141 Ibid. 
23 
 

4. SWOT 
 
 
Strengths 
Weaknesses 
  Cartel Immunity Programme 
  Diffusion  of  provisions  in  the 

sectoral approach. 
  Prevention of Corruption legislation 

  Lack  of  protections  for  statutory 
   
mandatory whistleblowers. 
 
  Lack  of  protections  for  statutory 
   
voluntary whistleblowers. 
  Lack 
of 
an 
independent 
whistleblowing agency. 
 
Opportunities 
Threats 
  Proposed generic legislation. 
  Recessionary issues may result in the 

Government  failing  to  treat  the 
  Improvement  in  the  attitude  of  the 
proposed  legislation  as  a  priority 
public 
and 
politicians 
towards 
which  may  delay  the  passing  of  the 
whistleblowers. 
Act. 
   
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
24 
 

5. Charts 
A. Criminal Justice Act 2011 
 
Yes 
No 
Partial 
Notes 
Broad definition of 
 

 
Provision relates solely to the disclosure of information that would 
whistleblowing 
be of material assistance in (a) preventing the commission by any 
other person of a relevant offence, or (b) securing the apprehension, 
prosecution or conviction of any another person who commits a 
relevant offence as stipulated under the Act. 
Broad definition of whistleblower 
 

 
Only applies to employees and not for example to independent 
contractors. 
Broad definition of retribution 

 
 
Includes any act or omission by an employer, or by a person acting 
protection 
on behalf of an employer, that affects an employee to his detriment 
with respect to any term or condition of his employment, and, 
without prejudice to the generality of the foregoing, includes: (a
suspension, lay-off or dismissal; (b) the threat of suspension, lay-off 
or dismissal; (c) demotion or loss of opportunity for promotion; (d
transfer of duties, change of location of place of work, reduction in 
wages or change in working hours; (e) the imposition or the 
administering of any discipline, reprimand or other penalty 
(including a financial penalty); (f) unfair treatment; (g) coercion, 
intimidation or harassment; (h) discrimination, disadvantage or 
adverse treatment; (i) injury, damage or loss; (j) threats of reprisal. 
Internal reporting mechanism 
 

 
 
External reporting mechanism 

 
 
Reports are to be made to the Garda Síochána. 
Whistleblower participation 
 

 
 
Rewards  
 

 
 
system 
Protection of confidentiality 
 

 
 
Anonymous reports accepted 
 

 
 
No sanctions for misguided 
 

 
An employee who makes a disclosure knowing it to be false or 
reporting 
being reckless as to whether it is false is guilty of an offence. A 
person found guilty of such an offence will be liable on summary 
conviction, to a class A fine or imprisonment for a term not 
exceeding 12 months or both, or on conviction on indictment, to a 
fine or imprisonment for a term not exceeding 2 years or both. 
Whistleblower complaints 
 

 
 
authority 
Genuine day  

 
 
 
in court 
Full range of remedies 
 
 

A complaint may be presented to the Rights Commissioner. Also, in 
respect of a dismissal, proceedings can be instituted under the Unfair 
Dismissals Acts 1977 to 2007 or damages can be recovered at 
common law for wrongful dismissal. 
Penalties for retaliation 

 
 
A person found guilty of an offence will be liable on summary 
conviction, to a class A fine or imprisonment for a term not 
exceeding 12 months or both, or on conviction on indictment, to a 
fine or imprisonment for a term not exceeding 2 years or both. 
Involvement of multiple actors 
 
 
 
 
25 
 

B. The Draft Heads of the Protected Disclosures in the Public Interest Bill 2012 
 
Yes 
No 
Partial 
Notes 
Broad definition of 
 
 

Detailed definition but could be more comprehensive to include 
whistleblowing 
additional recognisable risks of harm to the public interest such as 
abuse of authority, violations of a rule or regulation, negligent use 
of public monies etc. 
Broad definition of 
 
 

Protection only applies to “worker”. This includes employees, 
whistleblower 
contractors and trainees. 
Broad definition of 
 
 

Does not include threat of reprisal. 
retribution protection 
Internal reporting 

 
 
Included as part of a “stepped” disclosure regime in which a 
mechanism 
number of distinct disclosure channels are available – internal, 
“regulatory” and external – and through which the worker can, 
subject to different evidential thresholds, make a protected 
disclosure. 
External reporting 

 
 
 
mechanism 
Whistleblower 
 

 
 
participation 
Rewards  
 

 
 
system 
Protection of 
 
 

Recipient of information only has to use “best endeavours” not to 
confidentiality 
disclose information that would reveal the identity of the 
whistleblower unless the whistleblower consents to his identity 
being disclosed; or that identification is necessary for the 
investigation of the allegations; or to prevent serious risk to public 
health, public safety or the environment; or is essential having 
regard to the principles of natural justice. 
Anonymous reports 
 

 
 
accepted 
No sanctions for 

 
 
Misguided reporting will not be sanctioned but it will not be 
misguided reporting 
subject to the protections under the legislation. 
Whistleblower 
 

 
 
complaints authority 
Genuine day  

 
 
 
in court 
Full range of remedies 
 
 

(a) A declaration that the complaint was or was not well founded; 
(b) The employer may have to take a specified course of action, 
which may include, in a case where the penalisation constitutes a 
dismissal, re-instatement or re-engagement; 
(c) The employer may have to pay to the worker compensation of 
such amount (if any) as is just and equitable having regard to all 
the circumstances, but not exceeding 2 years’ remuneration in 
respect of the worker’s employment. 
Two years remuneration is too limited. 
Penalties for 
 

 
 
retaliation 
Involvement of 
 
 
 
 
multiple actors 
 
 

26 
 

6. Bibliography 
 
Case-law 

  Berry v Irish Times (1973) IR 368 
  Vodafone Ireland Limited (Represented by Vodafone Ireland Limited) v. A Worker (Represented by Irish 
Municipal, 
Public 
and 
Civil 
Trade 
Union) 
CD/09/266 
http://www.labourcourt.ie/labour/labcourtweb.nsf/cb8265a3e1c5c3f180256a01005bb359/80256a770034
a2ab802575cf005115be?OpenDocument  
 
Legislation 

  Charities Act 2009 
  Chemicals Act 2008  
  Communications Regulation (Amendment) Act 2007 
  Companies Act 1963 
  Companies Act 1990 
  Companies (Auditing and Accounting) Act 2003 
  Company Law Enforcement Act 2001 
  Company Law Enforcement Regulations 2002 
  Company Law Enforcement (section 56) Regulations 2002 (SI 324/2002) 
  Competition Act 2002 
  Consumer Protection Act 2007 
  Criminal Justice Act 1994 
  Criminal Justice Act 2011  
  Criminal Justice (Money Laundering and Terrorist Financing) Act 2010 
  Criminal Justice (Theft and Fraud Offences) Act 2001 
  Criminal Justice (Withholding of Information on Offences Against Children and Vulnerable Persons) 
Act 2012 
  Draft Heads of the Protected Disclosures in the Public Interest Bill 2012 
  Employment Agency Regulations Bill 2009 
  Employment Permits Act 2006 
  Garda Síochána Act 2005 
  Garda Síochána Regulations 2007 
  Health Act 2007 
  Labour Services (Amendment) Act 2009 
  National Asset Management Agency Act 2009 
  Offences Against the State Act 1939  
  Offences against the State (Amendment) Act 1998 
  Offences Against the State (Scheduled Offences) (No. 3) Order 1940 (SI 1940 No. 334) 
  Payment of Wages Act 1991 
  Pensions Act 1990 
  Pensions (Amendment) Act 1996 
  Pensions (Amendment) Act 2002 
  Prevention of Corruption (Amendment) Act 2001 
  Prevention of Corruption (Amendment) Act 2010 
  Property Services (Regulation) Act 2011 
  Protections for Persons Reporting Child Abuse Act 1998  
  Public Office Acts 1995 to 2001 
  Residential Institutions Act 2002 
  Residential Institutions Redress Act 2002 
  Safety, Health and Welfare at Work Act 2005 
  Standards in Public Office Act 2001 
27 
 

  Taxes Consolidation Act 1997 
  Unfair Dismissals Act 1977 
 
Legislation from other jurisdictions 
  Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act 2010 (United States) 
  Enterprise Act 2002 (United Kingdom) 
  New Zealand Protected Disclosures Act 2000  
  Public Interest Disclosure Act 1998 (United Kingdom) 
  Public Interest Disclosure and Protection to Persons making the Disclosure Bill 2010 (India) 
  Sarbanes-Oxley Act 2002 (United States) 
  Serious Organised Crime and Police Act 2005 (United Kingdom) 
  South African Protected Disclosures Act 2000 
  Whistleblower Act 1989 (United States) 
 
Textbooks 

  Elaine Byrne, political Corruption in Ireland 1922-2010, A Crooked Harp? (1st ed. Manchester 
University Press, 2012)  
  Shelley Horan, Corporate Crime (1st ed., Bloomsbury Professional, 2011)  
 
Articles 
  Henry Murdoch, “Touting for Business: The Rise of the Whistleblower” (October 2003) Law Society 
Gazette 
  Heungsik  Park,  John  Blenkinsopp,  Kemal  Oktem,  Ugur  Omurgonulssen,  “Cultural  orientation  and 
attitudes  toward  different  forms  of  whistleblowing:  A  comparison  of  South  Korea,  Turkey,  and  the 
U.K.” (2008) 82(4) Journal of Business Ethics 929 at 929 
  Shelley Horan, “White Heat”, (October 2011), Law Society Gazette 
 
Online material 
  The Competition Authority, Heating Oil http://www.tca.ie/EN/Enforcing-Competition-Law/Criminal-
Court-Cases/Home-Heating-Oil.aspx  
  Department of Public Expenditure and Reform, This Bill will protect whistleblowers who speak out 
against wrongdoing or cover ups, whether in public or the private sector 
http://per.gov.ie/2012/02/27/%E2%80%9Cthis-bill-will-protect-whistleblowers-who-speak-out-against-
wrongdoing-or-cover-ups-whether-in-public-or-the-private-sector%E2%80%9D-howlin/  
  Department  of  the  Taoiseach,  Programme  for  Government  2011.  http://www.taoiseach.gov.ie/eng/ 
Publications/Publications_2011/Programme_for_Government_2011.pdf   
  Department  of  the  Taoiseach,  Government  Legislation  Programme  for  Spring  Session  2013 
http://www.taoiseach.gov.ie/eng/Taoiseach_and_Government/Government_Legislation_Programme/SE
CTION_A1.html  
  Joint  Committee  on  Finance,  Public  Expenditure  and  Reform.  For  a  copy  of  all  debates  see: 
http://debates.oireachtas.ie/committees/2012/FI.asp 
  Oireachtas Library and Research Service, Disclosure of information: duty to inform and whistleblowing 
http://www.oireachtas.ie/parliament/media/housesoftheoireachtas/libraryresearch/ 
spotlights/2011_Spotlight_duty_to_inform_173444[1].pdf  
  PCaW Employment Tribunal Consultation 2011-PCaW Submission www.pcaw.org.uk  
  PCaW  Where’s  whistleblowing  now?  10  years  of  legal  protection  for  whistleblowers  (2010)  
www.pcaw.org.uk  
  RTÉ ONE, Whistleblower http://www.rte.ie/tv/whistleblower/ 
  RTÉ 
ONE 
Prime 
Time: 
Rostrevor 
whistleblowers 
stranded 
despite 
assurances 
http://www.rte.ie/news/av/2011/0623/media-2985710.html 
  RTÉ Radio One, Whistleblowers http://www.rte.ie/radio1/whistleblowers/ 
28 
 

  Transparency  International,  National  Integrity  Study  2009  http://transparency.ie/sites/default/files/ 
NIS_Full_Report_Ireland_2009.pdf  
  US Department of State, US Relations with Ireland http://www.state.gov/r/pa/ei/bgn/3180.htm  
  Whistleblowers  Ireland,  Brendan  Howlin  promises  the  whistleblower  legislation  will  be  ‘best  in  the 
world’ 
http://whistleblowersireland.com/2012/02/28/brendan-howlin-promises-whistleblower-
legislation-in-ireland-will-be-best-in-the-world/ 
 
Newspaper articles 
  Christine Bohan, Grangegorman Whistleblower Louise Bayliss reinstated by Irish Advocacy Network, 
http://www.thejournal.ie/grangegorman-whistleblower-louise-bayliss-reinstated-by-irish-advocacy-
network-335853-Jan2012/  
  Ivana Bacik, Law on reporting serious offences abolished www.independent.ie/opinion/analysis/change-
in-the-law-means-there-is-now-noncriminal-offences-for-failure –to-repeat-crime-290234.html  
  Manager  of  Heating  Oil  Company  sentenced  for  price-fixing  http://www.irishtimes.com/newspaper/ 
ireland/2012/0504/1224315591378.html  
  Shaun  Connolly,  Plan  for  whistleblower  referendum  abolished  http://www.irishexaminer.com/ 
ireland/kfgbcwkfcwcw/rss2/  
 
Reports 
  The  Morris  Tribunal,  Tribunal  of  Inquiry  into  Complaints  Concerning  some  Gardaí  of  the  Donegal 
Division  Sole  Member  The  Honourable  Mr  Justice  Frederick  Morris  The  Morris  Tribunal  Further 
Opening  Statement  of  Counsel  on  Term  of  Reference  (h)  –  The  Anonymous  Allegation  Module
 
http://www.morristribunal.ie/SITECONTENT_264.pdf  
  The Parliamentary Assembly of the Council of Europe’ s Report, The Protection of Whistleblower, 14 
September 2009  
  Report of the Shipman Inquiry by Dame Janet Smith for the requirement to be removed altogether. See: 
Fifth Report, Cm. 6394 (2004) 
  Shannon, Geoffrey, Third Report of the Special Rapporteur on Child Protection, A Report Submitted to 
the Oireachtas 2009  
  Transparency International (Ireland),  An Alternative to Silence: Whistleblower Protection in Ireland at 
4 http://transparency.ie/sites/default/files/2010_Alternative_to_Silence_Ireland_v1.pdf  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
29